Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Лекція: Поняття та види посадової особи
Одним із важливих питань інституту державної служби є визначення поняття, ознак, особливостей та правового статусу посадової особи. Слід зазначити, що в юридичній науці та за конодавстві немає єдиного підходу, єдиного визначення поняття «посадова особа», а переважає саме галузевий підхід, відповідно до якого названі питання розглядаються під певним кутом у залежності від цілей і завдань тієї чи іншої галузі права. Це призводить до однобічності у визначенні та розкритті сутності даного поняття і не сприйняття його іншою галуззю права. Ви рішення даного питання неможливе без врахування історичного аспекту визначення поняття «посадова особа». Стосовно еволю ції поняття «посадова особа» важливо зазначити, що в правовій науці впродовж минулого століття майже не приділялося уваги вирішенню даного питання і тільки в післяреволюційні роки воно дістало поширення в радянському законодавстві. І саме в цей час поняття «посадова особа», яке завжди було властиве ад міністративному праву, належало йому, найбільшого поширення набуло в кримінальному законодавстві.
Поняття «посадова особа» у своєму історичному розвитку характеризується протиборством двох тенденцій: розширюваль ної (до посадових осіб відносились всі особи, які займали по сади в державних органах, включаючи і допоміжний персонал: прибиральниці, друкарки, кур'єри, сторожі та ін.) і обмежу вальної (поняття «посадова особа» було синонімом поняття «ке рівник»). Розширювальна тенденція поняття «посадова особа» існувала до 1917 року. Відомий адміністративіст А. І. Єлістратов не проводив ніяких розмежувань між поняттями «посадова осо ба» і «державний службовець». Він визначав державну службу як корпус посадових осіб, правове становище яких визначаєть ся спеціальними правовими нормами1. М. І. Лазаревський під посадовою особою розумів фізичну особу, яка виконувала поса дові функції.
На початку двадцятих років минулого століття розширю вальна тенденція поняття «посадова особа» знайшла своє ві дображення у низці нормативно-правових актів Радянського Союзу, зокрема: Декреті ВЦВК від 9 травня 1918 року «Про надання народному комісару Продовольства надзвичайних пов новажень по боротьбі із сільською буржуазією, яка приховує хлібні запаси і спекулює ними», постанові ВЦВК І РНК СРСР від 2 січня 1929 року «Про заходи щодо боротьби з порушен нями законодавства про працю», постанові ЦВК та РНК СРСР від 13 жовтня 1929 р. «Про Основи дисциплінарного законо давства Союзу РСР і союзних республік».
Розширювальне трактування поняття «посадова особа» не мало однозначної підтримки в адміністративній науці. Поряд із пануванням даної тенденції як в науці, так і в законодавстві, з'являлися окремі критичні зауваження щодо надмірного роз ширювання даного поняття. Перші критичні спроби були по в'язані з притягненням державних службовців до відповідаль ності. Так, А. Г. Гойхбарг у своїй концепції щодо залучення державних службовців до відповідальності зазначав, що необ хідно враховувати не тільки зміст вчиненого службовцем пра вопорушення, але й становище службовця в державно-службо вій ієрархії.
На початку тридцятих років вперше, на законодавчому рів ні, з прийняттям таких нормативно-правових актів, як Закон СРСР «Про охорону майна державних підприємств, колгоспів і кооперацій і зміцнення громадської (соціалістичної) власності» від 7 серпня 1932 р., Указу Президії Верховної Ради СРСР від 4 червня 1947 р. «Про кримінальну відповідальність за розкрадання державного і громадського майна»1 було зроблено спробу зву зити коло службових осіб, які відносились до «посадових осіб». Однак, загальна спрямованість на розширене трактування по няття «посадова особа» ще залишалася.
Через відсутність в адміністративному праві визначення по няття «посадова особа», при вирішенні питань про притягнення до адміністративної відповідальності, органи адміністративної юрисдикції використовували поняття, закріплене у кримінально му кодексі. Водночас, в адміністративній науці увага вчених стала зосереджуватися на особливостях правового статусу окре мих категорій державних службовців з точки зору здійснення ними державно-владних повноважень. В результаті їхньої діяль ності було прийнято ряд нормативних актів, які встановлювали спеціальні критерії для визначення поняття «посадова особа». Так, відповідно до Положення про дисциплінарну відповідаль ність у порядку підпорядкованості, затвердженого Постановою ВЦВК і РНК РСФСР від 20 березня 1032 р., дисциплінарні стягнення у порядку підпорядкованості за службові провини, зокрема, за порушення трудової дисципліни, не переслідувані у кримінальному порядку, могли бути накладені лише на посадо вих осіб, до яких відносилися:
посадові особи, які користуються правом найму і звіль нення;
виборні посадові особи;
відповідальні працівники інших категорій (до таких відно силися керівники підприємств, установ і організацій, їхні
заступники і помічники, головні інженери, головні бух галтери, головні лікарі, начальники цехів, старші майстри і майстри, керівники управлінь, відділів та ін.).
Водночас було зроблено першу спробу вирішити питання щодо визначення поняття посадової особи і встановити її спеціальні критерії у судовому порядку. Так, 27 березня 1935 року в поста нові Пленуму Верховного Суду СРСР роз'яснювалося, що до по садових осіб колгоспів і радгоспів відносяться категорії працівни ків, які виконують функції адміністративно-господарські та опера-тивно-розпорядницькі. У даній постанові визначення поняття «посадова особа» давалося не через поняття посади, як це було в кримінальному кодексі, а через особливості змісту і характеру службових функцій, хоча сам зміст таких функцій не розкривався.
Подальше визначення поняття і особливостей «посадової осо би» в адміністративному праві проводилося шляхом класифікації всіх службовців на види. Зокрема, 1.1. Євтіхєєв і А. А. Власов у 1946 р. запропонували розділити всіх службовців на:
1) праців ників, які виконують винятково господарсько-технічну роботу або функції підсобного господарського обслуговування (допоміж ний технічний персонал);
2) керівних і оперативних працівників, які виконують функції адміністративно-управлінського характеру, здійснення яких пов'язане з виданням актів управління, спрямо ваних на настання юридичних наслідків (посадові особи у вузь кому розумінні цього слова).
Важливий внесок у визначення поняття посадової особи внесли такі відомі вчені-адміністративісти, як С. С Студенікін і Ц. А. Ямпольська, які вважали, що «посадовими особами є ті дер жавні службовці, які за службовою компетенцією мають право на здійснення юридично значимих дій і, зокрема, видання адмініст ративних актів». Можна стверджувати, що з цього часу панівною стала обмежувальна тенденція визначення посадової особи.
В адміністративній науці була зроблена спроба дати визна чення поняття «посадова особа» через виокремлення однієї визначальної ознаки: «фізична особа, яка виконує посадові функції», «державний службовець, який при реалізації своїх службових повноважень має право здійснювати юридично зна чимі дії, зокрема видавати адміністративні акти», «державний службовець як суб'єкт державно-владних повноважень», «служ бовець, який здійснює управління людьми, і особа, діяльність якої пов'язана з рухом матеріальних і грошових цінностей», «службовець, який наділений розпорядчими повноваженнями». Така спроба показала, що дати визначення посадової особи через одну визначену особливість неможливо, що зумовило наступні спроби вчених-адміністративістів виділити низку таких особливос тей. В результаті було запропоновано ряд визначень посадової особи. Так, Ю. М. Старилов запропонував дев'ять ознак і визна чив, що посадовою особою є громадянин, який:
займає посаду в державних органах і або органах місце вого самоврядування, в державних і муніципальних уста новах тощо;
реалізує владні повноваження;
представляє державу і муніципальні утворення;
має, як і всі державні і муніципальні службовці, права,
обов'язки, обмеження і заборони по службі;
може застосовувати заходи примусу;
реалізує повноваження щодо накладення дисциплінарних
стягнень;
може видавати адміністративні акти;
здійснює контрольно-наглядові повноваження;
може бути суб'єктом юридичної відповідальності.
На відміну від такого розширювального переліку ознак поса дової особи, М. Ф. Забалуєва визначає, що посадовій особі при таманні тільки три ознаки:
1) управлінські функції;
2) обов'язки щодо забезпечення якості праці інших осіб;
3) владні повнова ження .
Оскільки окремі державно-службові відносини регулюються нормами трудового права, представниками цієї галузі також робились спроби дати визначення посадової особи. Як правило, в якості ознак посадової особи найчастіше визначались дер жавно-владні повноваження і право здійснювати юридично зна чимі дії1.
Аналізуючи вищеназвані точки зору щодо визначення ознак посадової особи, можна зробити висновок, що такими є:
а) наявність владних повноважень, які спрямовані на прийнят тя правових актів управління або здійснення юридично значи мих дій;
б) право на здійснення державно-розпорядницьких повноважень щодо реалізації компетенції державного органу;
в) заміщення посади в державному органі на підставі спеціаль них актів управління.
Вперше поняття посадової особи на законодавчому рівні за кріплено в статті 2 Закону «Про державну службу», згідно з якою «посадовими особами вважаються керівники та заступни ки керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій». Таким чином, визначення поняття посадової особи дається виходячи із двох основних ознак:
1) посади — керівники та заступники керівників;
2) функцій — організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих.
Однією із ознак посадової особи є посада — визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встанов лене нормативними актами коло службових повноважень. Досить важливо зазначити, що поняття «посадова особа» не є сумою слів «посада» і «особа». Іншими словами, можна займа ти певну посаду в державному органі, згідно із штатним роз писом, але не бути «посадовою особою».
Поняття та сутність посади можна розглядати у трьох аспектах: в статутно-правовому; конкретно-функціональному і бюджетному (фінансовому) розумінні. Статутно-правове ро зуміння посади включає в себе правове положення держав ного службовця (тобто, обсяг його функцій та повноважень).
Конкретно-функціональне розуміння посади визначає характерис тика його компетенції, що відповідає правовому положенню да ного службовця. У цьому розумінні більший акцент робиться саме на обов'язках державного службовця за його посадою. Стосовно бюджетного (фінансового) розуміння посади слід за значити, що його особливість проявляється в тому, що кожна посада обов'язково включається до штатного розпису державно го органу, який враховується в Державному бюджеті України. Посада характеризується двома ознаками:
вона є частиною організаційної структури державного орга ну. Посада є незалежною від самого державного службов ця, а державний службовець не може бути «власником»
посади, яку він займає. Стосовно даної ознаки, посаду
можна визначити, як передбачену в установленому порядку
державним органом первинну структурну одиницю, яка
відображає зміст і обсяг повноважень особи, яка її займає,
і утримується за рахунок фінансування з державного бюд жету;
включає в себе частку компетенції державного органу, яка
визначена в нормативно-правових актах. Кожна посада
являє собою сукупність конкретних професійно-кваліфіка ційних характеристик, які випливають із загальної компе тенції даного державного органу. Таким чином, займаючи
посаду державного службовця, особа реалізує не свої
власні інтереси, або інтереси третьої особи, а публічно-правові інтереси, які визначаються компетенцією даного
державного органу. При цьому державний службовець не
може виходити за рамки своєї компетенції, яка є складо вою загальної компетенції державного органу.
Статус кожної посади державного службовця визначається конкретною посадовою інструкцією, яка включає в себе профе сійно-кваліфікаційну характеристику даної посади, розробляєть ся на основі Типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців і затверджується керівником від повідного державного органу у межах чинного законодавства та повноважень даного органу. Такі посадові інструкції мають сприяти правильному вирішенню питань розподілу і перерозпо ділу обов'язків між державними службовцями, забезпечувати єдність при визначенні їхніх посадових обов'язків, повноважень та кваліфікаційних вимог, які до них ставляться.
Важливою ознакою «посадової особи» є ті функції, які на неї покладаються. Функції — це основні напрямки діяльності. Отже функції посадової особи — це основні напрямки її діяль ності в межах, передбачених чинним законодавством і компе тенцією державного органу. Законодавець визначає, що сут ність посадової особи визначають два види функцій: організа ційно-розпорядчі і консультативно-дорадчі. Однак, суттєвою прогалиною даної статті є те, що в ній не визначається зміст названих функцій, що дає право на їх досить розширене і не однозначне трактування. Визначення поняття названих функцій не передбачено в жодному нормативно-правовому акті. Тільки постанова Пленуму Верховного Суду України від 26 квітня 2002 р. «Про судову практику в справах про хабарництво», передбачає, що організаційно-розпорядчі функції — це «функ ції щодо здійснення керівництва галуззю промисловості, трудо вим колективом, ділянкою роботи на підприємствах, в устано вах чи організаціях...». Іншими словами, це повноваження щодо безпосереднього управління людьми, ділянками роботи, виробничими або технологічними процесами. Ці повноваження виявляються у правах і обов'язках щодо підбору і розстановки кадрів, прийому і звільнення, в плануванні діяльності підпри ємства, установи, організації і керівництва ними.
Визначення консультативно-дорадчих функцій відсутнє як у законодавстві, так і у судовій практиці. Виходячи з лексичного тлумачення слів «консультант» — спеціаліст, який дає пора ди, «радник» — той, хто дає настанови як діяти стосовно Закону «Про державну службу», можна вважати, що консуль тативно-дорадчі функції — це повноваження щодо розробки проектів нормативно-правових актів і рішень, що видаються посадовими особами, які здійснюють організаційно-розпорядчі функції. Такі функції виконують помічники, радники і секре тарі Президента України, Голови Верховної Ради України, членів Уряду та ін.
Для порівняння слід відмітити, що ст. 1 Закону від 21 трав ня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні»1 та ст. 2 Закону від 7 червня 2001 р. «Про службу в органах місцевого самоврядування» закріплено, що посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого са моврядування, має відповідні посадові повноваження у здійс ненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюд жету. Поряд із цим, позитивним є те, що даний Закон в ст. 2 закріпив, що дія Закону не поширюється на технічних праців ників та обслуговуючий персонал органів місцевого самовря дування.
Поняття «посадова особа» визначається і в Кримінальному кодексі. З приводу цього, досить важливо зазначити, що понят тя «посадова особа» в кримінальному і в адміністративному праві не співпадають. Більше того, новий Кримінальний кодекс України, прийнятий 5 квітня 2001 року, в статті 364 — «Зло вживання владою або службовим становищем» закріпив визна чення поняття не «посадової особи» а «службової особи». Від повідно до даної статті службовими особами визнаються особи, «які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприєм ствах, в установах чи організаціях незалежно від форми влас ності посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпоряд чих чи адміністративно-господарських обов'язків, або викону ють такі обов'язки за спеціальними повноваженнями. При цьому, дана стаття передбачає, що службовими особами визна ються також іноземці або особи без громадянства, які викону ють зазначені вище обов'язки. Визначення службової особи через представника влади зумовлює необхідність розкриття його поняття. У чинному законодавстві визначення такого поняття немає. Вищеназвана постанова Пленуму Верховного Суду України роз'яснює, що представник влади — це праців ник державного органу або установи, який наділений правом у межах своєї компетенції пред'являти вимоги, а також приймати рішення, обов'язкові для виконання фізичними і юридич ними особами незалежно від їх відомчої належності або підлег лості. До представників влади належать, зокрема, народні депутати України, депутати Верховної Ради АРК, депутати місцевих рад, судді, слідчі, прокурори, оперативний склад СБУ, працівники міліції і податкової міліції, інспектори державних інспекцій, військові коменданти тощо. Поняття організаційно-розпорядчих функцій розглядалися вище, а організаційно-гос подарськими обов'язками визнаються повноваження з управ ління чи розпорядження державним, муніципальним чи при ватним майном (установлення порядку його зберігання, пере робки, реалізації, забезпечення контролю за цими операціями тощо). Важливо зазначити, що в теорії адміністративного права немає єдиної думки з приводу віднесення управління майном до ознаки «посадової особи». Так, Петров Ю. А. до посадових осіб відносить усіх службовців, які тією чи іншою мірою здійс нюють управління як людьми, так і речами. На противагу йому, О. Т. Усольцев зазначає, що «той, хто керує тільки ре чами, безпосередньо відповідає лише за власні технічні опера ції, але не діяльність інших осіб». З цього приводу слід зазна чити, що переважна більшість службовців, які управляють речами, одночасно здійснюють управління людьми. А це зна чить, що здійснення адміністративно-господарських функцій також є ознакою посадової особи.
В адміністративній науці посадових осіб класифікують у залежності від різних підстав. Однією з класифікаційних ознак, за якою можливо здійснювати поділ посадових осіб державної служби, є сфера організаційної діяльності. У залежності, від даної ознаки їх можна поділити на три види:
посадові особи, які мають повноваження лише публічного
характеру (слідчий прокуратури);
3) посадові особи, які мають повноваження як публічного, так і внутрішньо-організаційного характеру (начальник податко вої інспекції).
За ознакою ролі, що виконується, у здійсненні управлінсь ких функцій посадових осіб можна класифікувати на:
керівників;
фахівців, які не мають у підпорядкуванні співробітників,
але здійснюють державно-владні повноваження за поса дою, у тому числі й такі, що тягнуть настання правових наслідків.
Посадових осіб можна також розглядати з позиції адмініст ративної деліктоздатності:
публічні посадові особи, наділені зовнішньо-владними повноваженнями;
керівники підприємств, установ і організацій;
посадові особи підприємств, установ і організацій, відпо відальні в силу займаної посади за забезпечення дотри мання спеціальних правил, технологічної дисципліни,
спеціальних обов'язків;
посадові особи підприємств і організацій спеціального
профілю, режим роботи яких вимагає підвищеної відпові дальності персоналу;
посадові особи, які працюють на територіях з особливим
правовим режимом.
На особливу увагу заслуговує класифікація, запропонована П. І. Кононовим, який виділяє посадових осіб, наділених держав но-розпорядницькими повноваженнями (глава адміністрації), і посадових осіб, наділених державно-охоронними повноваження ми (судді, прокурори, працівники МВС тощо).
Водночас, у залежності від місця служби посадових осіб поділяють на два види — посадових осіб публічної служби, і служби в приватних організаціях.
Посадових осіб можна класифікувати на види у залежності від сфери правового впливу:
У свою чергу, серед посадових осіб публічної служби можна виділити:
Зокрема у вказаних нормативних актах зазначається, що при побудові системи сучасної державної служби потрібно виходити з чіткого визначення функцій органів державної влади і посадо вих осіб, створення оптимальної структури управління та розме жування повноважень кожного органу.
На основі класифікації посад в органах державної влади за змістом і характером діяльності, способами призначення та надання повноважень необхідно законодавчо визначити такі типи посад:
політичні;
адміністративні;
патронатні.
Принципового значення така класифікація набуває у зв'язку зі зростанням у механізмі управління державою ролі політич ної (конституційної) відповідальності, що, як відомо, може наступити лише для першої категорії посадових осіб.
9