Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
30
Інститут законодавства верховної ради україни
КАЗАНЧАН АНДРІЙ АРКАДІЙОВИЧ
УДК 352.07 (477)
Правозастосувальна діяльність
органів місцевого самоврядування україни:
питання теорії та практики
12.00.07 –Теорія управління; адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право
Автореферат
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Київ –
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана на кафедрі адміністративного та господарського права Одеського національного університету імені І.І.Мечнікова
|
Науковий керівник |
доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України Васильєв Анатолій Семенович Одеський національний університет імені І.І.Мечнікова, декан економіко-правового факультету, завідувач кафедри адміністративного і господарського права |
|
Офіційні опоненти: Провідна установа |
доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України, заслужений юрист України Нижник Ніна Романівна Національна академія державного управління при Президентові України, перший проректор, завідувач кафедри державного управління і менеджменту кандидат юридичних наук, доцент Манжула Андрій Анатолійович Кіровоградський юридичний інститут Національного університету внутрішніх справ, начальник кафедри теорії та практики управління в органах внутрішніх справ Національна академія внутрішніх справ України, кафедра адміністративного права |
Захист відбудеться 4 листопада 2005 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради K 26.867.01. в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053 м. Київ, провулок Несторівський, 4.
З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053 м. Київ, провулок Несторівський, 4.
Автореферат розісланий 03.10. 2005 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради О.М.Биков
загальна характеристика роботи
Актуальність теми. За роки незалежності України сталися кардинальні зміни у всій системі територіальної організації влади. Відбувся відхід від радянської централізованої піраміди влади, отримала конституційне закріплення нова модель організації влади, що базується на принципах демократії, верховенства права, розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову гілки, визнання та гарантованості місцевого самоврядування.
Одним із найважливіших завдань конституційної реформи є розбудова незалежної, суверенної, демократичної, соціальної і правової держави, реформування механізму управління на регіональному та місцевому рівнях, встановлення належного балансу загальнодержавних та місцевих інтересів, розвиток системи місцевого самоврядування, забезпечення надійного матеріального, фінансового, кадрового, інформаційного та іншого ресурсного забезпечення завдань і функцій публічної влади на регіональному та місцевому рівнях.
Започаткування місцевого самоврядування як особливої форми публічної влади, проведення адміністративної та муніципальної реформ спонукали до утворення в системі управління на місцевому й регіональному рівнях нових суб’єктів управління органів і посадових осіб місцевого самоврядування, що в свою чергу вимагає комплексного дослідження різноманітних аспектів управлінської діяльності цих органів і посадових осіб, у тому числі їх правозастосувальної діяльності.
Застосування права із загальнотеоретичних правових засад розглядається в юридичній науці як форма реалізації права. Дослідженням різних аспектів застосування права у цьому контексті займались такі вчені, як М.Г.Александров, С.С.Алексєєв, В.М.Горшеньов, І.Я.Дюрягін, В.В.Лазарєв, Я.С.Міхаляк, П.О.Недбайло, М.П.Орзіх, А.С.Піголкін, Ю.С.Решетов, Ю.Г.Ткаченко, Л.С.Явич. У наукових роботах цих авторів були сформульовані основи теорії застосування права, осмислені та проаналізовані правова природа, цілі, завдання застосування права, визначені його форми, методи, функції, випадки і ситуації, за яких виникає потреба в застосуванні права, класифіковані суб’єкти застосування права, визначені види та особливості правозастосувальних актів, стадії правозастосування тощо.
Дослідженню правозастосувальних правовідносин присвятили свої роботи А.В.Василенко, І.О.Галаган, В.М.Горшеньов, І.Я.Дюрягін, А.С.Піголкін. Ними були визначені поняття, зміст, види правозастосувальних правовідносин, класифіковані суб’єкти, об’єкти таких відносин, підстави, за яких вони виникають.
Дослідження ефективності застосування права знайшло відображення у роботах В.В.Глазиріна, В.І.Нікітинського, В.В.Лазарєва, Є.П.Шикіна, в яких були визначені критерії та показники ефективності застосування права, проведена класифікація факторів ефективності застосування права, виконано дослідження їх впливу на процес і результати застосування права, обґрунтовані деякі теоретичні підходи щодо способів та методів оцінювання результатів правозастосувальної діяльності.
Виходячи з управлінських засад, системне дослідження застосування права як форми соціального і державного управління здійснено в роботах І.Я.Дюрягіна. Теоретичному аналізу та обґрунтуванню були піддані суб’єкти застосування права як суб’єкти управлінського впливу, зміст, форми й методи їх правозастосувальної діяльності, специфіка правозастосувальних актів. На управлінський характер застосування права вказують у своїх роботах С.С.Алексєєв, Г.В.Атаманчук, Д.М.Бахрах, А.С.Васильєв, В.К.Колпаков. Вони показали, що застосування права виступає як форма державного управління (В.К.Колпаков), як форма державно-управлінської діяльності (Г.В.Атаманчук), як форма реалізації державної виконавчої влади (А.С.Васильєв), як форма діяльності виконавчої влади (Д.М. Бахрах).
У дисертаційній роботі, виходячи з управлінського характеру застосування права, теоретичному осмисленню та аналізу були піддані результати наукових досліджень Г.В.Атаманчука, В.В.Цвєткова щодо ефективності управління, державного управління, оцінювання результатів управлінської діяльності.
Із соціально-психологічних засад застосування права розглядається В.В.Лазарєвим як особливий вид розумової й фізичної роботи, що полягає у здійсненні декількох послідовних внутрішніх розумових і фіксуючих їх зовнішніх операцій, які спрямовані на встановлення правової й фактичної основи юридичної справи і її вирішення.
Разом із тим становлення системи місцевого самоврядування в Україні вимагає проведення комплексних наукових досліджень правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, які досі не проводились. Наукового осмислення й аналізу потребують як теоретичні, так і практичні аспекти застосування права цими компетентними владними суб’єктами. Особливого значення набуває пошук і обґрунтування практичних способів та методів оцінювання процедури й результатів правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, виявлення та усунення проблем, що негативно впливають на ефективність такої діяльності. Наведені обставини визначають вибір теми дисертаційного дослідження, його актуальність і коло питань, що підлягають розгляду й аналізу.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація підготовлена відповідно до плану науково-дослідних робіт кафедри адміністративного і господарського права Одеського Національного університету імені І.І.Мечникова у межах теми “Особливості правового регулювання: тенденції його розвитку в умовах реформування суспільства”, затвердженою наказом ректора № 633-18 від 06 квітня 2001 року. Тема дисертаційного дослідження відповідає завданням Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні (затверджена Указом Президента України № 749/2001 від 30 серпня 2001 року) у відповідності до п.13 “Організація підготовки науково-методичних рекомендацій щодо застосування законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань місцевого самоврядування“ та п.22 “Забезпечення створення системи інформаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування та сприяння функціонуванню цієї системи”.
Метою дослідження є системний розгляд та аналіз правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, з’ясування її сучасного стану, обґрунтування перспектив її вдосконалення.
Відповідно до визначеної мети поставлені наступні завдання:
- запропонувати й теоретично обґрунтувати заходи щодо підвищення ефективності правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
Об’єктом дослідження є правозастосувальна діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування України.
Предметом дослідження є теоретичні та практичні аспекти правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, способи й методи оцінювання процедури та результатів такої діяльності, заходи щодо підвищення її ефективності.
Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, що ґрунтуються на принципах всебічного та об’єктивного аналізу суспільних явищ управлінського характеру, яким є місцеве самоврядування.
Теоретичні методи: аналіз наукової літератури і нормативно-правових актів з питань правозастосувальної діяльності в галузі місцевого самоврядування; порівняння, класифікація та систематизація теоретичних, статистичних даних (підрозділи 1.1 1.3, 2.1 2.4, 3.2, 3.4), а також даних анкетування посадових осіб органів місцевого самоврядування з питань застосування права, ресурсного забезпечення їх правозастосувальної діяльності, способів і методів оцінювання процедури та результатів такої діяльності (підрозділи 2.2 2.4, 3.1 3.4). Емпіричні: методи масового збору інформації опитування, анкетування, бесіди з питань застосування права органами і посадовими особами місцевого самоврядування, рівня законодавчого, матеріально-технічного, фінансового, кадрового, інформаційного, науково-інноваційного забезпечення їх діяльності, оцінювання ефективності їх правозастосувальної діяльності, способів і методів виявлення проблем, що виникають у ході правозастосувальних процедур; спостереження за творчим процесом пошуку шляхів удосконалення правозастосувальної діяльності; методи математичної обробки отриманих даних (розділи 2, 3).
Нормативною базою дослідження є: Конституція України, Європейська Хартія про місцеве самоврядування, Закони України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про статус депутатів місцевих рад”, “Про службу в органах місцевого самоврядування”, інші нормативно-правові та локальні акти з питань місцевого самоврядування.
До емпіричної основи дисертаційного дослідження покладені фактичні, статистичні, анкетні дані щодо результатів діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, результати наукових досліджень з питань правозастосувальної діяльності.
Наукова новизна одержаних результатів полягає, насамперед, у тому, що в роботі дістали подальший розвиток питання правозастосувальної діяльності з урахуванням змін, які відбулись у зв’язку із започаткуванням в Україні місцевого самоврядування. Уперше після створення системи місцевого самоврядування теоретичні та практичні аспекти застосування права органами і посадовими особами місцевого самоврядування були піддані комплексному правовому аналізу.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що: а) у галузі теоре-тичних досліджень основні положення дисертації можуть бути використані для подальшого вивчення та аналізу теоретичних і практичних аспектів правозастосувальної діяльності органів місцевого самоврядування, розробки нових критеріїв та методик оцінювання такої діяльності, для більш детального дослідження факторів, що впливають на ефективність застосування права органами місцевого самоврядування, визначення проблем у такій діяльності та шляхів їх подолання; б) у правотворчості запропоновані пропозиції щодо законодавчого закріплення ос-новних положень правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування; в) у правозастосувальній діяльності розроблені рекомендації щодо вдосконалення правозастосувальної діяльності органів місцевого самоврядування шляхом аналізу процедури і результатів такої діяльності, виявлення проблем у такій діяльності, визначення й обґрунтування шляхів подолання таких проблем; г) у навчальному процесіматеріали дисертації можуть бути корисними при вивченні студентами навчальних дисциплін “Теорія держави і права”, “Державне будівництво та місцеве самоврядування”, “Муніципальне право України”, під час написання ними курсових і дипломних робіт із цих дисциплін, а також для підготовки навчальних програм, методичних рекомендацій тощо.
Особистий внесок автора полягає у самостійному дослідженні теоретичних і практичних аспектів застосування права органами і посадовими особами місцевого самоврядування, у виявленні його специфіки, в обґрунтуванні методичних підходів щодо оцінювання процедури та результатів такої діяльності, рівня її матеріально-технічного, фінансового, законодавчого та інформаційного забезпечення.
Усі наведені у дисертації аналітичні матеріали та опубліковані у наукових статтях вис-новки, що визначають наукову новизну дослідження, його теоретичну і практичну значущість, отримані автором самостійно.
Апробація результатів дисертації відбулася шляхом обговорення її на засіданнях кафедр адміністративного і господарського права Одеського Національного університету ім. І.І.Мечникова та теорії держави і права Херсонського державного університету. Матеріали дисертації доповідались на: міжнародній науково-практичній конференції “Економіко-правові проблеми становлення в Україні громадянського суспільства” (Херсон, вересень 2001 р.), міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми підготовки фахівців на новому етапі розбудови Української держави” (Херсон, листопад 2002 р.), VII міжнародній науково-практичній конференції “Наука і освіта” (Дніпропетровськ, лютий 2004р.), регіональній науково-практичній конференції “Економіко-правові проблеми розвитку підприємництва в Україні” (Херсон, жовтень 2004 р.), а також на заняттях і науково-практичних конференціях Центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ, організацій при Херсонській обласній державній адміністрації (2003 2004 р.р.).
Публікації. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження знайшли відображення у 5 наукових статтях автора, з яких 3 опубліковані у фахових виданнях, що затверджені ВАК України: у збірниках наукових праць “Ринкова економіка: сучасна теорія і практика управління”, у журналі “Правова держава” (Одеський національний університет ім.І.І.Мечникова), а також у матеріалах міжнародних та регіональних науково-практичних конференцій.
Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які об’єднують у собі одинадцять підрозділів, загальних висновків, списку використаних джерел та додатку. Основний зміст дисертації складає 190 с. Загальний обсяг дисертаційної роботи –с., з них 29 с. додатків і 14 с. списку використаних джерел, у якому наведено 170 найменувань.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ
У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено об’єкт, предмет, мету, завдання, методи дослідження, розкрито наукову новизну і практичне значення одержаних результатів, наведено дані про апробацію та публікацію основних результатів дослідження, визначено структуру наукової роботи.
У першому розділі “Теоретичні аспекти застосування права органами місцевого самоврядування” проведено системний теоретико-критичний аналіз результатів наукових досліджень щодо основних положень теорії правозастосування, визначено специфіку правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
Застосування права виступає однією з форм реалізації права, змістом якої є творча, організуюча владна діяльність компетентних державних органів, організацій, посадових осіб, а також уповноважених державою громадських органів, організацій, посадових осіб щодо розгляду конкретних життєвих ситуацій, справ і прийняття по ним індивідуальних персонально-визначених владних рішень.
Правозастосувальна діяльність різних владних суб’єктів має свої особливості, характерні риси. Виходячи з аналізу наукових робіт з даної тематики, нами запропоновано комплекс теоретичних і практичних аспектів застосування права, розгляд та аналіз яких дає можливість виявити особливості застосування права різними владними суб’єктами. Серед таких аспектів: випадки, ситуації, за яких виникає потреба в застосуванні права компетентними владними суб’єктами; цілі й завдання правозастосувальної діяльності; зміст та ознаки такої діяльності; форми і методи застосування права; суб’єкти та об’єкти правозастосувальної діяльності; ініціатори й адресати застосування права; підстави (юридичні факти) початку та закінчення процедури застосування права; види й зміст правозастосувальних рішень (актів); процедура і стадії застосування права; правозастосувальний процес та інші.
Досліджуючи правову природу застосування права, зроблений висновок, що така форма реалізації права має публічно-владний характер, здійснюється публічними, легітимно утвореними органами, організаціями, посадовими особами як державними, так і громадськими. Необхідність, потреба в застосуванні права компетентними владними органами і посадовими особами обумовлена характером їх повноважень і змістом правових норм, які підлягають реалізації цими суб’єктами, а також специфікою суспільних відносин, що повинні бути урегульовані застосовуваними нормами права.
Аналізуючи цілі застосування права, зроблено висновок, що цілей застосування права може бути багато, а їх визначення залежить: від контексту розгляду застосування права, ступеня узагальнення або конкретизації, наближення або віддалення; від особливостей справи, ситуації, що потребують застосування права. Серед цілей застосування права виділені: реальне, практичне втілення в життя приписів, вимог правових норм, яке відбувається за участю і посередництвом компетентних владних суб’єктів; індивідуально-правове регулювання суспільних відносин; реалізація повноважень компетентними владними суб’єктами щодо розгляду та вирішення конкретних життєвих ситуацій, справ; здійснення тих функцій, які покладені на компетентні владні суб’єкти чинним законодавством тощо.
Завдання правозастосувальної діяльності компетентних владних органів, організацій, посадових осіб визначено як комплекс дій, заходів, які необхідно реалізувати для досягнення тих цілей, що стоять перед суб’єктами застосування права. Обґрунтовано віднесення до таких завдань: всебічний аналіз тієї конкретної життєвої ситуації; справи, яка потребує втручання компетентного владного суб’єкта, у тому числі отримання необхідної інформації щодо ситуації, справи; оцінка дійсності документів і фактів, які в них містяться; направлення запитів для отримання додаткової інформації; здійснення правової кваліфікації певних обставин ситуації, справи, що мають значення по цій ситуації, справі, у тому числі визначення нормативно-правового акту, яким регулюються відносини, що підлягають розгляду; перевірка дії нормативно-правового акту в просторі, в часі, за колом осіб; іноді й розгляд актів офіційного або автентичного тлумачення; розробка проекту та прийняття рішення, яке містить у собі обов’язкові до виконання індивідуальні владні приписи, що адресовані персонально-визначеним виконавцям тощо.
Для більш чіткого розуміння змісту правозастосувальної діяльності, розмежування учасників такої діяльності запропоновано введення до наукового використання терміну “ініціатори правозастосувальної діяльності”, під яким розуміють органи, організації, посадових осіб, громадян, які своїми діями або актами ініціюють (зумовлюють, вимагають) початок правозастосувальної процедури з боку компетентних владних суб’єктів застосування права.
Наведено визначення адресатів застосування права як персонально-визначених виконавців, яким спрямовані індивідуальні акти, що приймаються суб’єктами застосування права. Адресатами застосування права можуть бути громадяни, підприємства, установи, організації, їх посадові особи, а також державні або громадські органи, їх посадові особи.
Розглядаючи стадії правозастосувальної діяльності, обґрунтовано, що до них слід відносити: 1) аналіз фактичних обставин певної конкретної життєвої ситуації, справи; 2) правову кваліфікацію цих обставин ситуації, справи; 3) прийняття індивідуального персонально-визначеного владного рішення. Визначення саме таких стадій застосування права відповідає цілям, завданням та змісту правозастосувальної діяльності. У той же час, обґрунтована думка про недоцільність віднесення до стадій застосування права стадії фактичного виконання правозастосувального рішення і стадії перевірки й контролю ходу виконання цих рішень.
Аналізуючи роль та місце органів місцевого самоврядування в системі управлінських відносин, визначено, що вони є органами, що сформовані територіальними громадами або їх представницькими органами (радами), є органами, які найбільш наближені до місцевих жителів, обізнані з їх інтересами та проблемами і які користуються повагою, довірою з боку більшості місцевого населення. Все це робить їх найбільш дійовими та ефективними суб’єктами місцевого управління (самоврядування).
Обґрунтовано визначення місцевого самоврядуванням як особливого виду соціального управління (місцевого управління), в якому суб’єктами управління виступають територіальні колективи та їх органи, що наділені повноваженнями щодо прийняття управлінських рішень з питань місцевого значення, управлінський вплив яких поширюється на територію відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
Зроблено висновок, що утворення системи місцевого самоврядування і передача (делегування) йому державою владних функцій щодо вирішення питань місцевого значення покликано необхідністю підвищення керованості, ефективності управління на місцевому й регіональному рівнях, досягненням оптимального поєднання централізації та децентралізації управління, деконцентрації, делегування і передачі максимально можливого обсягу функцій управління на якомога нижчий рівень управління, що, в свою чергу, забезпечить реальне наближення управління до населення.
Детально розглянута і проаналізована специфіка правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Визначено, що основними суб’єктами застосування права в сфері місцевого самоврядування є органи й посадові особи місцевого самоврядування. До даних суб’єктів відносяться представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування, депутати місцевих рад, муніципальні службовці. Підкреслено, що правозастосувальна діяльність цих компетентних владних суб’єктів має “недержавну”, публічно-владну природу, а ос-новною метою такої діяльності є вирішення питань місцевогозначення. У зв’язку з цим дані суб’єкти наділяються владними повноваженнями як власними (самоврядними), так і делегованими щодо розгляду конкретних справ місцевого життя й прийняття по них індивідуальних персонально-визначених владних рішень.
Визначається, що специфіка правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування обумовлюється також обсягом їх повноважень, спрямованих на вирішення питань місцевого значення, організаційними формами такої діяльності, процедурою (процесом) застосування права, особливістю індивідуальних актів (актів застосування права) та іншими моментами.
Другий розділ “Оцінювання результатів правозастосувальної діяльності органів місцевого самоврядування України” присвячений аналізу та уточненню понятійно-категоріального апарату наукового дослідження щодо оцінювання результатів застосування права. Запропоновано використовувати наступну термінологію: критерії (мірила) оцінювання результатів правозастосувальної діяльності (до них відносяться ефективність, результативність, дієвість, якість і продуктивність застосування права); критерії, показники й фактори ефективності, результативності, дієвості, якості та продуктивності застосування права (критерії можуть бути якісними та кількісними, показники –лише кількісними).
Виходячи з управлінського, “невиробничого” характеру правозастосувальної діяльності, запропоновано в якості основного критерію (мірила) оцінювання результатів правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування використовувати ефективність такої діяльності. Ефективність правозастосувальної діяльності визначається як ступінь досягнення цілей, що стоять перед застосуванням права, як відповідність отриманих під час застосування права результатів (ефекту) тим цілям, які перед ним ставилися. Зроблено висновок, що ефективність застосування права в цілому визначається ефективністю правозастосувальної праці (роботи з розробки правозастосувальних рішень) та ефективністю реалізації правозастосувальних рішень адресатами таких рішень.
Досліджуючи теоретичні положення щодо оцінювання результатів застосування права органами і посадовими особами місцевого самоврядування, встановлено, що критеріями (мірилом) оцінюванням результатів їх правозастосувальної діяльності можуть виступати також результативність, дієвість, якість, а в окремих випадках продуктивність такої діяльності. Запропоновано визначення результативності правозастосувальної діяльності як міри досягнення результатів такої діяльності взагалі; дієвості –як ступеню досягнення результатів такої діяльності з найменшими витратами; продуктивності –як виражених в кількісному вимірі результатів такої діяльності, що співвіднесені з витратами живої або уречевленої праці на виготовлення продукції або виконання певних видів робіт. Зроблено висновок, що під якістю застосування права органами і посадовими особами місцевого самоврядування слід розуміти критерій оцінювання, що виражає суб’єктивне ставлення до процедури та результатів їх правозастосувальної діяльності, яке формується на підставі дослідження критеріїв (показників) оцінювання, фактичних або статистичних даних, а також на підставі певних суджень та умовиводів.
У результаті дослідження критеріїв ефективності правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування запропоновано їх визначення як мірил оцінювання ефективності такої діяльності, які характеризують якісну сторону, призначення й результативність цієї діяльності. Обґрунтовано відокремлення показників ефективності правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування від критеріїв ефективності такої діяльності, пропонується їх визначення як мірила оцінювання, що є певною мірою ефективності за тим чи іншим критерієм. Зроблено висновок, що критерії та показники ефективності застосування права органами і посадовими особами місцевого самоврядування мають важливе значення для оцінювання результатів застосування права цими суб’єктами, але їх використання ускладнюється низьким рівнем їх формалізації.
Під час опитування та анкетування, проведення бесід з муніципальними службовцями було запропоновано визначити можливі критерії та показники оцінювання ефективності їх правозастосувальної діяльності. Дослідження отриманих результатів, незважаючи на те, що вони є проміжними, вказали на перспективність подальших наукових пошуків з цього питання.
При дослідженні факторів ефективності правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування запропоновано їх визначення як певних причин, збуджуючої та спрямовуючої сили, що впливають на здійснення такої діяльності, змушують її змінюватись, набувати нових якостей, характеристик, приводять її до нового стану, становища. Зроблено висновок, що фактори ефективності правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування слід класифікувати: за джерелом впливу на процедуру і результати застосування права –на зовнішні та внутрішні; за ступенем впливу на ефективність застосування права –на основні та другорядні; в залежності від способу впливу подій, явищ чи дій на процедуру й результати застосування права –на прямі та опосередковані; в залежності від того, чи обумовлений вплив на ефективність застосування права свідомими, вольовими діями правозастосувачів, чи незалежними від будь-яких дій правозастосувачів явищами природи, подіями суспільного життя –на суб’єктивні й об’єктивні фактори та інші.
На підставі опитування, бесід і анкетування посадових осіб органів місцевого самоврядування були визначені фактори, які найбільше впливають на процедуру та результати їх правозастосувальної діяльності, серед яких: законодавче, матеріально-технічне, фінансове, кадрове, інформаційне забезпечення правозастосувальної діяльності та професійна підготовка працівників, а серед найменш впливових факторів були визначені: психологічний мікроклімат у колективі й наукове, інноваційне забезпечення їх правозастосувальної діяльності.
Аналізуючи методики оцінювання правозастосувальної діяльності, був зроблений висновок, що дослідження ефективності правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування слід розпочинати з виявлення та формалізації всіх факторів, що впливають на ефективність їх правозастосування, вибору найбільш впливових із них, а згодом здійснити оцінювання їх впливу на процедуру та результати застосування права.
Були розглянуті методологічні підходи щодо дослідження різних аспектів застосування права органами і посадовими особами місцевого самоврядування.
На підготовчому етапі дослідження визначено, які теоретичні та практичні аспекти застосування права органами і посадовими особами місцевого самоврядування потребують розгляду та аналізу. Серед них визначені: поняття, ознаки, зміст застосування права, його цілі та завдання, випадки й ситуації, за яких відбувається правозастосування; суб’єкти, ініціатори та адресати застосування права; процедура застосування права органами і посадовими особами місцевого самоврядування; фактори, що впливають на ефективність такої діяльності; критерії та показники ефективності правозастосування; проблеми в такій діяльності; рівень матеріально-технічного, фінансового, кадрового, інформаційного та іншого забезпечення правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування; заходи щодо вдосконалення такої діяльності.
У Херсонському центрі перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування проведено інтерв’ювання муніципальних службовців та дискусії з питань здійснення ними правозастосувальних повноважень за допомогою розробленої анкети. До анкети було включено запитання з готовими варіантами відповідей (запитання “закритої” анкети), запитання без готових варіантів відповідей, тобто ті, відповіді, на яке повинні дати респонденти самостійно (запитання “відкритої” анкети), а також запитання, за яким наводились готові варіанти відповідей, але, за потреби, респонденти мали можливість додатково навести й свій варіант відповіді (запитання змішаної анкети).
Протягом основного етапу (2003 - 2004 роки) проведено анкетування посадових осіб органів місцевого самоврядування м. Херсона та Херсонської області з різних аспектів їх правозастосувальної діяльності. В ньому взяли участь понад 200 респондентів (вісім потоків), які навчалися в Херсонському центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, керівників державних підприємств та установ. Крім зазначених вище теоретичних і практичних аспектів правозастосування, з’ясовані найбільш типові види правозастосувальних процедур, у яких беруть участь муніципальні службовці. Відповіді респондентів детально вивчені та проаналізовані, а запитання анкети доопрацьовані й доповнені. Оформлені зведені результати анкетування посадових осіб органів місцевого самоврядування.
На завершальному етапі дослідження творчо осмислені отримані результати анкетування, проаналізовані та використані у подальшому дослідженні.
Результати анкетування обумовили необхідність більш детального вивчення й аналізу таких факторів ефективності правозастосувальної діяльності, як законодавче, матеріально-технічне, фінансове та інформаційне забезпечення, з’ясування їх впливу на правозастосувальну діяльність муніципальних службовців, виявлення недоліків, проблем у такій діяльності, а також обґрунтування заходів щодо підвищення рівня цих видів забезпечення. Ці результати дали можливість: по-перше, оцінити реальний стан правозастосувальної діяльності посадових осіб органів місцевого самоврядування на сучасному етапі; по-друге, виявити проблеми у такій діяльності та запропонувати способи, методи їх подолання; по-третє, запропонувати напрями подальшого дослідження застосування права цими владними суб’єктами і, зокрема, дослідження результатів їх правозастосувальної діяльності.
Зроблено висновок, що подальше дослідження результатів правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування стає можливим завдяки виділенню ре-альних кількісних та якісних критеріїв і показників ефективності такої діяльності. Однак, наголошено на те, що, хоча використання таких критеріїв і показників ефективності є перспективним, але потребує додаткової розробки практичних способів, методів, механізмів їх оцінювання й вимірювання.
У третьому розділі “Деякі аспекти підвищення ефективності правозастосувальної діяльності органів місцевого самоврядування” проаналізовано вплив окремих факторів на ефективність правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, визначено рівень забезпечення такої діяльності, запропоновані заходи щодо підвищення рівня ефективності застосування права.
Низький рівень забезпечення правозастосувальної діяльності муніципальних службовців обумовили вибір і детальний аналіз деяких факторів ефективності їх правозастосувальної діяльності, а саме: законодавчого, матеріально-технічного, фінансового, інформаційного забезпечення.
У результаті аналізу законодавчого забезпечення як фактора ефективності правозастосу-вальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування зроблено висновок, що його зміст складають заходи щодо прийняття відповідних законів та підзаконних актів, якими регулюються як здійснення такої діяльності, так і офіційне або автентичне тлумачення окремих їх положень. Анкетування муніципальних службовців дозволило виявити, що, незважаючи на в цілому позитивне оцінювання рівня законодавчого забезпечення, існують суттєві проблеми, що пов’язані із законодавчою невизначеністю окремих аспектів застосування права, суперечливістю правових актів, складністю в розумінні їх змісту. Обґрунтовано конкретні пропозиції щодо підвищення рівня законодавчого забезпечення правозастосування, серед яких такі, як внесення змін до проекту Кодексу законів про місцеве самоврядування щодо основних положень правозастосувальної діяльності, розробка детальних інструкцій вчинення окремих правозастосувальних процедур.
У результаті аналізу процедурних і процесуальних аспектів застосування права органами і посадовими особами місцевого самоврядування визначена процедура правозастосування як встановлений порядок розгляду конкретної життєвої ситуації, справи місцевого життя і прий-няття індивідуального персонально-визначеного владного рішення. Цей порядок передбачає здійснення органами й посадовцями окремих послідовних, узгоджених між собою правозастосувальних дій, що входять до складу процедури застосування права.
Правозастосувальні дії процедури застосування права визначені як активні розумові та фізичні операції, що вчиняються суб’єктом застосування права з метою розгляду й вирішення конкретної життєвої ситуації, справи. Визначені та проаналізовані деякі правозастосувальні дії, що вчиняються під час процедури правозастосування органами і посадовими особами місцевого самоврядування.
У результаті порівняння процесу й процедури застосування права зроблено висновок, що процес застосування права це порядок розгляду та вирішення питань місцевого життя, який передбачає здійснення послідовних, узгоджених між собою правозастосувальних процедур, під час кожної з яких різними владними суб’єктами, у тому числі й органами і посадовими особами місцевого самоврядування, вчиняються правозастосувальні дії щодо: аналізу обставин конкретних ситуацій, справ; їх правової кваліфікації; розробки проекту і прийняття індивідуального персонально визначеного владного рішення.
У ході дослідження впливу процедури застосування права на ефективність правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування запропоновано та обґрунтовано пропозиції щодо більш чіткої регламентації процедурних аспектів правозастосування в законодавстві; підвищення якості деяких правозастосувальних дій; вчинення допоміжних організаційно-інформаційних дій до початку правозастосування; вчинення дій для забезпечення виконання правозастосувальних рішень. З метою підвищення ефективності правозастосувальної діяльності муніципальних службовців запропоновано й обґрунтовано створення консультаційних центрів та довідкових служб (звичайних, телефонних і комп’ютерних).
Анкетуванням детально проаналізовано сучасний рівень матеріально-технічного та фінансового забезпечення правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, виявлені причини низького рівня забезпечення правозастосувачів необхідними речами, майном, технічними засобами, фінансами. Виконано оцінювання рівня їх забезпечення деякими речами, майном, технічними засобами, фінансами для здійснення правозастосувальних повноважень. Серед заходів щодо підвищення рівня матеріально-технічного забезпечення визначені: залучення інвестицій до об’єктів комунальної власності; відновлення землі та природних ресурсів; створення нових комунальних підприємств, установ, організацій; створення комунальних підприємств змішаної форми власності. Визначено також заходи для підвищення рівня фінансового забезпечення правозастосувальної діяльності, а саме: збільшення власної податкової бази місцевих бюджетів; зміна існуючої системи формування бюджетів “зверху донизу”; збільшення долі закріплених доходів тощо.
Детально проаналізований вплив інформаційного забезпечення на процес і результати застосування права органами і посадовими особами місцевого самоврядування. Важливість інформаційного забезпечення для правозастосувальної діяльності підтверджується висновком, що під час правозастосування постійно відбуваються певні операції з інформацією. Запропоновано оцінювати та аналізувати рівень інформаційного забезпечення муніципальних службовців певними видами інформації (відомостями, даними), вивчати й аналізувати існуючі проблеми. Доведено, що ефективність правозастосувальної діяльності муніципальних службовців залежить не тільки від інформаційного забезпечення їх діяльності, а й від інформаційного забезпечення інших учасників правозастосування (ініціаторів, адресатів). Виявлені та проаналізовані деякі заходи щодо підвищення рівня інформаційного забезпечення правозастосування: створення локальної комп’ютерної мережі, в тому числі й з можливістю підключення до Інтернету; розробка уніфікованого програмного забезпечення та електронних баз даних; створення громадських приймалень або довідкових служб.
У висновках узагальнюються основні результати дослідження, які представлені в таких рекомендаціях та пропозиціях.
Список опублікованих праць здобувача за темою дисертації
АнотаціЇ
Казанчан А.А. Правозастосувальна діяльність органів місцевого самоврядування: питання теорії та практики. –Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. –Інститут законодавства Верховної Ради України, Київ, 2005.
Захищається рукопис, в якому проведений комплексний правовий аналіз теоретичних і практичних аспектів застосування права, розглянуті особливості правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, способи та методи оцінювання процедури й результатів такої діяльності.
Визначені цілі, завдання, зміст та ознаки правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, суб’єкти, об’єкти, адресати, ініціатори застосування права, проаналізовані процедура та процес правозастосування.
На підставі аналізу критеріїв розроблено й обґрунтовано метод оцінювання процедури та результатів застосування права, оцінений вплив окремих факторів на ефективність правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, рівень законодавчого, матеріально-технічного, фінансового, інформаційного, науково-інноваційного забезпечення цієї діяльності. Запропоновані та теоретично обґрунтовані заходи щодо підвищення ефективності правозастосувальної діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
Ключові слова: місцеве самоврядування, органи і посадові особи, правозастосувальна діяльність, оцінювання процедури та результатів; ефективність застосування права.
Казанчан А.А. Правоприменительная деятельность органов местного самоуправления: вопросы теории и практики. –Рукопись.
Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. –Институт законодательства Верховного Совета Украины, Киев, 2005.
Диссертационная работа посвящена исследованию теоретических и практических аспектов правоприменительной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, оцениванию процедуры и результатов такой деятельности, а также проблемам совершенствования правоприменения муниципальными компетентными властными субъектами.
В результате теоретического анализа установлено, что органы и должностные лица местного самоуправления выступают полноправными субъектами применения права, так как это соответствует содержанию их властных полномочий по решению вопросов местного значения, регламентированных актами действующего законодательства Украины. Применение права этими субъектами носит публично-властный характер, подчеркивает их важное место в системе управленческих отношений на местном и региональном уровнях.
Проведен комплексный правовой анализ теоретических и практических аспектов применения права органами и должностными лицами местного самоуправления, среди которых следующие: цели, задачи применения права; ситуации, при которых возникает необходимость в применении права; содержание и признаки правоприменительной деятельности; субъекты, объекты такой деятельности, а также основания (юридические факты) её возникновения, изменения или прекращения; стадии применения права. Положения теории правоприменения дополнены и другими аспектами, среди которых: инициаторы и адресаты применения права; правоприменительные действия, процедура и процесс применения права.
Рассмотрены особенности правоприменительной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Обосновано, что специфика правоприменительной деятельности обусловлена их “негосударственным”, публично-властным характером; полномочиями, направленными на решение вопросов местного значения; организационными формами такой деятельности; особенностью правоприменительных актов.
На основании анализа существующих способов и методов оценивания результатов правоприменения разработан и обоснован метод оценивания процедуры и результатов правоприменительной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, основанный на комплексном использовании теоретических и эмпирических методов исследования: анализа, сравнения, классификации, систематизации научных и практических данных, опроса, анкетирования, бесед с должностными лицами местного самоуправления. Выполнен детальный анализ теоретических и практических аспектов применения права органами и должностными лицами местного самоуправления; оценены процедуры и результаты их деятельности, в том числе выявлены критерии и показатели эффективности применения права, выявлено и оценено влияния факторов эффективности и уровня обеспечения такой деятельности на процесс правоприменения; обоснованы предложения по повышению эффективности применения права органами и должностными лицами местного самоуправления; обоснованы дальнейшие направлений оценивания результатов их правоприменения.
Установлено, что на эффективность применения права органами и должностными лицами местного самоуправления влияют разнообразные факторы, среди которых наиболее влиятельными являются следующие: политическая и экономическая ситуация в стране, регионе; законодательное, материально-техническое, финансовое обеспечение правоприменительной деятельности; процедура применения прав, профессиональная подготовка работников, психологический микроклимат в коллективе, а также кадровое, информационное, научно-инновационное обеспечение такой деятельности.
Предложены и теоретически обоснованы мероприятия по совершенствованию процедуры правоприменительной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, по повышению уровня законодательного, материально-технического, финансового, информационного обеспечения такой деятельности.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы и должностные лица, правоприме-нительная деятельность, оценивание процедуры и результатов; эффективность применения права.
Kazanchan A. The law applying activity of the institutions of local governing: points of theory and practice. –Manuscript.
The dissertation for scientific candidate degree of legal sciences in specialty 12.00.07 - management theory; administrative law and process; financial law; informative law – Institute of Legislation of Supreme Soviet of Ukraine, Kiev, 2005.
The dissertation is devoted to the complex analysis of the theoretical and practical aspects of law application, peculiarities of the law applying activity of the institutions and officials of local governing, ways and methods of the appraisement of procedure and the results of such activity.
It was determined the aim, tasks, matter and features of the law applying activity of the institutions and officials of local governing, subjects, objects, addressees, initiators of the law applying, analyzed the procedure and the process of it.
The method of the appraisement of procedure and the results of the law applying was elaborated on basis of criterion analysis; grounded the influence of such factors on the efficiency of the law applying activity of the institutions and officials of local governing, level of the legislative, material and technical, financial, information, scientifically innovating ensuring of such activity. It was also proposed and theoretically proved the legislative enactment on increasing of the effectiveness of the law applying activity of the institutions and officials of local governing.
Key words: local governing, institutions and officials, law applying activity, appraisement of procedure and the results, effectiveness of the law applying.