Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Почему хромает социальная сфера
Основные законы действующего в России социального законодательства были приняты
в 1995 году, совпав по времени с избирательной кампанией в Государственную Думу. Поэтому зачастую носят откровенно конъюнктурный характер. Но эти недостатки вполне устранимы и не всегда требуют значительных финансовых затрат. Более того, их устранение позволит сделать финансово-материальное обеспечение более эффективным и рациональным, а законодательство—действующим.
ДОМ БЕЗ ФУНДАМЕНТА
Основы для развития социального законодательства были заложены Конституцией 1993 г. Ст. 7 провоз глашает РФ социальным государст вом, что означает охрану труда и здо ровья людей, установление гаранти рованного минимального размера оплаты труда, обеспечение государ ственной поддержки семьи, мате ринства, отцовства и детства, инва-
лидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установ ление государственных пенсий, по собий и иных гарантий социальной защиты. Но формулировка статей, посвященных социальной защите населения, особенно уязвимых групп, а также положения главы 2 "Права и свободы человека и гражда нина" позволяют сделать вывод об отсутствии реальных гарантий осу ществления права на социальное
СОЦМАЛМЯЯ 1ХФ01ИА
обеспечение, не говоря уже о более широком понятии права на социаль ную защиту.
Не закреплен в Конституции принцип взаимосвязи минимального промежуточного минимума и мини мальной заработной платы. Это ведет к тому, что практически допускается разрыв в их величинах: минимальная заработная плата может отставать от прожиточного минимума. Частично этот недостаток устранил Федераль ный закон "О прожиточном миниму ме в Российской Федерации". Одна ко и в нем нет жесткого закрепления вышеупомянутого принципа. В ст. 5 п. 1 говорится: "Величина прожиточ ного минимума... является основой для установления минимального раз мера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости, а также для определения размеров стипен дий, пособий и других социальных выплат". Что же касается минималь ного размера оплаты труда и пенсии по старости, то "они поэтапно повы шаются до величины прожиточного минимума. Соотношение между ми нимальным размером оплаты труда, минимальным размером пенсии по старости и величиной прожиточного минимума на очередной финансовый год устанавливается федеральным за коном о федеральном бюджете на со ответствующий год" (ст. 5 п. 2).
Из этого вовсе не следует, что ми нимальный размер оплаты труда и пенсии будет соответствовать про житочному минимуму. То же самое можно сказать и о размерах предо ставляемой государством социаль ной помощи, поскольку граждане (или семьи), чей среднедушевой до-
ход ниже величины прожиточного минимума, признаются малоимущи ми и имеют право на получение госу дарственной социальной помощи (ст. 6 п. 1). При этом условия и поря док предоставления такой помощи "устанавливается в соответствии с законодательством Российской Фе дерации и законодательством субъ ектов Российской Федерации" (ст. 6 п. 2). Вот и получается, что Закон "О прожиточном минимуме в Россий ской Федерации" не связывает раз меры оплаты труда, пенсий и посо бий с размером прожиточного мини мума, отсылает исполнителей к дру гим правовым актам, многие из кото рых еще даже не приняты!
В ст. 8 этого же закона наконец-то был обозначен порядок определения тех, кто считается малоимущим. На помню, закон вступил в силу с 1 ян варя 1998 года — с большим запозда нием. Тогда как по сути своей он яв ляется фундаментальным в корпусе социального законодательства и дол жен был появиться на свет прежде всех остальных. Получается, что дом построили без фундамента. Где уж говорить о его прочности!
"СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ'
Законы, принятые в 1995—1996 го дах развивают и конкретизируют по ложения Конституции: "О социаль ном обслуживании граждан пожило го возраста и инвалидов", "О соци альной защите инвалидов в Россий ской Федерации", "Об основах соци ального обслуживания населения в
Российской Федерации". Они имеют уже более конкретное содержание, вводят новые понятия. Но, несмотря на очевидные достоинства, социаль ное законодательство явно относится к "социалистическому наследию" в том виде, в каком сегодня существует, не отвечает современным требовани ям общества. Во многом законы но сят декларативный характер, боль шинство норм являются отсылочны ми — к законам и подзаконным ак там, которые еще не приняты и, сле довательно, не имеют прямого дейст вия. Социальные законы, принятые исходя из сиюминутных политичес ких интересов, как правило, не могут быть применены на практике, не от вечают реальностям, не учитывают специфику регионов, их финансовые и материальные возможности.
Существующее социальное зако нодательство порождает иждивенчес кие настроения, что отмечают многие социальные работники-практики. Например, в Законе "Об основах со циального обслуживания в Россий ской Федерации" формулировка трудной жизненной ситуации, при которой гражданин имеет право на социальное обслуживание, обозначе на довольно полно: "объективно на рушающая деятельность гражданина (инвалидность, неспособность к са мообслуживанию в связи с преклон ным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспечен-ность, безработица, отсутствие опре деленного места жительства, кон фликты и жестокое обращение в се мье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть са мостоятельно" (ст. 3). И в то же время
СОЦИАЛЬНАЯ МФОРИА
вопросы остаются. Как определить грань между ситуацией, с которой че ловек действительно не может спра виться самостоятельно, и той, с кото рой не хочет справляться, но при не которых условиях способен на это?
В этом смысле небезупречны и не которые другие положения законов. Взять хотя бы Закон "О социальной защите инвалидов в Российской Фе дерации". Закон затруднен для вос приятия. Целый ряд статей просто откровенно декларативен. Часть — отложена или проигнорирована. Практическое значение этого доку мента сведено к минимуму, если не к нулю. Много ли проку от такого "за щитника"?
БЕДНОСТЬ —
СЛЕДСТВИЕ,
А НЕ ПРИЧИНА
Принято считать, что все пробле мы реализации социальных законов связаны с недостаточным финанси рованием. Однако осмелюсь предпо ложить, что недостаточность финан сирования скорее является следстви ем, а не причиной неисполнения со циальных законов. Истоки этого яв ления надо искать опять же на зако нодательном уровне.
Уже было сказано, что социальные законы принимаются во время изби рательных кампаний и нацелены не столько на социальную защиту, сколько на получение голосов насе ления. Подмена целей вызывает це лый ряд нарушений требований за конодательного процесса, Отсутству-
1)^.ц
ет или не соблюдается программа за конодательных работ. Это порождает чехарду в сроках принятия законов: те, что должны приниматься в пер вую очередь, принимаются в послед нюю. Правовые акты дублируют друг друга. Отсутствует "пакетный" спо соб рассмотрения и принятия зако нов. Отсюда не только дублирование, но и противоречие одних законов другим. Нарушается конституцион ное требование о том, что "законо проекты, предусматривающие расхо ды, покрываемые за счет федераль ного бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федера ции" (ст. 104 п. 3 Конституции). Сле дуя своим конъюнктурным интере сам, депутаты Государственной Думы либо игнорируют это требование, ли бо принимают подобные законы во преки заключению правительства. Они получаются заведомо неработа ющими, поскольку не подкреплены материально.
Другими причинами, тормозящи ми реализацию социального законо дательства, стали отношения между центром и регионами, регионами и местным уровнем. Социальный блок относится к вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В нем завязаны бюджеты как центра, так и регионов. Однако средств на обеспе чение социальной помощи наиболее уязвимым группам населения не пре дусматривается ни там, ни там, осо бенно в том случае, если закон "спу скается сверху". То же самое отно сится и к местным бюджетам.
В то же время законы, принимае мые субъектами РФ, оказываются
более реальными и исполнимыми, поскольку они привязаны к местным условиям. К тому же местные регио нальные власти не прочь потянуть одеяло на себя, преследуя свои поли тические интересы.
Если эти причины будут хотя бы частично устранены, то социальное законодательство не сможет быть ис пользовано как средство для манипу лирования общественным мнением (и голосами избирателей), удовле творения политических амбиций. Примечательно, что в данной сфере отсутству ют лоббистские группы, ко торые повлияли бы на этот процесс. Ими могли бы стать общественные объединения.
ОПИРАЯСЬ________ НА МЕСТНЫЙ ОПЫТ
С этой же проблемой связана дру гая — отсутствие стандартов соци альной защиты и оказания социаль ной помощи. Закон "Об основах со циального обслуживания населения в Российской Федерации" предусма тривает, что "социальное обслужива ние должно соответствовать государ ственным стандартам, которые уста навливают основные требования к объемам и качеству социальных ус луг, порядку и условиям их оказания" (ст. 6 п. 1). Эти стандарты должны ус танавливаться Правительством РФ (ст. 6 п. 2) и быть обязательными на всей территории России. Но они не только не установлены, но и сделать это довольно затруднительно — в каждом регионе это понимают по-разному. Так, в Свердловской и Ир-
кутской областях были приняты за коны о стандартах, но они скорее связаны с минимальным финансо вым обеспечением потребностей в социальном обслуживании
И все же региональный опыт це нен хотя бы потому, что сделана ре альная попытка определить, что та кое социальные стандарты, привязка их к финансовым нормативам, кото рые позволяют не только сформиро вать областной и местный бюджеты, но и реально обеспечить реализацию права на социальную защиту В дан ном случае социальная сфера финан сируется не по остаточному принци пу, а в бюджет заложены минималь ные расходы на нее
Исходя из этого федеральное за конодательство должно больше учи тывать опыт действующего социаль ного законодательства в регионах, поскольку инициатива принятия тех или иных законов необязательно должна исходить из центра Феде ральное законодательство должно ус танавливать стандарты оказания со циальной помощи (а не правительст во, у которого до этого руки не дохо дят) Регионы же должны иметь большую свободу действий в этой сфере, но в рамках, очерченных фе деральным законодательством
Третья группа причин неэффек тивности социального законодатель ства заключается в отсутствии его "инфраструктуры" Надо создать це лый ряд законодательных актов для ее наполнения, выработать государ ственную политику в пограничных сферах эффективные законы о заня тости населения, о благотворитель ности и благотворительной деятель-
(СОЦМАЛМАЯ МФ09ИА
ности, о волонтерах, о создании и де ятельности центров социально-пси хологической помощи Необходима четкая государственная политика по развитию и поддержанию мелкого и среднего бизнеса, создание условий для деятельности негосударственных социальных служб, общественных объединений, которые могли бы ока зывать помощь социальным работ никам и службам
И, наконец, необходимо опреде лить статус социального работника — важнейшей, ключевой фигуры в сфере социальной защиты населе ния Права, обязанности и льготы социальных работников не сведены в один документ, они разбросаны по разным законам Законодательные нормы, которые мы имеем сейчас, скудны и неэффективны В этом — еще одна причина неэффективности социальной сферы вообще
Итак, проанализировав недостат ки ее реализации, можно сделать вы вод, что они вполне устранимы и не всегда требуют значительных финан совых затрат Более того, устранение этих недостатков способно корен ным образом изменить ситуацию Однако это достижимо лишь в том случае, если социальное законода тельство перестанет быть средством для манипулирования в руках зако нодателя, а социальный работник — заложником государственной поли тики, а не связующим звеном между обществом и государством