Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Міністерство освіти і науки України
ХМЕЛЬНИЦЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
Кафедра економіки і підприємництва
Реферат
на тему:
«БЮДЖЕТНА ПОЛІТИКА ДЕРЖАВИ»
Виконала:
ст.гр.УПЕ 06-2
Власюк М.В.
Перевірила:
Швид В.В.
Хмельницький 2008
План
Вступ
1. Бюджет як складова економічної політики держави
2. Бюджетна політика в Україні
3. Особливості міжбюджетних відносин в Україні
4. Ефективність бюджетної політики в Україні
Список літератури
Вступ
В останні роки через різку диспропорцію між зосередженими на регіональному і місцевому рівнях значними зобов'язаннями і наявними бюджетними коштами, з одного боку, та недостатнім ступенем відповідальності за їхнє виконання і використання, з іншого в Україні відбулося загострення кризи державних і регіональних фінансів.
Формування державного бюджету продовжує здійснюватися за методом "від досягнутого". Процес виконання бюджетів дещо поліпшився в зв'язку із удосконаленням казначейської системи. Вона вже дозволила упорядкувати витрати коштів відповідно до прийнятих законів: посилено поточний контроль за цільовою витратою коштів бюджетними установами, реалізується принцип функціонування єдиного рахунку казначейства. Проте проблеми в цій сфері ще дуже великі. Казначейська система лише незначною мірою стосується виконання регіональних бюджетів. Далекі від досконалості процедури перерозподілу ресурсів і використання додаткових доходів протягом бюджетного року. Не вдається відійти від накопичення кредиторської заборгованості по окремих бюджетних статтях.
Процедури державних закупівель, у тому числі конкурсні, залишають значні можливості для дискримінації потенційних виробників товарів і послуг, а також для завищення бюджетних потреб і збереження неефективних бюджетних витрат.
Зберігається широке використання цільових бюджетних фондів і механізмів зв'язаного кредитування як інструментів бюджетного фінансування. Ці інструменти є, як правило, неефективними, оскільки ведуть або до надлишкових витрат, прямо не передбачених чинним законодавством, або до втрати відповідальності на базовому рівні та відповідної фінансової відповідальності на більш високому рівні. Позабюджетні фонди продовжують грати надмірну роль у системі державних фінансів.
Управління боргом донедавна продовжувало здійснюватися (як на державному, так і на регіональному рівні), головним чином виходячи з бюджетних потреб. Воно слабо корелює з управлінням державними активами. В управлінні державним майном відсутні комплексність і підходи, що спираються на оцінку ефективності.
Досвід виконання Державного бюджету на 2000 рік та розробки і реалізації бюджету-2001 засвідчив, що, попри численні політичні декларації, проголошені з високих владних трибун, бюджет продовжує розглядатися лише як фіскальний план доходів і витрат, виконанню якого підпорядковано інші засоби економічної політики. Між тим, орієнтири економічного зростання на 2001-2002 рр. ставлять на часі питання про узгодження заходів грошово-кредитної та бюджетно-податкової політики й закладення до Державного бюджету на 2002 рік дієвих інструментів розбудови та розвитку національної економіки, стимулювання підприємницької активності в Україні. Це потребує кардинальної зміни підходів та розгляду державного бюджету як одного з інструментів загальнодержавної економічної стратегії.
Метою даної роботи є аналіз бюджетної політики в Україні як складової комплексної економічної політики держави, її функцій та обмежень, динаміки та ефективності. Автори, спираючись на аналіз бюджетної політики попередніх років, ставлять перед собою завдання пошуку шляхів її вдосконалення з метою використання як одного з важелів стимулювання економічної активності в Україні та забезпечення стійкого економічного зростання.
1. Бюджет як складова економічної політики держави
Впродовж останніх років бюджетна проблематика в Україні привертає дедалі більшу увагу політиків, економічного істеблішменту, аналітиків, засобів масової інформації. Виконання бюджету стало ледь не основним критерієм ефективності роботи уряду. Особливо показовим у цьому плані став 2000 рік. Зокрема, в розділі програми уряду "Реформи заради добробуту", присвяченому забезпеченню умов для прискореного економічного зростання, серед найперших з таких умов вказано забезпечення бездефіцитності бюджету, прозорості бюджетної політики та посилення бюджетної дисципліни. На жаль, головним предметом обговорень та урядових рішень стала проблема забезпечення належних надходжень до державного та місцевих бюджетів та фінансування відповідних видатків. Дискусії, які точаться навколо прийняття Бюджетного та Податкового кодексів, також зосереджені на питаннях збирання та розподілу коштів. Питання оцінки ефективності бюджетних відносин, їхнього впливу на перебіг основних соціальноекономічних процесів практично не ставляться. Це дає підстави стверджувати, що сьогодні в Україні спостерігається нехтування бюджетною політикою як такою. Фактично, відбулася підміна бюджету як сукупності суспільних відносин бюджетом як розрахунковим планом. Бюджет із загальноприйнятого у світовій практиці інструменту економічної політики перетворився на своєрідний "еталон", необгрунтовано виступаючи в ролі чи не основного мірила "просунутості" ринкових перетворень в Україні.
Відтак, бюджетна політика не стала механізмом, який допомагає уряду проводити структурні реформи, а значна частина рішень у сфері бюджетної політики підпорядковується не стратегічним економічним міркуванням, а є предметом політичного "торгу".
Про недооцінку стратегічної функції бюджету свідчить і той факт, що у процесі розробки бюджету-2001 лейтмотивом багатьох виступів високих посадових осіб була теза про те, що бюджет 2001 р. розроблено таким чином, що він має задовольняти приватних та інституційних кредиторів України. Впливу бюджетних процесів на національних економічних суб'єктів приділяється значно менше уваги.
Для того, щоб з'ясувати особливості бюджетної політики в Україні, на нашу думку, украй важливо розглянути категорії "державний бюджет" та "бюджетна політика" в макроекономічному аспекті, визначивши їхні роль та функції в суспільно-економічній системі.
Під бюджетною політикою слід розуміти цілеспрямовану діяльність держави (в особі органів державної влади і місцевого самоврядування) з використання бюджетної системи для реалізації завдань економічної політики. З огляду на конкретну соціально-економічну і політичну ситуацію та наявну стратегію соціально-економічного розвитку країни бюджетна політика може передбачати різний ступінь перерозподілу національного доходу держави за допомогою бюджету , більший чи менший рівень централізації фінансових ресурсів у рамках бюджетної системи, посилення чи послаблення регламентації використання бюджетних коштів, пріоритетність бюджетного фінансування тих чи інших заходів, вибір шляхів досягнення збалансованості бюджетних доходів і видатків тощо.
Формування ефективної бюджетної системи - невід'ємна складова процесу розбудови ефективної держави, ринкової економіки і відкритого суспільства. Бюджетна політика разом із грошово-кредитною політикою забезпечують найважливіші економічні функції держави:
- фінансове забезпечення виконання державою своїх функцій;
- підтримку фінансової стабільності та збалансованості в країні;
- забезпечення фінансової цілісності держави;
- створення стимулів для соціально-економічного розвитку.
Державний бюджет вiдiграє важливу роль в перерозподiлi ресурсiв вiдповiдно до суспiльних iнтересiв. В умовах ринкової недостатностi для бiльш ефективного розмiщення ресурсiв застосовується, як правило, високий ступiнь перерозподiлу коштiв, у той час як в досконалiй ринковiй системi практикується зменшення рiвня оподаткування пiдприємств, передача приватним iнститутам функцiй соцiального захисту. Проте й розвинені країни світу характеризуються досить високою часткою державних видатків у ВВП. Так, на середину 90-х років цей показник у Канаді становив 46 %, ФРН - 49 %, Франції - 50 %, Італії - 54 % . За допомогою бюджетної полiтики здiйснюється цiльове спрямування коштiв, яке неможливе з точки зору мiркувань поточної економiчної ефективностi, але має стратегiчне значення для суспiльства: витрати на державнi органи, оборону, соцiальний захист, науку i освiту, неприбутковi стратегiчно важливi виробництва тощо.
Рівень перерозподілу ВВП через бюджет в Україні у 1996 р. складав 37,4 % (без доходів цільових бюджетних фондів - 26,2 відсотка), у 1997 р. - 30,1 %, 1998 р. - 28,2 %, 1999 р. - 25,3 %, у 2000 р. (без урахування коштів Пенсійного фонду України) - 27,7 %. Сучасна держава, окрім виконання своїх безпосередніх владних та соціальних функцій, несе на собі відповідальність за ефективне функціонування ринкової економіки країни, що, зрештою, забезпечує національну конкурентоспроможність. Тому державою здійснюється стимулювання економічного розвитку, формування структури ринку капіталів, товарів і послуг. Відтак державний бюджет є не лише кошторисом надходжень і витрат, але насамперед - засобом забезпечення макроекономічного збалансування та економічного зростання, фінансовим планом, який, серед іншого, передбачає відтворення умов для власного фінансування у довгостроковому періоді. Іншими словами, бюджетні ресурси повинні розглядатися як невід'ємна частина системи суспільного відтворення.
Бюджет виконує унікальну функцію балансування між бажаним та можливим, перетворюючи економічну політику держави у бухгалтерсько-облікові категорії, що, власне, забезпечує практичну реалізацію цієї політики. Об'єктивний стан соціально-економічної системи накладає за посередництвом бюджетних відносин обмеження на спроможність державної політики до дії. Між тим, ці обмеження в жодному разі не повинні диктувати державну стратегію. Остання, навпаки, має бути спрямованою на "розсування" цих обмежень.
Загальновизнано, що державний бюджет виконує чотири основних функції: фіскальну, регулюючу, стратегічну структурну та стимулюючу.
Фіскальна функція бюджету полягає у фінансовому забезпеченні виконання державою основних функцій, які належать до сфери її відповідальності. Згідно зі світовою практикою, до беззаперечних завдань держави відносяться забезпечення зовнішньої та внутрішньої безпеки, підтримки соціально незахищених прошарків населення, забезпечення захисту навколишнього середовища. Сфера відповідальності держави у кожній конкретній країні визначається Основним законом (Конституцією) країни, законами та рішеннями виконавчої влади. У країнах з перехідною економікою коло завдань держави суттєво розширюється та полягає також у компенсації негативного впливу недостатності розвитку ринкових механізмів та нестачі децентралізованих ресурсів. Ефективність здійснення бюджетом зазначеної функції визначається рівнем виконання закону про Державний бюджет, співвідношенням обсягів коштів, спрямованих на реалізацію функцій, що належать до сфери відповідальності держави, із реальними потребами фінансування цих функцій.
Регулююча функція бюджету спирається на фіскальне перенаправлення частини ресурсних потоків у країні відповідно до встановлених законом про Державний бюджет орієнтирів. Вилучення частини суспільного продукту у вигляді податків та неподаткових надходжень до бюджету дозволяє коригувати напрями використання цього продукту, здійснюючи таким чином вплив як на обсяг сукупного попиту, так і на пропорцію між споживанням та нагромадженням в економіці. На етапi спаду видатки бюджету збільшуються, компенсуючи втрату частини сукупного попиту, що пожвавлює економiку, але погіршує баланс бюджету. На етапi економічного пiдйому зростання податкових надходжень покращує баланс бюджету. В разі дії прогресивної шкали оподаткування, збільшення доходів веде до зростання частки податкових виплат, що відіграє роль "вбудованого" стабілізатора, "охолоджуючи" економіку. Зниження податкових ставок та збільшення державних видатків застосовується як важіль активізації економічної динаміки, в той час як підвищення податкових ставок та зменшення витрат є одними з важелів запобігання "перегріву" економіки. Таким чином, бюджет відіграє антициклічну та стабілізаційну роль.
Стратегічна структурна функція бюджету визначається структурою державного споживання та державних інвестицій і реалізується через вплив держави на міжгалузевий та міжрегіональний перерозподіл ресурсів всередині країни відповідно до поставлених довгострокових стратегічних пріоритетів. Йдеться насамперед про здійснення державних закупівель продукції певних галузей, бюджетні капіталовкладення у галузі, які визнано стратегічно важливими, проте які не в змозі залучити з певних причин приватний капітал, у депресивні регіони тощо. Зазначена функція набуває особливого значення в перехідних економіках, в яких відбувається суттєва структурна перебудова економіки.
Стимулююча функція бюджету знаходить свій вияв через вплив заходів бюджетної політики на активізацію економічних процесів. Хоча багато з дослідників заперечують необхідність окремого виділення стимулюючої функції бюджету, для бюджетної політики в перехідній економіці таке виділення, на нашу думку, принципово важливе. Якщо регулююча та структурна функції можуть бути спрямовані як на прискорення, так і на гальмування економічних процесів (зокрема, в ході антициклічної політики, чи відносно до застарілих збиткових галузей), стимулююча функція бюджету полягає у створенні максимально сприятливих умов для ефективної підприємницької діяльності в руслі закону та національних інтересів країни за допомогою податкових стимулів, субсидій або дотацій, здійснення інвестицій у "точки зростання" тощо.
Важливо зазначити, що три останніх функції є непрямими щодо власне бюджету як фінансового плану держави. Їх реалізація виходить далеко за межі одного року, на який зазвичай здійснюється бюджетне планування, проте здійснюється саме через засоби фіскальної функції бюджету. Тому ефективність виконання державним бюджетом цих функцій може бути визначена при аналізі виконання річного бюджету лише частково. Необхідний також спеціальний аналіз впливу бюджетних відносин на економічну динаміку та структуру, прогрес у реалізації намічених стратегічних пріоритетів. Власне, реалізація регулюючої, стратегічної структурної та стимулюючої функцій надає бюджетному процесу властивостей політики, тому саме через їхню призму слід розглядати питання оцінки ефективності бюджетної політики в країні.
Функціональна збалансованість бюджетної політики має надзвичайну вагу. Зосередження уваги переважно на фіскальних функціях бюджету при нехтуванні його стратегічними функціями веде до втрати стратегічних орієнтирів та руйнування потенціалу довгострокового економічного зростання. Акцент на завданнях антициклічного та структурного регулювання без врахування необхідності стимулювання економічної активності вестиме до економічної стагнації. Між тим, і неврахування власне фіскальної функції бюджетної політики на тлі амбіційних стратегічних орієнтирів містить у собі загрозу суттєвої макроекономічної дестабілізації.
Активізація фіскального тиску та посилення вилучення ліквідних ресурсів у підприємств та населення веде до зменшення децентралізованого інвестиційного потенціалу. Зазначені кошти, які потенційно могли б бути спрямовані на інвестування, перерозподіляються на поточне споживання. Водночас, зменшення розміру наявного доходу зменшує схильність населення до заощадження та підприємств до інвестування. Відтак жорстка фіскальна політика суттєво посилює відповідальність держави за використання вилучених ресурсів у спосіб, який максимально стимулюватиме економічний розвиток та інвестиційні процеси.
2. Бюджетна політика в Україні
У 1992 році Україна сформувала самостійну бюджетну систему. Одночасно зі здобуттям цього неодмінного атрибуту державної самостійності на весь зріст постало питання здійснення відповідної бюджетної політики, спрямованої на утвердження національної незалежності, забезпечення глибинних ринкових перетворень та стійкого довгострокового розвитку національної економіки та суспільства в цілому. На жаль, слід констатувати, що на шляху побудови такої політики постали прояви трансформаційної кризи, зокрема:
- низька ефективність дій держави у новому середовищі;
- структурні деформації та диспропорції економіки;
- недосконалість конкурентного середовища, недосконалість та нерозвиненість внутрішнього ринку;
- суттєве падіння життєвого рівня населення України;
- стрімке скорочення бюджетних доходів, викликане ліквідацією старої податкової системи та неефективністю нової;
- наростання конфлікту інтересів між впливовими політико-економічними групами, між ними та державою.
Внаслідок цього вироблення бюджетної політики відбувалося під постійним пресом різноманітних груп впливу, потреб оперативного збалансування макроекономічного становища, вимог міжнародних фінансових організацій. Зміна параметрів соціально-економічної системи в процесі просування шляхом ринкових перетворень також обумовлювала постійну зміну вимог, які висувалися до бюджетної політики в Україні. Відтак пошук адекватних напрямів та інструментів національної бюджетної політики триває й досі. Безперечно, за роки ринкових реформ бюджетну систему України було суттєво вдосконалено та наближено до сучасних вимог. Проте, як і раніше, невирішеними залишаються наступні фундаментальні проблеми:
- незбалансованість зобов'язань і ресурсів на всіх рівнях бюджетної системи і надмірність боргового тягаря;
- неефективність та обтяжливість податкової системи;
- неефективність значної частини бюджетних видатків;
- перевищення державних потреб і зобов'язань над фактичними бюджетними витратами;
- незавершеність формування ефективної системи управління державними фінансами.
Починаючи з 1998 р., відбувається поступове зменшення ваги податкових надходжень (включаючи відрахування до Пенсійного фонду) в доходах бюджету та ВВП. Теоретично це мало б сприяти поліпшенню економічної динаміки. Між тим, насправді позитивні тенденції в українській економіці почали спостерігатися лише з 2000 року.
У 1999 р. було забезпечено виконання Державного бюджету України за доходами лише по 25 джерелах із 40 (1998 р. - 10 з 29). Державним бюджетом України у 1999 р. було недоотримано майже 3,8 млрд грн. (у 1998 р. - 4,8 млрд грн., у 1997 р. - майже 4,9 млрд грн., у 1996 р. - 4,3 млрд грн.).
У 2000 р. рівень надходжень до консолідованого бюджету підвищився на 48 % в номінальному виразі у порівнянні з минулим роком, а рівень реальних доходів уперше після 1997 р. збільшився в реальному вимірі на 15,2 %. Завдяки цьому реальний розмір доходів бюджету наблизився у минулому році до значень періоду 1996-1997 рр., що приблизно співпадає з динамікою реального ВВП.
Діюча система бюджетних відносин в Україні значною мірою орієнтована на надходження насамперед від непрямих податків (перш за все ПДВ та акцизів, за рахунок яких минулого року профінансовано 18 % доходів бюджету), які сплачують в підсумку споживачі. За такого формування доходи бюджету залежать не від ефективності діяльності підприємств, а від обсягів господарських оборотів. Доходи бюджету в цьому випадку збільшуються за рахунок зростання цін.
Звертає на себе увагу збільшення частки надходжень від податку з фізичних осіб в доходах бюджету. У відношенні до ВВП вони знижувалися, що є результатом погіршення зайнятості й зменшення складової оплати праці у ВВП. Якщо номінальні доходи населення у порівнянні з 1992 р. збільшилися у 2142 рази, податки - у 3007 разів, отже, йдеться про збільшення реального податкового тягаря для населення. Реальна купівельна спроможність населення знизилася за цей період щонайменше на 70 %.
За підсумками 2000 року до Державного бюджету України надійшло 34685,9 млн грн., або 102,2 % від затвердженого на рік обсягу доходів.
Якщо, за підрахунками аналітиків, з урахуванням "понадпланового" зростання ВВП та промислового виробництва, а також у зв'язку з перевищенням закладених до Закону про Державний бюджет 2000 р. темпів інфляції, в реальному вимірі доходи Державного бюджету порівняно з 1999 р. мали б збільшитися на 14,9 %, в дійсності вони зросли лише на 5,1 %. За підрахунками фахівців Рахункової палати, перевищення показників інфляції над прогнозними дало можливість додатково одержати близько 1,5 млрд грн. Неподаткові надходження зросли у 2,9 раза і склали 33,4 % доходів бюджету. При цьому податкові надходження зменшилися на 1,6 %, а надходження від податку на прибуток - на 5,5 % . Затверджені податкові надходження були виконані лише на 95,6 %. При цьому податок на додану вартість зібраний лише на 94,5 %, податок на прибуток підприємств - на 91,8 %, податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції - на 88,7 % (наголосимо: при безпрецедентному зростанні експорту на 25 %).
Недоотримання податкових надходжень порівняно з потенційно можливими великою мірою було обумовлене значними пільгами з оподаткування. За 2000 рік до Зведеного бюджету надійшло 7,7 млрд грн. податку на прибуток підприємств, що становить 108,0 % до річних призначень. В порівнянні з відповідним періодом минулого року досягнуто збільшення надходжень на 1,3 млрд грн., або на 20,8 %. В той час як до місцевих бюджетів надійшло 2,1 млрд грн., або більше річних призначень у 2 рази, надходження до Державного бюджету недовиконані на 8,2 %, що свідчить про недостатній рівень контролю за виконанням зобов'язань та недієвість вжитих відповідних коригуючих заходів з боку Державної податкової адміністрації та місцевих органів влади. Позитивною особливістю звітного періоду є надходження до державного бюджету податку на прибуток грошовими коштами. Так, якщо у минулому році взаємозаліки по податку на прибуток становили більш ніж 40 % від загальних надходжень цього податку, то у поточному році - близько 2 %.
Недовиконанню плану надходжень сприяло зниження податкових ставок у гірничо-металургійному комплексі, легкій, деревообробній та целюлозно-паперовій промисловості, на підприємствах, що працюють у спеціальних економічних зонах та на територіях пріоритетного розвитку. Зокрема, у 2000 році підприємства гірничо-металургійного комплексу - учасники експерименту за рахунок застосування пільгової ставки податку у 9 відсотків "недоплатили" податку на 1,2 млрд гривень.
Безперечно, на недоотримання податку на прибуток вплинула й відсутність помітного прогресу у зростанні ефективності суб'єктів господарювання. Протягом 2000 року збитково працювало 48 % підприємств.
Станом на 1 січня 2001 року недоїмка по податку на прибуток становила 2,7 млрд гривень, з неї більше половини - по атомних станціях та підприємствах НАК "Нафтогаз України". Проведення позабюджетного взаємозаліку згідно статті 60 Закону України "Про Державний бюджет України на 2000 рік" по податку на прибуток в рахунок погашення заборгованості поточного року становить 0,8 млрд гривень, в рахунок погашення заборгованості минулого року - 1,6 млрд гривень.
За звітними даними Держказначейства, надходження податку на додану вартість до Державного бюджету України за 2000 рік склали 9516,5 млн грн. або 94,5 % до прогнозу, у тому числі по вітчизняних товарах - 6542,6 млн грн. (87,7 % призначень), по імпортних - 2973,9 млн грн. (114,3 % призначень). В той же час, за 11 місяців 2000 року з Державного бюджету було відшкодовано платникам 8,2 млрд грн. ПДВ, що на 3,4 млрд грн. (72,1 %) більше, ніж за аналогічний період 1999 року. Крім того, за звітними даними ДПА, станом на 01.12.2000 із заявлених платниками до відшкодування сум залишилися невідшкодованими 4 млрд грн. ПДВ. Основним фактором збільшення відшкодування ПДВ у 2000 році є зростання експорту. За даними Держкомстату, у 2000 році зростання експорту проти попереднього року склало 25,8% в цілому, експорту чорних металів - 31,7 % при рості обсягів виробництва відповідно на 12,9 та 20,7 %.
Також у напрямі зменшення впливало на надходження до бюджету введення пільг по сплаті ПДВ та списання заборгованості зі сплати податків, включаючи ПДВ, за законами про державну підтримку космічної діяльності, реформування сільськогосподарських підприємств, підтримку підприємств тракторобудування та комбайнобудування тощо.
Особливу увагу привертає роль приватизаційних процесів в бюджетній політиці в Україні. Якщо на початкових етапах ринкового реформування приватизація розглядалася як засіб "наближення" власності до кожного з громадян України, а в середині 90-х - як інструмент персоніфікації власності, утворення ефективного власника та підвищення конкурентоспроможності підприємств, наприкінці 90-х років приватизація впевнено розглядається урядом перш за все саме як спосіб отримання коштів на поповнення доходів бюджету. Незважаючи на прийняття Верховною Радою у 2000 році Концепції приватизації, яка передбачає підпорядкування приватизації саме стратегічним завданням вдосконалення організаційної та інституційної структури економіки, питання приватизації в процесі розробки бюджету-2001 розглядалося вже майже суто в фіскальному контексті. Не виконується положення Указу Президента України щодо спрямування 25 % надходжень від приватизації на інвестиції у стратегічні підприємства. Примітно, що заклики до українського уряду приділяти більше уваги саме підвищенню ефективності управління та реструктуризації підприємств в ході приватизації пролунали нещодавно навіть з боку А. Геск'єра, представника Міжнародного валютного фонду - організації, яка найбільше "піклується" про фіскальну консолідацію в Україні .
Відповідно до Державної програми приватизації, у 2000 році Фонд державного майна мав забезпечити надходження до Державного бюджету України не менш як 2,5 млрд грн. від приватизації державного майна та інших надходжень, безпосередньо пов'язаних з процесом приватизації та кредитуванням підприємств. Проте фактичні надходження до Державного бюджету склали 2075,3 млн грн., або 80,6 % від планованих.
Найважливішими причинами невиконання графіка надходження коштів є призупинення конкурсів з продажу пакетів акцій 7 інвестиційно привабливих підприємств, недостатня ефективність роботи радників, недостатні темпи проведення підготовчої роботи по конкурсах з продажу енергокомпаній, а також те, що велика кількість оголошених конкурсів не викликала зацікавленості з боку потенційних покупців.
3. Особливості міжбюджетних відносин в Україні
Важливою складовою бюджетної політики є здійснення збалансованих міжбюджетних відносин. Якщо структура доходів і витрат консолідованого бюджету визначає галузеві орієнтири та пріоритети бюджетної політики, стосунки між центральним та місцевим бюджетами є одним з основних важелів регіональної політики. У зв'язку зі значними диспропорціями у географічному розташуванні продуктивних сил в Україні, наявністю депресивних регіонів з застарілими галузями (вугільна промисловість) чи такими, що пережили суттєвий спад обсягів виробництва (легка промисловість), важливість зваженої регіональної політики не викликає сумнівів.
Однією з важливих функцій міжбюджетних відносин є також виконання ними ролі провідника державної стратегії в регіонах країни та, певною мірою, налагодження зворотного зв'язку щодо ефективності запровадження цієї стратегії.
На макроекономічному рівні система міжбюджетних відносин впливає на:
- стабільність надходжень до бюджетів всіх рівнів;
- темпи економічного зростання.
На мікроекономічному рівні міжбюджетні відносини визначають:
- ефективність використання місцевих ресурсів;
- якість та обсяг надання соціальних послуг;
- розвиток приватного сектора;
- поліпшення інвестиційного клімату в регіонах.
В Україні до недавніх пір міжбюджетним відносинам приділялася недостатня увага. Так, в законі "Про бюджетну систему України" міжбюджетні відносини не були визначені, а сама бюджетна система розглядалась як простий перелік бюджетів - Державного, республіканського, бюджету АР Крим та місцевих бюджетів. Такий підхід призводив до застосування "ручного" управління міжбюджетними відносинами. Формально Кабінет Міністрів України повинен був подавати на затвердження Верховній Раді техніко-економічні обгрунтування відрахувань, дотацій і субвенцій до місцевих бюджетів. Основою для визначення обсягів трансфертів слугували статистичні дані про економічний, соціальний, природний та екологічний стан адміністративно-територіальних одиниць, а також інформація про урядові та регіональні програми подолання регіональних диспропорцій. Однак реально формування місцевих бюджетів проводилося за принципом "освоєння фондів" і залежало від кількості бюджетних установ на території адміністративно-територіальної одиниці. Визначальну роль відігравав суб'єктивний фактор, а саме - здатність керівників органів місцевого самоврядування "вибивати" кошти й дотації та їхні особисті зв'язки у вищих ешелонах влади.
Особливо недосконалою і суперечливою була система міжбюджетних трансфертів. Визначені в центрі бюджетні нормативи спускалися на рівень регіонів. Далі кошти в нормативному порядку спускалися на нижчий рівень. Поряд з іншим, така схема грубо порушувала законодавство про місцеве самоврядування, яке гарантувало самостійність місцевих бюджетів на основі наявних у них "власних, закріплених на стабільній основі, загальнодержавних доходів та права самостійно визначати напрями використання коштів". Обсяг же місцевих податків і зборів, які могли б стати основою бюджетів адміністративно-територіальних одиниць, був невеликим (наприклад, у 1999 році вони становили лише 3 % від загального обсягу податкових надходжень).
Законодавча невизначеність міжбюджетних відносин мала своїм наслідком нестабільність переліку податків, які закріплювалися за місцевими бюджетами. Наприклад, податки на прибуток і акцизні збори спочатку закріплювалися за місцевими бюджетами, потім були переведені до Державного бюджету. За такої схеми майже повністю виключалася можливість середньострокового планування, не кажучи вже про довгострокове, що призводило до невизначеності цілей і пріоритетів регіонального розвитку.
Дисбаланс міжбюджетних відносин обумовив парадоксальну ситуацію, за якої протягом 9 років існування України як незалежної держави в і без того дефіцитному Державному бюджеті хронічно недовиконувалася дохідна частина (а за нею недовиконувалася і витратна), тоді як планові надходження до місцевих бюджетів постійно перевиконувалися. Така політика була результатом своєрідного "компромісу" між центральними та місцевими органами влади. Адже в міру розпаду радянської системи, за якої відповідальність за надання великої кількості соціальних послуг лежала на великих державних підприємствах, все більший тягар соціальних зобов'язань лягав на місцеві бюджети, яким потрібні були додаткові ресурси для виконання цих функцій. Таким чином, органи місцевого самоврядування, в умовах поглиблення економічних негараздів, змушені були прийняти на себе основний удар соціального невдоволення та пом'якшити дію найбільш болючих наслідків економічної кризи для населення країни.
Відзначимо, що з роллю стабілізатора в переважній своїй більшості органам місцевої влади вдалося впоратися: вдалося зберегти суспільну злагоду, так само, як і певний мінімальний обсяг соціальних послуг (наприклад, в сфері освіти та охорони здоров'я), хоча якість останніх і неухильно погіршувалася. Проте з кожним витком економічного занепаду спроможність місцевих бюджетів відігравати роль стабілізуючого фактора суспільних процесів зменшувалася: частина соціальних послуг перестала надаватися, реалізація інших соціальних послуг супроводжувалася накопиченням заборгованостей і посиленням кризи неплатежів.
Бюджет 2000 року ознаменував початок структурної реформи бюджетної системи та міжбюджетних відносин. Суттю нової політики міжбюджетних відносин стало різке збільшення частки коштів, що розподіляються через Державний бюджет, за рахунок зменшення частки коштів, що розподіляються через місцеві бюджети. При цьому обсяг трансфертів з державного бюджету до місцевих бюджетів, хоча й зріс, але не в значній мірі. Відзначимо, що у 1999 році уряд В. Пустовойтенка зробив певні кроки в цьому напрямі, проте новий уряд був значно радикальнішим. Наприклад, якщо у 1999 році через Держбюджет розподілялось 15,4 % ВВП, а через місцеві бюджети - біля 10 %, то в 2000 році - відповідно 20,4 % та менше 7 % ВВП. Отже, кошти, мобілізовані з місцевих бюджетів, були ще одним з джерел наповнення Державного бюджету 2000 року.
Відмітимо, що протягом 2000 року в Україні було введено систему казначейського виконання бюджетів. Завдяки цьому вдалося значно покращити прозорість формування і виконання як центрального, так і місцевих бюджетів. Однак в цих умовах місцеві бюджети опинилися в досить скрутному становищі: з одного боку, їх обмежили в фінансових ресурсах, з другого - зменшили можливості маневрувати наявними коштами, посиливши контроль. Позбавлені власних стабільних податкових надходжень, органи місцевої влади не можуть стимулювати економічний розвиток та здійснювати належну бюджетну політику на регіональному рівні. У зв'язку з тим, що головне навантаження щодо виконання соціальних зобов'язань держави лягає саме на місцеві бюджети, оголошені урядом наміри зниження податкового навантаження можуть входити у суперечність з потребами фінансування соціальної сфери регіонів. Такі орієнтири центрального уряду ведуть до фіскалізації бюджетної політики на місцях та посилення тиску на суб'єктів господарювання з боку представників місцевої влади. Нарікання на адресу місцевих органів влади, які "дискредитують" таким чином бюджетну політику держави, вже лунали з вуст Голови ДПАУ М. Азарова.
Державний бюджет 2001 року носить ще в більший мірі мобілізаційний характер. Представляючи бюджет Верховній Раді, міністр фінансів України І. Мітюков серед основних факторів виконання дохідної частини державного бюджету назвав серед інших і "збереження розподілу доходів між центральним і місцевим бюджетами". Закон про Держбюджет на 2001 рік запроваджує нову систему розрахунку місцевих бюджетів на основі формульного підходу до визначення витрат на всі види соціального захисту, котрі формуються, виходячи з кількості громадян місцевої громади, які отримують ті чи інші суспільні послуги, та з обсягу мінімального кошику таких послуг у вартісному виразі. За різними напрямами соціальних послуг розраховується усереднений норматив для всієї території України, наприклад, витрати на одного учня середньої школи, на одного хворого тощо. Зайвим буде нагадувати, що, оскільки ці нормативи визначаються чиновниками центральних органів влади, реальність і ефективність формульних розрахунків залежать від вірогідності і якості статистичних даних, які в Україні часто викликають обгрунтовані нарікання, а великий ступінь суб'єктивності у визначенні потреб пересічного громадянина суттєво збільшує ймовірність некоректного визначення потрібного обсягу коштів.
У нових умовах стимулом до активізації економічних процесів на регіональному рівні могла б стати компенсація обмеження обсягів місцевих бюджетів понадплановими надходженнями. Проте, згідно з законом про Державний бюджет-2001, 50 % понадпланових надходжень, отриманих місцевими бюджетами, повинні бути перераховані до центрального бюджету (це не стосується АР Крим), 12,5 % - до обласного бюджету, 37,5 % залишається в бюджетах міст республіканського та обласного значення, а також бюджетах районів (в бюджетах міст районного значення залишається 15 %).
З іншого боку, порядок залишення позапланових надходжень в розпорядженні місцевих органів влади, який діяв до 2001 року, стимулював їх занижувати планові показники місцевих бюджетів та сприяв волюнтаризмові при розподілі позапланових доходів, що й спостерігалося на практиці.
4. Ефективність бюджетної політики в Україні
Ефективність бюджетної політики слід, на нашу думку, оцінювати за ступенем виконання нею належних функцій. З огляду на це, ефективність бюджетної політики повинна розглядатися, по-перше, з точки зору виконання державного бюджету (фіскальна ефективність), по-друге - з точки зору впливу на соціально-економічну динаміку в країні (стратегічна ефективність). Слід зауважити, що, якщо аналіз фіскальної ефективності бюджетної політики здійснюється в Україні останнім часом досить активно, проблеми стратегічної ефективності бюджетної політики поки що не здобули належної уваги.
Найважливішими показниками фіскальної ефективності бюджетної політики є збирання бюджетних доходів, виконання бюджетних зобов'язань, управління бюджетним дефіцитом і державним боргом . З урахуванням результативності діяльності виконавчої влади з реалізації зазначених напрямів може бути дана кількісна оцінка ефективності бюджетної політики. Критеріями ефективності бюджетної політики за цим напрямом можуть бути:
- рівень збирання бюджетних доходів у цілому і податків зокрема;
- рівень виконання бюджетних зобов'язань;
- величина бюджетного дефіциту, параметри та швидкість зростання державного боргу;
- обсяг фінансових ресурсів, що спрямовуються на обслуговування державного боргу;
- рівень монетизації бюджетних потоків;
- величина валютних резервів, що використовуються для фінансування бюджетного дефіциту;
- ступінь виконання законодавчих і прирівняних до них актів про бюджет;
- величина простроченої заборгованості з грошових виплат внаслідок відсутності бюджетного фінансування;
- величина простроченої заборгованості бюджетних установ через їхнє недофінансування тощо.
Фіскальна ефективність бюджетної політики, незважаючи на позитивні зрушення минулого року, залишається, як було показано вище, невисокою. В умовах значної напруженості з виконанням бюджетів, гострого дефіциту коштів на соціальні виплати, мали місце численні факти надання відстрочок по податках та обов'язкових платежах до бюджету. Збільшення бюджетних надходжень стало можливим завдяки прискоренню темпів зростання виробництва (бюджетними розрахунками 2000 р. передбачалося зростання ВВП не на 6 %, як це фактично мало місце, а на рівні 1 %), та суттєвому збільшенню "інфляційного податку". Кожна четверта гривня бюджетних надходжень минулого року мала інфляційну природу. Водночас фінансування значної частки бюджетних видатків, у т. ч. на соціальну сферу, у реальних цінах порівняно з попереднім роком зменшилося. Значним є недофінансування видатків бюджету. Низькою залишалася ефективність діяльності установ освіти та охорони здоров'я. Перевірки контрольних органів свідчать як про постійні значні порушення підприємствами та громадянами бюджетного законодавства, так і про численні зловживання службовим становищем представників фіскальної влади різного рівня.
Загальна незбалансованість зобов'язань і ресурсів держави визначає низьку ефективність існуючої бюджетної системи. Незважаючи на значний прогрес у створенні ефективної системи управління державними фінансами, її елементи функціонують із недостатньо високим ступенем ефективності. Це стосується міжбюджетних відносин та бюджетного процесу взагалі, включаючи стадії формування бюджетної політики, виконання бюджету, обліку і контролю, прозорості бюджетів і процедур прийняття бюджетних рішень, управління боргом і активами.
Критеріями стратегічної ефективності бюджетної політики є динаміка основних макроекономічних показників у співставленні з наміченими структурними пріоритетами:
- динаміка ВВП та обсягів виробництва;
- рівень інфляції;
- динаміка валютного курсу;
- рівень зайнятості та реальних доходів населення тощо.
На жаль, поліпшення більшості зазначених показників сталося минулого року без, а почасти - і всупереч заходам бюджетної політики. Відсутність, суперечливість чи невизначеність стратегічних пріоритетів перешкоджає виробленню збалансованої бюджетної політики і, власне, є одним з найголовніших чинників її фіскалізації.
Стратегічна ефективність бюджетної політики залежить від того, яким чином вона пов'язана з іншими складовими економічної політики, і насамперед - з грошово-кредитною політикою.
Грошово-кредитна політика, спрямована на реальне подолання кризи і досягнення динамічних темпів економічного зростання, повинна була виходити з необхідності забезпечення такого обсягу бюджетних витрат, що дозволяв би, з одного боку, здійснювати соціальні виплати в повному обсязі, з іншого - забезпечити товарну експансію, у тому числі шляхом контрольованого короткострокового кредитування виробників товарів народного споживання. У цьому випадку деяке збільшення інфляції було б передбачуваним і безпечним. Такі дії принесли б суттєву користь і в 1996, і в 1997 роках. В сучасних же умовах ефективність таких заходів різко знижується через загрозу ажіотажного зростання інфляційних очікувань. Неефективними виявляються і будь-які форми курсової політики: штучне збільшення курсу гривні викликає скорочення валютних резервів, погіршення умов зовнішньої торгівлі і нарощування зовнішнього боргу, її девальвація призведе до погіршення умов обслуговування зовнішнього боргу і значного зростання споживчих цін. "Секвестри" бюджету, кредитів, амортизаційних коштів, прибутку підприємств, доходів населення підривають ринок і виробництво і гальмують економічну динаміку.
Список літератури
1. Послання Президента України до Верховної Ради України “Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 рр.”
2. Послання Президента України до Верховної Ради України. Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2003 році. К., 2003.
3. Указ Президента України “Про Основні напрями соціальної політики на період до 2004 р.” від 24. 05. 2000 р. №717/2000.
4. Бюджетний кодекс України. Ст. 86-91 // Україн¬ський інвестиційний журнал. - 2001.- № 4.- С. 27-31.
5. Закон України “Про Державний бюджет України на 2004 рік”.
6. Постанова Верховної Ради України Про основні напрями бюджетної політики на 2005 рік N 1854-IV від 24 червня 2004 року.
7. Програма діяльності Кабінету Міністрів України “Відкритість, дієвість, результативність” //Урядовий кур'єр. –2003. - № 173.
8. Програма діяльності Кабінету Міністрів України “Послідовність. Ефективність. Відповідальність”.
9. Постанова Кабінету Міністрів України від 9 вересня 2003 р. № 1427 “Про прогноз показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків та фінансування на 2005-2007 роки” //Збірник урядових нормативних актів України. – 2003. - № 38. – Ст.682.
10. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2002 р. №538-р “Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі” //ОВУ. – 2002. - № 38. – Ст. 1793.
11. Базилевич В.Д., Баластрик Л.О. Державні фінанси. Навчальний посібник / К.: Атіка, 2002.
12. Єпіфанов А.О. та ін. Бюджет і фінансова політика України. К.: Наукова думка, 2001.