Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
© 1998 г. Л.А. НЕМОВА*
КАНАДСКОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО МЕНЯЕТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКУЮ СТРАТЕГИЮ
Уверенная победа Либеральной партии на всеобщих парламентских выбо рах 2 июня 1997 г. говорит о поддержке большинством канадцев экономичес кой политики, которую правительство проводило в предыдущие четыре года. Вместе с тем результаты выборов свидетельствуют о выдвижении избирате лями требований внести коррективы во внутриэкономический курс. Феде ральная бюджетная программа, которую правящая партия использовала для изложения своей предвыборной платформы, уже содержала ряд новшеств, отвечающих этим требованиям. Победив на выборах, правительство Ж.Креть-ена получило мандат на претворение их в жизнь. Дальнейшие шаги прави тельства - инициативы, объявленные в конце 1997 г., а позднее закрепленные в бюджетной программе на 1998 фин. г. - подтверждают, что наметившиеся еще год назад перемены в федеральной экономической политике не были лишь предвыборным маневром. Эти перемены стали возможными благодаря двум взаимосвязанным обстоятельствам. После нескольких лет нестабильного развития экономика уверенно пошла на подъем. И после нескольких лет трудной борьбы с бюджетными дефицитами федеральное правительство и большинство провинций добились успеха в области финансовой стабилизации.
Экономика на подъеме
90-е годы - период глубоких перемен в канадской экономике. Будучи экономикой "открытого" типа, она испытывает чрезвычайно сильное влияние процессов глобализации мирового хозяйства и, в частности, подъема на каче ственно новую ступень интеграции на Североамериканском континенте. Пре творение в жизнь Соглашения о свободной торговле между США и Канадой (вступило в силу с начала 1989 г.) и присоединение к нему Мексики с 1994 г. (соглашение НАФТА) создали принципиально новые условия для развития экономики Канады. С одной стороны, в подавляющем большинстве отраслей были постепенно сведены к минимуму барьеры для конкуренции иностранных производителей из стран-партнеров по НАФТА. С другой стороны, перед канадскими компаниями открылись гораздо более широкие возможности дос тупа на их рынки.
НЕМОВА Людмила Алексеевна - кандидат экономических наук, заведующая сектором экономических проблем Канады ИСКРАН.
Вместе с тем под влиянием внешних и внутренних факторов в 90-е годы осуществляются радикальные реформы в механизме государственного ре гулирования экономики. Государство в Канаде традиционно играло активную роль в хозяйственной и социальной жизни. Особенно интенсивно государст венное влияние на эти сферы развивалось в первые четыре десятилетия пос левоенного периода. В ряде важнейших, с точки зрения общехозяйственного развития, секторов - таких, например, как электроэнергетика, транспорт, связь - государство стало крупным собственником и главным производителем товаров и услуг. В 60-е и 70-е годы федеральное правительство осущест вляло также активное антициклическое регулирование. Разветвленный меха низм государственного влияния на экономику широко и зачастую успешно использовался для проведения структурных преобразований - прежде всего развития обрабатывающего сектора промышленности, укрепления позиций национального и ограничения присутствия иностранного, в первую очередь американского капитала (так называемая "политика канализации")^.
С приходом к власти в стране в 1984 г. Прогрессивно-консервативной пар тии в Канаде стали разворачиваться процессы приватизации и дерегулиро вания. Поначалу их влияние на экономику не было существенным. Однако оно стало таковым после вступления в силу Соглашения о свободной торговле с США и в связи с осуществлением федеральным правительством и властями провинций программ ликвидации бюджетных дефицитов. Именно в 1990-е годы начался реальный демонтаж сложившегося за многие десятилетия меха низма государственного регулирования. В этот период федеральное прави тельство продало частным инвесторам практически все принадлежавшие ему крупные предприятия в отраслях обрабатывающей и нефтегазовой промыш ленности, в сфере воздушного и железнодорожного транспорта, связи. Завер шается процесс полной или частичной приватизации объектов транспортной инфраструктуры - аэропортов, морских и речных портов, припортовых соо ружений и т.п. Ликвидированы крупномасштабные системы субсидирования в сфере транспорта и в сельском хозяйстве. Большинство провинций продали в частные руки крупные телефонные компании, разрабатываются планы прива тизации электроэнергетических корпораций. Власти провинций и муниципа литеты все шире привлекают частные фирмы для осуществления социальных услуг, которые прежде были в ведении государственных учреждений.
В результате приватизации и дерегулирования с 1993 г. постоянно умень шается реальный объем государственных инвестиций. Федеральное прави тельство практически отказалось от антициклического регулирования, и глав ной его заботой стала ликвидация бюджетного дефицита, а в перспективе -сокращение объема государственной задолженности. Кредитно-денежная по литика Банка Канады в 90-е годы также перестала увязываться с целями антициклического регулирования. С начала десятилетия она переориентиро вана на сдерживание инфляции и оздоровление государственных финансов.
Все эти факторы оказывают самое глубокое воздействие на динамику и структуру производства. В 1990 и 1991 гг. в канадской экономике произошел спад. Реальный объем ВВП сократился на 0,2 и 1,7% соответственно (табл. 1).
^См. подробнее: "Государство и экономика Канады". М., 1986.
Таблица I
Основные показатели развития экономики Канады, 1991-1998 гг., в %к предшествующему году.
|
1991 |
1992 |
1993 |
19Q4 |
1995 |
1996 |
1997* |
1998* |
|
|
ВВП |
-1,7 |
0,7 |
2,2 |
4,6 |
2,4 |
1,5 |
3,8 |
4,3 |
|
Потребительские |
||||||||
|
расходы |
-1,7 |
1,0 |
1,6 |
3,0 |
1,4 |
1,7 |
4,9 |
3,8 |
|
Частные |
||||||||
|
инвестиции |
-1,4 |
-1,7 |
0,5 |
7,5 |
6,0 |
6,8 |
14,0 |
11,2 |
|
Государственные |
||||||||
|
расходы |
1,9 |
1,9 |
0,5 |
-0,8 |
-0,5 |
-4,1 |
-1,5 |
1,2 |
|
Промышленное |
||||||||
|
производство |
-3,7 |
0,4 |
4,5 |
7.0 |
3,4 |
5,9 |
5,4 |
6,0 |
|
Прибыли |
||||||||
|
корпораций до |
||||||||
|
вычета налогов |
-34,2 |
0,7 |
20,2 |
36,1 |
15,4 |
8,2 |
17,0 |
— |
|
Занятость |
-1,8 |
-0,8 |
1,3 |
2,1 |
1,6 |
1,0 |
2,0 |
2,7 |
|
Уровень |
||||||||
|
безработицы (в % |
||||||||
|
от численности |
||||||||
|
рабочей силы) |
10,3 |
11,3 |
11,2 |
10,4 |
9,6 |
9,7 |
9,2 |
8,5 |
|
Потребительские |
||||||||
|
цены |
5,6 |
1,5 |
1,8 |
0,2 |
2,1 |
1,6 |
1,8 |
1,1 |
•Прогноз
Conference Board of Canada "Economic Outtook", October 1996; Scotiabank "Global Economic Outlook", October 1996; The Economic and Fiscal Update, Department of Finance Canada, October 15, 1997; Bank of Montreal "International Economic Review", January 1998: Bank of Canada "Monetary Policy Report", November 1997.
Оживление деловой активности в 1992-1995 гг. было относительно медлен ным и неустойчивым, поскольку его главной движущей силой была внешняя торговля, но оно не имело надежной опоры в стабильно растущем внутреннем спросе. До 1997 г. потребительские расходы увеличивались в среднем ежегод но лишь на 1,5%. Частные инвестиции сокращались в реальном исчислении в 1990-1992 гг., а затем они интенсивно росли только в отраслях, ориентирован ных на экспорт. В 1996 г., в результате "охлаждающего" влияния государст венной бюджетной политики на конъюнктуру, темпы прироста ВВП упали до 1,5%, и только благодаря росту экспорта отрасли материального производства избежали спада.
В 1997 г. экономика страны обрела, наконец, опору во внутренних фак торах роста. Вследствие существенного удешевления кредита произошло дол гожданное оживление потребительского спроса. Темпы реального прироста потребительских расходов в 1997 г. составили около 5%, что стало самым вы соким показателем за все десятилетие. С конца 1996 г. продолжается подъем в жилищном строительстве, заметно увеличился объем покупок товаров дли тельного пользования.
Прирост объема частных капиталовложений в 1997 г. - рекордный за последние 30 лет. Он составил в среднем 14%, а инвестиции в машины и обо-
рудование возросли на 20%. При этом в последние два-три года в промыш ленности произошла смена лидеров среди отраслей, занимающих ведущие позиции по темпам роста производства и инвестиций. Прежде это были корпорации "ресурсных" отраслей - нефтяной и газовой промышленности, лесопромышленного комплекса. В 1996-1997 гг. из-за ослабления спроса и па дения цен на мировых рынках роет доходов и капиталовложений в большин стве этих отраслей затормозился. В то же время существенно возросли объ емы выпуска продукции и инвестиций в наукоемких отраслях - таких как производство электронного и электротехнического оборудования, средств свя зи, фармацевтическая промышленность, производство некоторых видов про мышленного оборудования, новых конструкционных материалов. Выпуск про дукции быстро растет также в автомобилестроении, химической промышлен ности, производстве материалов для строительной индустрии.
Объем ВВП, произведенного в отраслях сферы услуг, увеличился в 1997 г. на 3,4%. Наиболее интенсивно развивались оптовая торговля, услуги для предпринимательского сектора, гостиничное хозяйство и общественное пита ние, телекоммуникации. Реальное сокращение в этой сфере произошло только в услугах государственных учреждений - в 1997 г. их объем уменьшился в среднем на 1,6%, в том числе в сфере образования - примерно на 4%. В це лом, в связи с осуществляемым курсом на свертывание непосредственного участия государства в производстве товаров и услуг, доля госсектора в общем объеме ВВП Канады снизилась с 18,7% в 1992 г. до 17,8% в 1997 г.
Весьма примечательные сдвиги происходят и в соотношении долей сферы материального производства и сферы услуг. Доля ВВП, произведенного в сфере материального производства, повысилась с 30,2% 1992 г. до 31,1% в 1994 г. и 33,7% в 1997 г. Это, в частности, свидетельствует о том. что канад ские товаропроизводители вполне успешно приспосабливаются к условиям либерализации мирохозяйственных связей и усилению конкурентной борьбы. Не подтверждаются опасения тех противников соглашения о свободной тор говле на североамериканском континенте, которые считали, что оно неизбеж но приведет к "деиндустриализации" канадской экономики и массовому выте снению произведенных в Канаде товаров импортными.
Важнейшим следствием уверенного экономического подъема стало значи тельное ускорение роста занятости. В течение нескольких лет после спада 1990-1991 гг. уровень безработицы существенно превосходил 10% и до сих пор он почти вдвое выше, чем в США. Только в 1997 г. положение на рынке труда заметно изменилось к лучшему. Уровень безработицы снизился с 9,6% в январе до 8,9% в последние месяцы года, было создано около 300 тыс. новых рабочих мест (в 1996 г. - примерно 190 тыс.). При этом улучшились качест венные параметры роста занятости. По сравнению с вакансиями, которые от крывались год назад, созданные в 1997 г. новые рабочие места более ста бильны и лучше оплачиваются. Большинство из них предполагают полную, а не частичную занятость. Важно и то, что особенно быстро растет занятость в наукоемких отраслях обрабатывающей промышленности и сферы услуг. Эко номические обозреватели расценивают все это как убедительный признак "здорового" роста канадской экономики и сильных конкурентных позиций ка-
надских компаний на внутренних и внешних рынках^. Предполагается, что в 1998 г., уровень безработицы снизится до 8,4-8,6%.
Среднегодовые темпы прироста потребительских цен в Канаде в послед ние пять лет, как правило, не достигают и 2%, отставая от средних показа телей по группе семи ведущих индустриальных держав. Важную роль в этом играет политика Банка Канады, руководство которого в начале 1990-х годов определило в качестве своей главной цели подавление инфляции. Кроме того, усиление конкуренции, технологические нововведения и роет производитель ности труда сдерживают повышение цен на всех стадиях производства. В предшествующие годы многие предприятия провели максимально возможные сокращения персонала и обновили производственные мощности. Несмотря на ускорение роста занятости, заработная плата продолжает повышаться весьма умеренно. Уровень использования производственного потенциала во второй половине 1997 г. был все еще примерно на 2% ниже оптимального. Все это позволяет наращивать производство при весьма незначительном росте издер жек и цен.
Внешнеэкономические связи в 1997 г. продолжали способствовать эконо мическому подъему, хотя при укреплении внутренних факторов роста они не играли в этом решающей роли, как это было еще совсем недавно. Стоимост ной объем экспорта из Канады увеличился больше чем в 1996 г. - на 10,5%, однако импорт вырос еще больше - на 12,2%. В результате сократилось по ложительное сальдо в торговле товарами, а дефицит платежного баланса по текущим операциям составил в среднем за год 14 млрд. долл." Рост дефицита во внешних расчетах, а также вспышка спроса на американскую валюту в связи с финансово-экономическим кризисом в странах Азии привели к сни жению курса канадского доллара с 73 центов США в начале 1997 г. до менее чем 71 цента в последние месяцы года, что произошло вразрез с большин ством прогнозов.
Приток иностранных прямых инвестиций в Канаду в 90-е годы постоянно увеличивается. По данным 1996 г., прямые и зарубежные инвестиции состави ли 180 млрд. долл., из которых 120 млрд. поступили из США. Второе место по объему прямых капиталовложений в канадскую экономику занимала Велико британия - 14 млрд., а третье - Япония (6 млрд.)^. Прямые канадские инвес тиции за рубежом составили 171 млрд. долл. За десятилетний период они увеличились более чем в 1,6 раза, тогда как ввоз капитала - примерно в два раза.
По оценкам экспертов организации Международный экономический фо рум, Канада в 1997 г. заняла четвертое место среди стран, имеющих наиболее высокую конкурентоспособность экономики (на первом месте - Сингапур, за ним следовали Гонконг и США)^. В целом, по основным показателям развития канадской экономики, 1997 г. - лучший за весь период с начала десятилетия. Реальный прирост ВВП Канады - 3,5% - самый высокий в группе семи ве дущих индустриальных держав, и, согласно большинству прогнозов, в 1998 г. он может увеличиться до 4%^
Bank of Montreal. International Economic Review. October 19Э7, p. 11. ** -
Здесь и далее цифры приведены в канадских долларах. — Прим. ред. ^Investment, Licensing and Trading. Canada 1997. N.Y„ 1997, p.9. ^Infoflash. 22.11.1997, р.З.
Дефицит ликвидирован — что дальше?
Начавшийся в последние месяцы 1996 г. экономический подъем позволил правительству Ж-Кретьена достичь больших успехов в деле оздоровления государственных финансов за весьма короткий период времени.
В конце 1993 г., когда Либеральная партия сменила у власти консер ваторов, состояние федеральной финансовой системы быстро ухудшалось. К этому моменту размер бюджетного дефицита увеличивался уже два десяти летия подряд, а выплаты по задолженности превратились в самую крупную статью расходов. Доля дефицита федерального бюджета по отношению к ВВП составляла около 6% и была самой высокой среди семи ведущих инду стриальных стран^ Задолженность федерального правительства превышала 500 млрд. долл., тогда как сумма федерального и провинциальных долгов пре взошла объем произведенного за год валового национального продукта. Тяже лый груз огромных и растущих долгов не позволял центральному банку осла бить кредитно-денежные рестрикции, а высокие процентные ставки на заем ные средства сдерживали рост деловой активности. Как никогда более остро встала проблема доверия к государственной власти, к ее способности осуще ствлять эффективное регулирование экономики.
С 1994 г. правительство Ж.Кретьена приступило к осуществлению долго срочной программы ликвидации бюджетного дефицита. Ее ключевым элемен том стало последовательное и крупномасштабное сокращение расходов при сохранении в целом стабильных ставок налогообложения. По окончании 1995 фин. г. дефицит федерального бюджета уменьшился впервые за двадцать лет. В начале 1997 г. он составил менее 9 млрд. долл. по сравнению с 42 млрд. три года назад. Благодаря довольно быстрым темпам роста экономики и сущест венному снижению процентных ставок на кредитно-финансовых рынках, пра вительство обогнало собственный первоначальный график движения к сба лансированному бюджету. По итогам финансового года, закончившегося 31 марта 1998 г., дефицит был ликвидирован; впервые за 28 лет Оттава свела федеральный бюджет без дефицита. Таким образом, Канада стала первой из семи ведущих держав Запада, добившейся салансированного федерального бюджета.
Заметных успехов в оздоровлении государственных финансов достигли и большинство канадских провинций. К началу 1998 г. бюджетные дефициты ликвидировали семь из десяти провинций, а еще одна вплотную приблизи лась к достижению этой цели. Это произошло несмотря на то, что феде ральные трансферты регионам сократились за три последних года более чем на 15%. В 1997 г. период их сокращения закончился: в дальнейшем объем средств, передаваемых в форме единого трансферта на здравоохранение и со циальные нужды (ТЗСН), будет поддерживаться на стабильном уровне. Трансферты, осуществляемые в рамках программы выравнивающих выплат и поступающие в семь из десяти провинций страны, в 1998 г. немного возрастут.
По мере приближения победы над федеральным бюджетным дефицитом, споры велись уже не о том, как его окончательно ликвидировать, а о том, как "поделить трофеи" - т.е. использовать средства, образующиеся в результате
^The Economic and Fiscal Update. Department of Finance. Ottawa, 15.10.1997. p.35.
превышения доходов правительства над его расходами. Согласно расчетам министерства финансов, если уровень расходов на различные программы пос ле 1998 г. не менять в течение трех лет, то приток поступлений в бюджет, увеличивающийся по мере роста экономики, уже в 2001 г. приведет к образо ванию положительного сальдо бюджета в размере 25 млрд. долл.^ Это потен циальное превышение доходов над расходами, (которое сможет образоваться в случае сохранения неизменного уровня налогообложения и бюджетных зат рат), называют фискальным дивидендом.
В той или иной пропорции фискальный дивиденд может быть использован дляядостижения трех целей: увеличение ассигнований на существующие или новые федеральные программы; снижение налогов; сокращение размера госу дарственного долга. Накануне принятия бюджетной программы на 1998 фин. г. правительство в ряде документов изложило свою позицию относительно уп равления государственными финансами на трехлетнюю перспективу. Указано, что ориентиром для финансового планирования в этот период будет распре деление фискального дивиденда в пропорции 50:50 между затратами на нуж ды экономики и социальной сферы, с одной стороны, и налоговыми рефор мами и сокращением государственного долга, с другой.
Обращает на себя внимание тот факт, что в этой формуле нет четкости -правительство оставило себе свободу маневра, заявив, что распределение фи скального дивиденда может меняться от года к году и что окончательные решения по этому вопросу будут приниматься на основании оценки резуль татов мер, предпринятых в предшествующий период. Между тем новые инициативы, объявленные правительством в первые несколько месяцев после выборов 1997 г., и экономическая программа, изложенная в федеральном бюд жете на 1998 г., свидетельствуют о том, что в ближайшей перспективе прави тельство отдает предпочтение росту ассигнований на социально-экономичес* кие программы.
Выбор приоритетной цели для использования фискального дивиденда был и остается предметом острых дискуссий не только между правительством и оппозиционными партиями в парламенте, но и между федеральным прави тельством и провинциями, и даже внутри самой правящей партии. За этими спорами стоят глубокие расхождения в позициях по вопросу о роли государ ства в экономике вообще, и об участии центральной власти в социально-эко номическом регулировании, в частности. Политические противники либералов, в особенности Партия реформ, получившая после выборов 1997 г. статус официальной оппозиции, настаивают на немедленном проведении крупных налоговых реформ. Они выступают с резкими возражениями против возоб новления в будущем роста федеральных расходов и активизации участия фе дерального правительства в социально-экономическом регулировании. По мнению лидеров Партии реформ, неэффективность, коррупция и бюрокра тизм - это врожденные и неискоренимые пороки государственной власти, по этому ей следует отвести "строго ограниченное пространство"^
На приоритетности налоговых реформ, хотя и по иным соображениям, настаивают власти западных провинций Канады, в особенности Британской
^ibid., р.39. ^"Maclean's", 17.11.1997. р. 102.
Колумбии и Альберты. Эти, богатые природными ресурсами провинции, наряду с Онтарио отличаются наиболее высокими темпами роста экономики и наиболее высокими средними доходами населения, тогда как федеральные трансферты приносят в их бюджеты менее 10% всех поступлений (в некото рых Атлантических провинциях - более 30%). Экономически "сильные" про винции добиваются расширения своей хозяйственной автономии и хотят, что бы у федерального правительства оставалось меньше возможностей аккуму лировать финансовые ресурсы и распределять их между регионами. В прин ципе, в децентрализации механизмов государственного регулирования и пе рераспределении полномочий в пользу региональных властей заинтересованы и все остальные провинции страны. Однако получаемые ими выгоды от осу ществления конкретных федеральных программ, как правило, превосходят выгоды от расширения собственной фискальной независимости. Поэтому в Атлантических провинциях, а также в Онтарио, где власти в последние два года уже заметно снизили налоги и продолжают интенсивно сокращать рас ходы, намерения федерального правительства выделять средства на новые программы находят широкую поддержку^
Перспективы осуществления налоговых реформ
По инициативе федерального правительства, крупные налоговые реформы проводились в последний раз в 1988 г., (когда была упрощена структура нало гов на доходы населения) и в 1991 г. (когда был введен федеральный косвен ный налог на товары и услуги). Впоследствии федеральные власти и провин ции ограничивались внесением в налоговый режим относительно небольших, но многочисленных поправок. Между тем именно в 90-е годы произошли глу бокие сдвиги во внешних и внутренних условиях экономического развития. Вследствие либерализации международной торговли возросла конкуренция со стороны стран с более льготным налоговым режимом и более дешевой рабо чей силой. Попытки властей всех уровней уменьшить текущие и накопленные долги путем многочисленных мелких изменений в налогах привели к услож нению всей системы и в конечном счете к росту фактического уровня налого обложения населения и корпораций. Кроме того, в последние годы система налогообложения стала более децентрализованной, а это привело к росту раз личий в налоговых режимах и необходимости согласовывать с участием всех провинций любые относительно крупные изменения в этой области.
Доходы от всех видов налогов, взимаемых федеральными, провинциаль ными и местными властями в Канаде, составляют в последние годы примерно 36% ВВП. Такой показатель немного уступает среднему расчетному по группе стран-членов ОЭСР (38%)^. При этом общий уровень налогообложения в Кана де ниже, чем в странах Западной Европы, но он заметно выше, чем в США -главном торгово-экономическом партнере Канады. В особенности заметна раз ница между двумя странами по уровню прямых налогов на доходы физичес ких лиц и косвенных налогов на товары и услуги. Например, согласно данным ОЭСР, ставка прямых налогов на доходы, равные средней заработной плате
^ibid., р.9. ^OECD Economic Surveys. Canada 1997. Paris, 1997, p.72.
за год, составляет в Канаде почти 46%, а в США менее 30% (средняя ставка по ОЭСР - 41,4%). Разница в уровне прямого налогообложения доходов, вдвое превышающих сумму средней заработную платы за год, меньше, но тоже довольно существенна - примерно 48% в Канаде и 43% в США (средняя по ОЭСР - 47,2%). Это в некоторой мере препятствует притоку квалифициро ванной рабочей силы в Канаду и, напротив, стимулирует ее отток из страны в США.
Данные сравнительных исследований показывают также, что фактический средний уровень налогообложения доходов крупных фирм в некоторых сек торах экономики Канады также выше, чем в США. Например, с учетом дей ствующих в обеих странах режимов амортизации и дополнительных налогов, в обрабатывающей промышленности фактическая средняя ставка налогообло жения крупных предприятий составляет в Канаде 25,5%, а в США 21,5%. По отраслям сектора услуг аналогичные показатели отличаются еще больше: 32,2% против 19,9%^
В 1996-1997 гг. власти шести провинций Канады проводили реформы по снижению налогов на доходы населения. Однако, поскольку в начале десяти летия они их повышали, то конечным результатом этих мер был возврат на логов к прежнему уровню. Из всех провинций только в Онтарио ставки налогов на доходы физических лиц в 1997 г. опустились ниже уровня 1990 г.
Эксперты федерального министерства финансов соглашаются с тем, что часть фискального дивиденда должна быть использована для проведения на логовых реформ. Однако крупные реформы они считают преждевременными и несущими угрозу вновь нарушить баланс между доходами и расходами в бюджете, достигнутый ценой немалых усилий и потерь. Значительные изме нения в налоговой системе признаны возможными лишь после существенного снижения доли федеральной задолженности по отношению к ВВП. Между этими двумя целями приоритетность установлена достаточно четко.
Хотя текущее превышение расходов над доходами практически ликвиди ровано федеральным правительством и многими провинциями, "в наследство" от времен растущих дефицитов осталась большая накопленная задолжен ность. Совокупная задолженность обоих уровней власти возросла с 75% от ВВП в начале десятилетия до 107% в 1995 г. и составил примерно 102% в конце 1997 г. Из всех стран группы семи положение хуже только в Италии. Абсолютные размеры совокупной государственной задолженности начнут уменьшатся только после того, как суммарный бюджетный баланс обоих уровней власти станет положительным, а это в лучшем случае произойдет в 1999 г.^
Уровень федеральной задолженности начал снижаться уже в 1997 г. - в начале года он составил 73,1% ВВП по сравнению с 74% год назад. Разница между этими цифрами невелика, но за ними стоит перелом тенденции: в предыдущие 25 лет уровень федеральной задолженности постоянно рос. Тем не менее, бремя накопленного долга весьма велико. В 1998 г. на выплату процентов по нему правительству придется затратить около 43 млрд. долл., то есть примерно 28% поступающих в его распоряжение средств, тогда как в
^rbid., Р.81-83.
"The Economic and Fiscal Update. Op. cit., р.Зб.
середине 70-х годов доля подобных затрат в бюджете составляла 15%. Поэ тому, эксперты министерства финансов считают, что уменьшение долга -самый верный путь к сокращению налогов или увеличению федеральных рас ходов в будущем. По их оценкам, если федеральное правительство будет после 1998 г. ежегодно иметь сбалансированный бюджет, то соотношение между долгом и ВВП снизится с нынешнего уровня в 73,1% до 60% уже в 2001 г.
При этом правительство все же не отказывается полностью от мер, кото рые могли бы облегчить бремя обязательных выплат из доходов населения и корпораций. Однако, речь пока идет не о снижении налогов, а лишь о частич ной компенсации роста обязательных взносов в государственный пенсионный фонд. Необходимость крупных реформ в системе государственных трудовых пенсий связана с изменениями в социально-демографической ситуации. Су ществовавшие до сих пор относительно низкие ставки обязательных пенсион ных отчислений были установлены в 70-е годы, когда в составе населения была очень высока доля работающих граждан, родившихся в годы послево енного "бэби-бума", а доля пенсионеров находилась на самом низком уровне. В этих условиях суммы накопленных пенсионных взносов значительно пре восходили текущие выплаты, поэтому государственный пенсионный фонд мог служить для властей федерального и провинциального уровней источником дешевых займов. Однако уже в 90-е годы ситуация стала меняться. В пенси онный возраст начали вступать довольно многочисленные группы канадцев, которые прибыли в страну молодыми людьми в период массовой послево енной иммиграции. Особенно быстро процесс "постарения" населения пойдет через два-три десятилетия, когда 65-летний рубеж станут переступать поко ления "бэби-бума". Если в государственной пенсионной системе ничего не ме нять, то это приведет к ускоренному истощению накопленных взносов и не хватке средств для выплаты пенсий.
Еще до выборов 1997 г. правительство объявило о намерениях в следую щем году начать поэтапное повышение обязательных взносов в государствен ный пенсионный фонд. В течение пяти лет максимальный размер взносов постепенно возрастет на 73% - с 5,85% в 1997 г. до 9,9% фонда заработной платы к 2003 г. Только в 1998 г. общая сумма взносов возрастет на 1 млрд. долл., а в каждый следующий год - на 2 млрд. Пенсионный фонд имеет ста тус внебюджетного, поступающие в него средства не учитываются как феде ральные доходы. Строго говоря и обязательные взносы не являются налогами, но также как подоходные налоги они уменьшают размеры средств, остающих ся в распоряжении предприятий и населения и таким образом снижают теку щий потребительский спрос.
Соответственно, правительство считает важным хотя бы частично нейтра лизовать последствия роста изъятий в государственный пенсионный фонд. Оно намерено сделать это, уменьшив размер обязательных взносов в фонд страхования занятости. В 1997 г. такие взносы взимались по ставке 6,96% общего фонда заработной платы предприятия. Снижение ставки в течение четырех лет до 5,64%, может компенсировать примерно 50% прироста взносов в пенсионный фонд, сохраняя приемлемый баланс между выплатами из фон да занятости и поступлениями в него.
Правительственные эксперты рассматривают также варианты снижения налогов на доходы физических лиц, считая, что первым должен быть отменен 3%-ный дополнительный налог, введенный в качестве временной меры в период "решительного наступления" на бюджетный дефицит. Впоследствии предполагается также опустить самую нижнюю планку в структуре налогов на доходы населения. Из-за ее относительно высокого уровня многим трудо способным получателям пособий по социальному вспомоществованию невыгод но устраиваться на работу и отказываться от пособий, поскольку уровень оплаты труда от размера и состава семьи не зависит, а при выплате пособий это учитывается. И все же реформы по снижению налогов отложены на будущее, а приоритет отдан ряду новых федеральных программ.
Новые федеральные программы
В обнародованной в начале октября 1997 г. программе правительства на очередной срок его деятельности изменения в социально-экономической стра тегии либералов обозначены весьма четко. Представляя эту программу, пре мьер-министр заявил, что наступило время "вновь делать инвестиции в стра тегически важных областях"^. Впоследствии в других выступлениях Ж-Кре-тьена, а также министров федерального правительства, неоднократно звучала мысль, что сокращение государственного долга остается важной целью, но самое трудное осталось позади и начинается время возмещения потерь, поне сенных в предыдущие четыре года. В публичных высказываниях политиков речь идет о потерях в темпах экономического роста, доходах населения и раз витии социальных программ. Но для правящей партии и правительства этот период был также временем потерь и уступок иного рода. Во многих случаях сокращение расходов означало сокращение участия или ослабление ведущей роли центрального правительства в тех или иных областях экономической и социальной жизни.
Теперь, судя по всему, времена добровольного и преднамеренного пере распределения власти в пользу провинций закончились, хотя правительст венные документы пестрят словами "партнерство", "сотрудничество", "сов местные усилия по обновлению канадского федерализма". При этом, однако, четко заявлено: в области децентрализации правительство "сделало все, что оно обещало"^. Имеется в виду заключение с провинциями ряда важных но вых соглашений: о разделе юрисдикции над лесными угодьями и районами добычи полезных ископаемых, а также о разделе полномочий в сфере про фессионального обучения и в сфере строительства недорогого жилья для ма лообеспеченных слоев населения. В других приоритетных областях социаль но-экономического регулирования федеральное правительство, судя по его заявлениям и действиям, намерено сохранять и усиливать свои позиции. Вновь появившиеся возможности увеличить федеральные ассигнования зна чительно облегчают эту задачу.
Выбор главных сфер вложения федеральных инвестиций (а теперь вместо слова "расходы" чаще всего употребляется именно этот термин) был объектом
^"Maclean's", 06.10.1997. р.44. 13^^
острых дискуссий внутри правительства не только до, но и после победы на выборах 1997 г. С одной стороны выдвигались требования увеличить инвести ции в развитие образования и научных исследований, а также в некоторые новые социальные программы - такие, как уход за больными и престарелыми гражданами на дому и специализированные медицинские программы для ко ренного населения. С другой стороны, в министерстве обороны вновь обсуж даются возможности реализации многомиллиардной программы производства новых военных вертолетов и самолетов, а также закупки за рубежом подвод ных лодок. Вместе с тем министр финансов П.Мартин, чья заслуга в ликви дации бюджетного дефицита признана главной, настаивает на жесточайшем контроле над расходами и неуклонном соблюдении графика сокращения госу дарственного долга.
Известно, что П.Мартин был во многом не согласен с предвыборной про граммой Либеральной партии, включавшей большое число предложений по новым проектам - по подсчетам оппозиции, в этой программе содержалось около 30 предложений, требовавших дополнительных ассигнований из бюдже та. Более всего П.Мартин и его сторонники в правительстве озабочены тем, чтобы "не растратить по пустякам" достижения в деле оздоровления государ ственных финансов. Они считают, что новые затраты должны, во-первых, осуществляться главным образом за счет перераспределения средств между уже действующими программами. А, во-вторых, приоритет должен быть от дан крупным проектам, наиболее важным для укрепления конкурентоспо собности канадской экономики.
Судя по всему, сторонникам более жесткого курса в основном удалось отстоять свои позиции. Центральное место в экономической программе прави тельства Ж-Кретьена на трехлетнюю перспективу заняли именно крупные проекты, направленные на развитие высшего образования и научных исследо ваний. При этом запускаются в действие новые механизмы, в которых оче видна ведущая роль федерального правительства, а финансовые ресурсы на правляются в эти сферы напрямую, минуя посредничество провинциальных властей. Поскольку исторически сложилось так, что сфера высшего образова ния в Канаде находится под юрисдикцией провинций, участие федеральных властей в ее развитии прежде сводилось к тому, что оно покрывало из цент рального бюджета около половины средств, израсходованных колледжами и университетами на учебные и исследовательские программы. Хотя федераль ное правительство и затрачивало на них большие средства, его возможности получать от этого политические дивиденды и влиять на использование выде ленных ассигнований были минимальными — ими распоряжались власти провинций.
Новый механизм вложения федеральных средств в высшее образование построен так, чтобы связь между его развитием и усилиями правительства была очевидной. Он включает гранты и возвратные стипендии студентам ву зов, льготы по выплате долгов по "студенческим" займам и льготы семьям, осуществляющим целевые накопления для оплаты высшего образования детей в будущем. В 1997 г. на эти цели правительство Ж.Кретьена выделило 300 млн. долл., а в 1998 г. создан специальный фонд "Образование в новом тысячелетии", из которого на поддержку высшего образования ежегодно будет выделяться более 1 млрд. долл.
В 1998 г. вдвое повышен размер предоставляемых студентам ежемесячных льготных займов. Для учащихся из малообеспеченных семей процент по этим займам установлен на очень низком уровне. Срок возврата студенческих зай мов продлен с 18 месяцев до трех и более лет. Часть стипендий выдается на конкурсной основе в форме безвозвратных грантов. Такого рода гранты пра вительство предполагает в скором будущем сделать доступными для семей ных людей зрелого возраста, чтобы оказать им поддержку в получении выс шего образования.
Правительство Ж-Кретьена создало также новый Фонд поддержки инно ваций с бюджетом в 800 млн. долл. в расчете на три года. Цель фонда -укрепление материальной базы для проведения научных исследований в уни верситетах, колледжах и крупных медицинских учреждениях. В последние годы сокращение государственных ассигнований университетам отрицательно сказалось на развитии таких исследований. Фонду придан внебюджетный статус - тем самым подчеркнуто его важное значение и защищенность от изъятия средств на какие-либо иные цели, кроме предусмотренных уставом. Следует отметить, что в целом, выделяя на фундаментальные и прикладные исследования около 5 млрд. долл. в год, правительство берет на себя при мерно 21% всех расходов на НИОКР, осуществляемые в стране. К этому до бавляются также налоговые льготы на общую сумму порядка 1,3 млрд. долл. на инвестиции частных компаний в научные исследования и разработки^.
С развитием НИОКР в определенной мере связаны и дополнительные расходы на программы в области здравоохранения (300 млн. долл. в расчете на три года). В данном случае правительство возвращается к решениям, кото рые рассматривались вскоре после возврата либералов к власти. Созданный в 1994 г. по инициативе премьер-министра Ж.Кретьена Национальный форум по вопросам здравоохранения рекомендовал федеральному правительству увеличить свою долю расходов на эти цели. Предполагалось, что система все общего медицинского страхования в стране должна включить в себя покрытие расходов на медицинское обслуживание больных на дому и бесплатную выдачу многих лекарств по рецептам. Три года назад правительственные экс перты сочли, что подобные реформы неосуществимы из-за своей дороговизны. Теперь же принято решение организовать относительно небольшие экспери ментальные программы для отработки механизма реформ и оценки их воз можных последствий. Кроме того, выделены средства на развитие общенацио нальной медицинской информационной системы и на цели профилактической медицины.
В области социальной политики упор сделан на поддержку малообеспе ченных семей с детьми. С 1 июля 1998 г. начнет действовать новая общена циональная программа выплаты пособий детям из бедных семей. В дополне ние к существующей системе налоговых скидок новая программа будет еже годно обеспечивать материальную поддержку 2,5 млн. детей. В частности, ежемесячное пособие, выплачиваемое малообеспеченным семьям с двумя несовершеннолетними детьми, возрастет с 212 до 254 долл. Общая сумма до полнительных расходов на пособия и налоговые льготы семьям в бюджете 1998 г. увеличена вдвое - до 1,5 млрд. долл. в расчете на три года.
^Ъе Economic and Fiscal Update. Op. ciL, p.48.
Наконец, возобновлен отложенный в 1994 г. заказ на производство воен ных вертолетов, необходимых, как утверждает правительство, для выполне ния Канадой ее международных обязательств по осуществлению миротвор ческих миссий в соответствии с решениями ООН. На эти цели в федеральном бюджете выделено 790 млн. долл. Министерство обороны предпринимает так же шаги по осуществлению планов закупки новых боевых и патрульных са молетов. Однако министр обороны А. Эглтон утверждает, что он не рассчиты вает получить на это дополнительные ассигнования из бюджета, а будет ис пользовать средства из тех 8,5 млрд. долл., которые ранее уже было заплани ровано затратить по статье расходов на оборону^
В целом на новые программы и инициативы пока предполагается израсхо довать за три года около 4,5 млрд. долл. - т.е. значительно меньше половины тех 12,5 млрд., которые составляют 50% фискального дивиденда. Таким обра зом, правительство Ж.Кретьена значительно ослабило накал критики со сто роны лидеров оппозиции, утверждающих, что федеральные власти "вновь идут на поводу у активистского крыла" Либеральной партии, на котором, и в самом деле, лежит главная ответственность за потерю в прошлом контроля над государственными финансами. Однако именно либералам в последние не сколько лет удалось восстановить этот контроль.
И все же, хотя по масштабам прежних лет новые расходные программы относительно невелики, на фоне прежних жестких ограничений они безуслов но свидетельствуют о серьезных переменах в основных установках прави тельства Либеральной партии. Либералы явно не собираются отказываться от активной роли в ключевых сферах экономической и социальной жизни) усту пая ее властям провинций. Об этом теперь прямо говорит и сам премьер-ми нистр Ж.Кретьен, и члены его правительства, повторяя, однако, что о "воз врате к идеологии 70-х" (т.е. бюджетным дефицитам) не может быть речи^.
» * *
В начале 90-х годов в канадском обществе весьма сильно проявлялись на строения недовольства и озабоченности по поводу слишком больших расходов государства и его излишне активного вмешательства в экономической и соци альной сферах. Многие из представителей "среднего класса" считали, что для излечения недугов, поразивших канадскую экономику, требуется изрядная доза мер, стимулирующих действие свободных рыночных сил.
Проводившаяся в течение четырех лет политика "финансового оздоровле ния" означала куда больше, чем просто сокращение государственных расхо дов. Движение к сбалансированному бюджету осуществлялось на основе пере смотра принципов и методов государственного регулирования, реформирова ния самих государственных структур. В течение 1995-1997 гг. правительство либералов ликвидировало существовавшие ранее системы пряяого субсидиро вания предприятий транспорта и сельского хозяйства. Проданы в частные ру ки крупнейшие федеральные корпорации, продолжается перевод на коммер ческие основы деятельности других государственных предприятий и ве домств. Общая численность федеральных служащих сокращена за три года более чем на 40 тысяч.
^"Maclean's", 19.01.1998. р.34. ^"Macleen's", 06.10.1997, p.45.
Однако теперь уже очевидно, что сокращение федеральных расходов и частичный демонтаж прежде действовавших механизмов государственного регулирования для правительства либералов не были, как оно и утверждало, самоцелью. Решая проблемы оздоровления государственных финансов и пере страивая систему государственного регулирования в соответствии с изменив шимися и продолжающими интенсивно меняться условиями, либералы суще ственно отличаются от приверженцев неоконсервативной доктрины в принци пиальных позициях по вопросу о роли государства в обществе. Современные либералы соглашаются с необходимостью постепенно освобождать государ ство от роли непосредственного производителя товаров и услуг. Однако они считают, что правительству надлежит играть активную направляющую и ко ординирующую роль в важнейших сферах экономической и социальной жиз ни и постоянно искать для этого новые пути и методы во взаимодействии с партнерами в частном секторе экономики и с властями провинций.
Пересмотр социально-экономической стратегии федерального правитель ства в немалой степени связан и с изменениями в настроениях избирателей, традиционно оказывающих поддержку Либеральной партии. Как показал предвыборный марафон и сами всеобщие парламентские выборы 1997 г., в их среде стало накапливаться недовольство и разочарование, вызванное сокра щением государственных расходов, дерегулированием и коммерциализацией в сфере социальных услуг. Именно традиционным сторонникам либералов -т.е. представителям среднего класса, работающим женщинам, относительно низко оплачиваемым категориям наемных работников - прежде всего и адре сованы новые программы правительства.