Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
26
ПАВЛЕНКО Павло Іванович
УДК 340.12: 35.08
Спеціальність 12.00.01 –теорія та історія держави і права;
історія політичних і правових вчень
кандидата юридичних наук
Харків - 2003
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана в Донецькому інституті внутрішніх справ МВС України.
Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України
Копєйчиков Володимир Володимирович, Національна академія внутрішніх справ України, професор кафедри теорії держави і права.
Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент
Мурашин Олександр Геннадійович, Національна академія внутрішніх справ України, професор кафедри теорії держави і права;
кандидат юридичних наук,
Фандалюк Олександр Васильович,
Кіровоградська філія Національного університету внутрішніх справ МВС України, заступник начальника.
Провідна установа: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, відділ історико-політологічних досліджень держави і права України
(м. Київ)
Захист відбудеться "1 " березня 2003 року о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.700.03 Національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, пр. 50-річчя СРСР,27).
З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, пр. 50-річчя СРСР, 27).
Автореферат розісланий " 31 " січня 2003 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради В.Є. Кириченко
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми дослідження. Актуальність дослідження обумовлена потребою вирішення проблем, викликаних розбудовою Української держави в контексті положень Конституції України 1996 року, яка закріпила низку програмних настанов, пов’язаних із формуванням правової, демократичної, соціальної державності, впровадженням у діяльність органів державної влади, зокрема органів внутрішніх справ, принципу верховенства права. Реалізація цих завдань пов’язана з необхідністю дослідження служби в органах внутрішніх справ, правового статусу їх службовців і набуває актуальності для висвітлення загальнотеоретичних аспектів цього складного державного правового інституту.
Розгляд питань державотворення через призму особливостей статусу службовців державних органів спирається перш за все на визначення соціальної ролі держави та її службового призначення, встановлення критеріїв ефективності державної діяльності, що передбачає відносно автономне функціонування інститутів громадянського суспільства, забезпечення прав і свобод людини і громадянина.
У дисертаційному дослідженні одне з центральних місць відведено вивченню проблеми підвищення ефективності та якості функціонування органів внутрішніх справ шляхом удосконалення правового статусу їх службовців. Головним об’єктом уваги є чітка організація та ефективність служби в органах внутрішніх справ, для чого потрібно встановити межі функціональних прав і обов’язків службовців, які виступають безпосередніми носіями державно-владних повноважень у відносинах з громадянами. У широкому соціальному контексті дослідження питань, які відображаються в науковій роботі, має на меті сформувати в суспільстві поважне ставлення до службовців органів внутрішніх справ, подолати застарілі стереотипи, що склалися в цій сфері.
Організація державної служби та її ефективне функціонування розглядається з точки зору завдань здійснення державно-правової реформи в Україні, згідно з якою структурному та функціональному реформуванню підлягають перш за все основні ланки державного апарату. Це стосується й одного з центральних його підрозділів –органів внутрішніх справ. Реформи, які відбулися у сфері державно-службових відносин, вплинули на проходження державної служби в органах внутрішніх справ, правовий статус службовця. У зв’язку з цим виникає потреба переглянути ролі та правовий статус службовця ОВС у правоохоронних відносинах, враховуючи специфіку демократичних напрямків реформування системи органів внутрішніх справ.
З потребою опрацювання проблеми правового статусу службовця органів внутрішніх справ зіткнулися законопроектні роботи щодо внесення змін та доповнень до Закону України “Про міліцію” та інших законодавчих актів, які стосуються організації державно-службових відносин в органах внутрішніх справ.
Усе вищезгадане обумовило вибір теми і мети дослідження, його наукову новизну та практичне значення.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження обрана згідно з державними планами та “Основними напрямами наукових досліджень у галузі держави і права на 1998-2000 роки”, затвердженими загальними зборами Академії правових наук України 19 березня 1998 р., “Пріоритетними напрямками фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 1995-2000 рр.”, затвердженими рішенням колегії МВС України від 28 лютого 1995 р. за № 4 км/2, відповідає “Пріоритетним напрямкам фундаментальних та прикладних досліджень вищих навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 рр.”, затвердженими наказом МВС України від 30 червня 2002р. за № 635. На підставі висновків дисертації, відповідно до п. 1.4. “Пріоритетних напрямків на період 1995-2000 років” вносяться пропозиції для більш детального вивчення статусу ОВС, функцій, повноважень та структури окремих підрозділів системи Міністерства внутрішніх справ, а також, відповідно до п.1.2. “Пріоритетних напрямків на період 2002-2005 років” акцентується увага на розвиток наукової думки стосовно проблеми реформування органів внутрішніх справ МВС в умовах розбудови України як правової держави. У дослідженні аналізується напрямок щодо удосконалення системи підготовки кадрів органів внутрішніх справ. Таким чином, тема дисертаційного дослідження знаходиться в руслі відомчої програми досліджень і пов’язана з напрямками, які розробляються за рішенням колегії МВС в Донецькому інституті внутрішніх справ, де виконана дисертація.
Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є опрацювання теоретичної концепції правового статусу службовця органів внутрішніх справ, яка була б органічно пов’язана із закономірностями функціонування та сучасними тенденціями розвитку державної служби, статусу державного службовця, відображала б особливу роль державної служби у практичній реалізації функцій держави, взаємовідносинах між державою та особою.
Відповідно до поставлених у дисертаційному дослідженні цілей вирішуються такі основні завдання:
Об’єктом дослідження виступає правова регламентація організації і функціонування державного апарату, взаємовідносини між державними службовцями та громадянами у процесі реалізації їх правового статусу.
Предметом дослідження є державно-службові відносини в державі та суспільстві, теоретичні питання організації та функціонування службової діяльності державних службовців та службовців ОВС під кутом зору правового регулювання кадрового забезпечення державного апарату та органів внутрішніх справ.
Методи дослідження. Методологічну базу дослідження складає діалектичний метод пізнання державно-правових явищ, що дає змогу розглядати їх у розвитку, взаємозв’язку, зв’язку із суспільством.
Методика дослідження поєднує загальнонаукові та спеціально-наукові теорії і методи. Як наукова база дослідження виділені такі методи пізнання: історичний, який використовувався для дослідження процесу становлення ідеологічних засад сучасного інституту державної служби, логічний, що застосовувався для формулювання визначень основних понять концептуального ряду, структурно-функціональний, який є провідним у класифікації явищ, порівняльно-правовий, за допомогою якого розглядалися істотні відмінності інститутів державної служби у різних країнах, формально-юридичний –основний для тлумачення змісту норм права, а також методи спостереження, вивчення чинного законодавства і змін до нього, наукових джерел.
Вагоме значення для досягнення цілей дослідження мали праці вчених-правознавців. Питання про необхідність дослідження правового статусу державного службовця (посадових та службових осіб) висвітлювались у роботах В.Б. Авер’янова, С.С. Алексєєва, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, Ю.П. Битяка, І.І. Євтихієва, А.П.Зайця, М.О. Іллічова, Ю.М. Козлова, М.І. Козюбри, В.В. Копєйчикова, В.В. Лазарєва, С.П. Мавріна, В.М. Манохіна, О.Ф. Ноздрачьова, М.П.Орзіха, І.М. Пахомова, О.В. Петришина, Г.І. Петрова, Г.Є. Пєтухова, І.П. Плієва, Ю.О. Розенбаума, В.Ф. Сіренка, О.Ф. Скакун, Ю.М. Старилова, С.С. Студенікіна, А.Т. Усольцева, В.Г. Чмутова, П.І. Щекочихіна, Ц.А. Ямпольської.
Положення та висновки дисертаційного дослідження ґрунтуються на Конституції України, законах України та інших нормативних актах, які закріплюють завдання розбудови системи державної служби, різні аспекти соціально-правового статусу державних службовців.
Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційному дослідженні розглянуті новітні напрямки проблеми правового статусу державних службовців та службовців органів внутрішніх справ з точки зору закріплених Конституцією України положень щодо службового призначення державних установ, зокрема ОВС, у правовому суспільстві. Особистим внеском є уточнення понятійного арсеналу (понять та класифікацій) загальнотеоретичної концепції державної служби, насамперед щодо служби в ОВС:
Практичне значення одержаних результатів. Виконана робота має таку наукову та практичну значущість:
а) у науково-дослідній сфері –положення дисертаційного дослідження можуть стати основою для подальшої розробки концепції правового регулювання державної служби в межах теорії держави і права, адміністративного права, державного управління;
б) в правотворчості –висновки та пропозиції, які містяться в роботі, можуть бути використані в розробці цілісної системи законодавства про державну службу стосовно різних її напрямків, внесення змін та доповнень у положення, які закріплюють проходження державної служби;
в) у правозастосовній діяльності –рекомендації спрямовані на вдосконалення практики реалізації норм законодавства про державну службу, утворення на основі загальнотеоретичних положень напрямків з удосконалення державно-службових відносин;
г) у навчальному процесі –матеріали дисертаційного дослідження можуть бути використані під час підготовки підручників, навчальних посібників, навчальних програм, рекомендацій з курсу “Теорія держави і права”, “Адміністративне право”, “Державне управління”;
д) у право-виховній сфері –положення, які містяться у дисертаційному дослідженні, покликані сприяти підвищенню рівня правової культури населення і державних службовців, посадових та службових осіб державного апарату, ОВС.
Апробація результатів дослідження. Окремі положення дисертаційного дослідження обговорювались на науково-практичних конференціях: на Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми взаємопорозуміння, співпраці та взаємодії органів охорони правопорядку з населенням”, м. Донецьк: Донецький інститут внутрішніх справ, 20-22 червня 2000 р.; на Міжвузівській науково-практичній конференції “Захист прав, свобод і законних інтересів громадян України в процесі правоохоронної діяльності”, м. Донецьк: Донецький інститут внутрішніх справ, 27 квітня 2001 р.; на Міжвузівській курсантській (студентській) науково-практичній конференції “Проблеми взаємопорозуміння ОВС з населенням”, м. Донецьк: Донецький інститут внутрішніх справ, 26 жовтня 2001 р. Результати дисертаційного дослідження неодноразово обговорювались на засіданні кафедри загальноправових дисциплін Донецького інституту внутрішніх справ.
Публікації. Основні положення та результати дисертації викладені у чотирьох наукових статтях, які увійшли до збірників наукових статей ДІВС МВС України та Академії правових наук України.
Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, які поєднують шість підрозділів, висновків, списку джерел. Повний обсяг рукопису –сторінки. Список використаної літератури та нормативних актів займає 11 сторінок і становить 169 найменувань.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі розкривається актуальність теми, об’єкт, предмет, мета та завдання дослідження, її зв’язок із науковими програмами МВС України, методологічна основа, наукова новизна та практична значущість.
Розділ перший “Поняття державного службовця в законодавстві та юридичній науці” складається з трьох підрозділів, присвячених розгляду державної служби в системі управління суспільством та визначенню правового статусу службовця органу державної влади.
Перший підрозділ “Державна служба в системі управління суспільством” присвячений розгляду державної служби як специфічного державно-правового інституту. Спочатку проблема розглядається в історичному аспекті (з XVI по XX ст.), який пов’язаний з виникненням в українському суспільстві цього інституту. З цією метою досліджуються праці Оріховського-Роксолана, Б. Хмельницького, П. Орлика, Т. Шевченка, М. Костомарова, Г. Андрузького, М. Драгоманова та інших, аналізуються реформаторські процеси, які вони намагались здійснити. Разом з цим аналізуються праці вчених радянського періоду, в яких, на думку дисертанта, є як позитивні, так і негативні моменти. Спроба відокремити позитивні моменти радянської державної служби і внести їх в українську модель є досить важливою.
Звертається увага на походження термінів “державна служба”, “державний службовець”, “правовий статус державного службовця”, розкриваються шляхи їх закріплення в нормативних актах. Виокремлюється поняття “державна посада” як первинний структурний елемент державної служби, розкривається його сутність з використанням наробок таких учених, як В.Б. Авер’янов, І.Л. Бачило, Ю.М. Козлов, В.М. Манохін, М.П. Орзіх, Г.І. Петров, Ю.О. Розенбаум, П.І. Щекочихін. Це робиться не лише для того, щоб показати різні думки спеціалістів, а й для того, щоб відстежити, як протягом десятиріч змінювались ознаки посади, визначити, яке місце посідає державна служба за умов сьогодення.
Виходячи з того, що в кінці 80-х років відбувалися певні політичні реформи і через це розвиток науки державного управління був дещо загальмованим, здобувач звертається до зарубіжного досвіду. Розглядаються головні риси державної служби розвинутих держав, зокрема Франції, Німеччини, Великобританії, Італії, Японії, США, з метою ознайомлення і розгляду через призму української державної служби. У висновках пропонується звернути увагу на такі елементи організації державної служби, як конкурсний відбір громадян, правовий та соціальний захист державних службовців, обсяг їх службових повноважень.
Увага акцентується на новітніх дослідженнях у науці державного управління. Заслуговують на увагу напрацювання Ю.П. Битяка, Н.Р. Нижник, О.В. Петришина, Ю.Н. Старилова та інших. Зазначені автори формулюють новітні підходи, які дозволяють удосконалити державну службу. Враховуючи, що ці напрацювання складаються в різних галузях права, дисертант вважає доцільним створити універсальну теоретичну модель державної служби. Така система не тільки б задовольнила інтереси різних галузей права, а й стала б основою для нормативного закріплення конкретних положень, які пов’язані з державною службою та статусом державного службовця. У зв’язку з цим дисертант розглядає питання нормативної регламентації державної служби, аналізує нормативні акти, які регулюють проходження державної служби, робить висновки щодо деяких положень Закону України “Про державну службу” та пропонує їх переглянути з метою доопрацювання.
У другому підрозділі “Державні службовці та їх види. Посадова особа” одне з центральних місць відводиться аналізу понять “державний службовець” та “посадова особа”. Автор аналізує думки вчених стосовно визначення цих понять, порівнює ці терміни на предмет виявлення загальних рис та відмінностей, висловлює свою точку зору щодо визначення понять “державний службовець” та “посадова особа”. Поряд з проблемою формування загальних понять “державний службовець” та “посадова особа” існує не менш важливе питання, вирішення якого допоможе визначити місце державного службовця в системі управління, –класифікація посадових осіб, що обумовлена градацією державних посад.
Вирішення цього питання має як теоретичне, так і практичне значення. Розгляд цієї проблеми ускладнюється ще й тим, що до цього часу не було прийнято єдиного нормативного акта, який би встановлював універсальні принципи розмежування та класифікації посад державних службовців і визначення за кожною категорією низки прав і обов’язків, а також принципів юридичної відповідальності.
Дослідження у третьому підрозділі “Правовий статус посадової особи та його елементи” присвячені проблемі правового статусу посадової особи та його елементів. Ця проблема розглядається шляхом визначення структури правового статусу та правосуб’єктності посадових осіб як представників держави та державних органів, наділених державно-владними повноваженнями, необхідними для здійснення державно-службової діяльності, вирішення питань, які зачіпають права та законні інтереси громадян. Права та обов’язки, які складають правовий статус державних службовців, виступають юридичним змістом державно-службових правовідносин. Розглядаючи складові правового статусу державного органу, посадової особи та посади як початкової організаційно-структурної одиниці державного органу, дисертант виділяє компетенцію. Саме компетенція вважається елементом, який визначає роль та призначення державного органу в системі відповідних органів. Це також стосується правового статусу посади, бо посадові повноваження представляють собою складову компетенції органу. Не меншої уваги потребує визначення компетенції, яку майже всі вчені розуміють як сукупність прав та обов’язків. Але досліджуючи поняття компетенції більш детально, деякі автори доповнюють компетенцію й іншими елементами: 1) коло підвідомчих цьому органу питань; 2) завдання, які ставляться перед органом; 3) функції, які покладені на орган; 4) територія діяльності органу; 5) відповідальність.
Щодо прав та обов’язків посадових осіб як головних елементів їх правового статусу зазначається, що окрім Закону України “Про державну службу”, де дається перелік основних прав і обов’язків посадових осіб, є ще ряд нормативних актів, у яких висвітлюється ця проблема. Це Конституція України, Кодекс законів про працю України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Закон України “Про міліцію”, Закон України “Про оперативно-розшукову діяльність” та деякі інші. У вищезгаданих нормативно-правових актах так чи інакше розглядаються питання, пов’язані як з правами громадян взагалі, так і з правами державних службовців. Дисертант виділяє два напрямки, пов’язані з визначенням та врегулюванням прав як елементу правового статусу посадової особи:
До прав, які сприяють безпосередньому виконанню службових обов’язків, належать:
До другого виду прав державного службовця належать:
Окрім прав державного службовця дисертант приділяє особливу увагу обов’язкам посадової особи (як складовому елементу правового статусу), які характеризують сутність його службової діяльності, оскільки за своєю сутністю посада створюється насамперед для виконання обов’язків по службі. У зв’язку з цим у дослідженні проводиться аналіз встановлених у Законі України “Про державну службу” обов’язків з метою вдосконалення цих положень.
У другому розділі “Правові засади статусу посадових та службових осіб органів внутрішніх справ” на підставі раніше встановлених загальних положень державної служби розглядається спеціальний вид державної служби –служба в органах внутрішніх справ.
У першому підрозділі “Правове становище особи –основа статусу державного службовця, службової та посадової особи органів внутрішніх справ” автор акцентує увагу на розгляді та аналізі літератури, яка присвячена визначенню правового статусу людини в період формування демократичної української держави, значна увага приділяється розгляду конституційного правового статусу людини і громадянина. Дисертант аналізує праці таких відомих учених, як М.В. Вітрук, Л.Д. Воєводін, О.І. Лєпьошкін, Є.А. Лукашева, М.І. Матузов, В.О. Патюлін, О.Ф. Скакун, які розглядають з різних боків правовий статус людини і громадянина, намагаються визначитися з його сутністю та елементами. Водночас у ході визначення правового статусу порушується і проблема класифікації основних прав та свобод, які складають правовий статус людини. При цьому на основі аналізу Конституції України та інших нормативних актів пропонується дещо змінити критерії класифікації. Здобувач, розглядаючи питання класифікації прав та свобод в Україні, акцентує увагу на аналізі норм міжнародного права –Загальної Декларації прав людини, Міжнародного Пакту про громадянські і політичні права, Міжнародного Пакту про економічні, соціальні і культурні права, які є основою правового статусу людини і громадянина, і тому повинні визнаватися кожною країною, яка перебуває на шляху розбудови демократичної держави.
Розглядаючи проблему визначення основних прав та свобод людини і громадянина, не можна не порушити питання про механізм захисту прав та свобод. У дослідженні зазначається, що саме є гарантією реалізації прав та свобод і як це пов’язано з механізмом захисту. Розглядаючи це питання, дисертант посилається на думки вчених, які присвятили вивченню цієї проблеми багато праць (В.Ф. Погорілко, О.Ф. Фрицький, О.В. Городецький, П.М. Рабінович), а також розглядає нормативні акти, які регулюють діяльність судів щодо виконання захисної функції.
Проблема правового статусу людини і громадянина та його елементів (прав та свобод) постає предметом дослідження теорії держави та права, конституційного права, історії політичних і правових учень, а також філософії права та історії. У зв’язку з цим дисертантом були вивчені історичні шляхи утвердження правового статусу, проаналізовані точки зору відомих учених різних історичних епох, зроблені висновки щодо формування теоретичних напрямків залежно від часу, географії та політично-правових подій.
Дослідження правового статусу людини і громадянина, яке було відправною точкою у визначенні правового статусу державного службовця, дало змогу окреслити загальні положення як для правового статусу громадянина, так і для правового статусу державного службовця. Останнє можна визнати як реалізацію громадянином конституційного права, пов’язаного з проходженням державної служби. Це дуже важливий момент, тому що, по-перше, організацію та функціонування державного управління слід розглядати з урахуванням особистості громадянина, який є суб’єктом цих відносин. По-друге, права й обов’язки державних службовців повинні бути лаконічними, формально визначеними і відрізнятися залежно від компетенції того чи іншого державного органу. По-третє, виникає потреба у встановленні форм і методів участі громадян в управлінні державними справами.
У другому підрозділі “Службова та посадова особа в органах внутрішніх” справ автор визначається з проблемою співвідношення понять “службова особа” та “посадова особа” органів внутрішніх справ. При цьому розглядається проблема визначення цих термінів, аналізуються характерні риси, а також аналізується, в чому ці категорії подібні, а в чому між ними відмінність.
Оскільки поняття “державний службовець” виникло на основі поняття “державна служба”, яку законодавець визначив як професійну діяльність осіб (ч. 2 ст. 1 Закону України “Про державну службу”), які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну платню за рахунок державних коштів, то під службовцем органів внутрішніх справ можна вважати громадянина України, який перебуває на службі та займає посаду в органах внутрішніх справ, практично виконує завдання, пов’язані з функціями ОВС, та утримується за рахунок державних коштів.
Посадові особи органів внутрішніх справ, як і інші службовці ОВС, займають посаду, але законодавець називає перших “керівниками та заступниками керівників”, які не лише виконують практичні завдання і функції державних органів. Крім цього, “законами та іншими нормативними актами на них покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій”.
Таким чином, поняття “посадова особа” є вужчим за поняття “державний службовець”, тому що, по-перше, кожна посадова особа є державним службовцем, але не кожний державний службовець є посадовою особою, по-друге, державний службовець виконує практичні завдання, які встановлює посадова особа. Відповідно до цього розрізняються правові статуси державного службовця і посадової особи. Правовий статус посадової особи органів внутрішніх справ заснований на статусі державного службовця як на родовому понятті. У статусі посадової особи перш за все відбиваються особливі функції і повноваження щодо реалізації компетенції державного органу, а в статусі службовця –загальний юридичний зв’язок з органами внутрішніх справ. Наслідком їх поєднання є додаткові права, обов’язки, гарантії та підвищена відповідальність посадової особи.
Особливості цього спеціального статусу можна визначити як право здійснювати контрольну діяльність щодо реалізації прав і обов’язків підлеглих державних службовців. Саме контроль за законністю виконання управлінських рішень є тим елементом, який виділяє посадову особу серед інших державних службовців ОВС. З урахуванням цього положення аналізуються думки вчених стосовно визначення контрольної функції як головного елементу, який відокремлює категорії державних службовців. Дисертант робить висновок, що контроль дає можливість встановлювати відповідність діяльності підлеглих органів (державних службовців) вимогам закону та іншим нормативним актам, об’єктивно і всебічно відображати фактичний стан справ на підконтрольних місцях, виявляти позитивний досвід та недоліки в управлінських рішеннях, в організації та стилі роботи органів управління, вивчати якості підлеглих працівників.
Вищевикладене дає можливість визнати необхідність визначення поняття “посадова особа ОВС” та вимог, яким повинна відповідати ця особа для набуття відповідних повноважень. До таких вимог належать:
–займання встановленої нормативними актами посади (тимчасово або постійно) в органах внутрішніх справ. У разі призначення на посаду службовець повинен прийняти присягу. Це положення встановлене ст. 17 Закону України “Про державну службу”, ч. 2 ст. 17 Закону України “Про міліцію”, п. 11 р. 2 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ Української РСР;
–наділення від імені держави державно-владними повноваженнями. Вони повинні містити не тільки права, а й обов’язки;
–виконання посадових функцій згідно з функціями ОВС. Посадова особа повинна як сама чітко дотримуватись тих вимог, які закріплені в наказах, розпорядженнях, інструкціях, положеннях та правилах Міністерства внутрішніх справ, так і від своїх підлеглих вимагати чіткого виконання цих норм;
–наявність у своєму підпорядкуванні державних службовців. Це надає посадовій особі право у процесі службової діяльності виконувати управлінські (керівні) функції щодо підлеглих шляхом видання адміністративних актів розпорядчого характеру, обов’язкових для виконання;
–особлива юридична відповідальність за протиправні дії.
Отже, поняття “посадова особа органів внутрішніх справ” можна визначити таким чином: це державний службовець, який займає визначену нормативними актами посаду в ОВС, виконує посадові функції, насамперед функцію контролю, має у своєму підпорядкуванні службовців, наділений державно-владними повноваженнями, несе за їх невиконання або неналежне виконання юридичну відповідальність.
У третьому підрозділі “Особливості правового статусу посадових та службових осіб органів внутрішніх справ” розглядається правова основа статусу службовця органів внутрішніх справ. Правовий статус службовця органів внутрішніх справ складає зміст державно-службових відносин, який розкривається через встановлені нормами його права, обов’язки та відповідальність. Інакше кажучи, правовий статус службовця ОВС представляє собою сукупність прав, обов’язків, обмежень, заборон, відповідальності, яка встановлена законодавством України та гарантована державою. Службовець органів внутрішніх справ повинен здійснювати свої повноваження не лише як службовець державного органу, а і як службовець саме органу внутрішніх справ з урахуванням специфіки діяльності цього органу.
Правова основа статусу службовця органів внутрішніх справ регулюється Конституцією України, Кримінальним кодексом України, Законом України “Про міліцію”, Постановою Кабінету Міністрів Української РСР “Про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ Української РСР”, Указом Президії Верховної Ради Української РСР “Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ Української РСР”, Законом України “Про державну службу”, Законом України “Про боротьбу з корупцією”. Ці нормативні акти є загальними і становлять основу державної служби в ОВС. Загальний характер цих нормативних джерел проявляється у закріпленні правового статусу всіх категорій державних службовців органів внутрішніх справ. Крім того, здобувач звертає увагу і на нормативні акти, що регулюють статус окремих категорій службовців різних служб, які входять до складу органів внутрішніх справ.
Так, Закон України “Про оперативно-розшукову діяльність” закріплює правовий статус службовців оперативних підрозділів системи МВС, наказ Міністерства внутрішніх справ № 404 “Про затвердження Статуту патрульно-постової служби міліції України” встановлює обов’язки посадових осіб органів внутрішніх справ щодо керівництва патрульно-постовою службою, порядок її організації, обов’язки і права нарядів міліції. Постанова Кабінету Міністрів України № 700 “Про затвердження Положення про паспортну службу органів внутрішніх справ” визначає права та обов’язки державних службовців підрозділів паспортної, реєстраційної та міграційної роботи. Наказ Міністерства внутрішніх справ № 220 “Про затвердження Типового положення про службу пожежної безпеки” закріплює основні завдання та напрямки роботи служби пожежної безпеки, а також права та відповідальність працівників служби. Всі ці нормативні акти доповнюють правовий статус службовця органу внутрішніх справ та регулюють різні сторони правового статусу державної служби.
Аналізуючи правовий статус службовця ОВС, дисертант відмічає, що законодавець розглядає правовий статус через призму поняття “службовець ОВС”, але інтерпретація цього поняття представляється дуже узагальненою через те, що не містить конкретних відмінностей у проходженні служби особами, різними за своїм посадовим становищем. У зв’язку з цим виникає потреба в розмежуванні службовців органів внутрішніх справ на дві категорії: службові особи та посадові особи. Це положення випливає з того, що не кожна особа, яка є службовцем ОВС, виконує державно-владні повноваження, які притаманні посадовим особам. На відміну від службових осіб, посадові мають підлеглих, службову діяльність яких вони контролюють. Діяльність посадових осіб направлена на визначення напрямків та завдань, як для себе, так і для підлеглих. У свою чергу службові особи вирішують більш конкретні завдання, які були встановлені посадовими особами, тобто особами “керівного складу”. Необхідно підкреслити, що посадова особа –це специфічна категорія державних службовців, якій відповідає більш спеціальний статус.
У системі державної служби органів внутрішніх справ функціонують різні правові статуси посадової особи, які відрізняються за категоріями і групами. Зокрема, виділяється загальний, особливий, спеціальний та індивідуальний статуси посадової особи. Розглядаючи елементи правового статусу, дисертант звертає увагу як на наукову думку 70-х років, коли до елементів правового статусу посадової особи відносилися лише права, обов’язки та відповідальність, що були обумовлені займаною посадою, так і на сучасні погляди. Наприклад, із сучасної точки зору до статусного набору включаються такі елементи:
1) виконання службової діяльності на встановлених принципах державної служби;
) найменування посадової особи та її місце в організаційній системі державної служби;
3) функції посадової особи;
) права та обов’язки;
) правові форми та методи реалізації функцій і повноважень;
) гарантії реалізації повноважень посадової особи;
) відповідальність;
8) пільги, гарантії і компенсації.
У подальшому дисертант розкриває сутність кожного елементу, пов’язуючи їх один з одним і тим самим підтверджуючи неможливість існування правового статусу без зазначених складових, кожна із яких має свій зміст.
Аналіз правового статусу особи постає основою визначення правового становища державного службовця. Цей підхід дає можливість розглянути правовий статус громадянина в процесі реалізації права на державну службу щодо проходження та просування по службі, прав, обов’язків та повноважень державних службовців. У зв’язку з цим дослідження зазначеної проблеми проводиться в тісному зв’язку із завданнями, які вирішуються в науці державного управління. По-перше, організацію та діяльність державного управління слід розглядати з урахуванням особистості громадянина, який виступає суб’єктом цих відносин. По-друге, права й обов’язки державних службовців повинні бути лаконічно сформульованими і відрізнятися залежно від компетенції того чи іншого органу державного управління. По-третє, виникає потреба у встановленні форм і методів участі громадян в управлінні державними справами.
Реформаторські процеси в Україні, органічно пов’язані з рішучим удосконаленням системи державного управління, передбачають необхідність приділити проблемам державної служби як головного її елементу особливу увагу.Державна служба є “серцевиною” державного апарату, своєрідною “кровоносною” його системою, що постачає державні органи кадрами –людьми, фахово підготовленими для управлінської роботи, які займають формально визначені посади, практично реалізують завдання та функції державних органів.
Утворення нової державної служби обумовлюється нагальністю адміністративної реформи в Україні, що дала б можливість відповідно до конституційних засад уточнити або навіть і змінити систему органів управління, спростити і здешевіти їх апарат, відмовитись від невластивих державі функцій, підвищити професіоналізм державних службовців, поліпшити їх матеріально-технічне забезпечення, сформувати систему законодавства, яка б гарантувала ефективне здійснення адміністративним апаратом управлінських функцій, його перехід від командно-вольових до переважно правових методів і форм діяльності і, нарешті, забезпечила б правові гарантії прав і свобод громадян від свавілля чиновників.
Виокремлення таких понять, як посадова та службова особа, не є випадковим. Посадових осіб можна охарактеризувати як “державних службовців серед державних службовців”, оскільки не всі державні службовці уповноважені безпосередньо здійснювати управлінські функції держави, прерогативи державної влади, а тому й уособлювати державний орган та державу в цілому. Саме тому всі посадові особи державних органів можуть бути кваліфіковані як державні службовці, але не всі державні службовці можуть бути визначені як посадові особи. Посадові особи представляють собою групу державних службовців, відокремлену на основі особливостей їхнього статусу, що може бути охарактеризований як публічно-правовий, оскільки безпосередньо пов’язаний з реалізацією прерогатив державної влади, визначених законодавством державно-владних повноважень.
Насамперед, посадових осіб державного апарату можна розділити на такі види: 1) особи, що безпосередньо здійснюють функції державної влади (вищі посадові особи, статус яких регулюється Конституцією й окремими законами України, судді, прокурори); 2) особи, що знаходяться на службі в державних органах і їхньому апараті відповідно до Закону України “Про державну службу” та інших законодавчих актів про організацію і діяльність державних органів; 3) особи, що займають керівні посади в органах управління державних установ і організацій; 4) особи, що мають виборчий мандат.
Особливості управління органами внутрішніх справ полягають, по-перше, в правоохоронному характері управління, по-друге, в специфічних умовах функціонування системи, таких, як єдиноначальність, висока службова дисципліна, особливі умови проходження служби, по-третє, в тому, що значна частина працівників органів внутрішніх справ користується статусом представників влади, які мають повноваження застосувати заходи адміністративного примусу. По-четверте, діяльність органів внутрішніх справ створює умови іншим державним органам, установам, організаціям, підприємствам і громадянам для реалізації їх функцій, прав і свобод.
Правовий статус службовця органів внутрішніх справ складає зміст державно-службових відносин, який розкривається через установлені нормами права його права, обов’язки та відповідальність. Службовець органів внутрішніх справ повинен здійснювати свої повноваження не лише як службовець державного органу, а як службовець саме органу внутрішніх справ з урахуванням специфіки діяльності цього органу. Однак слід звернути увагу і на нормативні акти, які регулюють статус окремих категорій службовців різних служб, які входять до складу органів внутрішніх справ. Виникає потреба в розмежуванні службовців органів внутрішніх справ на дві категорії: службові особи та посадові особи.
Необхідно підкреслити, що посадова особа –це специфічна категорія державних службовців, якій притаманний більш специфічний статус. Особливості цього статусу можна визначити як право здійснювати контрольну діяльність щодо реалізації прав і обов’язків підлеглих державних службовців.
Слід окреслити вимоги, яким повинен відповідати державний службовець для набуття спеціального статусу –посадової особи органів внутрішніх справ.
Так, зокрема, службовець ОВС повинен:
–займати встановлену нормативними актами державну посаду (тимчасово або постійно) в органах внутрішніх справ. У разі призначення на посаду державний службовець повинен прийняти присягу;
–бути наділеним, від імені держави, владними повноваженнями. Владні повноваження повинні містити не тільки права, а й обов’язки;
–виконувати посадові функції згідно з функціями ОВС. Посадова особа повинна як сама чітко дотримуватись тих вимог, які закріплені в наказах, розпорядженнях, інструкціях, положеннях та правилах Міністерства внутрішніх справ, так і вимагати від своїх підлеглих чіткого виконання цих норм;
–мати у своєму підпорядкуванні державних службовців. Це положення надає посадовій особі право у процесі службової діяльності виконувати управлінські (керівні) функції щодо підлеглих шляхом видання адміністративних актів розпорядчого характеру, обов’язкових для виконання;
–нести особливу юридичну відповідальність за протиправні дії.
Таким чином, посадова особа ОВС –це державний службовець, який займає визначену нормативними актами посаду в ОВС, виконує посадові функції, насамперед функцію контролю, має у своєму підпорядкуванні службовців, наділений державно-владними повноваженнями, несе за їх невиконання або неналежне виконання юридичну відповідальність. Поняття “посадова особа” постає вужчим за поняття “державний службовець”, тому що, по-перше, кожна посадова особа є державним службовцем, але не кожний державний службовець є посадовою особою. По-друге, державний службовець виконує тільки практичні завдання, які встановлює посадова особа. Аналізуючи правовий статус цих службовців, слід зазначити, що посадова особа, у зв’язку зі своїм статусом в ОВС, має більший обсяг як прав, так і обов’язків на відміну від обсягу прав і обов’язків державного службовця взагалі. Правовий статус посадової особи органів внутрішніх справ ґрунтується на статусі державного службовця як на родовому понятті. У статусі посадової особи перш за все відбиваються особливі функції та повноваження щодо реалізації компетенції державного органу, а у статусі державного службовця –загальний юридичний зв’язок з органами внутрішніх справ. Наслідком їх поєднання є додаткові права, обов’язки, гарантії та підвищена відповідальність посадової особи.
Список опублікованих праць за темою дисертації
1. Павленко П.І. Проблеми правового статусу посадової особи в юридичній літературі // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. –Донецьк: Донецький інститут внутрішніх справ при Донецькому державному університеті, 1999. –№ 1. –С. 150-154.
2. Копєйчиков В.В., Павленко П.І. Деякі загальні питання правового статусу посадової особи // Вісник Академії правових наук. –Харків: Право, 2000. –Вип. № 2 (21). –С. 53-61.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01. –теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень. –Донецький інститут внутрішніх справ, Донецьк, 2003.
Дисертація присвячена проблемі правового статусу державного службовця державної служби з точки зору функціонування та нормативного закріплення інституту державної служби. Державна служба розглядається як державне утворення соціально-правового характеру. В сучасних умовах вона повинна відображати процеси демократизації державної організації та суспільства, обслуговувати інтереси суспільства та особи, нести відповідальність перед ними. Здійснюється порівняльно-правовий аналіз інституту української державної служби з європейськими моделями. Розглядається процес визначення основних понять концепції –державної служби, державного службовця, правового статусу державного службовця, правового статусу державного службовця ОВС, посадової та службової особи ОВС, пропонується розгорнута видова класифікація посадових осіб. Правовий статус державного службовця та службовця ОВС, висвітлюється через призму публічно-правових ознак, характеристику його структурних елементів: прав, обов’язків, повноважень, обмежень, правових та соціальних гарантій.
Ключові слова: державний службовець, правовий статус державного службовця, державний службовець ОВС, посадова та службова особа ОВС.
Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01. - теория и история государства и права; история политических и правовых учений. –Донецкий институт внутренних дел, Донецк, 2003.
Диссертация посвящена проблеме правового статуса служащего государственной службы с точки зрения возникновения, нормативного закрепления и функционирования института государственной службы. Государственная служба рассматривается как государственное образование социального характера. В современных условиях она должна быть направлена на демократизацию государственной организации и общества, служить ему и отвечать перед обществом и гражданином за свою деятельность. Проблема демократизации государственной службы в диссертационном исследовании прослеживается в определении круга прав граждан Украины, направленных на реализацию их возможности занимать должности в государственных учреждениях и тем самым быть государственными служащими. Рассматриваются историко-теоретические предпосылки возникновения учений о государственной службе, осуществляется сравнительно-правовой анализ института украинской государственной службы с европейскими моделями. Сравнительно-правовой анализ государственной службы Украины, стран Западной Европы, Соединённых Штатов Америки и Японии предстаёт в исследовании основой, “отправной точкой”в становлении будущей украинской государственной службы. Рассматривается процесс определения основных понятий концепции –государственной службы, государственного служащего, правового статуса государственного служащего, правового статуса государственного служащего, должностного и служебного лица, предлагается развернутая видовая классификация должностных лиц.
Правовой статус государственного служащего освещается через призму публично-правовых признаков, характеристику его структурных элементов: прав, обязанностей, полномочий, ограничений, правовых и социальных гарантий.
В диссертации вместе с государственной службы, в общем смысле этого вида деятельности, также рассматривается специфический вид государственной службы –служба в органах внутренних дел. Служба в органах внутренних дел рассматривается диссертантом через призму прав, свобод граждан, и параллельно прослеживается вместе с государственной службой. При изучении данного вопроса автор уделяют внимание разработке новых понятий “должностное лицо ОВД”и “служебное лицо ОВД”на основе уже существующих в юридической науке понятий “должностное лицо”и “служебное лицо”. Во время разработки этих понятий детально было рассмотрено и проанализировано: правовой статус государственного служащего и правовой статус государственного служащего органов внутренних дел, законы Украины и другие подзаконные акты регламентирующие деятельность государственных служащих, опыт зарубежных стран.
При разработке понятий “должностное лицо ОВД”и “служебное лицо ОВД”сделан упор на законодательную базу, которая закрепляет положения связанные с правовым статусом и его элементами (права, обязанности, служебные полномочия).
Ключевые слова: государственный служащий, правовой статус государственного служащего, государственный служащий ОВД, должностное и служебное лицо ОВД.
Pavlenko P.I. Theoretical matters of the legal status of a state employee. - Manuscript.
The dissertation on the scientific degree of the candidate of law on speciality 12.00.01 –“Theory and history of a state and a law; the history of political and law teachings. Donetsk Institute of Internal Affairs, Donetsk, 2003.
The dissertation is devoted to the problem of the legal status of a state employee from the point of view it’s setting, formal confirmation and functioning of the institute of the state service. The state service is dealt as a state formation of the social character. Now it must be directed to the democratization of a state organization and a society, serve and be responsible for it’s activity. The historical and theoretical ground for appearing the teaching of the state service is analized in the work, the comparative analysis of the Ukrainian and foreign models is undertaken too. The process of formulating the concepts of “a state service”, “a state employee”, “the legal status of a state employee”, “the legal status of the employee of the Internal Affairs bodies” is given in the work. The classification of the state employees positions is proposed in the work. The legal status of a state employee and the IAB employee is examined through the public and legal signs, the characteristics of the structural elements: rights, duties, powers, limits, legal and social guarantees.
Key words: a state employee, the legal status of a state employee, the legal status of an employee of internal affairs bodies, an official of internal affairs bodies.