Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
САНГУЛИЯ Ш. Г.
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
Курс лекций
СОЧИ-2007
Лекция 1 Предмет и система экологического права
План
1. Предмет экологического права
2. Метод экологического права
3. Этапы формирования российского экологического законодательства
4. Система экологического права
1. Предмет экологического права
В современной научной юридической литературе является общепри знанным подход, согласно которому «признаками любой отрасли права, дающими основание выделить ее из системы права в отдельную отрасль права, служат наличие государственной и общественной потребности в ней, специфического предмета, метода (способа), принципов правового регулирования родственных общественных отношений, обособленного законодательства и особых источников права». По поводу самостоя тельности экологического права как отрасли права, а также его предмета правового регулирования и места в системе права России, существует несколько точек зрения.
1. По мнению профессора Казанцева Н.Д., в системе права с 1960-х годов существует новая самостоятельная интегрированная отрасль права - ириродоресурсовое право, включающая на автономных началах земельное, горное, лесное, водное и природоохранительное право. Позднее эту точку зрения поддержали в своих трудах Аксе-ненок Г.А., Байсалов СБ., Вовк Ю.А., Жариков Ю.Г., Тютекин Ю.И. и другие. Например, Ю.Г. Жариков писал, что «природоресурсовое право - совокупность пообъектных отраслей права: земельного, водного, лесного, горного с соответствующими специальными нор мами их правовой охраны (кодексы и другие отраслевые законы), а также с общими экологическими требованиями для всех объектов природы (природоохранные законы общего характера»). Следова тельно, не существует экологического права как совокупности природно-ресурсового и природоохранного права, поскольку последнее является составной частью первого.
2. Взгляд Боголюбова С.А., Бринчука М.М., Игнатьевой И.А. и других ученых заключается в том, что в системе российского права существует самостоятельная комплексная отрасль права - экологическое право, которая представляет собой совокупность природоохранительного и природоресурсового отраслей права, а также включает экологизирован ные нормы иных отраслей права.
3. Голиченков А.К. в своих трудах предложил компромиссный подход к определению экологического права. По его мнению, экологическое право можно рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле эколо гическое право - это система правовых норм и возникающих в процессе их реализации правоотношений, регулирующих общественные отноше ния по охране окружающей природной среды; в широком - регулирую щие не только названные отношения, но и отношения по использованию и охране природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности человека и других объектов.
Разнообразие подходов к определению экологического права, призна нию его самостоятельности в системе права России обусловило и дискус сионный характер определения его предмета, то есть того круга отноше ний, которые урегулированы нормами данной отрасли. Так, В.В. Петров полагал, что предметом экологического права являются две группы отно шений - отраслевые (земельноохранителытые, лесоохранительные и т.д.) и комплексные (охрана природных территорий и комплексов).
М.М. Бринчук отмечал,-что предмет современного российского эколо гического права образуют отношения: собственности на природные объ екты и ресурсы; по природопользованию; по охране окружающей среды от разных форм деградации и по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.
На наш взгляд, анализ современного российского экологического зако нодательства позволяет сделать вывод о том, что его нормы регулируют три группы общественных отношений. В первую группу входят отноше ния, возникающие в связи с воздействием человека на состояние окружа ющей среды в различных сферах деятельности, т.е. в промышленности, транспорте, энергетике, сельском хозяйстве и т.д. Такая деятельность может оказывать вредное воздействие на несколько или даже на все виды природных объектов и комплексов. Например, в результате нарушений, допущенных при эксплуатации Чернобыльской АЭС и случившейся на ней аварии, произошел несанкционированный выброс радиоактивных веществ. Радиация оказала вредное воздействие на состояние всех при родных ресурсов - лесов, земель, вод и т.д., попавших в зону радиоактив ного заражения. Для того чтобы не допускать подобных воздействий на природу, предусмотрены экологические требования в энергетике.
Вторая группа включает отношения, возникающие по поводу охраны отдельных видов природных ресурсов. Так, Закон об охране окружа ющей среды предусматривает меры по охране почв (ст. 62), зеленого фонда поселений (ст. 61), охрану животного мира (ст. 60) и т.д.
Третья группа включает комплексные (территориальные) экологи ческие отношения, в состав которых входят отношения по охране при родных объектов, комплексов и территорий (заказники, заповедники, национальные и природные парки, рекреационные, санитарные и иные зоны), а также отношения по созданию зон экологического бедствия, на территории которых устанавливается особый правовой режим их использования, восстановления и охраны.
Раскрывая вопрос о предмете экологического права, следует четко пред ставлять себе его отличия от предмета других отраслей российского права. Поэтому в качестве примера попробуем сравнить предмет экологического права и предмет природоресурсового права. Представляется, проблема соот ношения и взаимодействия экологического и природоресурсового права решается следующим образом. Все природные ресурсы находятся во взаи модействии как друг с другом, так и со всей окружающей средой. Однако использование природных ресурсов с позиций природоресурсового права имеет, главным образом, чисто хозяйственную цель (добыча, переработка, продажа), в то время как перед экологическим правом стоит иная зада ча - ограничить экологически вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обезопасить ее от загрязнения и исто щения. Природоресурсовое право регулирует отношения собственности на природные ресурсы, рационального их использования, предоставления и изъятия природного ресурса в пользование (аренду) гражданам и юридичес ким лицам и т.д. Данные отношения возникают между физическими и юри дическими лицами (ириродопользователями) и органами государственного управления РФ, ее субъектов, органами местного самоуправления.
Природоресурсовое право определяет порядок поиска, оценки, раз ведки, добычи природных ресурсов, создания коллекций объектов флоры и фауны в научных или культурно-ознакомительных целях. В ходе осуществления данной деятельности природопользователь обязан соблюдать нормы и правила, предусмотренные для ведения соответс твующей деятельности (правила безопасного ведения горных работ, строительные нормы и правила, технические регламенты и т.д.), испол нять указания специально уполномоченных контролирующих органов. Отношения по охране природного ресурса в природоресурсовом праве носят вторичный, производный характер. Как отмечал Н.Т. Разгельдеев, предметом природоресурсового права выступают общественные отношения по поводу присвоения природных ресурсов как объектов права государственной собственности и права при род опользователей на землю, воды, леса, недра, животный и растительный мир в их неподвижной пространственности или естественном состоянии. Предметом экологического права являются отношения по восстанов лению надлежащего качества природных ресурсов и окружающей среды в целом, ее охраны, нормирования неблагоприятного воздействия на них со стороны хозяйственной деятельности человека, изъятие природ ных комплексов из хозяйственного использования в целях их консерва тивной охраны в интересах настоящего и будущего поколений людей, защиты права каждого на благоприятную окружающую среду. В связи с этим нельзя согласиться с мнением А.В. Николаева, отмечавшего, что «отношения по использованию земель, недр и других природных ресур сов, а также отношения но охране окружающей природной среды (как оборотная сторона использования природных ресурсов) составляют предмет экологического права».
Безусловно, отношения по использованию и охране природного объ екта тесно переплетены. Поэтому, например, выдача лицензии на сбросы (выбросы) вредных веществ означает, с одной стороны, использование ассимиляционного потенциала атмосферы для размещения в нем вредных веществ; и, одновременно, охрану атмосферного воздуха от загрязнения посредством установления лимитов и нормативов вредного воздействия. Однако эколого-правовой инструментарий охраны окружающей среды включает и определенные меры, никак не связанные с использованием природных ресурсов, например, экологическая экспертиза.
Н.Т. Разгельдеев справедливо отмечал, что «продукты воспроиз водственных процессов природоресурсовых и. природоохранительных отношений находятся в противоречивом взаимодействии. В основе природоресурсовых отношений лежит первоначальный доход, и рен тные отношения выступают здесь экономическим фактом. В то время как на сохранение природы следует направлять значительные средства, которые производятся в виде фиксированных затрат из всех видов общественной деятельности, а не только от природопользования». Другими словами, природоохранительные и природоресурсовые пра воотношения отражают две разные стороны взаимодействия системы «общество-природа». Следовательно, различие природоресурсовых и природоохранных отношений проявляется в изначальной затратности экологической деятельности и доходности природоресурсовой. Именно поэтому мы присоединяемся к высказанной в научной литературе точке зрения о том, что предметом экологического права являются общест венные отношения по поводу не столько самих природных объектов, сколько внутренних и внешних связей и свойств этих объектов, процес сов, происходящих в них, а природоресурсовос право сужает круг этих отношений до экономически значимых.
Однако не следует думать, что экологическое и природоресурсовое право существуют параллельно и независимо друг от друга. Совпадает предмет экологического и природоресурсового права в вопросах рацио нального использования природных ресурсов (например, требований по рациональному использованию земель, вод, недр и т.д.), хотя нормы, регулирующие охрану природных ресурсов (вод, лесов, недр и т.д.) содержатся не только в экологическом, но и в соответствующих приро-доресурсовых отраслях законодательства.
Таким образом, экологическое право - это самостоятельная отрасль российского права, представляющая собой совокупность основанных на эколого-правовых идеях правовых норм и правоотношений, складываю щихся по поводу соблюдения экологических требований, нормативов и стандартов в ходе осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды в инте ресах настоящего и будущего поколений людей.
Следует различать экологическое право как отрасль права, науку и учебную дисциплину. Экологическое право как наука «иредставляет собой структурно организованное знание о системе эколого-право вых отношений, формах и методах формирования эколого-правового сознания и путях их совершенствования. В то же время, экологическое право включает в себя представления правоведов о предмете и методе данной отрасли юридического знания, об источниках и детерминантах его формирования, о месте экологического права в системе отраслей юридической науки».
Экологическое право как учебная дисциплина в соответствии с госу дарственным стандартом является обязательным к изучению пред метом для всех студентов юридических факультетов. Данная учебная дисциплина включает минимально необходимые сведения о правовом регулировании природоохранительных отношений. В связи с этим, учебный курс экологического права по объему более узок, чем отрасль права, и, тем более, наука экологического права. Это обусловлено тем, что в предусмотренных государственным стандартом объемах учебного времени на изучение данной дисциплины невозможно в полном объеме рассмотреть все экологические нормативно-правовые акты (федераль ные законы и подзаконные акты, законы и подзаконные акты субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, международно-правовые акты, нормативно-правовые акты зарубежных государств), а также тео ретические разработки по отдельным дискуссионным проблемам.
2. Метод экологического права
Проблема метода правового регулирования в экологическом праве продолжает оставаться дискуссионной. В самом общем виде под мето дом правового регулирования понимается совокупность закрепленных в юридических нормах способов (приемов, средств) воздействия на поведение людей, участвующих в регулируемых правом общественных отношениях.
В течение ряда лет в ходе научной дискуссии было высказано несколь ко точек зрения по проблемам методов правового регулирования. Так, одни ученые полагали, что у каждой отрасли права может быть только один метод правового регулирования; другие считали, что таких методов может быть несколько; третьи же утверждали, что метод правового регу лирования вообще носит надотраслевой характер. Например, В.Д. Соро кин отмечал, что в системе права действует единый метод правового регу лирования, состоящий из трех компонентов: дозволение, предписание и запрет, указанных в диспозициях соответствующих норм. В зависимости от их соотношения предлагается три типа правового регулирования: гражданско-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой. Следовательно, по поводу существования у каждой отрасли права своего особого метода высказывались критические замечания.
В рамках науки экологического права также сложилось несколько под ходов к рассматриваемой проблеме. По мнению одних ученых, в эколо гическом праве применяются только административно-правовой и граж данско-правовой методы (М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик, Н.Н. Веденин).
Другие ученые (С.А. Боголюбов, Б.В. Ерофеев) считают, что экологи ческому праву как отрасли права присущ свой особый метод экологи зации, который дополняет действие императивного и дисиозитивного способа установления прав и обязанностей субъектов правоотноше ний. Согласно сформулированной в последние годы третьей позиции; наряду с общеправовыми методами (императивный и диспозитивный) в экологическом праве используются и свои, специфические методы, поиск которых должен быть продолжен. В числе таких отраслевых методов предлагается, во-первых, метод учета естественной сущности охраняемых экологическим нравом объектов; во-вторых, учет приори тета охраны жизни и здоровья человека и обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда, отдыха населения; в-третьих, признание экологических прав и обязанностей приоритетными перед иными правами, свободами и обязанностями (Чубуков Г.В.).
Последний подход представляется наиболее перспективным, хотя и имеет отдельные недостатки. Несмотря на актуальность и значимость проблем охраны окружающей среды для выживания человечества на современном этапе развития цивилизации, говорить о приоритете одних прав и свобод человека и гражданина перед другими, на наш взгляд, не совсем корректно. Более того, международно-правовые акты, Конституция РФ подчеркивают равенство и неотчуждаемость всех без исключения прав и свобод, не разграничивая «более важные» или «менее важные».
Таким образом, по нашему мнению в настоящий момент в экологи ческом праве действует два метода правового регулирования - импе ративный и диспозитивный. Данные методы находятся в динамичном взаимодействии, и, несмотря на определенное доминирование импера тивного метода, нельзя все же говорить о его однозначном господстве в регулировании экологических отношений. Значение императивного метода оправдано публичным характером экологических отношений, ролью и ответственностью государства за сохранение благоприятных условий жизни для населения.
Императивный метод в экологическом праве означает установление предписаний, дозволений, запретов субъектам экологических правоот ношений и проявляется в возможности применения государственного принуждения к исполнению правовых предписаний юридическими лицами и гражданами, включая иностранных, а также должностными лицами. Особенностью данного метода является обязательное участие в таких правоотношениях государства в лице специально уполномо ченных органов или органа местного самоуправления. В связи с этим стороны такого правоотношения находятся в неравном положении - в отношениях власти и подчинения.
Данный метод в экологическом праве проявляется в следующих формах. Во-первых, в установлении нормативов предельно допустимых концент раций химических, радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, а также нормативов допустимых физических воздействий. Эти нормативы являются обязательными для соблюдения субъектами экологических правоотношений, которым они адресованы. Во-вторых, в лимитировании и лицензировании деятельности, связанной с осуществлением выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов, а также размеще нием отходов производства и потребления. В-третьих, в установлении обязательности проведения государственной экологической экспертизы, без положительного заключения которой не допускается осуществление хозяйственной или иной деятельности, связанной с воздействием па окружающую среду. В-четвертых, в проведении государственного эко логического контроля за хозяйственной деятельностью природопользователей, обязательностью к исполнению предписаний должностных лиц, его осуществляющих. В-пятых, в установлении случаев обязательной экологической сертификации для обеспечения экологически безопасной хозяйственной и иной деятельности на территории России. В-шестых, в установлении оснований и порядка привлечения к юридической ответс твенности за нарушение экологических норм и правил. Данный перечень не носит исчерпывающего характера.
Диспозитивный метод основывается на равенстве сторон право отношения и возможности выбора ими самостоятельно той или иной модели поведения. Главной задачей данного метода является стимули рование через материальный интерес правомерного поведения субъек тов экологических правоотношений. Свое конкретное содержание он имеет, например, при осуществлении добровольного экологического страхования в целях защиты имущественных интересов юридических-и физических лиц на случай экологических рисков (ст. 18 Закона об охране окружающей среды).
3. Этапы формирования российского экологического законодательства
В процессе формирования экологического законодательства следует выделить три этана. Первый этап (конец XIX - начало XX века) - этап консервативной охраны, окружающей среды. Тогда законодатель пресле довал две экологических цели: установить запреты па отдельные виды природопользования (лесопользование, охоту и т.д.) и, изъять из хозяйс твенного использования отдельные природные территории с приданием им статуса особой охраны. Именно на этом этапе появляются первые при родные заповедники - Баргузинский (1916г.) и Астраханский (1919 г.).
Второй этап (начало 20-х годов - 1991 г.) - природоресурсовый этап охраны природы. В этот период был осуществлен переход от охраны отдельных природных объектов и комплексов к охране отдельных природных ресурсов. Как отмечал В.В. Меркулов, «в начале 30-х гг. сложилась определенная система природоохранительных актов, объ ектом охраны которых стали ... земля, недра, леса, воды, растительный и животный мир. Однако эти акты еще не давали понятия охраны при роды или взаимосвязанной системы природоохранительных мероприя тий. Впервые такой подход к охране природы законодатель обнаружил в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1930 г. «Об охране и развитии природных богатств РСФСР», в нем записано, что «охрана природы в условиях социалистического строительства должна являться единой системой мероприятий, направленных на защиту, развитие и качественное улучшение природных богатств страны».
Впоследствии осуществляется несколько кодификаций природоресурсового законодательства. Так, были приняты Земельный кодекс РСФСР 1970 г., Водный кодекс РСФСР 1972 г., Лесной кодекс РСФСР 1978 г., закон РСФСР «Об охране и использовании животного мира» 1978 г. и т.д. Основное внимание в данных законах было уделено про блеме использования соответствующих видов природных ресурсов.
Непосредственно же охране природных ресурсов был посвящен Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР» от 26 октября 1960 г. Он включал статьи об охране земель, вод, растительности, лесов, животного мира, однако заметной роли в регулировании природоохранных отно шений не сыграл. Закон не содержал эффективных природоохранных мер, механизма обеспечения их выполнения и мер юридической ответс твенности за нарушение его положений.
Намного большее влияние на формирование последующего экологи ческого законодательства оказали принятые на данном этапе постановле ния ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Например, постановлением «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» от 7 января 1988 г. был образован Государственный комитет СССР по охране при роды, а также заложены принципы экономического механизма охраны окружающей природной среды, впоследствии развитые в разделе III закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 дека бря 1991 г. В названный период впервые появляются научные работы о методике преподавания правовых знаний об охране окружающей среды в вузах, программы и учебные пособия по правовой охране природы, в отдельных вузах читаются учебные курсы по правовой охране природы.
Начало третьему этапу (экологическому) было положено принятием закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 дека бря 1991 г. В нем устанавливается в качестве объекта правовой охраны не только экологическое состояние природных ресурсов или отдельных объектов животного и растительного мира, но и состояние окружаю щей природной среды в целом, а также предусматриваются правовые требования к деятельности человека в различных отраслях народного хозяйства - в промышленности, сельском хозяйстве, обороне, на особо охраняемых территориях и т.д.
Закон выделял три категории объектов экологических правоотноше ний: интегрированные: естественные экологические системы, окружающая природная среда в целом и озоновый слой; дифференцированные: земля, воды, недра, леса, атмосферный воздух, животный мир, генети ческий фонд; особо охраняемые: государственные природные заповед ники, памятники природы и т.д.
Конституция РФ 1993 г. внесла свой вклад в дело охраны окружающей среды. Данному вопросу посвящены: ст. 36 Конституции РФ, которая устанавливает ограничения прав собственников земельных участков -собственники свободно владеют, пользуются и распоряжаются землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружаю щей среде; ст. 42 - о праве каждого человека и гражданина на благоприят ную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологи ческим правонарушением; ст. 72 Конституции РФ относит к совместному ведению РФ и ее субъектов законодательство об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности. Поэтому после при нятия Конституции РФ дальнейшее формирование экологического зако нодательства происходит на двух уровнях: Российской Федерации и ее субъектов. При этом экологические отношения начинают регулироваться и посредством заключения соответствующих договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами.
Наряду с предоставлением субъективных прав Конституция России возлагает на каждого гражданина обязанность охранять природу и окру жающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).
Вступление в силу в январе 2002 г. Закона об охране окружающей среды продолжает установленные десять лет назад концептуальные подходы к охране окружающей среды. В законе сохраняются и развиваются нормы, регулирующие нормирование качества окружающей среды, закрепляю щие права и обязанности граждан и общественных объединений, требо вания в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйс твенной и иной деятельности. Впервые появилась специальная глава, посвященная оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС). Зна чительные изменения произошли и в структуре экономического регули рования охраны окружающей среды. Так, прекратил свое существование федеральный экологический фонд, а также многие экологические фонды в субъектах РФ. Соответственно, если ранее предусматривалась возмож ность возмещения вреда, причиненного экологическими правонаруше ниями при отсутствии конкретного нарушителя, за счет экологических фондов, то теперь такую возможность закон не предусматривает.
Изменилось (по сравнению с предыдущей редакцией) и само назва ние закона. Дело в том, что ранее имелось расхождение в терминологии между Конституцией РФ (в ст. 42 провозглашалось право на благопри ятную окружающую среду) и международными актами с одной сторо ны, и законом «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., с другой. Наличие или отсутствие различий между терминами «окружающая среда» и «окружающая природная среда» долгое время было предметом научных дискуссий.
В то же время характерной чертой нового закона является обилие норм, отсылающих к постановлениям правительства. Следовательно, до приня тия таких постановлений многие нормы закона фактически не действуют.
Система экологического законодательства России состоит не только из этого закона, но и ряда других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, которым необходимо также дать краткую харак теристику. На федеральном уровне за последние десять лет принимались законы, конкретизирующие отдельные положения закона «Об охране окружающей природной среды» по трем основным направлениям.
Во-первых, законы, устанавливающие или конкретизирующие эколо гические требования при осуществлении отдельных видов хозяйствен ной или иной деятельности человека. В числе их можно выделить Закон о радиационной безопасности, Закон об отходах, Закон о промышлен ной безопасности и ряд других. В эту же группу следует отнести и зако ны, регулирующие свои узкоотраслевые отношения, но включающие и нормы экологического права (экологизированные законы). В числе таких законов следует отметить Град К РФ.
Во вторую группу экологических законов последнего десятилетия можно отнести Закон о недрах, Закон о животном мире, ВК РФ, ЛК РФ, ЗК РФ, Закон об охране атмосферного воздуха, Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. и ряд других. Указанные законы, наряду с нормами по использованию соответствующих природных ресурсов, включают и нормы, направленные на их охрану.
Третью группу составляют законы, устанавливающие порядок созда ния территорий с особым эколого-правовым режимом с целью их сохра нения и восстановления для настоящего и будущих поколений. К ним относятся законы: об особо охраняемых природных территориях, о при родных лечебных ресурсах, об охране озера Байкал и ряд других.
Учитывая, что Конституция РФ отнесла экологическое законодатель ство к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, последние, начиная с 1994 г., внесли свой вклад в регулирование экологических отношений на соответствующих территориях.
В субъектах РФ роль источников экологического права могут выпол нять Конституции республик (уставы) и законодательные акты по воп росам охраны окружающей среды. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ могут принимать Указы (в республиках) или постановления и распоряжения правительств (администраций) в краях и областях. Принятые в этих формах нормативные акты об охране окру жающей среды являются источниками экологического права и порож дают для населения соответствующих регионов права и обязанности наряду с федеральными законами.
Формирование экологической политики и принятие нормативно-правовых актов на уровне субъектов РФ обусловлено тем, что в пос ледние годы на территории Российской Федерации напряженность экологической обстановки существенно не снизилась, несмотря на то, что в целом по стране несколько сократился выброс вредных веществ в атмосферу и сброс загрязненных сточных вод в поверхностные вод ные объекты. Более чем для 40% субъектов Российской Федерации характерны проблемы загрязнения атмосферного воздуха городов и промышленных центров, обезвреживания и утилизации токсичных промышленных отходов, радиационной безопасности; в 30% админис тративных территорий остро стоят вопросы загрязнения поверхност ных вод, загрязнения и истощения подземных вод; задачи сохранения плодородия почв и земель актуальны для всей территории Российской Федерации. В отдельных районах Российской Федерации обострилась проблема сохранения биоразнообразия и ресурсов растительного и животного мира.
Отнесение экологического законодательства к предметам совмест ного ведения означает возможность и необходимость разработки на региональном уровне системы законодательных и иных нормативно-правовых актов, конкретизирующих положения федеральных законов и создающих систему дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в соот ветствующем субъекте Российской Федерации.
В настоящий момент экологическое законодательство субъектов Российской Федерации в целом (за исключением некоторых регионов) страдает серьезными недостатками: декларативность, отсутствие сис темы (концепции) развития экологического законодательства региона; противоречие отдельных региональных законов федеральным и т.д. Формирование научно обоснованной системы экологического законо дательства субъекта РФ должно стать первоочередной задачей органов государственной власти субъектов РФ.
4. Система экологического права
Под системой экологического права понимается научно обоснован ная последовательность расположения эколого-правовых институтов и норм в зависимости от их значимости, роли и содержания, обусловлен ного характером регулируемых общественных отношений. Напомним, что правовой институт - это совокупность норм, призванных регулиро вать в рамках предмета данной отрасли права определенные, обладающие относительной самостоятельностью общественные отношения, а также связанные с ним производные отношения.
Институты, содержащие общие положения, действие которых рас пространяется на все или большинство регулируемых экологических
отношений, составляют общую часть экологического права, куда входят следующие основные институты:
1. государственное и муниципальное управление охраной окружаю щей среды;
2. нормирование качества окружающей среды;
3. экономическое регулирование в области охраны окружающей среды;
4. экологический контроль;
5. ответственность за нарушение экологического законодательства.
В трудах отдельных авторов можно встретить мнение о том, что институтом общей части экологического права является «право госу дарственной и других форм собственности на природные объекты», а иногда еще и «право природопользования и его виды». С такой позицией нельзя согласиться по следующим причинам. Экологическое законодательство не содержит норм, регулирующих вопросы собс твенности на природные ресурсы. Данные отношения регулируются приодоресурсовым законодательством. Более того, экологические требования обязательны для всех субъектов, которым они адресованы независимо от форм собственности и подчиненности. Отчасти этот подход получил признание в науке.
Трудно согласиться и с выделением в качестве отдельного института общей части экологического права «соотношение экономики и экологии: правовой аспект». Более обоснованно говорить об экономическом регу лировании (механизме) охраны окружающей, среды, поскольку такое название правового института более удачно отражает его сущность.
Особенная часть экологического права складывается из институтов и норм, определяющих требования к субъектам экологического права в определенных сферах деятельности или на определенных территориях, и включает:
1. экологические требования в процессе осуществления отдельных видов деятельности (сельскохозяйственной деятельности, энергетике, обороны и т.д.);
2. правовая охрана окружающей среды в городских и сельских поселениях;
3. правовое положение особо охраняемых природных территорий;
4. правовое положение зон экологического бедствия;
5. правовая охрана отдельных видов природных объектов.
Нельзя согласиться с высказанным в некоторых учебниках и учебных пособиях мнением о том, что институтом особенной части экологичес кого права является «экологическая безопасность России». Необосно ванность такой позиции показал в своих трудах М.М. Бринчук. По его мнению, нет оснований выделять отношения по обеспечению экологи ческой безопасности как отдельную группу общественных отношений, регулируемую нормами экологического права, наряду с охраной окру жающей среды и отношениями по использованию природных ресурсов. Экологическая безопасность - это принцип охраны окружающей среды и природопользования. Кроме того, представляется более обоснованным выделять в качестве института экологического права охрану отдельных природных ресурсов (земель, вод, лесов и т.д.), чем их использование (водопользование, недропользование и т.д.) или использование и охрану. Отношения по использованию природных ресурсов регулируются ЗК РФ, ВК РФ, ЛК РФ и иными природоресурсовыми актами.
Специальная часть экологического права включает в себя междуна родно-правовой механизм сотрудничества государств в области охраны окружающей среды.
Лекция 2.
Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду
План
1. Право человека на благоприятную окружающую среду
2. Права граждан в области охраны окружающей среды
3. Экологические обязанности граждан
1. Право человека
на благоприятную окружающую среду
Право человека на благоприятную окружающую среду формировалось в международном праве в течение нескольких десятилетий. Следует отметить несколько этапов в этом процессе.
1. В первых документах ООН - Всеобщей декларации прав человека и гражданина 1948 г., Уставе ООН, Международных пактах о правах человека 1966 г. и т.д. не упоминается «право на благоприятную окру жающую среду», однако отмечается связь между качеством «условий жизни» и качеством окружающей среды, а также указывается наличие такого «жизненного уровня», который необходим человеку для достой ного существования. В других международных документах основное внимание было сосредоточено на защите отдельных категорий субъек тов от отдельных видов вредного воздействия.
2. На Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде 1972 г. были приняты Декларация принципов и План мероприятий. В Деклара ции принципов впервые в международном праве было сформулировано понятие права человека на благоприятную окружающую среду. После Стокгольмской конференции 1972 г. начинается неизвестный ранее в меж дународном праве процесс его постепенной экологизации. Это проявляется в упоминании о необходимости защиты окружающей среды даже в узко специализированных документах в области прав человека, которые напря мую к данным действиям и не относятся. Например, п.9 Всеобщей деклара ции о ликвидации голода и недоедания от 16 ноября 1974 г. предписывал, что для обеспечения соответствующего сохранения природных ресурсов, которые используются или могут быть использованы для производства продовольствия, все страны должны сотрудничать, чтобы облегчить охра ну окружающей среды, включая морскую окружающую среду.
3. С середины 70-х годов XX века международное сотрудничество в области экологических прав человека, наряду с ООН, переходит и на уровень отдельных континентов. Особо следует отметить материалы СБСЕ (сейчас ОБСЕ), в частности Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. В этом документе отмечалась невозможность обеспечения качества окружающей среды только на внутригосударственном уровне, поэтому была предложена система мер по решению этой проблемы в мировом масштабе. Так, отмечалась необходимость принятия мер по борьбе с загрязнением воздуха, вод и земель, концентрации усилий по дальнейшему развитию заповедного дела, улучшению состояния окружающей среды в населенных пунктах, проведению научных исследований, мони торинга и оценки изменений в окружающей среде, а также правовому сотрудничеству. Эти рекомендации оказали влияние на последующие международные акты, в частности, были отражены в Конвенции 1979 г. о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния.
На Венской встрече представителей государств-участников СБСЕ (ноябрь 1986 г.) были рассмотрены ряд вопросов экологического харак тера и даны рекомендации в области сокращения выбросов серы, сероводорода, других загрязнителей, разработки новых методов захо ронения отходов вместо затопления их в море, исследований явлений глобального потепления климата, охраны озонового слоя и т.д. Для реализации поставленных целей предполагалось усиление международ ного сотрудничества и обмен экологической информацией.
4. Дальнейшее формирование права человека на благоприятную окружающую среду связано с решениями Конференции ООН по окру жающей среде и развитию 1992 г., состоявшейся в Рио-де-Жанейро. Благоприятное качество окружающей среды начинает рассматриваться как элемент устойчивого развития общества. Принцип устойчивого развития, исходя из материалов конференции, означает обязанность государства сохранять все экосистемы и экологические процессы, кото рые жизненно необходимы для функционирования биосферы, сохра нять биологическое разнообразие и соблюдать принцип оптимальной устойчивости при эксплуатации биологических ресурсов и живых экосистем. Другими словами, устойчивое развитие - это стабильное социально-экономическое развитие, не разрушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс общества.
В принятой на конференции Декларации принципов отмечается ряд новых элементов данного права, в частности, право человека требовать ограничения и ликвидации нежизнеспособных моделей производства и потребления; право человека на доступ к международной информа ции о состоянии окружающей среды, которая имеется в распоряжении различных государств; право человека участвовать в решении между народных проблем, касающихся окружающей среды; право человека на эффективные судебные и административные процедуры, включая воз мещение причиненного ущерба; право человека участвовать в принятии решений, влияющих на состояние биосферы Земли и т.д.
5. В Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусской Конвенции), под правом на благоприятную (здоровую) окружающую среду понимается «право жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосо стояния». Наряду с устранением негативного воздействия на здоровье человека, Конвенция выделяет и такой критерий качества окружающей среды, как «благоприятность для благосостояния человека». Однако содержание последнего критерия в самой Конвенции не раскрывается. Кроме того, в Орхусской Конвенции впервые упоминается в качестве субъекта права на благоприятную (здоровую) окружающую среду не только люди нынешнего, но и будущих поколений.
В соответствии со ст. 1 Конвенции, средством обеспечения и защиты права на благоприятную (здоровую) окружающую среду являются дру гие экологические права - право на участие общественности в процессе принятия решений; право на доступ к информации и право на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.
Таким образом, право человека на благоприятную окружающую сре ду - это возможность для каждого человека, народов и всего челове чества существовать при таком состоянии биосферы Земли, которое обеспечивает максимальный уровень физического и психического здо ровья, а также использовать систему средств, устраняющих глобальные угрозы биосфере, вызванные человеческой жизнедеятельностью.
2. Права граждан в области охраны окружающей среды
Право на благоприятную окружающую среду является разновиднос тью субъективных прав граждан, которому корреспондируют обязан ности органов публичной власти по поддержанию окружающей среды в благоприятном состоянии, а также проведению различных мероп риятий по устранению отрицательных воздействий неблагоприятной среды на жизнь и здоровье людей.
Субъективное право - это гарантированная государством мера воз можного (дозволенного) поведения личности, важнейший элемент ее конституционного статуса. Носитель субъективного права всегда имеет выбор: действовать определенным образом или воздержаться от дейс твий (например, требовать или не требовать от компетентных органов предоставления экологически значимой информации).
В юридической науке достаточно четко сформулированы основные различия между категориями «права человека» и «права гражданина». Суть их сводится к следующему. Права человека могут существовать независимо от их государственного признания и законодательного закрепления, вне связи их носителя с тем или иным государством. Это, таким образом, естественные неотчуждаемые права, принадлежащие каждому от рождения. Права же гражданина находятся под защитой того государства, к которому принадлежит данное лицо. Таким образом, права гражданина - форма опосредования прав человека, которые признаны государством и поставлены под его защиту. При этом нельзя забывать, что множество людей в мире вообще не имеют статуса граж данина (апатриды) и, следовательно, они формально являются облада телями прав человека, но не имеют прав гражданина.
Поэтому право человека и право гражданина на благоприятную окружающую среду различаются по своему объекту и субъекту. Если объектом права человека является состояние биосферы Земли в целом, благоприятное качество которой определяет здоровье всего населения планеты, то объектом права гражданина является определенное качест венное состояние биосферы только Российской Федерации, как одной из частей международного сообщества. Следовательно, различными будут и субъекты данного права. Субъектами права человека являются все люди планеты, независимо от национальности, расы, гражданства, места нахождения и т.д., а субъектами нрава гражданина будут являться только граждане России и лица, находящиеся на ее территории (иност ранные граждане, апатриды).
Права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду принципиально различаются и по средствам защиты. Если право граж дан на благоприятную окружающую среду защищается в судебном или административном порядке при помощи системы правоохранительных органов России, то для защиты права человека существует не только эта система, но и довольно сложная система международных органов по защите прав человека, включающая как региональные, так и универсаль ные органы (процедура 1503 в ООН, процедуры Совета Европы и т.д.).
Наконец, в отличие от рассмотренного права человека, закрепленного главным образом в Декларациях и иных международных документах, пра во гражданина на благоприятную окружающую среду закреплено в Конс титуции РФ и конкретизировано в отраслевом экологическом законода тельстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что параллельно с развитием международного сотрудничества в области экологических прав человека, на внутриго сударственном уровне осуществлялась научная разработка понятия и .содержания данного права. Так, еще до принятия действующей Конс титуции РФ некоторые авторы писали о формировании права на бла гоприятную окружающую среду. Другие говорили о праве человека и гражданина на здоровую (безопасную) окружающую среду. Однако в последнем случае, мы полагаем, что авторы обращали внимание лишь на один, хотя и важнейший элемент благоприятного качества окружаю щей среды - ее соответствие санитарно-гигиеническим нормативам.
Эколого-правовая терминологическая проблематика вышеназванны ми примерами не исчерпывается. Закон об охране окружающей среды дает определение благоприятной окружающей среды в узком смысле, понимая иод ней такую окружающую среду, качество которой обес печивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Необходимо обратить внимание и на то обстоятельство, что ранее закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., равно как и ряд действующих федеральных законов, использовал термин «окружающая природная среда».
Таким образом, не ясна разница и между этими терминами. Мы пола гаем, что можно выделить два подхода к проблеме соотношения указан ных понятий. Во-первых, можно считать понятия «окружающая среда» и «окружающая природная среда» идентичными. Во-вторых, не будет, на наш взгляд, ошибкой предположить что понятие «окружающая при родная среда» имеет более узкий характер, чем понятие «окружающая среда», поскольку последняя включает в себя не только природную составляющую той среды, в которой мы живем, но и бытовую и произ водственную сферу, в которых и проходит большая часть жизни чело века. Последнюю позицию разделяет и Закон об охране окружающей среды, в преамбуле которого отмечается, что закон регулирует отноше ния, связанные ... «с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды...».
Поэтому представляется, что в широком смысле под «благоприят ной окружающей средой» следует понимать такое состояние среды обитания человека, которое соответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкое, экологической устойчивости, видового раз нообразия, способности удовлетворять потребности граждан в отдыхе, туризме, лечении, а также включать в себя эталонные участки природы, нетронутой человеческой деятельностью.
Учитывая взаимосвязь и взаимообусловленность прав и обязаннос тей, следует отметить вытекающие из п. 1 и п.2 статьи 11 Закона об охра не окружающей среды обязанности органов публичной власти, необхо димые для реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. В числе таких обязанностей органов власти следует выделить разработку природоохранных нормативов; привлечение виновных в нарушении экологических предписаний к юридической ответственнос ти; финансирование из бюджетов всех уровней экологических мероп риятий и программ; обязанность соответствующих должностных лиц предоставлять экологическую информацию; учитывать экологические требования при градостроительном планировании; проводить государс твенный экологический контроль и экологическую экспертизу и т.д.
Указанная статья закрепляет право гражданина на возмещение вреда, причиненного окружающей среде. Данную норму следует рассмотреть в контексте действующего законодательства. Согласно п.1 ст. 46 ГПК РФ, в случаях, предусмотренных законом, граждане и организации вправе обратиться в суд с заявлением о защите прав, свобод и законных инте ресов других лиц по их просьбе, либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. В данном случае п.1 ст.11 Закона об охране окружающей среды и предоставляет гражданам такую воз можность. При этом ст.12 утратившего силу закона «Об охране окружа ющей природной среды» от 19 декабря 1991 г. содержала норму о праве граждан предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу экологическими правонарушениями.
Экологические правонарушения могут причинять вред окружающей среде, который, в свою очередь, может как повлечь, так и не повлечь причинение вреда здоровью и имуществу граждан. Например, уничто жение лесных массивов в отдаленных районах непосредственно вреда здоровью и имуществу граждан не причиняет, но вред экологическому состоянию лесов очевиден. Таким образом, п.1 и п.2 ст.11 Закона об охране окружающей среды предоставляет гражданам право на судеб ную защиту благоприятного качества окружающей среды независимо от того, причинен ли непосредственно правонарушением вред их здо ровью и имуществу или нет. В случае причинения такого вреда ст. 79 Закона об охране окружающей среды и гражданское законодательство предусматривают порядок возмещение вреда, причиненного здоро вью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Обязанности по предъявлению исков в суд по возмещению вреда окружающей среде возложены также на специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды.
Из Конституции России и экологического законодательства вытекает ряд конкретных правомочий граждан в области охраны окружающей среды. По логике законодателя, использование указанных правомочий гражданами России позволит им реализовать свое конституционное право на благоприятную окружающую среду. Все нижеприведенные правомочия граждан могут быть классифицированы в две большие группы по критерию способа защиты: самозащита своих экологических прав и защита с помощью государственных институтов. В первую группу войдут правомочия граждан по проведению демонстраций, пикетирова ния и иных подобных мероприятий, а во вторую группу - обращения в органы государственной власти с заявлениями, жалобами, предложения ми, исками и т.д. В их числе следует особо выделить следующие.
Во-первых, право на создание общественных объединений, фондов и иных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды. Порядок создания таких некоммер ческих объединений предусмотрен в ГК РФ и иных федеральных законах. Так, порядок создания общественных объединений указан в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. № 82 «Об общественных объединениях» (ред. от 10 января 2006 г.). Все юридические лица, включая некоммерческие экологические объединения, приобретают предусмотренные законодательством права и обязанности с момента их государственной регистрации.
Во-вторых, граждане вправе принимать участие в собраниях, митин гах, пикетах, шествиях и демонстрациях, референдумах и иных непротиворечащих законодательству акциях по охране окружающей среды. Данная норма конкретизирует предоставленную ст. 31 Конституции России гражданам возможность собираться мирно без оружия, про водить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. При осуществлении данного права не допускается нарушение прав и свобод других лиц, а также использование этого права для насильствен ного изменения конституционного строя, разжигания расовой, нацио нальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. В Российской Федерации действует уведомительный порядок реализации права на проведение публичных мероприятий, т.е. для их. проведения не требуется специального разрешения властей.
Проводившиеся в форме демонстраций, пикетов и митингов протес ты против строительства различных хозяйственных объектов конца 80-х - начала 90-х годов XX века сменились на сегодняшний день практи чески полной апатией населения к подобным формам протеста. Из числа немногих примеров использования гражданами данной возможности по защите своих нрав следует отметить простоявший в апреле 2002 г. три дня возле столичного представительства Орловской области пикет «Эко логического движения Центральной России» с протестом против строи тельства в Орловской области нефтеперерабатывающего завода. Причи ны своего пикета активисты движения объясняли тем, что переработка б млн. тонн нефти (проектная мощность завода) приведет к использованию 16 млн. тонн воды, 12 млн. из которых будет возвращено природе с вредны ми примесями. Никаких конкретных результатов пикетчики не достигли.
Более востребованной формой защиты гражданами своих экологи ческих прав в настоящий момент является их участие в проведении референдумов по экологическим вопросам. Согласно п.З ст. 3 Конституции России, высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Право на участие в рефе рендуме предусмотрено также п.2 ст. 32 Конституции России. Референ думы могут быть трех уровней - федеральные, региональные (субъекта РФ) и местные.
Референдум Российской Федерации - это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения (ст. 1 Федераль ного конституционного закона «О референдуме в Российской Федера ции» от 28 июня 2004 г.). Одним из таких вопросов государственного значения вполне может быть и охрана окружающей среды.
Из получивших наибольший общественный резонанс таких попыток следует отметить проходивший в начале 2001 г. в ряде субъектов РФ сбор подписей для проведения референдума по вопросу о возможности ввоза в Россию отработавших ядерных материалов и ядерного топлива зарубежных АЭС в целях захоронения и переработки на территории России (в первом чтении Государственной Думой РФ в декабре 2000 г. был принят закон, которым такая возможность допускалась). Однако данная инициатива общественности по ряду причин не была реализо вана, несмотря на сильный общественный резонанс.
Как показывает практика, проведение референдума даже с положи тельным для инициаторов - общественных экологических организаций и граждан - результатом еще не создает само по себе необходимых гарантий от нарушения экологических прав граждан. Так, в г. Калуге был проведен референдум по вопросу строительства второй атом ной станции. Отрицательный результат референдума был обжалован Минатомом России в Верховный Суд РФ, который согласился с дово дами Минатома о необходимости строительства этой станции. Как отмечалось в научной литературе, такая позиция Верховного Суда РФ противоречит конституционному принципу осуществления народом власти непосредственно как носителем суверенитета и единственным источником власти.
Опыт показывает, что большинство региональных и местных рефе рендумов проводится по вопросам атомной энергетики (строительство АЭС и т.д.). Более редкими являются случаи проведения референдумов по охране особо ценных территорий, отдельным вопросам природо пользования и т.д. При этом следует иметь в виду, что федеральные энергетические системы и ядерная энергетика находятся в ведении Рос сийской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 21 июля 2005 г.) определяет, что на референдум субъекта РФ или местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся соответственно в ведении субъекта РФ или органа местного самоуправ ления (ст.12). Однако вопросы атомной энергетики не находятся в веде нии субъектов РФ или совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
В-третьих, п.2 ст. 11 Закона об охране окружающей среды закрепляет право граждан требовать от органов государственной власти, местного самоуправления, иных организаций предоставления своевременной, полной и достоверной экологической информации, что является конкре тизацией одного из основных принципов охраны окружающей среды.
Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (ред. от 10 января 2003 г.) понимает под информацией сведения о лицах, предметах, фактах, собы тиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления (ст.2). Совокупность отдельных документов, их массивов и докумен тов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, бан ках данных, других информационных системах) представляют собой информационные ресурсы. Такие ресурсы могут быть государственны ми и негосударственными и как элемент состава имущества находиться в собственности граждан и юридических лиц, органов государственной власти или органов местного самоуправления.
Проблемам, возникающим при получении, использовании, защите информации уделяется внимание в рамках практически всех отраслей российского права. Так, Конституция России (ч.2 ст.24) предусматри вает обязанность органов государственной власти и местного самоуп равления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затра гивающими его права и свободы. Данное положение корреспондирует и с ч.4 ст.29 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право свободно искать и получать необходимую для него информацию (в том числе в сфере экологии).
ГК РФ, рассматривая информацию в качестве объекта гражданских прав, регулирует, главным образом, вопросы защиты особой разновид ности информации, которая составляет служебную или коммерческую тайну. Она является таковой в случае, если имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее тре тьим лицам, к ней нет свободного доступа, а ее обладатель принимает меры к охране ее конфиденциальности (ст. 139 ГК РФ). Такая инфор мация может дать экономическое преимущество незаконно получив шей ее стороне в условиях конкуренции в ходе ведения предпринима тельской деятельности. Регулируются гражданским законодательством и вопросы защиты интеллектуальной собственности. Под экологической информацией следует понимать любую информа цию о состоянии вод, атмосферы, почвы, живых организмов и экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, которые оказывают или могут оказать воздействие на них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необ ходимые для оценки этих последствий для окружающей среды и насе ления, а, кроме того, о мерах, направленных на охрану и рациональное использование окружающей среды. Указанной информацией располагают, в первую очередь, специально уполномоченные органы, государства в области охраны окружающей среды. Такую информацию о состоянии окружающей среды они полу чают посредством мониторинга (наблюдения за качественным состоя нием окружающей среды). Однако если речь идет о размере и характере вредного воздействия хозяйствующего субъекта, то но запросу обще ственного экологического объединения соответствующую информацию обязан предоставить его руководитель. Но несмотря на закрепление права граждан и их объединений на полу чение экологической информации в Конституции РФ и федеральных законах, а также наличии утверждаемых Правительством РФ положений о специально уполномоченных федеральных органах в области охраны окружающей среды, которым вменяется в обязанность предоставлять гражданам экологическую информацию, получение последней до сих пор связано с большими проблемами. Одной из них является отсутствие механизма реализации данного права, то есть подзаконными актами не установлен порядок предоставления информации: какие должностные лица, в каком объеме, в какие сроки должны ее предоставлять. В качестве шага к решению данной проблемы можно рассматривать создание в мае 2002 г. в Министерстве природных ресурсов РФ (в том числе в террито риальных структурах) общественной приемной, одной из задач которой является обеспечение работы с общественностью и обращениями граждан по вопросам, относящимся к сфере деятельности МПР России, а также организация личного приема граждан руководством МПР России.
В результате, например, в 2002 г. в общественную приемную Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР Рос сии по Волгоградской области поступило 250 жапоб и обращений граж дан, в том числе устных и по «горячей линии», из них письменных - 8. Наибольшее количество жалоб пришлось на качество атмосферного воз духа (40%), несанкционированное размещение отходов (30%), состояние зеленых насаждений (10%), состояние недр (4%) и около 15% обращений были признаны неотносящимися к компетенции данного органа. Увеличивается роль и значение муниципальных природоохранных органов. Например, Департамент по охране окружающей среды и природ ных ресурсов администрации города Волгограда в октябре 2003 г. привел данные, из которых следует, что 13 % поступивших жалоб на состояние окружающей среды подали жители Тракторозаводского района города Волгограда, большей частью, по поводу загрязнения воздуха, вызванного промышленными выбросами ОАО «Волгоградский алюминий». Но возникают сложности с привлечением к ответственности должнос тных лиц за непредоставление экологической информации, несмотря на наличие соответствующего состава правонарушения. Так, ст.. 8.5 «Сокрытие или искажение экологической информации» нового КоАП РФ предусматривает административную ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения или иного вредного воздействия на них, о радиационной обстановке, а также искажение сведений о состоянии земель, водных и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию.
На наш взгляд, четкую правовую регламентацию имеют только кате гории «своевременная» и «достоверная» информация. Законами предус мотрен срок рассмотрения заявления граждан о предоставлении инфор мации (1 месяц), пропуск которого означает нарушение должностными лицами требований закона..Недостоверной информацией могут считать- -ся заведомо ложные, не соответствующие действительности сведения о состоянии окружающей среды. Типичным примером была авария на Чернобыльской АЭС, правду о которой российские граждане узнали с большим опозданием. До этого соответствующие должностные лица сообщали, что ничего особенного па Чернобыльской АЭС не произошло, то есть предоставляли недостоверную экологическую информацию.
Категория «полная» информация носит оценочный характер. Оценка полноты предоставленных сведений зависит от содержания и четкости предмета информационного запроса, сформулированного гражданами и их объединениями. В этом плане как раз и существуют сложности субъективного плана, связанные с тем, что граждане не всегда обладают необходимыми знаниями для того, чтобы юридически грамотно сформу лировать вопрос к соответствующим должностным лицам. Следовательно, «полнота» или «неполнота» ответа соответствующих должностных лиц на запросы граждан по'длежат индивидуальной оценке, в которой могут при сутствовать элементы субъективизма, поскольку нормативными актами критерии «полноты» экологической информации не определены.
Одним из способов реализации права граждан на экологическую информацию должно стать более широкое распространение Госу дарственного доклада о состоянии окружающей среды. Такой доклад издается на уровне Российской Федерации и субъектов РФ и отражает реальные факты состояния окружающей среды, но он не доступен для широкого ознакомления. Например, Федеральный доклад публикуется в газете «Зеленый мир», число читателей которой невелико, а Государс твенный доклад о состоянии окружающей природной среды субъекта РФ не публикуется в СМИ и не поступает в открытую продажу. Наконец, необходимо подчеркнуть, что информация о состоянии окружающей среды не относится к числу сведений, которые составляют государственную тайну (см. ст. 7 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (ред. от 22 августа 2004 г.). В-четвертых, граждане вправе обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления, иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам охраны окружающей среды, негативного воздействия на нее, получать своевременные и обоснованные ответы. Данная норма корреспондирует с положением ст. 33 Конституции России, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправле ния. Данное право является важным средством защиты экологических прав граждан, а также формой их участия в управлении делами государс тва. Праву граждан на обращение соответствует обязанность органов и должностных лиц рассмотреть в установленных порядке и сроке обраще ния граждан и уведомить их о результатах. Действующее законодательс тво предусматривает три основные формы обращения.
Во-первых, граждане могут обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления с предложениями по совершенство ванию работы природоохранных органов, их структуры, путей решения -отдельных экологических задач. Во-вторых, посредством заявления гражданин обращается к конкретному должностному лицу о содейс твии в реализации принадлежащего ему конституционного права па благоприятную окружающую среду, основные элементы которого кон кретизированы в законах РФ и субъектов РФ. В-третьих, посредством жалобы граждане вправе требовать устранения допущенных наруше ний своих экологических прав в результате принятия решения, либо иными действиями (бездействиями) соответствующих должностных лиц. Предложения и заявления подаются тем должностным лицам, в ведении которых находится решение соответствующего экологического вопроса. Жалобы подаются должностным лицам, в подчинении кото рых находится принявший обжалуемое решение, либо в суд.
В-четвертых, граждане вправе предъявлять иски в суд о возмещении вреда окружающей среде, а также их жизни, здоровью и имуществу.
Такие обращения направляются в суды общей юрисдикции и в Конституционный. Суд РФ. Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 179-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиа ции вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» были признаны неконституционными положения данного Федерального закона об уменьшении размера выплат и льгот гражданам, пострадавшим от ради ации, сужен круг лиц, пользующихся такими льготами. Суд указал на недопустимость сокращения объема обязательств, ранее принятых на себя государством в отношении таких граждан.
В-пятых, граждане вправе оказывать содействие органам государст венной власти и местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды. Данное правомочие может быть реализовано путем проведения гражданами общественного экологического контроля и сообщения компетентным органам о выявленных правонарушениях.
3. Экологические обязанности граждан
Под обязанностями в юридической науке понимается установленные законом вид и мера должного, общественно необходимого поведения, обеспечивающего право другой стороны и гарантированного государс твом. В отличие от прав граждан, реализуемых свободно и по своему усмотрению, обязанность как предусмотренная Конституцией России и экологическим законодательством форма регулирования обществен ных отношений опирается на властное начало, предполагающее в слу чае необходимости государственное принуждение.
Экологические обязанности тесно связаны с субъективными права ми - это парные, взаимосвязанные категории. Поэтому право на благо приятную окружающую среду реализуется через права и обязанности как органов публичной власти, так и самих граждан и их объединений. Заложенный в экологическом законодательстве принцип единства прав и обязанностей вытекает из международных пактов о правах человека, из признания взаимной ответственности государства и гражданина, общества и личности.
В отличие от большинства обязанностей, предусмотренных нормами гражданского права и направленных на обеспечение интересов отде льных граждан или хозяйствующих субъектов, предусмотренные п.З ст. 11 Закона об охране окружающей среды экологические обязанности устанавливаются в интересах общества в целом. Невыполнение или ненадлежащее выполнение юридической обязанности является пра вонарушением и влечет меры государственного принуждения. Данная норма конкретизирует положения ст. 58 Конституции, согласно кото рой каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Аналогично правам Конституция разграничивает также и обязанности человека и гражданина. Например, обязанность защиты отечества возложена только на граждан (ст. 59). Относительно обязанности беречь природу и окружающую среду, Конституция использует термин «каждый», распространяя эту обязанность как на российских граждан, так и на иностранных граждан и апатридов, находящихся на территории России.
Как следует из ст.1 Закона об охране окружающей среды, граждане обязаны сохранять природу и окружающую среду, причем под послед ней понимается «совокупность компонентов природной среды, при родных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных ' объектов», а под антропогенным объектом - «объект, созданный чело веком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов». Таким образом, во-первых, природ ная среда входит составной частью в состав окружающей среды, а, во-вторых, остается неясным, зачем в законодательном порядке возлагать на граждан обязанность по сохранению антропогенных объектов, не имеющих никакого отношения к охране природы.
Для реализации ст. 58 Конституции России в различных актах эко логического законодательства предусматриваются конкретные обязан ности граждан общего и специального характера. Так, п.1 ст. 77 Закона об охране окружающей среды предусматривает общую обязанность граждан, причинивших вред окружающей среде в результате ее загряз нения, истощения, порчи и иного вредного воздействия возместить его в полном объеме.
В соответствии со ст. 13 ЗК РФ на собственников, владельцев, поль зователей и арендаторов земельных участков возложена специальная обязанность по охране земель от различных видов вредного воздейс твия, а также бережному отношению к земле как природному объекту, вытекающая из наличия прав на земельный участок. Аналогичные спе циальные природоохранные требования содержатся в лесном, водном, горном и ином природоресурсовом законодательстве. Такие специаль ные природоохранные нормы отраслевых законов корреспондируют с положениями ст. 36 Конституции РФ, в которой выделяется обязан ность не наносить ущерба окружающей среде при владении, пользова нии и распоряжении землей и другими природными ресурсами.
Отдельная группа специальных экологических обязанностей предус мотрена экологическим законодательством для граждан, осуществляю щих предпринимательскую деятельность без образования юридическо го лица, а также для граждан, занимающих определенную должность. Так, п.1 ст. 73 Закона об охране окружающей среды предусматривается, что руководители организаций и специалисты, ответственные за приня тие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окру жающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружаю щей среды и экологической безопасности. Таким образом, обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам распространяется не только на жителей городских и сельских поселений (или, например, охотников и туристов), но и на предпринимателей и должностных лиц, занимающихся определенными видами деятельности и сталкивающих ся с решением экологических вопросов. Выполнение такими граждана ми своих специальных обязанностей и должно обеспечить благоприят ное качество окружающей среды.
Лекция 3. Система органов экологического управления
План
1. Понятие и система органов экологического управления
2. Полномочия органов общей компетенции
3. Полномочия органов специальной компетенции
1. Понятие и система органов экологического управления
Государственное управление является достаточно исследованной кате горией в юридической литературе. При этом оно формулируется в широком и узком смыслах. В широком смысле государственное управ ление определяется как деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах. В более узком смысле (например, в административном праве) под государственным управлением понимается вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть. Лишь в пос леднее время в связи с появлением института местного самоуправления стало упоминаться муниципальное управление.
В' пределах этой общей доктрины экологическое законодательство предусматривает два вида экологического управления — государствен ное и муниципальное управление, хотя некоторые авторы в своих трудах указывают и иные его виды - «общественное», «производственное», «отраслевое (ведомственное)» и др. На наш взгляд, общественное управление в рассматриваемом контексте не имеет правового характе ра по причине отсутствия у общественных объединений возможности реализации внешних властных функций. Общественные объединения могут осуществлять только «экологически значимую деятельность» либо «участвовать в обеспечении экологического правопорядка» (например, посредством сообщения соответствующим государствен ным органам о совершении экологических правонарушений, осуществления общественной экологической экспертизы). Применительно к производственному экологическому управлению следует отметить, что речь тут может идти не о реализации функции управления, а лишь об обязанности соблюдения определенных законодательных предписаний об охране окружающей среды.
Под управлением в области охраны окружающей среды (экологичес ким управлением) нами понимается исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов исполнительной власти и орга нов местного самоуправления в пределах их компетенции, направлен ная на регулирование отношений в сфере взаимодействия природы и общества Для обеспечения благоприятного качества окружающей среды, соблюдения и защиты экологических прав и интересов физичес ких и юридических лиц.
Именно в силу особых субъектов его реализации, специфических форм и методов осуществления экологическое управление, является понятием более узким по сравнению с понятием природоохранная деятельность (охрана окружающей среды). Последняя осуществляется не только органами государственной власти и местного самоуправле ния, но и иными субъектами (общественными и иными некоммерчески ми объединениями, юридическими и физическими лицами).
Таким образом, управленческая деятельность в области охраны окру жающей среды осуществляется исключительно органами государствен ной власти и органами местного самоуправления. Только они имеют внешние полномочия властного характера со всеми вытекающими отсю да последствиями (подчинение своей воле от лица государства, вплоть до применения мер государственного принуждения).
Природоохранные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления - это нормативно закрепленный комплекс прав и обязанностей этих органов по реализации экологической фун кции. Конституция России 1993 г. относит охрану окружающей среды, особо охраняемые природные территории, а также законодательство об охране окружающей среды к совместному ведению Российской Федера ции и ее субъектов (п. «д», «к» ч.1 ст.72). По данным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76). Смысл совместного ведения сводится к невозможности решения в одностороннем порядке только федеральным центром или только субъектами Федерации вопросов, составляющих его предмет. На основе этих конституционных положений развивается законода тельство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее вопро сы природоохранной деятельности государственных и муниципальных органов власти.
Законы субъектов РФ принимаются либо после принятия соот ветствующего федерального закона, либо в опережающем порядке. В любом случае, законы (и иные нормативные правовые акты) субъектов, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции России). Признание за субъектами РФ принимать законы по предметам совместного ведения и собственным предметам ведения направлено на совершенствование правового регулирования в субъектах, что выражается в возможности учитывать интересы субъекта, его особенности природно-климатичес кого (географического), экономического, этнографического, историчес кого и иного характера.
Говоря о разграничении полномочий федерального уровня и уровня субъектов РФ, следует иметь в виду и такую реальность сегодняшнего дня, как формирование субфедерального управленческого уровня в результате создания федеральных округов, представленного терри ториальными подразделениями ряда федеральных органов исполни тельной власти, наделенных определенными полномочиями по охране окружающей среды.
Под муниципальным экологическим управлением следует понимать деятельность органов местного самоуправления, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное исполь зование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение нега тивного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружаю щую среду и ликвидацию ее последствий в границах соответствующего муниципального образования.
Реализуя экологическую функцию, органы местного самоуправления продолжают общее государственное дело охраны окружающей среды, имея при этом возможность приспосабливать свои полномочия по осуществлению этой функции к специфическим местным условиям в комплексе с другими функциями, что позволяет существенно повысить эффективность природоохранной деятельности.
2. Полномочия органов общей компетенции
Принимая правовые акты, включающие нормы права о компетенции определенных органов управления, государство тем самым определяет гра ницы действия органов управления в сфере охраны окружающей среды.
Эти органы могут быть классифицированы по нескольким кри териям: по содержанию и объему присущих им властных полномо чий — на органы общей и специальной компетенции. Общей компетен цией наделены Президент РФ, Правительство РФ, исполнительные органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. В отде льных работах среди органов общей компетенции упоминается Феде ральное Собрание РФ, а также представительные органы субъектов РФ.
На наш взгляд, такой подход не оправдан, поскольку представитель ные органы РФ и субъектов РФ осуществляют законотворческие, а не исполнительно-распорядительные (управленческие) функции. Кроме того, подобная позиция противоречит установленному Конституцией РФ принципу разделения властей.
Органы общей компетенции выделены в особый вид органов государс твенной власти потому, что решение вопросов охраны окружающей среды не является их специальной и единственной функцией, а осу ществляется наряду с решением иных государственных задач.
Закон об охране окружающей среды не устанавливает четкого распреде ления экологических управленческих полномочий между федеральными органами исполнительной власти или между органами исполнительной власти субъектов РФ, оставляя детальное распределение таких полномочий другим федеральным законам и иным нормативно-правовым актам. Напри мер, распределение полномочий в сфере охраны окружающей среды между представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также возможное наделение экологическими полномочия ми специально создаваемых региональных органов оставлено на усмотрение субъектов РФ. Закон лишь определяет перечень вопросов федерального и регионального значения, не исключая при этом возможности взаимного делегирования соответствующих полномочий между органами исполни тельной власти Российской Федерации и субъектов РФ.
В настоящий момент на федеральном уровне решение экологичес ких задач осуществляется следующими органами общей компетен ции. Согласно ст. 80 (ч.2) Конституции РФ, Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина, в том числе и права на благоприятную окружающую среду. Поэтому для нас представляют интерес следующие полномочия Президента Российской Федерации.
Во-первых, Президент РФ определяет основные направления вне шней и внутренней политики государства, в том числе и экологической политики. В целях ее реализации Президент Российской Федерации утверждает по представлению Правительства РФ систему и структуру органов исполнительной власти Российской Федерации, в которую входят органы государственной власти, решающие вопросы охраны окружающей среды, а также определяет компетенцию некоторых таких органов и назначает их руководителей.
Во-вторых, Президент РФ определяет государственную стратегию РФ в области охраны окружающей среды, выступает субъектом зако нодательной инициативы по экологическим вопросам, подписывает международные документы по вопросам охраны природы и реализации права человека на благоприятную окружающую среду. В соответствии с перечисленными документами Президент РФ своими указами разра батывает механизм имплементации международных норм по правам человека в национальную правовую систему.
В-третьих, Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти, противоречащих Конституции Рос сии и федеральным законам. Так, например, указом Президента РФ от 15 мая 2000 г. было приостановлено действие постановления главы администрации Смоленской области от 26 июня 1998 г. «О взимании платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностран ных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства на автодорогах Смоленской области».
Задача осуществления мер по обеспечению экологических прав граж дан входит в компетенцию Правительства Российской Федерации. Свое конституционное закрепление это положение находит в п. «в» ч.1 ст. 114 Конституции РФ, согласно которому Правительство России обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии. Согласно п. «е» указанной статьи, Правительство РФ осу ществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан, куда входит и право на благоприятную окружающую среду.
Указанные полномочия конкретизированы в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (ред. от 1 июня 2005 г.). Согласно ст. 18 данного закона, Правительство РФ обеспечивает проведение единой государс твенной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принимает меры по реализации права граждан па благоприятную окружающую среду, по обеспечению эколо гического благополучия.
Для этого Правительство РФ занимается разработкой и реализацией государственных экологических программ, координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в области охраны окру жающей среды, принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий, организует деятельность но охране и рацио нальному использованию природных ресурсов, регулированию при родопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации, координирует деятельность по предотвращению стихий ных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликви дации их последствий.
Аналогичные полномочия присущи и органам исполнительной влас ти субъектов Российской Федерации в пределах их юрисдикции. Они осуществляют правовое регулирование охраны окружающей среды с учетом специфических социально-экономических, природно-климати ческих, экологических, исторических и иных особенностей регионов и требований Конституции РФ и федеральных законов в области охраны окружающей среды.
К полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ отно сится: участие в реализации федеральной политики в области экологичес кого развития; участие в осуществлении государственного мониторинга Природоохранные полномочия органов Местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными и региональны ми законами, уставом муниципального образования и специальными соглашениями совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восста новление окружающей среды, предотвращение негативного воздейс твия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности.
Целью экологической деятельности органов местного самоуправ ления является создание, исходя из конкретных местных условий (исторических, географических, природно-климатических и т.д.) дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Такими гарантиями могут выступать, например, образование особо охраняемых природных территорий местного значения, направление ходатайств в органы государственной власти РФ о придании территории города (района) статуса зоны экологического бедствия с выделением соответству ющего финансирования для восстановления надлежащего качества окружающей среды, выделение средств местного бюджета на приро доохранные нужды и т.д.
Экологическими проблемами в городских и районных, муниципаль ных образованиях может заниматься либо специальная экологическая служба, входящая в состав местной администрации, либо различные подразделения исполнительного органа, осуществляющие управление в конкретных отраслях муниципального хозяйства, и решающие вопро сы охраны окружающей среды в комплексе с другими. Представляется, что возможность создания специальных экологических служб в системе органов местного самоуправления зависит как от экологической обста новки в муниципальном образовании, так и от наличия у соответству ющих органов местного самоуправления необходимых финансово-эко номических ресурсов.
Установленные законами Российской Федерации и субъектов Рос сийской Федерации полномочия органов местного самоуправления по охране окружающей среды реализуются в практической деятельности этих органов по-разному. Это происходит в силу ряда причин, имею щих как объективный, так и субъективный характер. С одной стороны, деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере может зависеть от трех групп объективных факторов. Во-первых, от того, является ли муниципальное образование городским или сель ским. В городских поселениях с развитой промышленностью состояние окружающей среды часто обусловливает создание отдельных комитетов по охране окружающей среды в структуре городской администрации. Для населения сельских муниципальных образований более актуальны вопросы, связанные с ведением сельскохозяйственного производства. Экологические вопросы (например, в части загрязнения сельскохо зяйственных земель пестицидами и агрохимикатами) могут решаться в рамках управления сельским хозяйством, в связи с чем отдельных экологических служб не создается.
Во-вторых, даже в рамках одинаковых по территориальной прина длежности (например, два городских или два сельских) муниципаль ных образованиях, экологическая обстановка на их территории может существенно различаться. Поэтому мы обнаружим принципиальные различия в первоочередности экологических проблем, например, для органов местного самоуправления города Череповца, признанного госу дарственной экологической экспертизой зоной чрезвычайной экологи ческой ситуации, и деятельностью органов местного самоуправления большинства других городских поселений.
В-третьих, городские (сельские) муниципальные образования, даже при наличии примерно одинакового состояния окружающей среды, отличаются по экономическому положению и, следовательно, по воз можности финансирования природоохранных мероприятий. Сущест вуют и субъективные факторы, связанные с опытом, эколого-иравовой культурой муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления, иными обстоятельствами, не имею щими прямого отношения к охране окружающей среды.
Если же говорить о непосредственных полномочиях органов местного самоуправления, то следует иметь в виду, что Закон о местном самоуп равлении различает четыре вида муниципальных образований и, соот ветственно, закрепляет вопросы местного значения поселения, муни ципального района и городского округа (вопросы местного значения внутригородской территории определяет город федерального значения самостоятельно). К числу экологических вопросов местного значения поселения закон относит организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организацию благоустройства и озеленения территории посе ления, использования и охраны городских лесов, создание, развитие-и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения (п.п.18,19, 27 ч.1 ст.14).
Среди экологических вопросов местного значения муниципального района закон называет организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организацию утилизации и пере работки бытовых и промышленных отходов; создание, развитие и обеспе чение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района (пп.9,14, 22 ч.1 ст. 15).
К экологическим вопросам местного значения городского округа отнесены организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; организация благоус тройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа (пп.11, 24, 25, 30 ч.1 ст. 16).
Данный перечень не является исчерпывающим и может быть допол нен федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами.
3. Полномочия органов специальной компетенции
Органами специальной компетенции называются органы государствен ной власти, специально уполномоченные Правительством РФ или Пре зидентом РФ выполнять соответствующие экологические функции. По характеру своей специальной компетенции органы экологического управления подразделяются на два вида: межотраслевые и отраслевые. Межотраслевые органы выполняют комплекс природоохранительных задач по отношению ко всем (или большинству) природным ресурсам или видам деятельности; отраслевые осуществляют охрану окружаю щей среды в отдельных отраслях (сферах) экономики (транспорт, про мышленность, энергетика и т.д.).
Следует отметить определенную условность такой классификации. В работах одних авторов предлагалось разграничивать комплексные, отраслевые и функциональные органы специальной компетенции (В.В. Петров). Другие ученые полагали обоснованным выделять органы межотраслевой (межведомственной) компетенции и органы управ ления отраслевой компетенции (Б.В. Ерофеев). Третьи писали, что подсистему органов специального экологического управления следует строить по формальному критерию, то есть в соответствии со статусом органа исполнительной власти — министерства, комитеты, службы и т.д. (Дубовик О.Л.). Представляется, что в настоящий момент практи чески любая классификация будет уязвима для критики, хотя бы по причине невозможности сформулировать исчерпывающий перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих отде льные экологические функции.
Общий перечень федеральных органов исполнительной власти опре деляет Президент России по представлению Председателя Правительс тва РФ (ст. 112 Конституции РФ). В настоящий момент действует Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов испол нительной власти» от 9 марта 2004 г. (в ред. от 23 декабря 2005 г.). В соответствии с данным Указом в систему федеральных органов испол нительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В структуру федеральных органов исполнительной власти входят конкретные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, причем федеральные службы могут занимать как самостоятельное место в данной структуре, так и входить в состав отдельных министерств. Федеральные агентства представлены в данной структуре только в составе министерств.
Можно выделить четыре межотраслевых органа специальной компе тенции в области охраны окружающей среды: Министерство природ ных ресурсов РФ (МПР России), Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздрав РФ), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
В ведении МПР России находятся: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство но недропользованию.
МПР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использова ния, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объек тов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).
В числе задач Минздрава РФ для нас представляют интерес вопро сы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия. Для решения данной задачи в ведении Минздрава находится Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. В числе природоохранных задач данной службы следует выделить: организацию и осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора, в том числе на железнодорожном транс порте; государственную регистрацию представляющих потенциальную опасность для человека продукции, объектов; санитарно-эпидемио логические расследования, направленные на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений); организация и осуществление мер, направленных на выявление и устранение влияния вредных и опасных факторов среды обитания на здоровье человека.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атом ному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изго товлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых устано вок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружа ющей среды является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом и оказанию государствен ных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, государс твенному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.
Отраслевые органы специальной компетенции. Как уже отмечалось выше, отраслевые органы специальной компетенции осуществляют управление охраной окружающей среды в отдельных отраслях народ ного хозяйства (промышленность, транспорт, оборона, энергетика и т.д.). В их число следует включить Министерство сельского хозяйства РФ, МВД России, Министерство обороны, Федеральную службу безо пасности и т.д. Данный перечень не носит исчерпывающего характера.
1) Министерство сельского хозяйства РФ. В его ведении находятся: Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Федеральное агентство по рыболовству. Основными экологическими полномочиями данного органа являются изучение, сохранение, воспро изводство и использование водных биологических ресурсов, регулиро вание охоты и охотничьего хозяйства.
2) Министерство промышленности и энергетики Российской Федера ции. В его ведении находятся следующие службы и агентства, реализу ющие отдельные экологические функции:
Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии осуществляет в порядке, установленном Федеральным законом «О техническом регулировании» деятельность по контролю и надзору за соблюдением требований государственных стандартов в переходный период; регистрацию документов, подтверждающих соответствие объ ектов технического регулирования установленным требованиям; учет и анализ случаев причинения вреда жизни и здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципаль ному имуществу и другим объектам технического регулирования вследствие нарушений требований технических регламентов.
Федеральное агентство по промышленности осуществляет лицензи рование деятельности по утилизации боеприпасов, а также выполне нию работ и оказанию услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия, производству, хранению и применению взрывча тых материалов и т.д.
3) МВД России в пределах, предусмотренных действующим законо дательством задач, оказывает содействие должностным лицам органов государственного экологического контроля в осуществлении их закон ной деятельности; принимает меры по предотвращению и пресечению преступлений и правонарушений (включая экологические); проводит оцепление определенных территорий при ликвидации последствий стихийных бедствий, а также экологических аварий и катастроф; участ вует в обеспечении общественного порядка.
В ведении МВД России наиболее значимы экологические функции ГИБДД, которые заключаются в осуществлении контроля за соблю дением установленных правил, нормативов и стандартов, действующих в сфере безопасности движения, в том числе по охране атмосферного воздуха от вредного воздействия выбросов автомототранспорта.
Необходимо отметить существование в течение нескольких лет под разделений экологической милиции в ряде субъектов Российской Феде рации (Москва, Санкт-Петербург, Ленинградская область, Нижний Новгород и т.д.). Так, главными задачами, например, Московского управления милиции по предупреждению экологических правонару шений являлись «предупреждение и пресечение экологических право нарушений, обеспечение безопасности деятельности природоохранных органов, санэпиднадзора и других при исполнении ими служебных обязанностей, осуществление оперативного контроля за выполнением городских природоохранных мероприятий и за состоянием охраняе мых природных территорий города».1 В 2000 г. МВД РФ было при нято решение о прекращении деятельности данных структур, несмот ря на возражения руководителей субъектов Российской Федерации. С 1 октября 2001 г. экологическая милиция восстановлена в Москве и аналогичные процессы идут в других регионах.
4) Экологическая функция Министерства обороны РФ выполняется посредством осуществления наблюдений за состоянием окружающей среды и ее изменением в результате повседневной военной деятель ности; проверка соблюдения воинскими частями требований природо охранительного законодательства и нормативов качества окружающей среды; выполнения планов и мероприятий по охране и оздоровлению окружающей среды; контроль за выполнением заключений государс твенной экологической экспертизы и т.д. Особенности государствен ного, контроля за состоянием отдельных видов природных ресурсов (например, лесов), расположенных на территориях режимных военных и оборонных объектов на землях обороны определяются отдельными нормативными правовыми актами.
5) Экологическая функция Федеральной службы безопасности выра жается в выявлении, предупреждении и пресечении деяний, посяга ющих на экологические интересы общества, представляющие особую экологическую опасность. К таким деяниям относятся экологическая контрабанда, связанная с незаконным вывозом стратегически важных природных ресурсов и ввозом на территорию России опасных отходов. Кроме того, в свете Экологической доктрины, впервые предусмотрев шей систему мер по предотвращению терроризма, создающего опас ность для окружающей среды, экологические функции данного органа будут и далее развиваться.
Лекция 4. Контроль в области охраны окружающей среды
План
1. Понятие, задачи и система органов экологического контроля
2. Государственный экологический контроль
3. Производственный экологический контроль
4. Общественный экологический контроль
1. Понятие, задачи и система органов экологического контроля
Экологический контроль можно рассматривать в двух смыслах: как проявление экологической функции современного государства и как элемент механизма управления качеством окружающей среды, что поз воляет рассматривать его в качестве гарантии выполнения экологичес ких мероприятий и реализации эколого-правовых норм, способа обеспе чения законности в государственном управлении охраной природы.1
Экологический контроль - это система мер, направленная на предупреж дение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйс твенной и иной деятельности требований охраны окружающей среды.
Классификацию видов экологического контроля можно производить по нескольким критериям. По субъектам, осуществляющим экологичес кий контроль, различают государственный, производственный и обще ственный экологический контроль.
По направленности контроля следует различать внешний (надведомс-твенный) и внутренний (внутриведомственный) экологический контроль. Внутренний экологический контроль осуществляется самим хозяйствую щим субъектом для самоконтроля и носит название производственного.
По критерию объекта экологического контроля следует выделить, во-первых, состояние природных ресурсов (вод, лесов и др.); во-вторых, обеспечение благоприятного состояния как окружающей среды в целом, так и отдельных природных комплексов; в-третьих, соблюдение эколо гических норм природопользователями при осуществлении хозяйствен ной и иной деятельности.
До недавнего времени состояние системы экологического контро ля, осуществляемого органами публичной власти, характеризовалось разнообразием видов контроля и множеством осуществляющих его органов. Например, на территории города Волгограда государственный экологический контроль осуществляли Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Волгоградской области (территориальное управление МПР России) и Комитет при родных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Вол гоградской области (его территориальные органы), а муниципальный экологический контроль - Департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов в структуре администрации города Волгограда.
Формально, наличие трехуровневой системы экологического контро ля должно было бы повысить ответственность природопользователей за соблюдение экологического законодательства. Однако этого не проис ходило по причине отсутствия согласованности действий между упомя нутыми природоохранными органами. В результате, с одной стороны, природопользователь подвергался тройному контролю, а с другой, ни одна природоохранная структура не могла по ряду объективных причин осуществлять тотальный экологический контроль, что значительно сни жало его эффективность.
Не способствовал эффективности экологического контроля и харак тер взаимоотношений между контрольными структурами, что при отсутствии четкого разграничения полномочий указанных органов нередко приводило к открытому конфликту. Внесенные в августе 2004 г. изменения в Закон об охране окружающей среды радикально раз решили данную ситуацию, исключив субъект РФ из системы государс твенного экологического контроля. В результате изменений в Закон об охране окружающей среды от 31 декабря 2005 г. муниципальный эколо гический контроль был исключен из системы экологического контроля, и в настоящий момент она включает в себя федеральный экологический контроль и государственный экологический контроль субъектов РФ.
2. Государственный экологический контроль
Государственный экологический контроль представляет собой систему мер, проводимых органами государственной власти Российской Феде рации и ее субъектов, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений международных принципов и норм, федераль ных законов и иных нормативных правовых актов, обеспечение соб людения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
Государственный экологический контроль следует подразделить на общий, осуществляемый органами общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ и т.д.), и специальный, осуществляемый органами исполнительной власти Российской Федерации (МПР России и дру гие) и субъектов РФ.
Специальный государственный экологический контроль может быть предупредительным и текущим. Задачей предупредительного контроля является недопущение хозяйственной деятельности, которая в будущем может оказывать вредное воздействие на природу. Он осуществляется на стадии планирования или проектирования этой деятельности, реали зации проекта, ввода объектов в эксплуатацию различными способами. Основными из них являются проведение государственной экологической экспертизы, а также проведение согласования намечаемой деятельности с природоохранительными органами, выдача ими заключений на проек ты решений.
В настоящий момент последняя разновидность предупредительного контроля указана, например, в ст. 50 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (ред. от 31 декабря 2005 г.), согласно которой размещение, проектиро вание, строительство, реконструкция и bbozi в эксплуатацию хозяйс твенных и иных объектов, а также внедрение новых технологических процессов согласовывается с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.
Текущий государственный экологический контроль осуществляется - специально уполномоченными федеральными органами на стадии эксплу атации предприятий и иных экологически значимых объектов. Например, согласно ст. 10 Закона об уничтожении химического оружия осущест вляется надзор и контроль за безопасностью ведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия и состоянием окружающей среды на объектах по хранению и уничтожению, химического оружия, в зонах защитных мероприятий, а также по маршрутам его перевозки.
В числе основных видов (направлений) государственного экологичес кого контроля в Российской Федерации можно выделить:
а) контроль за состоянием природных объектов: земель (особенно земель сельскохозяйственного назначения); лесов; вод; атмосферного воздуха; животного мира; недр;
б) контроль за состоянием природных комплексов на особо охраняе мых природных территориях, в исключительной экономической зоне, континентальном шельфе, внутренних морских водах и в территориаль ном море и т.д.:
в) контроль за соблюдением экологических требований в отдельных сферах деятельности: в промышленности, в сфере обращения с отхода ми, при уничтожении химического оружия, за радиационной обстанов кой и т.д.
Функция контроля за состоянием окружающей среды в той или иной мере присуща нескольким федеральным органам исполнительной влас ти. Наиболее обширные, на наш взгляд, полномочия в данной сфере присутствуют у двух федеральных органов: Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (находится в ведении МПР России). Последняя осуществляет надзор и контроль в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства); органи зации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; за использованием и охраной водных объектов и т.д.
Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, кроме объектов федерального экологичес кого контроля. Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государс твенный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), определяется законодательством субъектов РФ.
Государственный экологический контроль как элемент механизма управления качеством окружающей среды имеет ряд особенностей. Первая особенность состоит в том, что он носит надведомственный характер, охватывает все природные ресурсы, их состояние, а также дея тельность любых природопользователей не зависимо от подчиненности и форм собственности. Для него нет закрытых зон. Такой вывод следует из ст. 66 Закона об охране окружающей среды, согласно которой госу дарственные инспектора в области охраны окружающей среды вправе осуществлять экологический контроль на оборонных и иных объектах, подлежащих государственной охране.
Вторая его особенность заключается в содержании мер администра тивного принуждения, применяемых государственными инспекторами к нарушителям экологического законодательства. К их числу относятся меры административной ответственности (предупреждение, штраф), административного пресечения (например, меры пресечения наруше ний санитарного законодательства, выдача предписаний) и т.д.
Необходимо иметь в виду, что законодательством предусматривается ряд гарантий интересов индивидуальных предпринимателей и юриди ческих лиц от произвола со стороны контрольных органов посредством уточнения взаимных прав, обязанностей и ответственности, а также установления правовых процедур контроля. Такие гарантии, в частнос ти, предусматривает Закон РФ от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защи те прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (ред. от 31 декабря 2005 г.). Например, ст. 7 данного закона устанавливает перечень осно ваний, при наличии которых контрольный орган вправе проводить внеплановые контрольные проверки. К их числу относится получение контрольными органами информации о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружаю щей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества и т.д.
Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, определен постановлением Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих феде ральному государственному экологическому контролю».
Данное постановление определяет следующие объекты федерально го экологического контроля. Во-первых, это объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации: объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, ядерной энергетике, федеральным транс порту, путям сообщения, информации и связи; объекты, связанные с обеспечением обороны и безопасности, относящиеся к оборонному про изводству, производству ядовитых веществ и наркотических средств; объекты, расположенные на землях, находящихся в федеральной собс твенности, в том числе землях лесного фонда Российской Федерации; объекты, расположенные в пределах внутренних морских вод, террито риального моря, исключительной экономической зоны, и континенталь ного шельфа Российской Федерации, а также объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране природные объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природ ные территории федерального значения, государственные природные заповедники и иные природные комплексы, имеющие особое природо охранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение; редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, занесенные в Красную книгу почв Рос сийской Федерации, и леса; зоны произрастания или места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, занесенных в Красную книгу РФ, в том числе подпадающих под действие международных договоров РФ; природные объекты Байкальской природной территории.
Во вторую группу входят объекты, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации: объекты для размещения более 10000 тонн в год отходов 1-го и 2-го класса опасности; объекты, имеющие более 15 млн. куб. метров годовых сбросов сточных вод или относительно меньшие валовые, но более токсичные сбросы; объекты, имеющие более 500 тонн годовых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух; объекты, расположенные на территории водосборных площадей трансграничных водных объектов, производящие сброс или удаление иным способом вредных (загрязняющих) веществ в поверхностные или подземные водные объекты; объекты, отнесенные законодательством Рос сийской Федерации к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся; транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды.
Права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды закреплены в ст.66 Закона об охране окружающей среды. К данному перечню следует лишь добавить, что отдельные права и обязанности государственных инспекторов могут конкретизироваться в иных федеральных законах, например, ст.27 Закона об охране атмосферного воздуха и некоторых иных.
3. Производственный экологический контроль
Производственный экологический контроль осуществляется эколо гической службой (отдельным работником) юридических лиц или индивидуальными предпринимателями и имеет своей задачей проверку выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию и вос становлению природных ресурсов, соблюдению нормативов качества окружающей среды и т.д. В случае организации субъектом хозяйствен ной деятельности производственного экологического контроля, на него возлагается обязанность информировать об этом специально уполномо ченный орган в области государственного экологического контроля.
Производственный контроль выделен в качестве самостоятельного вида экологического контроля в соответствии с рекомендациями, сформули рованными в ряде международных документов. Так, ст. 15 Модельного закона «Об отходах производства и потребления» рекомендовано орга низациям, осуществляющим хозяйственную деятельность, связанную с отходами, осуществлять производственный контроль за обращением с отходами, целью которого является проверка выполнения экологических, санитарных и иных требований по обращению с отходами. Особенностями производственного контроля являются его потенциально высокая опера тивность, возможность специализации в соответствии со спецификой про изводства, а также возможность увязывать результаты контроля с эконо мическим механизмом стимулирования природоохранной деятельности.1
Наряду с общими требованиями проведения производственного эко логического контроля ряд федеральных законов предусматривают обя зательность и (или) специфику его проведения в отдельных сферах антропогенной деятельности человека.
Во-первых, осуществление производственного экологического конт роля обязательно индивидуальными предпринимателями и юридичес кими лицами, которые имеют источники вредных химических, биоло гических и физических воздействий на атмосферный воздух. Сведения о лицах, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного контроля за охраной атмосферного воздуха пред ставляются в соответствующий орган исполнительной власти, осущест вляющий контроль в области охраны окружающей среды (ст. 25 Закона об охране атмосферного воздуха).
Во-вторых, индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны проводить производственный контроль, в том числе лаборатор ные исследования и испытания, за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в процессе производства, хранения, транспортировки и реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях обеспечения безопасности и (или) безвредности для человека и среды обитания таких продукций, работ и услуг. Производственный контроль осуществляется в порядке, установленном санитарными правилами и государственными стандартами. Лица, осуществляющие производс твенный контроль, несут ответственность за своевременность, полноту и достоверность его осуществления (ст. 32 Закона о санитарно-эпидеми ологическом благополучии населения).
Наряду с обязательностью проведения производственного экологи ческого контроля федеральные законы устанавливают в отдельных слу чаях и определенную специфику его проведения с целью обеспечения дополнительных гарантий экологически безопасной работы отдельных хозяйственных объектов. Так, согласно ст. 11 Закона о промышленной безопасности, организация, эксплуатирующая опасный производствен ный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством РФ. Для этого каждая эксплуатирующая организация разрабатывает положе ние о производственном контроле с учетом профиля производственного объекта. Положение о производственном контроле утверждается руково дителем эксплуатирующей организации при обязательном согласовании с территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, а в установленных законом случа ях - с иными федеральными органами исполнительной власти.
Основными задачами производственного контроля являются: обеспе чение соблюдения требований промышленной безопасности в эксплуа тирующей организации; анализ состояния промышленной безопасности, в том числе путем организации проведения соответствующих экспертиз; разработка мер, направленных на улучшение состояния промышленной безопасности и предотвращение ущерба окружающей среде; контроль за соблюдением требований промышленной безопасности, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами; координация работ, направленных на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности к локализа ции аварий и ликвидации их последствий; контроль за своевременным проведением необходимых испытаний и технических освидетельствова ний технических устройств, применяемых на опасных производствен ных объектах, ремонтом и поверкой контрольных средств измерений; контроль за соблюдением технологической дисциплины.
Производственный контроль является составной частью системы управ ления промышленной безопасностью и осуществляется эксплуатирующей организацией путем проведения комплекса мероприятий, направленных на обеспечение безопасного функционирования опасных производствен ных объектов, а также на предупреждение аварий на этих объектах и обес печение готовности к локализации аварий и ликвидации их последствий.
Свою специфику имеет организация производственного экологическо го контроля за радиационной безопасностью в организациях, осущест вляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения. Должностные лица, осуществляющие производственный контроль за обеспечением радиационной безопасности, вправе приоста навливать проведение работ с источниками ионизирующего излучения при выявлении нарушений санитарных норм, правил и гигиеничес ких нормативов, правил радиационной безопасности, государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда, рас порядительных, инструктивных, методических документов в области обеспечения радиационной безопасности в соответствующей организа ции до устранения обнаруженных нарушений.
4. Общественный экологический контроль
Общественный экологический контроль осуществляется обществен ными и иными некоммерческими объединениями, а также гражданами и имеет многолетнюю историю. Впервые термин «общественный конт роль» был использован в январе 1956 г., когда постановлением Совета Министров РСФСР был утвержден «Устав Всероссийского общества содействия охране природы и озеленению населенных пунктов». Одна ко долгие годы общественный экологический контроль не имел само стоятельного значения и рассматривался в качестве придатка системы государственных контрольных органов.
По действующему законодательству целью проведения общественного экологического контроля является проверка соблюдения требований экологического законодательства органами государственной власти и . местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами, а также оказание содействия компетентным органам в проведении мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природ ных ресурсов. Проведение данных мер будет способствовать реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращению нарушений законодательства в области охраны окружающей среды.
Правовую основу участия общественности в экологическом контроле составляют Конституция РФ, Закон РФ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в ред. от 10 января 2006 г.), Л К РФ, В К РФ, Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и иные нормативные правовые акты.
По критерию видов (направлений) общественного экологического контроля следует выделить контроль за состоянием отдельных видов природных объектов (например, объектов животного мира в соответс твии со ст. 10 Закона о животном мире), контроль за осуществлением экологически значимой хозяйственной и иной деятельности в различ ных сферах экономики (радиационная безопасность, градостроительная деятельность и т.д.), контроль за осуществлением экологических проце дур общего характера (своевременностью, полнотой и достоверностью предоставления компетентными органами экологической информации, участие в общественных экологических экспертизах и т.д.).
Общественный экологический контроль, как и государственный, осуществляется в форме предупредительного и текущего. Предупреди тельный контроль может проявляться в участии граждан, обществен ных и иных некоммерческих объединений в проведении общественных обсуждений в ходе осуществления ОВОС, референдумах по экологи ческим вопросам, участии в проведении общественной экологической экспертизы, а также направлением своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы.
Текущий экологический контроль граждане, общественные и иные некоммерческие объединения осуществляют, предъявляя требования органам государственной власти, местного самоуправления, хозяйс твующим субъектам о предоставлении информации о состоянии окру жающей среды и мерах по се охране, сообщая компетентным органам об известных им экологических правонарушениях, обращаясь в суд с исками об отмене решений о строительстве, реконструкции или эксплу атации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, приос тановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказы вающей негативное воздействие на окружающую среду и т.д.
В осуществлении вышеназванных форм общественного экологичес кого контроля могут принимать участие не только специализированные экологические общественные и иные некоммерческие объединения, но и профессиональные союзы. Так, согласно п.2 ст. 20 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (в ред. от 9 мая 2005 г.), профсоюзы осуществляют профсоюзный контроль за состоянием охраны труда и окружающей природной среды через свои органы, уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда, а также собственные инспекции по охране труда, действующие на основании положений, утверждаемых профсоюзами. В этих целях они имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности, их структурные подразделения, рабочие места, где работают члены данного профсоюза, защищать права и интересы членов профсоюза по вопросам охраны труда и окружающей природной среды в соответствии с федеральным законодательством (текущий контроль).
Профсоюзы вправе участвовать в экспертизе безопасности условий труда на проектируемых, строящихся и эксплуатируемых производствен ных объектах, а также в экспертизе безопасности проектируемых и эксплу атируемых механизмов и инструментов (предупредительный контроль).
Результаты общественного экологического контроля, оформленные в форме обращений, жалоб или иных предусмотренных законодательством формах, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органы местного самоуп равления, подлежат обязательному рассмотрению. Например, граждане вправе обратиться с обращением в орган местного самоуправления, в котором высказать предложения по совершенствованию его работы в области охраны окружающей среды, либо с требованием о предоставле нии информации о намечающемся строительстве и необходимости учета общественного мнения в соответствии с градостроительным и экологи ческим законодательством. Должностные лица соответствующего органа местного самоуправления обязаны в течение месяца дать письменный ответ гражданам по существу обращения. В противном случае, в соответс твии с законом соответствующего субъекта РФ, такие муниципальные должностные лица могут быть привлечены к административной ответс твенности (ст. 32 Закона о местном самоуправлении).
Появление подобных норм в федеральных и региональных законах вполне оправдано в свете нередкого противостояния экологической общественности и органов власти, которое иногда принимает крайние формы. Например, несколько лет назад экологи города Калининграда принесли к дверям мэрии настоящий гроб, в котором лежало спиленное дерево. Эта акция привела к началу серьезного сотрудничества обще ственности и городских властей.1
Однако в целом, сегодня система общественного экологического кон троля еще продолжает формироваться. Наиболее перспективная сфера, которую он может занять - это создание дополнительных информа ционных возможностей для работы государственного экологического контроля. Дублирование функций государственного экологического контроля представляется малоэффективной задачей. В то же время при налаженном взаимодействии с государственными контрольными органами, общественные объединения и граждане могли бы оперативно предупреждать компетентные органы о существующей экологической обстановке во дворе, микрорайоне, квартале и т.д.
Лекция 5. Оценка воздействия на окружающую среду
и экологическая экспертиза
План
1. Понятие и значение оценки воздействия на окружающую среду
2. Понятие и признаки экологической экспертизы
3. Государственная экологическая экспертиза
4. Общественная экологическая экспертиза
1. Понятие и значение оценки воздействия на окружающую среду
Проблема экологической оценки впервые возникла в США, когда пра вительство под давлением общественного мнения в 1970 г. было вынуж дено принять Закон о национальной политике в области окружающей среды (NEPA). Его важными аспектами стали: требование подготовки общедоступных заявлений о воздействии хозяйственной деятельности на окружающую среду (ЗВОС) для всех федеральных проектов, кото рые могут повлечь за собой значительные экологические последствия; участие общественности в формировании проекта и обоснованное при нятие решений. Впоследствии эта практика получила распространение во всем мире, включая и Российскую Федерацию.
Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) - вид деятель ности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных пос ледствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйствен ной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления.
Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении наме чаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документа ция которой подлежит экологической экспертизе в соответствии со ст. 11-12 Закона об экологической экспертизе. Так, в частности, согласно ст. 11 данного закона, обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевоору жения, консервации и ликвидации объектов хозяйственной деятельности Рос сийской Федерации и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление кото рых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации. Следовательно, в отношении указанных проектов будет обязательно про ведена оценка воздействия на окружающую среду, а материалы по оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду войдут в состав документации, представляемой на экологическую экспертизу. Целью проведения ОВОС является предотвращение или смягчение воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий. Результатами ОВОС являются: а) информация о характере и масш табах воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, альтернативах ее реализации, оценке экологических и связанных с ними социально-экономических и иных последствий этого воздействия и их значимости, возможности минимизации воздействий; б) выявление и учет общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности; в) решения заказчика по опре делению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятель ности (в том числе о месте размещения объекта, о выборе технологий и иные) или отказа от нее, с учетом результатов проведенной оценки воздействия на окружающую среду.
При проведении ОВОС необходимо исходить из потенциальной экологической опасности любой деятельности (принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйс твенной или иной деятельности), а также равной обязательности тре бований о проведении ОВОС для всех без исключения физических и юридических лиц (как коммерческих, так и некоммерческих).
Можно выделить несколько этапов проведения ОВОС. Первый этап - уведомление органов власти и информирование общественности о намечаемой деятельности, предварительная оценка и составление техничес кого задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду.
Второй этап - проведение исследований по оценке воздействия на окружающую среду и подготовка предварительного варианта материа лов по оценке воздействия на окружающую среду.
Третий этап - подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду. Окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду готовится на основе предварительного варианта материалов с учетом замечаний, предложений и информации, поступившей от участников процесса оценки воздействия на окружающую среду на стадии обсуждения. В окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружа ющую среду должна включаться информация об учете поступивших замечаний и предложений, а также протоколы общественных, слушаний (если таковые проводились). Окончательный вариант утверждается заказчиком, передается для использования при подготовке обосновыва ющей документации и в ее составе представляется на государственную экологическую экспертизу, а также на общественную экологическую экспертизу (если таковая проводится). В том случае, если намечаемая хозяйственная и иная деятельность может иметь трансграничное воздействие, проведение исследований и подготовка материалов по оценке воздействия на окружающую среду осуществляется с учетом положений Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Осу ществление процедуры ОВОС предусмотрено и иными международны ми документами. Так, в 1997 г. вступила в силу Конвенция по оценке воздействия на окружающую среду, разработанная Европейской Эко номической Комиссией ООН (ЕЭК ООН). Обязательность проведения ОВОС отмечалась и участниками Конференции ООН 1992 г. в Рио-де-Жанейро, которые в частности подчеркивали, что участие обществен ности в оценке воздействия на окружающую среду является одной из предпосылок для достижения устойчивого развития (п. 23.2 Повестки дня на XXI век).
При проведении оценки воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) обязан рассмотреть альтернативные варианты дости жения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также выявить, проанализировать и учесть экологические и иные связанные с ними последствия всех рассмотренных альтернативных вариантов достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности, включая «нулевой вариант» (отказ от деятельности). При этом инфор мирование и участие общественности осуществляется на всех этапах оценки воздействия на окружающую среду.
Информирование общественности и других участников оценки воз действия на окружающую среду на этапе уведомления, предваритель ной оценки и составления технического задания на ее проведение осуществляется заказчиком. Информация в кратком виде публикуется в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти (для объектов экспертизы федерального уровня), органов исполни тельной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объек та государственной экологической экспертизы, а хозяйственная и иная деятельность может оказать воздействия.
В публикации представляются сведения о названии, целях и мес торасположении намечаемой деятельности; наименовании и адресе заказчика или его представителя; примерных сроках проведения оценки воздействия на окружающую среду; органе, ответственном за органи зацию общественного обсуждения; предполагаемой форме обществен ного обсуждения (опрос, слушания, референдум, и т.п.), также форме представления замечаний и предложений; сроках и месте доступности технического задания по оценке воздействия на окружающую среду и иной информации.
Заказчик (исполнитель) принимает и документирует замечания и предложения от общественности в течение 30 дней со дня опубликова ния информации. Данные замечания и предложения учитываются при составлении технического задания по оценке воздействия на окружаю щую среду и должны быть отражены в материалах по оценке воздейс твия на окружающую среду.
На этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду уточ няется план мероприятий по ходу общественных обсуждений намечаемой хозяйственной деятельности, в том числе о целесообразности (нецелесо образности) проведения общественных слушаний по материалам оценки воздействия на окружающую среду. При принятии решения о форме проведения общественных обсуждений, в том числе общественных слу шаний, необходимо руководствоваться степенью экологической опаснос ти намечаемой хозяйственной и иной деятельности, учитывать фактор неопределенности, степень заинтересованности общественности.
Общественные обсуждения - комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия, направленных на информирование обще ственности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия. Порядок проведения общественных обсуждений определяется органа ми местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности.
Заказчик обеспечивает доступ общественности к окончательному варианту материалов по ОВОС в течение всего срока с момента утверж дения последнего и до принятия решения о реализации намечаемой деятельности. Существуют позитивные примеры работы данной право вой нормы. Так, в январе 2005 г. в Иркутске были проведены обществен ные слушания в рамках процедуры ОВОС, в которых приняло участие более 160 человек. Предметом обсуждения был проект газификации Иркутской области, предусматривавший несколько этапов. В целом проект получил положительную оценку принявшей участие в обсужде нии общественности; замечания носили уточняющий характер. Тем не менее, все замечания были занесены в протокол с обещанием разработ чиков по их учету в ходе доработки проекта.
В феврале 2006 г. состоялись общественные слушания по оценке воз действия на окружающую среду «Технико-экономического обоснования строительства газопровода Ковыкта - Саяиск - Иркутск» в нескольких муниципальных образованиях на территории Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.
Состав материалов по оценке воздействия на окружающую среду опре деляется порядком ее проведения и зависит от вида намечаемой хозяйс твенной и иной деятельности, требований к обосновывающей данную деятельность документации, являющейся объектом экологической экспер тизы. Степень полноты (детальности) проведения оценки воздействия на окружающую среду зависит от масштаба и вида намечаемой хозяйственной
и иной деятельности и особенностей предполагаемого региона ее реализа ции (см. также Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйствен ной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г.).
В заключение следует отметить не совсем удачную формулиров ку п. 2 ст.32 Закона об охране окружающей среды по поводу участия «общественных объединений» в процедуре ОВОС. Общественные эко логические объединения являются разновидностью некоммерческих юридических лиц (ст. 117 ГК РФ), а возможность широкого участия последних в природоохранной деятельности предусматривается ст. 12 Закона об охране окружающей среды. Поэтому сужение прав некоммер ческих юридических лиц на участие в ОВОС можно рассматривать как недостаток юридической техники данного закона.
2. Понятие и признаки экологической экспертизы
Экологическое законодательство Российской Федерации выделяет несколько видов государственных экспертиз в области охраны окружа ющей среды. Наряду с экологической экспертизой, о которой пойдет речь ниже, предусмотрены санитарно-эпидемиологическая экспертиза, экспертиза промышленной безопасности и ряд других. Не следует счи тать, что экологическая экспертиза является комплексной или базовой экспертизой, а остальные экспертизы в области охраны окружающей среды являются специальными видами экологической экспертизы. Напротив, следует согласиться с высказанным в юридической литера туре мнением о том, что все виды указанных государственных экспертиз в сфере охраны окружающей среды и обеспечения безопасности насе ления следует относить к специальным государственным экспертизам с независимым и самостоятельным их проведением. У каждой из них имеется свой собственный правовой режим, нормативная база, субъ екты и объекты, требования к объему специальных знаний экспертов и т.д. Экспертные заключения, правда, по необходимости могут сводиться в единый документ и их результаты комплексно оцениваться для опре деленных целей. Однако такое сводное заключение не будет считаться заключением экологической экспертизы.
В ряде необходимых случаев федеральные законы прямо предусмат ривают обязательность проведения нескольких экспертиз в отношении отдельных объектов или видов деятельности. Так, ст. 42 Закона об элек троэнергетике устанавливает, что инвестиционные проекты, связанные со строительством объектов электроэнергетики, в соответствии с зако нодательством об инвестиционной деятельности подлежат следующим видам обязательной государственной экспертизы: экспертизе промыш ленной безопасности, осуществляемой в соответствии с Законом о про мышленной безопасности; экологической экспертизе, осуществляемой в соответствии с Законом об экологической экспертизе; экспертизе безопасности гидротехнических сооружений (для проектов строитель ства гидравлических электростанций), осуществляемой в соответствии с Законом о безопасности гидротехнических сооружений; экспертизе безопасности ядерных установок (для проектов строительства атомных электростанций), осуществляемой в соответствии с законодательством РФ об использовании атомной энергии. Таким образом, экологическая экспертиза является всего лишь наиболее распространенным видом экс пертиз в области охраны окружающей среды.
Экологическая экспертиза является самостоятельным видом экологи ческого контроля, имеющим предупредительное значение и направ ленным на формирование условий, обеспечивающих реализацию кон ституционного права каждого на благоприятную окружающую среду путем предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на их жизнь и здоровье. Особое значение этой форме экологического контроля придает тот факт, что предотвращение загряз нения окружающей среды, по некоторым оценкам, обходится в четыре-пять раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологичес ки необоснованных решений.
Экологическая экспертиза - это установление соответствия намечае мой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической, экс пертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воз действий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы (ст. 1 Закона об экологической экспертизе).
Как видно из данного легального определения экологической экс пертизы, она решает две основных задачи: установление соответствия намечаемой деятельности экологическим требованиям, закрепленным в законе, и анализ допустимости реализации объекта в связи с его воз можными неблагоприятными воздействиями на окружающую среду и связанными с ними социальными, экономическими и иными последс твиями его реализации. Таким образом, экспертиза выступает не как простое наложение параметров объекта па существующие стандарты, но и предполагает (даже при соответствии таким стандартам) возможность вынесения отрицательного экспертного заключения при наличии соци альных, экономических и иных негативных последствий.
Можно выделить следующие характерные признаки экологической экспертизы. Она характеризуется превентивным, предупредительным характером, особым субъектом (субъектами) организации и проведе ния, жестким соблюдением процессуальной формы, специальной целью исследования, разномасштабностью, а в ряде случаев - сложностью и объемностью объекта экспертного исследования, императивным харак тером результатов.
Существует несколько классификаций видов экологической экспер тизы. По критерию субъекта различают государственную экологичес кую экспертизу и общественную экологическую экспертизу, причем государственная экологическая экспертиза осуществляется органами исполнительной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов. По критерию времени и процедуры рассмотрения выделяют первичную экологическую экспертизу и повторную, осуществляемую добровольно или по решению суда. Но результатам экологическая экспертиза может привести к положительному или отрицательному заключению.
Экологическая экспертиза основывается на следующих принципах: презумпции потенциальной экологической опасности любой намечае мой хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; обязательности учета требований эко логической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверности и полноты информации, представляемой на экологичес кую экспертизу; независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы; научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; гласности, участия обществен ных организаций (объединений), учета общественного мнения и т.д.
3. Государственная экологическая экспертиза
Субъектами государственной экологической экспертизы являются специально уполномоченные федеральные органы экологической экс пертизы либо органы государственной власти субъектов РФ, а также заказчики объектов экологической экспертизы. Специально уполномо ченными федеральными органами в области экологической экспертизы являются Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (находится в ведении МПР России).
Субъектам РФ переданы полномочия Российской Федерации по при нятию нормативно-правовых актов в области экологической эксперти зы объектов регионального уровня с учетом специфики субъекта РФ, организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, а также осуществлению контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе и инфор мированию населения о намечаемых и проводимых экспертизах и их результате (ст.6 Закона об экологической экспертизе).
Заказчики - это юридические и физические лица, которые заказыва ют и оплачивают специально уполномоченным органам организацию и проведение работы по выявлению соответствия предполагаемой хозяйс твенной и иной деятельности экологическим требованиям. При этом в случае отступления от проекта, получившего положительное заключе ние государственной экологической экспертизы, заказчик обязан прой ти экспертизу повторно.
Объектом экологической экспертизы являются материалы и документы, представляемые заказчиком на государственную или общественную эколо гическую экспертизу. Их перечень представлен ст. 11-12 Закона об эколо гической экспертизе. Разграничение объектов экологической экспертизы между федеральными и региональными органами исполнительной власти в области экологической экспертизы осуществляется следующим образом.
Объекты федеральной экологической экспертизы указаны в ст. 11 Закона об экологической экспертизе. Ее проводят два специально упол номоченных федеральных органа.
1) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атом ному надзору организует и проводит государственную экологическую экспертизу проектов схем развития отраслей народного хозяйства Рос сийской Федерации; проектов межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ; технико-экономических обоснований и проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объ ектов хозяйственной деятельности Российской Федерации, осущест вление которых может оказывать воздействие на окружающую среду, в том числе на окружающую среду сопредельных государств и т.д.
2) Федеральная служба по надзору в сфере природопользования организует и проводит государственную экологическую экспертизу материалов комплек сного экологического обследования участков территорий, обосновывающих придание им правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также программ реабилитации этих территорий; проектов схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, находящихся в ведении Российской Федерации и т.д.
Органы исполнительной власти субъектов РФ проводят государс твенную экологическую экспертизу объектов, указанных в ст. 12 Закона об экологической экспертизе, в том числе: проектов нормативных пра вовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую среду; нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Россий ской Федерации и регламентирующих хозяйственную деятельность; материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и разме щения производительных сил на территории субъектов РФ; материа лы комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах территории субъекта РФ, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных террито рий субъектов Российской Федерации и местного значения; все виды градостроительной документации и т.д. Анализ положений Закона об экологической экспертизе позволя ет выделить три этапа проведения государственной экологической экспертизы: а) научно-исследовательский этап, включая его элемен ты - ОВОС и экологическое обоснование; б) получение от государс тва официального разрешения на реализацию проекта; в) контроль за исполнением заключения.
Первый этап государственной экологической экспертизы начинается с представления экспертам соответствующего объекта (объектов). Обя зательным условием принятия документов и материалов на государс твенную экологическую экспертизу является наличие в них данных по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и экологическому обоснованию допустимости ее реализации. На этом же этапе происходит исследование экспертными комиссиями (экспертами) представленного объекта, выявление его соответствия установленным экологическим и другим специальным нормам, правилам и нормативам. Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется сложностью объекта эксперти зы, но не должен превышать 6 месяцев (обычно составляет 30 дней для простых объектов и 60 дней для сложных).
На втором -этапе представленные объекты получают экспертную оценку посредством принятия заключения государственной экологи ческой экспертизы. Данное заключение должно содержать обоснован ные выводы о допустимости (недопустимости) воздействия на окружа ющую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта экспертизы. Наличие положительного заключения подтверждает соблюдение заказчиком экологических требований при подготовке рассмотренной документации и дает право на финансиро вание этого объекта из любых источников. В случае отрицательного заключения реализация объекта экологической экспертизы запрещена.
Следует иметь в виду, что существует два вида отрицательного заклю чения государственной экологической экспертизы - (а) заключение о недопустимости реализации проекта и (б) заключение о необходимости доработки предоставленных материалов. Выводы экспертной комис сии могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд. Так, в 1994 году прокурор Кемеровской области обратился в суд с заявлением в интересах государства и граждан о признании незаконными и необос нованными выводов государственной экологической экспертизы по проекту перекладки коксовой батареи на Кузнецком металлургическом комбинате, из заключения которой вытекает, что права граждан на охра ну здоровья не нарушаются воздействием хозяйственной деятельности комбината на окружающую среду.
Однако проектные решения по охране воздушного бассейна не обеспечивали достижения санитарных норм в жилой зоне города. Последующая перекладка коксовой батареи, по утверждению проку рора, будет оказывать вредное воздействие на природную среду не только на территории комбината, но и нарушит право на благоприят ную среду обитания граждан, проживающих в этом регионе. Прези диум Верховного Суда РФ согласился с доводами прокурора, указав в Постановлении от 2 февраля 1994 г., что предметом судебного обжалования может быть заключение государственной экологичес кой экспертизы, выводы которой могут нарушить права на благопри ятную сферу обитания граждан.
Между тем, как справедливо отмечалось в научной литературе, зако нодательством не определен механизм реализации вышеуказанных запретов {третий этап). Для повышения эффективности данной нормы необходимо предусмотреть в законе о банках и банковской деятельнос ти норму о том, что в качестве одного из условий финансирования или предоставления кредита по объектам экологической экспертизы, явля ется положительное экспертное заключение. В этом случае банк станет требовать экспертное заключение и не выдаст без него кредит (в против ном случае он может быть лишен лицензии).
В числе федеральных заключений, получивших особый общественный резонанс, следует отметить государственную экологическую экспертизу высокоскоростной магистрали Москва-Санкт-Петербург. В ходе прове дения этой экспертизы были осуществлены многочисленные наруше ния земельного законодательства, законодательства об ООПТ (трасса пролегала через территорию Валдайского национального парка), лес ного законодательства (осуществлялась вырубка лесов первой и второй группы без соответствующего постановления Правительства РФ). Про ект ТЭО не прошел общественных слушаний в субъектах РФ. Однако Минприроды РФ дало положительное заключение. Впоследствии это заключение было обжаловано в Генеральную прокуратуру РФ, обна ружившую в ходе проведения проверок нарушения основополагающих принципов экологической экспертизы - законности ее выводов и неза висимости экспертов.
Анализ материалов государственной экологической экспертизы на уровне субъектов РФ позволяет говорить об определенной региональной специфике документов и материалов, предоставляемых на экспертизу.
Финансирование государственной экологической экспертизы осу ществляется за счет средств заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, которые он перечисляет на специальный счет государственного органа РФ или субъекта РФ в области экологической экспертизы.
В заключение данного вопроса нельзя не отметить проходящую в России реформу градостроительной деятельности, которая, в том числе, повлечет неизбежное сокращение сферы действия государственной экологической экспертизы с 1 января 2007 г. Такой вывод следует из ч.6 ст.49 ГрадК РФ. Единая государственная экспертиза градостроительной' документации прямо вытекает из идеологии перехода в сфере проектирования и строи тельства на требования безопасности из серии технических регламентов. Это приведет к неизбежному внесению изменений в законы: О санитар но-эпидемиологическом благополучии населения, Об экологической экс пертизе, О промышленной безопасности, Об охране окружающей среды и ряд других. В итоге почти десяток специальных экспертиз различных аспектов безопасности жизнедеятельности человека будет заменен одной, градостроительной экспертизой. Остальные либо прекратят свое сущест вование, либо сфера их действия изменится (уменьшится).
4. Общественная экологическая экспертиза
Общественная экологическая экспертиза является одним из важнейших способов участия общественности в механизме принятия экологически значимых решений. Являясь разновидностью экологической экспертизы, она организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также но инициативе органов местного самоуправления общественными организациями и объединениями, основ ным направлением деятельности которых (по их уставу) является охрана окружающей среды и проведение общественной экологической эксперти зы. Объектами общественной экологической экспертизы являются те же объекты, что и государственной, за исключением тех, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую зако ном тайну. Граждане и общественные объединения вправе получать от уполномоченных государственных органов, проводящих экспертизу конк ретных объектов, информацию о результатах ее проведения.
В научной литературе неоднократно высказывалось мнение о несвоевременности законодательного закрепления общественной экологической экспертизы как самостоятельного, однопорядкового с государственной, вида деятельности. Однако, на наш взгляд, несмотря на ограниченность возможностей общественной экологической экспер тизы, она является почти единственным механизмом общественного контроля за ходом государственной экологической экспертизы. При этом, безусловно, возможности общественной экологической эксперти зы ограничены. Однако представляется вполне обоснованным ставить вопрос о закреплении права экспертов на доступ к документации под их персональную ответственность за сохранение конфиденциальности. Как нам кажется, подобный подход был бы уместен и в случае, когда объект экспертизы содержит сведения, отнесенные к государственной тайне. Известен прецедент, имевший место еще до принятия Закона «Об эко логической экспертизе» когда группа экспертов с необходимой формой допуска проводила общественную экспертизу закрытого объекта. В настоящий момент общественная экологическая экспертиза тех же объектов, что и государственная, может проводиться до либо одновре менно с государственной экологической экспертизой. Условиями про ведения общественной экологической экспертизы являются: во-первых, регистрация в установленном порядке заявления о ее проведении. Для этого необходимо написать заявление, указав наименование обществен ной организации, юридический адрес, характер предусмотренной уста вом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии, сведения об объекте общественной экологической экспертизы и сроке ее прове дения. Данное заявление должно быть зарегистрировано в семидневный срок. Во-вторых, указание в уставе этих общественных объединений в качестве основного вида деятельности охрану окружающей среды и проведение общественной экологической экспертизы. Общественные экологические объединения, проводящие обществен ную экологическую экспертизу, имеют право: получать от заказчика предусмотренную законом документацию, подлежащую экологической экспертизе; знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологичес кой экспертизы; участвовать в качестве наблюдателей через своих пред ставителей в заседаниях экспертных комиссий государственной эко логической экспертизы и в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы; обращаться к Правительству РФ, органам исполнительной власти субъекта РФ по вопросам приоста новки хозяйственной деятельности предприятия, в прокуратуру по фак там нарушения требований экологической безопасности, в организации строящихся объектов и действующих производств с целью выявления возможной экологической опасности, в природоохранные организации. В качестве примера реализации данных правомочий можно привести следующие общественные экологические экспертизы. Во-первых, это экс пертизы, проводимые при поддержке общественной организации ЭКО-ЛАЙН - проекта завода по переработке гептила (Сергиев посад), проекта рекультивации карьера в п. Коренево (Люберецкий район), плана застрой ки микрорайона «Д» г. Троицка и другие. Во-вторых, Российским эколо гическим союзом в 2002 г. была проведена общественная экологическая экспертиза проектов «Северной нефти» по обустройству Черпагоского и Хасырейского месторождений вала Гамбурцева. В данном случае эксперт ная комиссия пришла к выводу о том, что по объему и содержанию проекты соответствуют требованиям экологического законодательства. Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномочен ным. государственным органом в области экологической экспертизы, но независимо от такого признания может публиковаться в средствах массовой информации. Данное заключение обязательно направляется федеральному органу исполнительной власти и органу исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим государственную экологичес кую экспертизу, заказчику документации, подлежавшей общественной экологической экспертизе, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.
Финансированиеобщественнойэкологическойэкспертизыосуществля-ется за счет собственных средств общественных объединений, орга низующих и проводящих эту экспертизу. Источниками необходимых средств могут стать общественные экологические фонды, доброволь ные пожертвования, гранты благотворительных организаций, а также средства, выделяемые по решению соответствующих органов местного самоуправления.
Лекция 6.
Юридическая ответственность за экологические правонарушения
План
1. Понятие и виды юридической ответственности за экологические правонарушения
2. Административная ответственность за экологические правонарушения
3. Уголовная ответственность за экологические преступления
4. Имущественная ответственность за экологические правонарушения
1. Понятие и виды юридической ответственности за экологические правонарушения
Юридическая ответственность является разновидностью социальной ответственности (наряду с моральной, политической и иными видами), возникающей в результате регулирования поведения субъектов юриди ческими нормами. В случае соответствия поведения физических и юри дических лиц нормам экологического права, говорят об ответственности позитивной (иногда ее также называют перспективной). Поведение, нарушающее требования и императивы, содержащиеся в нормах эко логического права, влечет наступление негативной (ретроспективной) ответственности, наступающей за правонарушения, совершенные в про шлом. Обе формы ответственности тесно взаимосвязаны. Можно даже сказать, что отношения ответственности есть фактически переход из одного состояния в другое.
Под юридической ответственностью за экологические правонарушения понимается правовое отношение между государством в лице специально уполномоченных органов и совершившим экологическое правонаруше ние лицом (физическим, должностным или юридическим), на которое возлагается обязанность претерпевать меры государственного принуж дения в форме определенных лишений (личного, имущественного или организационного характера) за нарушение требований экологического законодательства.
Основанием и моментом возникновения правоотношений юриди ческой ответственности является экологическое правонарушение, т.е. запрещенное эколого-правовыми нормами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации под угрозой применения мер юриди ческой ответственности виновное деяние, посягающее на конституцион ное право граждан на благоприятную окружающую среду, в том числе причиняющее вред природной среде (отдельным ее объектам) либо содержащее реальную угрозу его причинения.
Из данного определения следует три исключения: во-первых, вред, причиненный источником повышенной опасности, должен быть возме щен независимо от вины причинителя, а, во-вторых, правонарушением не будет считаться причинение вреда окружающей среде лицом в состоя нии крайней необходимости. Наконец, в-третьих, в числе обстоятельств, исключающих преступность деяния, УК РФ упоминает обоснованный риск. Однако риск не будет признан обоснованным, если он заведомо был сопряжен с угрозой для жизни многих людей, в том числе угрозой экологической катастрофы и т.д.
Состав экологического правонарушения (как и любого другого) включает в себя 4 элемента объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.
Родовым объектом экологических правонарушений являются отноше ния по поводу конституционного права каждого человека на благопри ятную окружающую среду. Таким образом, нами не разделяется некогда господствовавшая точка зрения о том, что объектом экологических право нарушений (преступлений) являются отношения собственности на при родные ресурсы либо отношения по их хозяйственному использованию.
Непосредственными объектами являются конкретные общественные отношения по охране, рациональному использованию отдельных видов природных богатств, а также соблюдению требований при осуществле нии хозяйственной или иной деятельности. Например, объектом неза конной охоты являются отношения по охране и рациональному исполь зованию отдельных видов диких зверей и птиц, а объектом загрязнения водоемов и воздуха - отношения по охране вод и атмосферы.
Для отнесения правонарушения к числу экологических необходимо, чтобы объект посягательства в момент его совершения состоял в сис теме экологических связей с окружающей средой. Этим экологическое правонарушение отличается, например, от нарушения права собствен ности на природные объекты, где объектом посягательства являются полномочия собственника по поводу использования природного ресур са, находящегося в его собственности.
Предметом экологического правонарушения в широком смысле выступает вся окружающая среда, так как все ее элементы находятся друг с другом во взаимодействии и взаимосвязи. Ухудшение качест ва одной из таких частей неизбежно сказывается и на состоянии всех остальных. В узком смысле предметом конкретных экологических правонарушений являются природные ресурсы, объекты и комплексы (земля, воды, недра, особо охраняемые природные территории и т.д.), не отторгнутые человеческим трудом от естественных природных условий (например, животные, находящиеся в состоянии естественной свободы, а не в зоопарке), а также нарушение экологических требований в ходе осуществления хозяйственной и иной деятельности.
Негативное воздействие на предмет экологического правонарушения может быть оказано как непосредственно, так и опосредованно. Напри мер, ст. 8.6 КоАП РФ называет в качестве предмета административного экологического правонарушения землю, ст. 8.35 КоАП РФ - объекты животного мира и т.д. В то же время отдельные составы не предус матривают обязательного воздействия на элемент природной среды как условие причинения вреда экологическим отношениям, например, несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст. 8.1 КоАП РФ).
Объективная сторона экологического правонарушения определяет ся внешними проявлениями поведения правонарушителя в области охраны природы и теми последствиями, которые наступили или могут наступить в результате противоправных действий или бездействий. Для объективной стороны экологического правонарушения характер но наличие трех элементов: противоправность деяния, причинение вреда окружающей среде (реальная угроза его причинения), а также существование причинно-следственной связи между противоправным поведением и нанесенным вредом. Признак противоправности означает наличие посягательства на сложившийся экологический правопорядок.
Возникновение вреда - главный признак экологического правона рушения, отличающий его от смежных составов. Вред причиняет ся окружающей среде (отдельным ее объектам), а посредством это го - жизни, здоровью или имуществу граждан (имуществу юридических лиц). Именно факт наличия вреда окружающей среде или существова ние реальной угрозы его наступления указывает на такое деяние как на экологическое правонарушение.
Причинная связь - это такая связь между явлениями, в силу которой одно из них (причина) с необходимостью порождает другое (следс твие). Здесь следует уяснить основное свойство данной характерис тики - необходимость наступления последствий от деяния. Возможны ситуации, когда налицо и противоправное деяние, и вредные последс твия, однако необходимая связь между ними отсутствует. Эта связь может быть установлена посредством проведения экспертизы. Так, ава рия на Чернобыльской АЭС и ПО «Маяк» сделали инвалидами десятки , тысяч людей. Факт мутагенного влияния загрязненной радиоактивной среды на организм матери ребенка, родившегося без стопы и фалангов пальцев был доказан генетической экспертизой.
По типу совершаемых деяний экологические деликты можно подраз делить на три большие группы: совершаемые только посредством дейс твия; исключительно вследствие бездействия; совершаемые как путем действия, так и путем бездействия субъектов.
К противоправным действиям следует отнести, например, незакон ную охоту (ст. 258 УК РФ) или незаконную порубку, повреждение или выкапывание деревьев, кустарников или лиан (ст. 8.28 КоАП РФ).
Бездействие граждан и должностных лиц выражается в неисполнении возложенных обязанностей, например, невыполнение обязанностей по
приведению земель в состояние, пригодное для использования по целе вому назначению (ст. 8.7 КоАП РФ).
К числу правонарушений, которые могут быть совершены как путем действия, так и бездействия, можно отнести нарушение правил эксплу атации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств (ст. 8.15 КоАП РФ), нарушение правил пожарной безопасности в лесах (ст. 8.32 КоАП РФ) и другие.
В предусмотренных законом случаях в объективную сторону включа ют место, время, способ совершения правонарушения. Например, состав уголовно-наказуемой охоты включает охоту в запрещенное время, в запрещенном месте, без разрешения, запрещенными орудиями и спосо бами (ст. 256 УК РФ).
Субъектами правоотношений юридической ответственности за эколо гические правонарушения являются государство в лице специально упол номоченных органов, а также российские и иностранные граждане (вме няемые физические лица, достигшие возраста, определенного законом) и юридические лица независимо от форм собственности и подчиненности.
Следует отметить, что субъектом уголовной, дисциплинарной, мате риальной ответственности по действующему законодательству могут быть только физические лица, а субъектами административной, граж данско-правовой и эколого-правовой ответственности - как физичес кие, так и юридические лица.
Отдельные эколого-правовые нормы содержат указание на специально го субъекта правонарушения - лицо, обладающее дополнительными юридическими признаками. Например, субъектом такого администра тивного проступка, как незаконный отказ в государственной регистра ции заявлений о проведении общественной экологической экспертизы (ч. 3 ст. 8.4 КоАП РФ) может быть только должностное лицо. Понятие и признаки должностного лица сформулированы в ст. 2.4. КоАП РФ.
Субъективная сторона экологического правонарушения характеризует ся наличием вины (кроме случаев ответственности владельца источника повышенной опасности), которая существует в двух формах: умысла (прямого и косвенного) и неосторожности (самонадеянности (или по УК РФ - легкомыслия) и небрежности). Так, незаконная охота (ст. 258 УК РФ) может быть совершена только с прямым умыслом; уничтожение или существенное повреждение лесных массивов в результате неосто рожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опас ности - только по неосторожности (ст. 261 УК РФ); загрязнение вод и воз духа (ст. 250 и 251 УК РФ) - как умышленно, так и по неосторожности.
Факультативными признаками субъективной стороны правонаруше ния являются цель и мотив. Они не входят непосредственно в содер жание вины, а формируют то или иное психическое отношение лица к указанному поведению. Мотив - это обусловленное определенными потребностями осознанное побуждение, стимулирующее субъекта к воле вой деятельности. Цель - это идеальная мысленная модель будущего результата, к достижению которого стремится субъект. Мотивы и цели экологических правонарушений не являются квалифицирующими при знаками, однако могут учитываться при назначении наказания.
2 . Административная ответственность за экологические правонарушения
В науке классификация видов юридической ответственности произ водится по самым различным основаниям: по органам, реализующим ответственность, по характеру санкций, по функциям и т.д. Традицион но выделяют четыре вида ответственности: имущественную, дисципли нарную, административную и уголовную ответственность.
К дисциплинарной ответственности может привлекаться работник за нару шение норм трудового права, и, следовательно, за ненадлежащее исполнение по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. Такие трудовые нормы и правила содержатся в федеральных законах и подзаконных актах, нормативно-правовых актах субъектов РФ, правилах внутреннего трудового распорядка в организации и т.д. В случае нарушения таких трудовых норм и правил, к работнику и применяются меры дисциплинарного воздействия: замечание, выговор, увольнение (ст. 192 ТК РФ).
Административным экологическим правонарушением (проступком) . признается противоправное, виновное действие или бездействие физи ческого или юридического лица, посягающее на конституционное право каждого человека на благоприятную окружающую среду, в том числе причиняющее вред окружающей среде (содержащее реальную угрозу такого причинения), за которое КоАП РФ или законом субъекта РФ предусмотрена административная ответственность.
Вступление в силу нового КоАП РФ ознаменовало собой победу сторонников теории необходимости кодификации законодательства об административной ответственности. Разбросанные ранее по десяткам федеральных законов и подзаконных актов нормы об административ ной ответственности за экологические правонарушения собраны теперь в одном документе, что облегчает работу правоприменителей.
Новый закон уделяет куда большее, чем прежний КоАП РФ, внимание вопросам охраны окружающей среды, выделяя данную деятельность как одну из задач законодательства об административных правонарушени ях (ст. 1.2 КоАП РФ). При этом субъекты РФ вправе принимать законы об административных правонарушениях, не вступающие в противоре чия с КоАП РФ. Такими законами субъектов РФ должны быть созданы и органы (инспекции, комиссии, палаты и др.), уполномоченные рас сматривать дела об административных правонарушениях в соответс твии с законодательством субъектов Российской Федерации. При этом законом субъекта РФ можно предусматривать только две разновиднос ти административных наказаний: предупреждение и штраф. В числе федеральных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных экологических правонарушениях, КоАП РФ выде ляет (кроме судей) органы внутренних дел, органы и войска погранич ной службы, органы государственной санитарно-эпидемиологической службы, органы, осуществляющие государственный контроль и надзор в области защиты растений, органы, осуществляющие государственный контроль за химизацией и использованием химических средств в сель ском хозяйстве, органы охраны территорий государственных природ ных заповедников и национальных парков, органы, осуществляющие государственный экологический контроль и ряд других.
Все составы экологических правонарушений, за которые может насту пить административная ответственность, могут быть классифицирова ны в четыре группы.
В первую группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение общих (базовых) эколого-правовых требований, распростра няющихся на все институты экологического права. К их числу относят ся нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4), сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5) и т.д.
Во вторую группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение правил по охране отдельных природных ресурсов. В их числе порча земель (ст. 8.6), нарушение правил охраны атмосферного воздуха (ст. 8.21), нарушение правил охраны водных объектов (ст. 8.13), нарушение требований к охране лесов (ст. 8.31) и т.д.
В третью группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение правового режима территорий с особым эколого-правовым ста тусом. К таким составам относятся: нарушение правил охраны и использо вания природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях (ст. 8.39), а также нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12). При этом надо иметь в виду, что КоАП РФ не содержит норм, устанавливающих ответственность за совершение экологических проступков в зоне экологического бедствия.
Наконец, в четвертую группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение требований в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной или иной деятельности (в про мышленности, транспорте, сельском хозяйстве и т.д.). В их числе несоб людение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опас ными веществами (ст. 8.2), нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 8.3), выпуск в эксплуатацию механических транс портных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума (ст. 8.23) и т.д.
Рассмотрение всех видов административных наказаний позволяет сделать следующие выводы: во-первых, административные наказания являются относительно определенными санкциями. При наложении наказания законодатель предоставляет природоохранным органам, в зависимости от характера правонарушения, личности нарушителя, сте пени вины и иных обстоятельств определенную свободу в выборе вида и размера наказания
(ст. 4.1 КоАП РФ). Во-вторых, лицо, совершившее административно наказуемый проступок, может быть освобождено от административного наказания в связи с его малозначительностью (ст. 2.9 КоАП РФ). В-третьих, четко определены сроки наложения административных наказаний. Согласно ст. 4.5 КоАП РФ, постановле ние по делу об административной ответственности за нарушение зако нодательства об охране окружающей среды не может быть вынесено по истечении одного года со дня его совершения. При длящемся админис тративном экологическом правонарушении (а таких достаточно много), названный срок исчисляется со дня обнаружения административного правонарушения. В-четвертых, административные наказания характе ризуются определенным единством и дифференциацией, что позволяет их рассматривать как самостоятельную систему.
Отдельно необходимо отметить проблему разграничения администра тивной и уголовной ответственности в сфере охраны окружающей среды.
Конструкции составов уголовных и административных экологичес ких правонарушений имеют много схожего, а четких критериев отличия в составах административных деликтов нет. Они есть в уголовно-право вых нормах, например, в ряде составов указан такой квалифицирующий признак, как смерть людей либо массовые случаи их заболевания вследс твие загрязнения природной среды (ст. 251 УК РФ). В других составах упоминаются «тяжкие последствия» (ст. 246 УК), «существенный вред» (ч. 1 ст. 250 УК РФ); «значительный» и «крупный» ущерб (ст. 255 и 256 УК). В примечании к ст. 260 УК РФ, устанавливающей уголов ную ответственность за незаконную порубку деревьев и кустарников, раскрывается содержание понятий значительного и крупного разме ров вреда: о первом свидетельствует исчисленный по установленным таксам ущерб, в 20 раз превышающий МРОТ, установленный на день совершения преступления. Крупным считается ущерб, превышающий минимальный размер оплаты труда в 200 раз. Конкретное содержание других оценочных критериев в УК РФ не раскрывается.
Их толкование дано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения». Так, признаки сущес твенного экологического вреда сформулированы в п.5 постановления. К их числу относятся: массовая гибель животных и птиц на определенной территории (когда уровень смертности выше среднестатистического в три и более раз), экологическая ценность поврежденной территории или утра ченного природного объекта, высокий уровень деградации земель.
Кроме повышенной степени общественной опасности основанием квалификации правонарушения в качестве преступления может слу жить наличие таких признаков состава, как специфика предмета, место, способ правонарушения, его субъект, форма вины и т.д. Например, в ст. 258 УК предусмотрена уголовная ответственность за незаконную охоту. Там выделяются звери и птицы, на которых охота полностью запрещена (специфика предмета), территория заповедника, заказника, зона чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедс твия (место), применение механического транспортного средства либо воздушного судна, применение взрывчатых веществ или иных способов массового уничтожения зверей и птиц (способ), совершение деяния лицом с использованием своего служебного положения (субъект) и т.д. Эти признаки выступают в роли критериев разграничения преступного поведения и административного проступка.
Таким образом, составы административных и уголовных правонаруше ний находятся между собой в соотношении общей и специальной норм. Первые содержат абстрактные формулировки, вторые как бы конкретизи руют их. Следовательно, административно-правовая норма будет приме няться только в той части, которая не охватывается признаками сходного по конструкции состава экологического преступления, т.е. выходит за пре делы, границы признаков, установленных уголовно-правовой нормой.
3. Уголовная ответственность за экологические преступления
Экологическими преступлениями являются виновные, общественно опасные, предусмотренные уголовным законом деяния, посягающие на конституционное право каждого человека на благоприятную окружаю щую среду и причиняющие вред природной среде (содержащие реаль ную угрозу его причинения).
Существует основная классификация экологических преступлений по критерию непосредственного объекта посягательства. В первую группу входят составы преступлений, посягающих на состояние отдельных природных ресурсов. В их числе - загрязнение вод (ст. 250), загрязнение атмосферы (ст. 251), порча земли (ст. 254), незаконная охота (ст. 258) и т.д. Во вторую группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение требований в области охраны окружаю щей среды, подлежащих соблюдению при осуществлении хозяйственной или иной деятельности. В эту группу входят: нарушение правил охраны, окружающей среды при производстве работ (ст. 246), нарушение пра вил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247) и т.д. В третью группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природ ных объектов (ст. 262).
Среди диспозиций экологических преступлений, сгруппированных в главе 26 УК РФ, имеются как материальные, так и формальные соста вы;. Однако преступлений с материальными составами, т.е. таких, для которых наличие оконченного состава преступления закон связывает лишь с наступлением определенных, указанных в законе последствий, значительно больше: это ст. 246, 247 (ч. 2-3), ст. 248, ст. 249-252, ст. 254-257, ст. 259-262. Они относятся к деликтам экологического результата. Для формальных составов закон считает преступление оконченным после (в момент) совершения общественно опасного деяния независи мо от наступления определенных общественно опасных последствий. К таковым относятся ст. 252 (ч. 1), 253, 256 (ч. 2) - формальные эколо гические деликты. Кроме того, в главе 26 присутствуют специфические диспозиции со следующими составами:
- «состав угрозы» - в ст. 247 (ч. 1) - «нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов» (он как бы лежит посредине
. между чисто материальными и чисто формальными составами).
- комбинированные формально-материальные - в ст. 256 (ч. 3) -«незаконная добыча водных животных и растений», и в ст. 258 - «неза конная охота».1
Новый УК РФ ввел и совершенно новый состав «экоцид» (ст. 358), поместив его в раздел «Преступления против мира и безопасности чело вечества», что определило его основной объект. Об экоциде впервые заговорили в 60-70-е годы XX века в разгар «экологической войны», которую вели США во Вьетнаме. Практиковавшаяся США тактика «выжженной земли» (включая не только бомбардировки, но и распыле ние химических веществ) привела к уничтожению огромных массивов мангового леса, а также массовой гибели объектов животного мира, выведении тысяч гектаров земли из хозяйственного использования. Однако расположение данного состава, на наш взгляд, в главе 26 УК РФ, являлось бы более обоснованным.
4. Имущественная ответственность за экологические правонарушения
Ранее действовавший закон РСФСР «Об охране окружающей природ ной среды» от 19 декабря 1991 г. разграничивал гражданско-правовую и материальную ответственность (ст.81). Современное законодательство не проводит такого разграничения, выделяя только имущественную ответственность как родовое понятие, включающую в себя, следователь но, обе вышеназванные разновидности. Однако такой подход нельзя признать удачным. На наш взгляд, выделение материальной ответс твенности за экологические правонарушения необоснованно, поскольку данный институт действует исключительно в сфере трудовых отношений. Другое дело гражданско-правовая ответственность за экологичес кие правонарушения.
Гражданское право (как, впрочем, и уголовное или административное право) не выражает сущности природоресурсовых или природоохра нительных отношений, поскольку их предметы и методы правового регулирования, объекты правовой охраны качественно различны. Граж данско-правовая ответственность применима в сфере охраны природы, но только в тех правоотношениях, в недрах которых она возникает. В случае одновременного причинения вреда и имуществу, и природному объекту, каждая отрасль права распространяет на правонарушителя свои элементы правоотношения ответственности.
В общепринятом понимании, гражданско-правовая ответствен ность - один из видов юридической ответственности, заключаю щаяся в установлении нормами гражданского права юридических последствий неисполнения или ненадлежащего исполнения лицом предусмотренных гражданским правом обязанностей. Граждан ско-правовая ответственность представляет собой систему мер имущественного характера, принудительно применяемых к нару шителям гражданских прав и обязанностей с целью восстановить нарушенное положение. В сфере охраны природы инструмента рий гражданско-правовой ответственности может быть применим в следующих случаях.
Во-первых, это признание совершенной сделки недействительной по основаниям, указанным в ГК РФ (статьи 166, 168) и иных правовых актах. Так, в соответствии со ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствую щая требованиям закона, является недействительной. Поэтому будет признана недействительной сделка в отношении природных объектов, оборотоспособность которых ограничена или запрещена. Например, в случае совершения сделки по отчуждению водного объекта, который согласно ст. 40 ВК РФ не является замкнутым водоемом (и, таким обра зом, не может находиться в частной собственности), такая сделка будет признана недействительной. Соответственно наступят последствия, указанные в ст. 167 ГК РФ - двусторонняя реституция, то есть возврат обеими сторонами всего полученного ими по сделке.
Во-вторых, возможно возмещение причиненного вреда, вытекающего из договорных отношений. В данном случае речь идет, в первую очередь, о договорах аренды земельных участков и участков лесного фонда и т.д. Например, ст. 83 ЛК РФ предусматривает обязанность лесополь зователей соблюдать экологические требования по безопасному лесопользованию, не причиняющему вреда лесу как природному объекту и составной части окружающей среды, а также состоянию здоровья граждан. В случае нарушения этих правил, равно как и иных условий договора, лесопользователь будет обязан возместить лесному хозяйству все причиненные по его вине убытки и потери. Однако в экологическом праве ведущее место занимает все-таки третья форма гражданско-пра вовой ответственности: возмещение причиненного вреда, возникшего из внедоговорных отношений.
Лекция 7.Возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением
План
1. Понятие и виды экологического вреда
2. Возмещение вреда окружающей среде
3. Порядок возмещения экологического вреда
4. Возмещение вреда здоровью и имуществу человека, причиненного негативным воздействием окружающей среды
1. Понятие и виды экологического вреда
В экологическом праве ведущее место занимает такая форма граждан ско-правовой ответственности, как возмещение причиненного вреда, возникшего из внедоговорных отношений. В этом случае убытки возме щаются по самому факту совершения правонарушения. Данные обязательства характеризуются следующими признаками:
Во-первых, сфера их действия простирается как на имущественные, так и на личные неимущественные отношения. Во-вторых, они возника ют в результате нарушения прав, носящих абсолютный характер (иму щественные права - право собственности или личные нематериальные блага - жизнь, здоровье и т.д.). В-третьих, они носят внедоговорной характер. В-четвертых, обязательство направлено на полное возме щение потерпевшему вреда. В-пятых, обязанность возмещения вреда может быть возложена не только на причинителя вреда, но на иных лиц (например, на лицо, в интересах которого действовал причинитель).
Гражданско-правовая ответственность в сфере взаимодействия общества и природы заключается, главным образом, в возложении на правонаруши теля обязанности возместить потерпевшей стороне имущественный или (и) моральный вред, причиненный в результате нарушения эколого-правовых требований. Особенностью гражданско-правовой ответственности является то, что она может возлагаться на правонарушителя наряду с применением мер дисциплинарного, административного и уголовного воздействия. Спе цифической целью данного вида ответственности является компенсация причиненного правонарушением вреда, включая экологический вред.
Под экологическим вредом понимается любое ухудшение состояния окружающей среды, произошедшее вследствие нарушения правовых экологических требований, и связанное с ним любое умаление охраняе мого законом материального и нематериального блага, включая жизнь и здоровье человека, имущество физических и юридических лиц. Состав ными частями экологического вреда являются ущерб, упущенная выго да и моральный вред. Экологический ущерб, прежде всего, проявляется в форме загрязнения окружающей среды, порчи, уничтожения, повреждения, истощения природных ресурсов, разрушения экологических систем. Вследствие названных форм деградации природы может быть причинен ущерб здоровью и имуществу граждан и юридических лиц. Ущерб здоровью и имуществу граждан негативным воздействием на окружающую среду не всегда связан с нарушением требований законо дательства об окружающей среде. Он может причиняться вследствие стихийных бедствий, землетрясений, наводнений и т.п.
Экологический ущерб имеет и другие общественно значимые прояв ления. Они касаются, в частности, демографической сферы: снижение продолжительности жизни, уменьшение прироста населения. Экологи ческий ущерб (вред) часто связан с упущением выгоды, т.е. неполучением природопользователем доходов, которые он мог получить при обычных условиях. Например, фермер мог получить более высокий урожай сельско хозяйственных культур, если бы не была загрязнена окружающая среда.
В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. «Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда», моральный вред может заключаться в нравственных переживаниях в связи с невозможностью продолжать активную общественную жизнь, с потерей работы, а также с физичес кой болью, связанной с повреждением здоровья либо в связи с заболе ванием, перенесенным в результате нравственных страданий. Так как природа удовлетворяет эстетические (духовные) потребности человека, уничтожение, к примеру, зеленых насаждений в городах также может рассматриваться как фактор причинения морального вреда и, соответс твенно, должно служить основанием для его компенсации. Соответс твующие иски могут предъявляться в контексте нарушения права на благоприятную окружающую среду.
Лица, причинившие вред окружающей среде, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с действующим законодательством. ' Принцип возмещения вреда в полном объеме устанавливается и в ст. 1064 ГК РФ. Содержание этого принципа раскрывается в ст. 1082 ГК РФ. Удовлетворяя требование о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, виновное в причинении вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п.) или возместить причиненные убытки. Следует отметить, что гражданско-правовая ответственность обладает двумя признаками, которые свойственны только ей.
Она может наступить и при отсутствии вины правонарушителя. В данном случае идет речь о так называемых источниках повышенной опасности, иначе говоря, о деятельности, которая связана с повышен ной опасностью для окружающих (ст. 1079 ГК РФ). Главный ее приз нак - отсутствие возможности полного контроля над ней со стороны человека. Так, Главное управление природопользования администрации Пермской области обратилось в Арбитражный суд Пермской области с иском к муниципальному предприятию «Комбинат благоустройства» о взыскании 2 766 500 рублей в возмещение вреда, причиненного живот ному миру. В обоснование своих требований управление сослалось на то, что в результате наезда автомашины - источника повышенной опас ности погиб дикий лось.
Как видно из материалов дела, 28 сентября 1995 г. на 46-м километре автотрассы Кунгур - Соликамск, автомашиной ЗИЛ-130, принадлежавшей ответчику, был сбит и травмирован взрослый лось. Факт наезда и причинение вреда животному миру отражен в акте от того же числа. Ответчик относится к юридическим лицам, деятельность которых свя зана с повышенной опасностью для окружающих, в связи с чем, он обя зан возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажет, что вред причинен вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Однако ответчик не представил суду доказа тельств, исключающих его ответственность за причинение вреда.
Как было отмечено в решении суда, не может быть признан и тот факт, что вред причинен в результате взаимодействия двух источников повышенной опасности, поскольку сбитый лось является обитателем естественной, а не искусственно созданной юридическими или физичес кими лицами среды для животных. При таких условиях у суда не было оснований для отказа в иске.
Кроме того, гражданско-правовая ответственность может наступить и за правомерно совершаемые деяния (ст. 1064 ГК). Например, если вред окружающей среде будет причинен в результате крайней необходимос ти, то, хотя сами действия и были правомерными, вред, тем не менее, подлежит возмещению потерпевшим.
Согласно ст. 20 Федерального закона от 26 декабря 2005 г. «О феде ральном бюджете на 2006 год», в указанном году суммы по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде (если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании), под лежат зачислению в бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, городских округов и бюджеты муниципальных районов но месту нахождения природного объекта.
Возбужденные дела о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, рассматриваются по искам прокурора, МПР России, других госу дарственных природоохранных органов, граждан и юридических лиц, администрации государственных заповедников и национальных парков.
2. Возмещение вреда окружающей среде
ГК РФ предусматривает два способа возмещения вреда - реальный и в денежном выражении (ст. 1082). При невозможности возмещения вреда в натуре решается вопрос о денежном возмещении. Судом могут быть приняты во внимание такие обстоятельства, как отсутствие у потерпевшего материально-технических ресурсов, необходимых для проведения работ по восстановлению природной среды. Возможен смешанный вариант, при котором в пользу потерпевшего часть средств компенсируется в денежной форме, а часть - путем выполнения восста новительных работ за счет сил и средств ответчика. Если ответчик укло няется от выполнения возложенных судом обязанностей, суд, арбитраж ный суд по иску потерпевшей стороны принимает решение о взыскании ущерба в денежной форме, включая убытки, вызванные неисполнением решения суда. Возмещение экологического вреда в денежном выраже нии производится по таксам, методикам и по фактическим затратам.
Таксы представляют собой условные единицы оценки ущерба с учетом затрат, понесенных на содержание природоресурсного хозяйства (лес ного, рыбного, охотничьего), а также необходимости наказания винов ного. Такса как бы состоит из двух частей: одна имеет целью возмещение затрат, другая - наказание виновного. При причинении вреда окружаю щей среде применяются:
а) таксы для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам нарушением лесного законодательства Российской Федерации. Так, за незаконную порубку, выкапывание, уничтожение, или повреждение деревьев, не достигших диаметра ствола на высоте груди 12 см для хвойных пород и 16 см для лиственных пород, взимается 50-кратная стоимость древесины деревь ев с диаметром ствола 12 см и 16 см для хвойных и лиственных пород соответственно, исчисленная но ставкам лесных податей за древесину, отпускаемую на корню и т.д.
б) таксы для определения стоимости каждого незаконно добытого, унич тоженного животного (например, незаконная добыча медведя - такса 50 минимальных размеров оплаты труда). Дополнительно региональны ми нормативными актами могут устанавливаться таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный юридическими или физи ческими лицами незаконным добыванием или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, не предусмотренными нормативными актами федеральных министерств и ведомств.
в) таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный водным биологическим ресурсам, рыбным запасам. Дополнительно нор мативными правовыми актами субъектов РФ могут устанавливаться таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный юри дическими или физическими лицами незаконным добыванием или унич тожением водных биологических запасов, рыбных запасов, не предусмот ренные нормативными актами федеральных министерств и ведомств.
Величина таксы определяется с учетом экологической ценности вида растений и животных и устанавливается за каждый экземпляр.
В случае причинения вреда состоянию вод, атмосферного воздуха и почв, применяются методики подсчета ущерба. Так, размер взыскания за вред, причиненный загрязнением водного объекта, определяется суммированием ущерба от изменения качества воды и размера потерь, свя занных со снижением биопродуктивности данного природного объекта.
Размер взыскания за вред, причиненный загрязнением атмосферного воздуха, определяется, исходя из массы загрязняющих веществ, рассеива ющихся в атмосфере. Масса загрязняющих веществ определяется расчет ным или экспертным путем по действующим методикам. Для определения размера платы за ущерб от загрязнения земель химическими веществами, учитываются следующие показатели: норматив стоимости сельскохозяйс твенных земель, коэффициент пересчета в зависимости от периода време ни по восстановлению земель, площадь земель, коэффициент пересчета в зависимости от степени загрязнения земель, коэффициент экологической ситуации и экологической значимости территории, коэффициент пере счета в зависимости от глубины загрязнения земель. Выплаты по искам за загрязнение земель не освобождают виновных лиц от выполнения мероп риятий по охране окружающей среды, уплаты штрафов и возмещения вреда окружающей среде, здоровью, имуществу граждан.
По фактическим затратам возмещается ущерб, наступивший в результате причинения убытков. Наиболее полно понятие «убытки» определено в ГК РФ (ст. 15) - это расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
В смешанном порядке применяются все способы определения разме ра ущерба. В частности, при возмещении ущерба, причиненного лесу и лесному хозяйству нарушением правил пожарной безопасности, возме щению подлежат затраты, включающие стоимость товарной древесины; расходы на воспроизводство леса; затраты по расчистке территории от пожара; стоимость погибшего имущества; расходы по тушению пожара.
3. Порядок возмещения экологического вреда
Предусматривается судебный и внесудебный порядок возмещения экологического вреда. Соответствующая обязанность может быть испол нена по решению суда общей юрисдикции или арбитражного суда. Вне судебный порядок возмещения реализуется рядом способов, включая добровольное возмещение, посредством страхования риска причинения экологического вреда и в административном порядке.
Устанавливается два способа возмещения экологического вреда в денежном выражении: по таксам и по убыткам. Однако необходимо обратить внимание на противоречие, которое возникает по этому поводу. Если размер убытков превышает размер вреда, исчисленного по так сам, то в расчет принимается сумма убытков. Если сумма, насчитанная по таксам и методикам, выше, то именно она принимается во внимание. Необходимо отметить, что для решения проблемы возмещения эко логического вреда важно собрать и оформить должным образом доказа тельства, необходимые для подтверждения факта экологического право нарушения, оценки масштабов его экологических последствий и расчетов компенсации за вред, причиненный в результате правонарушения. К исковому заявлению, как правило, прилагаются протокол об эколо гическом правонарушении, документы, подтверждающие факт соверше ния экологического правонарушения в т.ч. фотодокументы, картосхемы, акты об отборе и анализах проб, заключение о массе загрязняющего вещества; документы, содержащие количественную оценку гибели и заражения биоты, повреждения растительного и почвенного покрова, иные документы; имеющиеся свидетельские показания; экспертную оценку косвенного ущерба; расчет ущерба и убытков, причиненных негативным воздействием на окружающую среду; иные документы. При рассмотрении дела суд может назначить экспертизу для определения подлинного размера ущерба. Однако отсутствие такс или методик под счета ущерба не должно служить основанием для отказа в рассмотрении иска в суде или арбитражном суде. При наличии нескольких причинителей вреда взыскание производится в соответствии с долей участия каждого в причинении вреда (ст. 1080 ГК РФ).
Реальное возмещение вреда может быть осуществлено посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушен ного состояния окружающей среды за счет его средств, производства восстановительных работ. Применительно к охране земель возмещение вреда в натуре может быть реализовано посредством восстановления прежнего состояния земли. Так, при неправомерном нарушении релье фа земельного участка (участок покрыт траншеями, котлованами и т.п.), восстановление может заключаться в устранении этих недостатков. Вос становление лесных массивов может быть осуществлено посредством новых посадок древесных культур.
Решение о восстановлении прежнего состояния земли, других природ ных ресурсов как способ реального возмещения вреда, причиненного нарушением правил рационального использования и охраны природных богатств, принимается в каждом конкретном случае судом. Такое требование может быть предъявлено к правонарушителю, если восста новление объективно возможно и правонарушитель в силу своей специ альной правосубъектности в состоянии в течении оптимального срока провести необходимые работы.
Иски о компенсации вреда окружающей среде, могут быть предъявлены в течение двадцати лет. Данный срок называется сроком исковой давности.
Исковая давность - это срок, при соблюдении которого суд общей юрисдикции, арбитражный суд или третейский суд обязаны предоста вить защиту лицу, право которого нарушено. Пропуск же срока, если об этом заявила заинтересованная сторона, является основанием к вынесе нию судом решения об отказе в иске (п.2 ст. 199 ГК РФ).
Выделяется два вида сроков исковой давности: общий и специальный. Общий срок исковой давности составляет 3 года (ст. 196 ГК РФ). Учиты вая значение благоприятного состояния окружающей среды для жизни и здоровья граждан, для подачи исков о возмещении экологического вреда устанавливается специальный срок исковой давности. В российском праве этот срок в 20 лет является одним из самых продолжительных. Это обусловлено тем, что при причинении вреда окружающей среде затраги вается, прежде всего, публичный интерес, жизнь и здоровье людей.
4. Возмещение вреда здоровью и имуществу человека,
причиненного негативным воздействием
окружающей среды
Причиненный факторами неблагоприятной окружающей среды вред здо ровью населения подразумевает, во-первых, вред личности (индивидуальный вред), и, во-вторых, вред обществу (общественный). Наличие последнего обус ловлено дополнительными затратами государства на лечение пострадавших, выдачу им пенсий и пособий, недополучение продукции и т.д.
Провозглашенный принцип полного возмещения вреда причиненного имуществу граждан аналогичными воздействиями означает обязатель ность учета: прямого ущерба, связанного с разрушением и снижением стоимости строений, жилых и производственных помещений, оборудо вания, имущества; упущенной выгоды от потери урожая, снижения пло дородия почв и иных вредных последствий. Вред здоровью и имуществу человека, причиненный неблагоприятным воздействием окружающей среды, может быть возмещен (компенсирован) тремя различными спо собами: в публичном порядке, страхованием, в судебном порядке.
Публичный порядок предполагает обязанность государства, даже в слу чае отсутствия его вины, оказывать социальную помощь лицам, кото рым причинен экологический вред. К данному порядку можно отнести:
а) оформление инвалидности по причинам, связанным с воздействием на здоровье человека неблагоприятной окружающей среды;
б) предоставление гражданам, пострадавшим от неблагоприятного воздействия окружающей среды, мер социально-экономической защи ты, льгот и компенсаций.
Экологическое страхование предполагает обязательную или добро вольную выплату страховых взносов, из которых возмещается вред, причиненный в результате нарушения законодательства в области охра ны окружающей среды. К данному порядку можно отнести, во-первых, оформление листка временной нетрудоспособности работника в случае заболевания, в том числе в связи с загрязнением окружающей среды (обязательное государственное страхование), и, во-вторых, страхование риска причинения вреда здоровью или имуществу граждан от загрязне ния окружающей среды в страховых компаниях. Судебный порядок предполагает обращение потерпевшего в суд с требованием о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, при чиненного в результате нарушения законодательства в области охраны . окружающей среды. Судебная практика по данному вопросу довольно скудна по объему. Это зависит именно от специфики судебного возме щения данного вида экологического вреда. Если гражданин, пострадав ший от неблагоприятного воздействия окружающей среды, претендует на полное возмещение вреда здоровью или имуществу, он должен в уста новленном в законодательстве порядке заявить свои претензии в суде. С иском в суд может обратиться сам потерпевший, члены его семьи, прокурор, уполномоченный на то орган государственного управления, общественная организация, представляющая интересы потерпевшего.
Доказыванию подлежит несколько юридических фактов. Во-первых, факт совершения ответчиком деяния, нарушившего законодательство в области охраны окружающей среды. Здесь можно выделить общеиз вестные факты и подтвержденные документально. Например, в 1996 г. произошло возгорание в прудах накопителях АО «Лукойл-Волгоград-нефтепродукт» на территории города Волгограда. Так как несколько районов города стояли в дыму, этот факт стал общеизвестным и не под лежал дополнительному доказыванию.
Нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, как правило, влечет за собой наложение административного взыскания. Постановление о наложении административного взыскания и будет дока зательством факта совершения противоправного экологического деяния.
Во-вторых, факт причинения в результате экологического правонаруше ния вреда окружающей среде. Здесь, как и в первом предмете доказывания необходимо ссылаться или на общеизвестные факты или на результаты административного производства. Например, акт (справку) государствен ного органа экологического контроля о факте загрязнения окружающей среды в определенное время и на определенной территории.
В-третьих, факт причинения вреда здоровью и имуществу лица и его размер. Все это должен документально подтвердить сам потерпевший, представив в суд справку о состоянии здоровья, больничный лист, чеки о приобретении лекарств, чеки о дополнительном питании, мотивиров ка морального вреда и т.п.
Важно также знать, что наряду с возмещением вреда здоровью и иму ществу, причиненного экологическим правонарушением, гражданин имеет право на возмещение потерь, связанных с моральными травмами, или морального вреда.
В-четвертых, причинно-следственную связь между негативным воздействием окружающей среды и самим вредом. Данный предмет доказывания является наиболее сложным. Необходимо доказать факт нахождения лица в месте, где был нанесен вред окружающей среде. Здесь возможно предоставление справки с места работы, места жительс тва (органа местного самоуправления, паспортного отдела милиции или домоуправления), подтверждающей, что потерпевший в данное время находился в данном месте и, следовательно, подвергался вредному воздействию окружающей среды.
В судебной практике наблюдается тенденция, согласно которой не находит доказывания факт причинения вреда здоровью загрязнением окружающей среды. В этом случае признания лица инвалидом по при чине экологически обусловленного заболевания источник заболевания, а также причинно-следственные связи могут быть установлены посредством проведения медико-социальной экспертизы, хотя заключение экспертов судами часто игнорируются. Так по делу АО «Лукойл-Волгограднефтеп-родукт» суд отказал в иске гражданке, у которой сильнейшее загрязнение атмосферного воздуха вызвало отравление легких. В 2003 году на предпри ятии этого же общества произошла утечка газа. Через некоторое время, уча щиеся, находящиеся на занятиях в школе, были доставлены в реанимацию с диагнозом - отравление. И в данном случае причинно-следственная связь между утечкой газа и отравлением детей так же не была установлена.
При определении величины причиненного здоровью граждан вреда учитываются: степень утраты трудоспособности потерпевшего, необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья, затраты на уход за больным, иные расходы, в том числе упущенные профес сиональные возможности, затраты, связанные с необходимостью изме нения места жительства и образа жизни, профессии, а также потери, связанные с моральными травмами, невозможностью иметь детей или риском рождения, детей с врожденной патологией.
Предоставление гражданам, пострадавшим от неблагоприятного воз действия окружающей среды, мер социально-экономической защиты, льгот и компенсаций получило нормативное оформление после аварии на Чернобыльской АЭС. Такие меры, льготы и компенсации предус мотрены, в частности, федеральными законами «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О социальных гарантиях гражданам, подвер гшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», «О социальной защите граждан, подверг шихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на произ водственном объединении «Маяк» и сбросов отходов в реку Теча».
Законом РФ от 15 мая 1991 г. (ред. от 29 декабря 2004 г.) «О социаль ной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», компенсации и льготы предус мотрены для разных категорий пострадавших лиц, включая участ ников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в зоне отчуждения, граждан, получивших или перенесших лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы, граждан, занятых на эксплуатации Чернобыльской АЭС и на работах в зоне отчуждения, граждан, эвакуированных из зоны отчуждения и переселенных (переселяемых) из зоны отселения и др.
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
ЛЕКЦИЯ 8
Правовая охрана окружающей среды при строительстве хозяйственных и иных объектов
План
1. Понятие и значение экологических требований к различным видам хозяйственной и иной деятельности. Соотношение экологических тре бований и технических регламентов
2. Экологические требования на стадии размещения объектов
3. Экологические требования на стадии проектирования объектов
4. Экологические требования при строительстве и реконструкции хозяйственных и иных объектов
5. Экологические требования при вводе в эксплуатацию хозяйствен ных и иных объектов
6. Экологические требования при эксплуатации и выводе из эксплуа тации хозяйственных и иных объектов
1. Понятие и значение экологических требований
к различным видам хозяйственной и иной деятельности.
Соотношение экологических требований
и технических регламентов
Для реализации задач по обеспечению надлежащего качества окружа ющей среды в России экологическое законодательство предусматривает систему мероприятий, в состав которой, наряду с приданием особого правового статуса отдельным территориям либо установлением норм и правил по охране и рациональному использованию природных объек тов, включены и определенные экологические требования, обязательные для соблюдения и исполнения всеми должностными и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами.
Требования в области охраны окружающей среды (экологические тре бования) - это предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установлен ные законами, иными нормативными правовыми актами, природоох ранными нормативами, государственными стандартами и иными норма тивными документами в области охраны окружающей среды.
Такие требования могут предусматриваться к хозяйственной и иной деятельности в различных сферах и отраслях экономики - промышлен ности, энергетике, сельском хозяйстве, обороне, при обращении с отхо дами и т.д. Закон об охране окружающей среды устанавливает в самом общем виде требования на до эксплуатационной стадии (размещение, проектирование, строительство объекта и т.д.), стадии эксплуатации и стадии вывода из эксплуатации (консервация, ликвидация) хозяйс твенного объекта.
Экологические требования могут выступать в качестве общих, при меняемых к деятельности или процессам, не оказывающих значи тельного негативного воздействия на состояние окружающей среды, специальных, применяемых только в силу прямого указания закона к особо опасным для состояния окружающей среды видам деятельности и дополнительных, обусловленных задачами охраны отдельных видов природных объектов в ходе осуществления хозяйственной и иной ант ропогенной деятельности.
Вышеуказанные требования, содержащиеся как в Законе об охране окружающей среды, так и в иных федеральных законах, законах субъек тов РФ и подзаконных нормативно-правовых актах, достаточно подроб но раскрывают их содержание, составляя в своей совокупности инсти тут особенной части экологического права. При этом данный институт не является новым для экологического законодательства, поскольку он существовал в утратившем силу законе «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. (раздел VI-VII). Отдельные нормы, содержащие экологические требования к различным видам деятельности, перешли в новую редакцию закона без особых изменений (ст. 38 Закона); ряд других был скорректирован (ст. 41); третьи появи лись впервые (ст. 46 Закона). В целом же данная глава закона подвер глась наименьшим изменениям (по сравнению, например, с главой об экономическом регулировании охраны окружающей среды).
Рассматривая экологические требования к отдельным видам хозяйс твенной и иной деятельности, необходимо упомянуть о происходящей в России реформе действующих стандартов, правил и нормативов. Начало данной реформе положил Закон о техническом регулировании, всту пивший в силу с 1 июля 2003 г. Смысл данной реформы заключается в замене системы ГОСТов, СНиГТов, СанПиНов и иных стандартов и правил двухуровневой системой: технических регламентов и нацио нальных стандартов. В соответствии с постановлением Госстандарта России от 30 января 2004 г. «О национальных стандартах Российской Федерации» со дня вступления в силу Закона о техническом регули ровании, национальными стандартами признаны государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля 2003 г. Впредь до вступления в силу соответствующих техничес ких регламентов требования к продукции, процессам производства, экс плуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установлен ные указанными национальными стандартами, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, госу дарственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды,
жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Технический регламент - документ, который принят международ ным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или феде ральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавлива ет обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строе ниям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
В связи с этим наибольшее значение (для особенной части экологи ческого права) Закон о техническом регулировании имеет в части соот ношения технических регламентов и санитарных правил.
Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения устанавливает, что санитарные правила содержат санитарно-эпиде миологические требования, включая критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний. Как вытекает из данного закона, санитарные правила являются обязательными для соблюдения и охватывают практичес ки все стороны жизни общества, включая требования к планировке и застройке поселений, качеству атмосферного воздуха, размещению отходов и т.д.
Закон о техническом регулировании не упоминает санитарных пра вил, хотя последние и находятся в сфере его действия. Это означает, что в Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населе ния (и не только в него) будут внесены соответствующие изменения. Действующие же санитарные правила будут сохранять юридическую силу вплоть до вступления в силу соответствующего технического регламента. Такой вывод следует из п. 1 ст. 46 Закона о техническом регулировании. Следовательно, с учетом этих положений, продол жают действовать санитарные правила, экологические нормативы, СНиПы и иные подобные акты в сфере охраны окружающей среды. Кроме того, закон специально подчеркивает, что до принятия общего технического регламента по ядерной и радиационной безопасности техническое регулирование в области ядерной и радиационной безо пасности осуществляется в соответствии с Федеральными законами «Об использовании атомной энергии» и «О радиационной безопас ности населения».
Согласно п. 1 ст. 9 Закона о техническом регулировании, правовой формой принятия технических регламентов является федеральный закон, а сами технические регламенты должны быть приняты до 1 июля 2010 г. (п.7 ст. 46).
2. Экологические требования
на стадии размещения объектов
Размещение объекта - это выбор земельного участка для последу ющего расположения на нем определенного хозяйственного объекта (здания, строения, сооружения), производимый с учетом требова ний законодательства об охране окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, а также возможных экологических, экономических, демографических и иных последствий деятельности указанного объекта (объектов).
Для достижения благоприятных экологических, экономических и иных последствий размещения объекта, действующее законодатель ство предусматривает серию запретов, требований и ограничений к хозяйствующим субъектам и органам публичной власти, направленных на обеспечение благоприятного качества окружающей среды. Следует выделить четыре блока таких требований и запретов.
Во-первых, потенциальная возможность размещения объекта (зда ния, строения, сооружения) в черте населенного пункта определяется градостроительной документацией, главным образом Правилами земле пользования и застройки - документом градостроительного зонирова ния, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и устанавливает территориальные зоны, гра достроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Под градостроительными регламентами понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разре шенного использования земельных участков, и всего, что находится под и над их поверхностью и используется в процессе их застройки и после дующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капи тального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (ст.1 ГрадК РФ).
Например, согласно пп.7-8 ст. 35 ГрадК РФ в состав производс твенных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться: 1) коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли; 2) производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду; 3) иные виды произ водственной, инженерной и транспортной инфраструктур.
Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфра структур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструк тур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомо бильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.
Таким образом, какие здания, строения, сооружения, кому и где можно строить, определяется градостроительными регламентами, содержащи мися в нормативно-правовом акте органа местного самоуправления. Рег ламенты разрабатываются для каждой территориальной зоны поселения, в том числе: жилой зоны, общественно-деловой, производственной зоны; зоны инженерной и транспортной инфраструктур; рекреационной зоны; зоны сельскохозяйственного использования; зоны специального назна чения и иных зон, перечень которых не является исчерпывающим (п.15 ст.35 ГрадК РФ). Непосредственно застройку участка можно осущест влять только после получения разрешения на строительство.
Во-вторых, вопросы, связанные с размещением объекта под застрой ку, регулируют нормы ЗК РФ, ст. 30 которого определяет порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусматривая проведение работ по их формированию: без предва рительного согласования мест размещения объектов или с предвари тельным согласованием мест размещения объектов. Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предва рительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Земельные участки для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов предоставляются в аренду лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ - в постоянное (бессрочное) пользование, а религиозным организа циям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения - в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.
Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответс твии с градостроительной документацией о застройке и правилами зем лепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного про изводства или лесного хозяйства либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства.
Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юри дического лица либо по обращению исполнительного органа госу дарственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использо вания соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. В-третьих, ряд требований и запретов при размещении отдельных хозяйственных объектов сформулирован природоресурсовым (водным, горным, лесным и т.д.) законодательством.
а) ВК РФ устанавливает требование о том, что при размещении, проек тировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию хозяйс твенных и других объектов, а также при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов и окружающую природную среду (ст. 105). Места строительства (размещения) хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, определяются по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда, органами охраны окружающей природной среды, управления исиользовани- • ем и охраной природных ресурсов, органами санитарно-эпидемиологическо го надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Кроме того, водное законодательство выделяет водоохранные зоны с осо бым эколого-правовым режимом. В пределах водоохранных зон устанавли ваются прибрежные защитные полосы, в которых запрещается размещение животноводческих ферм и лагерей, а также некоторая иная деятельность. При размещении и иных стадиях постройки и эксплуатации гидротех нических и других сооружений на водных объектах, используемых для рыбного хозяйства, должны предусматриваться и своевременно осущест вляться мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов, рыбных ресурсов, водных и околоводных животных и растений (140 ВК РФ).
б) Законодательство об охране атмосферного воздуха (воздухоохрашюе законодательство), например, в ст. 16 Закона об охране атмосферного воз духа, предусматривает ряд требований и запретов в сфере охраны атмос ферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконс трукции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности.
в) В соответствии со ст. 25 Закона о недрах, застройка площадей зале гания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений допускаются с разрешения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориальных органов и органов государственного горного надзора только при усло вии обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых или доказанности экономической целесообразности застройки.
В-четвертых, установлены особенности размещения объектов в границах ООПТ и их охранных зон. Например, в составе округа санитарной
(горно санитарной) охраны выделяется до трех зон со своей спецификой.
3. Экологические требования
на стадии проектирования объектов
Проектирование объекта (зданий, строений, сооружений) - это деятель ность по разработке, согласованию и утверждению необходимой для строительства технической и иной документации. В числе таких требований можно выделить необходимость учета при проектировании объектов нормативов допустимой антропоген ной нагрузки на окружающую среду, а также применения наилучших существующих технологий, способствующих охране и восстановлению окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов. В состав проектной документации объектов капи тального строительства (кроме линейных объектов) обязательно вклю чается раздел с указанием перечня мероприятий по охране окружающей среды (п. 12 ст.48 ГрадК РФ).
Главное требование экологического законодательства в рассматрива емом контексте заключается в том, чтобы при проектировании строи тельстве, реконструкции и иных стадиях использования промышлен ных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов соблюдались санитарные правила. Они имеют целью предотвращать неблагоприятное воздействие загряз нения атмосферного воздуха на здоровье населения и устанавливают обязательные гигиенические требования к обеспечению качества атмос ферного воздуха населенных мест и соблюдению гигиенических норма тивов при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции (техническом перевооружении) и эксплуатации объектов, а также при разработке градостроительной документации.
Это означает, что при проектировании объектов хозяйственной и иной деятельности должно обеспечиваться соблюдение нормативов качества атмосферного воздуха в соответствии с экологическими, санитарно-гигиеническими, а также со строительными нормами и правилами, включая нормативы площадей озелененных территорий. При проекти ровании и размещении объектов хозяйственной и иной деятельности в пределах населенных пунктов, оказывающих вредное воздействие на качество атмосферного воздуха, должны учитываться фоновый уровень загрязнения атмосферного воздуха и прогноз изменения его качества при осуществлении указанной деятельности. В целях охраны атмосфер ного воздуха в местах проживания населения устанавливаются санитарно-защитные зоны организаций. Размеры таких санитарно-защитных зон определяются на основе расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и в соответствии с санитарной классификацией организаций.
В проектах строительства объектов хозяйственной и иной деятель ности, которые могут оказать вредное воздействие на качество атмос ферного воздуха, должны предусматриваться меры по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их обезвреживанию в соответствии с требованиями, установленными специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха и другими федераль ными органами.
Запрещаются проектирование и строительство объектов хозяйствен ной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя Земли, ухуд шению здоровья людей, уничтожению генетического фонда растений и генетического фонда животных, наступлению необратимых последс твий для людей и окружающей природной среды (ст. 16 Закона об охра не атмосферного воздуха).
При проектировании жилых зданий, а также предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации кото рых образуются отходы, необходимо предусматривать места (площадки) для сбора таких отходов в соответствии с установленными правилами, нормативами и требованиями в области обращения с отходами.
Экологическим законодательством предусмотрен запрет изменения стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исклю чения из них мероприятий по охране окружающей среды при проекти ровании строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. В качестве гарантии соблюдения указанных требований сле дует рассматривать обязательность проведения оценки воздействия на окружающую - среду (ОВОС) и экологической экспертизы проектной документации, а также предусмотренных для отдельных видов деятель ности иных специальных экспертиз в сфере охраны окружающей среды. Проекты, не имеющие положительного заключения государственной экологической экспертизы, утверждению не подлежат.
Другой гарантией выполнения данного запрета является требование о том, что граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, ответственные за выполнение работ по проектированию и стро ительству объектов, их финансирование и (или) кредитование, в слу чае выявления нарушения санитарных правил или невозможности их выполнения обязаны приостановить либо полностью прекратить прове дение указанных работ и их финансирование и (или) кредитование.
Вышеприведенные требования к проектированию носят общий харак тер и распространяются на большинство видов проектных работ. Одна ко существуют и специальные требования к проектированию, которые дополняют перечень обязанностей хозяйствующих субъектов при осу ществлении строительной деятельности (например, по отношению к объектам, попадающим в сферу действия Закона о промышленной безопасности). Наряду с этим в отдельную группу могут быть выделены дополнительные требования при проектировании, которые предусмат ривает природоресурсовое законодательство, в частности ст. 22 Зако на о животном мире (в части мероприятий по сохранению объектов животного мира и среды их обитания), ст. 25 Закона о недрах (условия застройки площадей залегания полезных ископаемых), ст. 105 ВК РФ (в части проектирования хозяйственных и иных объектов, влияющих на состояние водных объектов) и т.д.
4. Экологические требования при строительстве и реконструкции хозяйственных и иных объектов
В ходе осуществления строительства и реконструкции зданий, стро ений, сооружений и иных объектов соответствующие общественные отношения могут попадать под действие норм экологического, граждан ского, земельного, административного и иных отраслей права. Напри мер, гражданско-правовой аспект отражен в нормах ГК РФ, регулиру ющих отношения строительного подряда (§ 3 «Строительный подряд» главы 37 ГК РФ). Так, на стадии строительства (реконструкции) объ екта подрядчик, осуществляющий это строительство, обязан соблюдать , все требования проекта, санитарные и строительные требования, нормы и правила, а также требования в области охраны окружающей среды. Он не вправе использовать в ходе осуществления работ материалы и оборудование, предоставленные заказчиком, или выполнять его указа ния, если это может привести к нарушению обязательных для сторон требований к охране окружающей среды и безопасности строительных работ (ст. 751 ГК РФ).
Как отмечалось в научной литературе, «проведение природоохранных мер в строительстве затрудняется из-за быстрой смены экологических процессов, которые осуществляются на одной и той же строительной площадке. Кроме того, в строительстве задействовано несколько сто рон: наряду с генеральными подрядчиками в нем участвуют заказчики, инвесторы, субподрядчики. Подрядчик, как правило, мало заинтере сован в обеспечении экологичности построенного объекта и самого процесса строительства, т.к. эксплуатировать построенный объект пред стоит не ему. Тот факт, что на крупных строительных площадках дейс твует сразу несколько подрядных организаций, усложняет контроль за процессом строительного производства».
На решение данной проблемы направлена ст.37 Закона об охране окружающей среды, регулирующая природоохранные отношения в строительстве посредством установления экологических требований и запретов, обязательных для исполнения на стадии строительства объ екта. Такие требования, правда, сформулированы в достаточно общей форме, что обусловлено их конкретизацией иными федеральными законами. Например, общее требование о необходимости проведения государственной экологической экспертизы предусмотрено Законом об экологической экспертизе. Ряд федеральных законов содержит требование о проведении специальных (дополнительных) экспертиз в области охраны окружающей среды, что обусловлено повышенной эко логической опасностью некоторых строящихся объектов (ст. 8 Закона о промышленной безопасности).
Другая группа экологических требований связана с необходимостью соблюдения общих или специальных экологических требований и запретов на стадии строительства (реконструкции) объекта, в том числе проведение необходимых согласований и получение заключений ком петентных органов. Общие экологические требования к строительству различных хозяйственных и иных объектов предусматривает ГрадК РФ. Так, согласно п.6 ст.52 ГрадК РФ, лицо обязано осуществлять стро ительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требо ваниями градостроительного плана земельного участка, технических регламентов. При этом должна быть обеспечена безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопаснос ти труда, сохранности объектов культурного наследия.
Специальные согласования проектов строительства со специально уполномоченными органами исполнительной власти предусмотрены, например, в целях охраны отдельных видов природных объектов от антропогенного воздействия. Такие дополнительные экологические требования предусматривает ст. 65 Л К РФ (о согласовании мест стро ительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов), ст. 105 ВК РФ (о согласовании мест строительства хозяйственных и иных объектов, влияющих на состояние водных объектов) и т.д. Кроме того, проведение необходимых дополнительных согласований предус матривает ст. 9 КВВТ РФ (в части согласований строительства соору жений и иных объектов на внутренних водных путях и береговой поло се), ст. 82 КТМ РФ (в части согласования строительства в зоне действия средств навигационной обстановки морских путей) и т.д.
Обязательность выполнения мер по охране окружающей среды, вос становлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий, которые должны исполняться при строительстве и реконс трукции объектов, конкретизируется санитарными правилами и нор мативами (СанПиН). В них предусмотрены требования к организации и выполнению работ при сносе, ремонте, расширении, реконструкции зданий и сооружений, а также гигиенические требования к охране окру жающей среды при строительстве объектов.
5. Экологические требования при вводе в эксплуатацию хозяйственных и иных объектов
Проверка соблюдения экологических требований на стадии приемки объекта в эксплуатацию является еще одной гарантией того, что даже при нарушении экологических и иных требований на стадиях проекти рования и строительства объекта, такие объекты не будут работать без устранения выявленных нарушений. Существуют строительные (градо строительные) и экологические требования, предъявляемые к объекту на стадии его ввода в эксплуатацию.
Строительные требования заключаются в том, что для ввода объекта в эксплуатацию необходимо получение специального разрешения на это - документа, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строитель ства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие такого объекта градостроительному плану земельного участка и проектной документации. Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, субъекта РФ или орган местного самоуправления, выдавшие разреше ние на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объ екта в эксплуатацию. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию явля ется основанием для постановки его на государственный учет, внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта капитального строительства (ст.55 ГрадК РФ).
Экологические требования на стадии ввода объекта в эксплуатацию сформулированы ст.38 Закона об охране окружающей среды, а также в иных экологических нормативно-правовых актах. Из них следует, что заказчик строящегося объекта должен в установленном порядке уведо мить уполномоченный государственный орган о сроках окончания стро ительства и формировании приемочной комиссии. В состав приемочной комиссии должны включаться представители Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
Ввод в эксплуатацию объектов и пусковых комплексов при наличии замечаний о нарушении санитарных правил является нарушением сани- тарного законодательства (п.З ст. 12 Закон о санитарно-эпидемиологи ческом благополучии населения). Не допускается ввод в эксплуатацию объектов и пусковых комплексов с недоделками, препятствующими их нормальной эксплуатации и соблюдению гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, с отступлениями от утвержденного проекта или состава пускового комплекса, без опробования, испытания и проверки работы всего установленного оборудования и механизмов и выпуска продукции, предусмотренной проектом, а также готовности предприятия к осуществлению лабораторного контроля за загрязнени ем атмосферного воздуха.
Приемка объекта в эксплуатацию приемочной комиссией допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответс твии объекта санитарным правилам. В ходе приема объекта в эксплу атацию проводится оценка его соответствия требованиям технических регламентов в соответствии с Законом о техническом регулировании (ст. 7). Экологическое законодательство предусматривает установление специальных требований и процедур ввода в эксплуатацию экологичес ки опасных производственных объектов. Так, согласно п.4 ст. 8 Закона о промышленной безопасности, в процессе приемки в эксплуатацию опасного производственного объекта проверяются соответствие его про ектной документации, готовность организации к эксплуатации такого опасного объекта и к действиям по локализации и ликвидации последс твий аварии.
Близкие по смыслу требования предусматривают и иные федераль ные законы, регулирующие деятельность экологически опасных произ водств и объектов. Так, ст. 10 Закона о безопасности гидротехнических сооружений предусматривает, что на стадиях проектирования, строи тельства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуата ции гидротехнического сооружения, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления либо консервации собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация, составляет декларацию безопасности гидротехнического сооружения.
Согласно ст. 32 Закона об атомной энергии, приемка в эксплуатацию ядерных установок, радиационных источников и пунктов их хранения должна осуществляться в комплексе со всеми предусмотренными в проекте объектами производственного и бытового назначения. Ввод в эксплуатацию ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения осуществляется при наличии у эксплуатирующих организа ций разрешений (лицензий), выданных соответствующими органами государственного регулирования безопасности на их эксплуатацию.
В случае если ввод в эксплуатацию объекта может оказать негативное влияние на состояние вод, животного мира и иных природных объектов, законодательство может предусматривать дополнительные требования. Так, ст. 105 ВК РФ запрещает ввод в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, в том числе фильтрующих накопителей, захоронений отходов, городских и других свалок, не оборудованных устройствами, очистными сооружениями, предотвращающими загрязнение, засорение, истощение водных объектов и вредное воздействие вод; водозаборных и сбросных сооружений без рыбозащитных устройств и устройств, обес печивающих учет забираемых и сбрасываемых вод; животноводческих ферм и других производственных комплексов, не имеющих очистных сооружений и санитарно-защитных зон и т.д.
6. Экологические требования при эксплуатации и выводе из эксплуатации хозяйственных и иных объектов
Требования по охране окружающей среды на стадии эксплуатации и вывода из эксплуатации объекта можно подразделить на две группы: общие и специальные. Общие требования следует понимать как обще обязательные, распространяемые на все категории хозяйственных объ ектов. В их числе - соблюдение нормативов качества окружающей среды в соответствии с экологическими, санитарно-гигиеническими, а также со строительными нормами и правилами в части нормативов площадей -озелененных территорий, использование наилучших существующих технологий, осуществление рекультивации земель, благоустройства территории, проведение необходимых мероприятий по восстановлению природной среды при выводе объекта из эксплуатации и т.д.
Так, согласно ст. 24 Закона о санитарно-эпидемиологическом бла гополучии населения, при эксплуатации производственных, обще ственных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транс порта должны осуществляться санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия и обеспечиваться безопасные для человека условия труда, быта и отдыха в соответствии с санитарны ми правилами и иными нормативными правовыми актами РФ. Инди видуальные предприниматели и юридические лица обязаны приос тановить либо прекратить свою деятельность или работу отдельных цехов, участков, эксплуатацию зданий, сооружений, оборудования, транспорта, выполнение отдельных видов работ и оказание услуг в случаях, если при осуществлении указанных деятельности, работ и услуг нарушаются санитарные правила.
Таким образом, санитарными правилами предусматриваются гиги енические требования к качеству атмосферного воздуха при эксплу атации объектов, являющихся источниками загрязнения атмосферы. Из них следует, что юридические лица, имеющие источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, обязаны разрабатывать и осуществлять планы организационно-технических или иных мероп риятий, направленные на обеспечение качества атмосферного воздуха санитарным правилам; обеспечить разработку ПДК или ОБУВ для веществ, не имеющих нормативов; получать санитарно-эпидемиологи ческое заключение специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти на все изменения технологического процесса или оборудования и т.д.
Наряду с санитарными правилами, требования по эксплуатации зда ний, строений, сооружений и иных объектов предусматриваются земель ным и градостроительным законодательством Российской Федерации и субъектов РФ. Суть этих требований заключается в том, что Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможностей тер риториального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреа ционного и иных видов использования земельных участков). Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположен ные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (п.З ст. 36 ГрадК РФ).
Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится под и над их поверхностью и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений (ст. 85 ЗК РФ).
Наконец, в качестве еще одного общего требования по эксплуатации зданий, строений и сооружений является необходимость соблюдения обязанностей в сфере обращения с отходами производства и потребле ния. Согласно ст. 11 Закона об отходах, индивидуальные предпринима тели и юридические лица в ходе деятельности по эксплуатации пред приятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека. Для этого им предписывается разрабатывать проекты норма тивов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования; внедрять малоотходные техно логии на основе новейших научно-технических достижений и т.д.
Специальные требования распространяются лишь на отдельные катего рии промышленных предприятий, конкретизируя в сторону ужесточения экологические требования для них. Так, при эксплуатации опасных про изводственных объектов дополнительно действуют правила и требова ния, установленные, например, Законом о промышленной безопасности. Такими опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объ екты, указанные в Приложении № 1 к названному закону. Например, к их числу относят объекты, на которых производятся, используются, перерабатываются взрывчатые, токсичные, высокотоксичные вещества, характеристики которых приведены в данном Приложении.
Опасные производственные объекты подлежат регистрации в госу дарственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Рос сийской Федерации. Деятельность по проектированию, строительству, эксплуатации, расширению, реконструкции опасного производствен ного объекта, а также изготовлению, монтажу, обслуживанию, ремонту технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, иные виды деятельности могут осуществляться только на осно вании соответствующей лицензии, выданной специально уполномочен- • ным федеральным органом исполнительной власти.
Все технические устройства, применяемые на опасном производствен ном объекте, подлежат сертификации на соответствие требованиям про мышленной безопасности. Одним из обязательных условий принятия решения о расширении, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации опасного производственного объекта явля ется наличие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности проектной документации.
Установлена обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов, которые разраба тываются в составе проектной документации на строительство, рас ширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта. Данный перечень требований не исчерпывающий.
В качестве дополнительных требований при эксплуатации различных хозяйственных объектов можно рассматривать требования охраны при родных объектов. Так, согласно ст. 106 ВК РФ, граждане и юридические лица при эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, обязаны принимать меры, предотвращаю щие их загрязнение, засорение и истощение. При эксплуатации хозяйс твенных и других объектов запрещается: осуществлять сброс в водные объекты неочищенных и необезвреженных в соответствии с установ ленными нормативами сточных вод; производить забор воды из водных объектов, существенно влияющий на их состояние; осуществлять сброс сточных вод, содержащих вещества с неустановленной предельно допус тимой концентрацией или возбудителей инфекционных заболеваний.
Ряд специальных требований предусмотрен и для вывода из эксплу атации экологически опасных производств и объектов. Например, согласно ст. 14 Закона о газоснабжении, организация-собственник подсоединенного к Единой системе газоснабжения объекта не может осуществить вывод его из эксплуатации без согласования с организаци ей-собственником Единой системы газоснабжения в период действия между ними договора о подсоединении. В данном случае специальным требованием является проведение особых согласований.
Однако наиболее детально особенности вывода из эксплуатации сформулированы для ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения. Согласно ст. 33 Закона об атомной энергии, порядок и меры по обеспечению вывода из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения должны быть предус мотрены в проекте объекта использования атомной энергии в соответс твии с нормами и правилами в области использования атомной энергии. Порядок формирования источников финансирования работ по выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пун ктов хранения устанавливается Правительством РФ и должен быть определен до ввода их в эксплуатацию.
Предложения о выводе из эксплуатации ядерных установок, радиа ционных источников и пунктов их хранения до израсходования уста новленного в проекте объекта использования атомной энергии ресурса или предложения об ограничении проектных технико-экономических показателей их работы могут вноситься органами государственной власти РФ, субъектов РФ, а также органами местного самоуправления и общественными организациями (объединениями) при наличии соот ветствующих обоснований. Решения о досрочном выводе из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения принимаются органами, принявшими решения об их сооружении, или соответствующими их правопреемниками и доводятся до сведения экс плуатирующей организации заблаговременно с учетом технологических и экологических возможностей эксплуатирующей организации.
В случае принятия решения о досрочном выводе из эксплуатации или об ограничении эксплуатационных характеристик ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, не вызванном техничес кими или экологическими причинами, причиненные при этом убытки подлежат возмещению за счет средств соответствующих органов, при нявших это решение.
Лекция 9.
Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве
План
1. Понятие и основные направления охраны окружающей среды в сельском хозяйстве Российской Федерации
2. Экологические требования по эксплуатации объектов сельскохо зяйственного назначения и охране природных объектов
3. Экологические требования при мелиорации земель, использовании мелиоративных систем и гидротехнических сооружений
4. Экологические требования в области химизации сельского хозяйства
1. Понятие и основные направления охраны окружающей среды в сельском хозяйстве Российской Федерации
В течение многих лет вредное воздействие на природу сельскохо зяйственного производства недооценивалось. Однако, по мнению ряда ученых, уже начиная с 60-х годов XX века, на 1-е место по загрязнению окружающей среды выходит сельское хозяйство. Это обусловлено двумя основными причинами.
Во-первых, осуществление строительства животноводческих ферм и комплексов при отсутствии какой-либо очистки образующихся отходов. Например, только один свиноводческий комплекс на 100 тысяч голов Или комплекс крупного рогатого скота на 35 тысяч голов могут дать загрязнение, равное загрязнению окружающей среды, производимому крупным промышленным центром с населением 400-500 тысяч человек. Во-вторых, нарушение норм и правил применения минеральных удоб рений и ядохимикатов, которые вместе с дождевыми потоками и подземными водами попадают в реки, озера и иные поверхностные водные объекты, причиняя ущерб как состоянию самих водных объектов, так и рыбным запасам, животному и растительному миру водных объектов.
Именно поэтому в теории и практике охраны окружающей среды сложилось одно из основных направлений взаимодействия экологии и экономики - охрана окружающей среды и здоровья граждан в сфере сельскохозяйственного производства. Это направление реализуется посредством возложения на субъектов сельскохозяйственного произ водства (фермеров, сельскохозяйственные кооперативы и иных сель ских товаропроизводителей) ряда обязанностей в области охраны окру жающей среды и рационального использования природных ресурсов при осуществлении хозяйственной деятельности. В рамках данного направления можно выделить следующие варианты охраны окружающей среды и здоровья граждан от негативного воздейс твия сельскохозяйственного производства: а) охрана окружающей среды при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения; б) охрана окружающей среды при проведении мелиорации земель и использовании мелиоративных систем и гидротехнических сооружений; в) охрана окру жающей среды в области химизации сельского хозяйства.
В целом же, охрана окружающей среды в сельском хозяйстве - это деятельность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направ ленная на сохранение и восстановление плодородия почв, рациональное использование земель и других природных объектов, предотвраще ние негативного воздействия сельскохозяйственного производства на окружающую среду, производства экологически чистой сельскохозяйс твенной продукции и обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации.
2. Экологические требования по эксплуатации объектов
сельскохозяйственного назначения
и охране природных объектов
Понятие объекта сельскохозяйственного назначения экологическое законодательство не раскрывает. Федеральные законы (например, п. 19 ч.1 ст. 251 НК РФ) или подзаконные акты (Постановление Прави тельства РФ от 18 декабря 1996 г. «О Федеральной целевой програм ме развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1996 - 2000 годы») также исчерпывающего перечня таких объектов не дают, упоминая лишь в числе объектов сельскохозяйственного назна чения «животноводческие помещения», «мелиоративные объекты», «внутрихозяйственные водопроводы» и т.д.
Более полный перечень объектов сельскохозяйственного назначения содержат Санитарные правила - нормативные акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для чело века, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создаёт угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний.
Так, согласно Санитарным правилам СП 3.1.084-96, при планировке, строительстве, реконструкции, модернизации животноводческих комп лексов, птицефабрик, мясокомбинатов, других предприятий по произ водству, переработке и хранению продуктов животноводства, крестьян ских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств граждан (далее - объекты сельскохозяйственного назначения) должно быть предусмотрено создание наиболее благоприятных условий для содержа ния животных, производства продуктов животноводства и предупреж дения загрязнения окружающей среды производственными отходами и возбудителями заразных болезней человека и животных.
Предоставление земельного участка под строительство, утверждение документации на строительство, реконструкцию, модернизацию и ввод в эксплуатацию объектов сельскохозяйственного назначения допускаются только при наличии заключения специально уполномоченных федераль ных органов исполнительной власти о соответствии проектной докумен тации действующим санитарным и ветеринарным нормам и правилам.
Граждане и юридические лица, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, зданий и сооружений сельскохозяйственного назначения, в случае нарушения санитарных и ветеринарных правил или невозможности их выполнения, обязаны приостановить либо полностью прекратить проведение этих работ и их финансирование но постановлению главного государственного санитар ного врача или его заместителя, главного государственного ветеринар ного инспектора или его заместителя.
Согласно п.З ст.42 Закона об охране окружающей среды, объекты сель скохозяйственного назначения должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, водосборных площадей и атмосферного воздуха. Санитарно-защитная зона - это установленный в соответствии с санитарной классификацией для экологически опасных предприятий и иных объектов участок земли, прилегающий к их территории, в целях создания «барьера» между предприятием и жилой застройкой для обес печения права граждан на благоприятную окружающую среду.
В большинстве случаев экологическое и природоресурсовое законо дательство прямо запрещает ввод в эксплуатацию, например, животно водческих ферм и других производственных комплексов, не имеющих очистных сооружений и санитарно-защитных зон. Достаточность шири ны санитарно-защитной зоны (далее - СЗЗ) подтверждается расчетами прогнозируемых уровней загрязнения в соответствии с действующими указаниями по расчету рассеивания в атмосфере загрязняющих веществ, содержащихся в выбросах объектов, а также результатами лаборатор ных исследований атмосферного воздуха в районах размещения анало гичных действующих объектов. Конкретный размер СЗЗ определяется в соответствии с Санитарными правилами, которые выделяют пять классов опасности сельскохозяйственных объектов.
Анализ экологического и природоресурсового законодательства поз воляет выделить конкретный перечень обязательных мероприятий по охране почв, водных объектов, объектов животного мира и т.д., которые должны проводить сельскохозяйственные организации и граждане при эксплуатации сельскохозяйственных объектов. Среди них необходимо отметить следующие. Во-первых, обязанность сельских товаропроизводителей соблюдать требования по повышению плодородия земель, проводить мероприятия по охране почв и земель. Под плодородием земель сельскохозяйственно го назначения экологическое законодательство понимает способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйс твенных культурных растений. Обязанность соблюдать эти требова ния предполагает осуществление производства сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими (ограничивающими) неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду в целях предотвращения деградации земель.
Законодательством предусматривается и ряд государственных гаран тий обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения. С одной стороны, к числу таких гарантий следует отнести меры по госу дарственной поддержке деятельности по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения. В их числе - стимулирование инвес тиционной деятельности по воспроизводству плодородия земель сельско хозяйственного назначения, развитие инфраструктуры государственной агрохимической службы, организация научных исследований обеспече ния плодородия земель сельскохозяйственного назначения и т.д.
С другой стороны, земельное законодательство устанавливает приори тет охраны сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйс твенного назначения. Изъятие продуктивных сельскохозяйственных угодий (пашни, сенокосы, пастбища и т.д.) для несельскохозяйственных нужд допускается в исключительных случаях либо запрещается. В целях предотвращения деградации земель и восстановления плодородия почв может осуществляться консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством РФ (ст. 13 ЗК РФ).
Во-вторых, законодательством предусматривается проведение граж данами и юридическими лицами обязательных мероприятий по охране объектов животного мира, общий перечень которых сформулирован ст. 22 Закона о животном мире. Ряд подзаконных актов привязывает этот перечень непосредственно к деятельности сельскохозяйственных юридических лиц и граждан. Суть данных мероприятий сводится к тому, чтобы в процессе сельскохозяйственного производства не допус калось применение технологий и механизмов, которые вызывают массо вую гибель объектов животного мира, изменение среды их обитания.
При производстве полевых сельскохозяйственных работ необходимо использовать технологию, специально оборудованную сельскохозяйс твенную технику, порядок работ, исключающие возможность гибе ли животных. Производственные объекты, способные вызвать гибель объектов животного мира, должны иметь санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение окружающей среды. Запрещается сброс любых сточных вод и отходов в местах нереста, зимовки и массовых скоплений водных и околоводных животных.
Владельцы сельскохозяйственных угодий по согласованию со спе циально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания обязаны обеспечивать защиту объектов животного мира в пределах этих угодий в периоды размножения и линьки и сохранение участков, являющихся убежищами для объек тов животного мира.
В-третьих, водное законодательство предусматривает ряд требова ний и обязательных мероприятий по охране водных объектов от загряз нения различными вредными веществами. Так, согласно ст. 103 ВК РФ, применение ядохимикатов и других химических средств допускается только в случае, если это не повлияет на состояние водных объектов и водных биоресурсов. Приведенный перечень обязательных мероприя тий не является исчерпывающим.
3. Экологические требования при мелиорации земель,
использовании мелиоративных систем
и гидротехнических сооружений
Мелиорация земель - это коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, химических, противоэрозионных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий, под которыми понимается проек тирование, строительство, эксплуатация и реконструкция мелиоратив ных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнение пастбищ, создание систем защитных лесных насаждений, проведение культуртехнических работ, работ по улучшению химичес ких и физических свойств почв, научное и производственно-техничес кое обеспечение указанных работ.
В зависимости от характера мелиоративных мероприятий различают следующие типы мелиорации земель: гидромелиорация; агролесоме лиорация; культуртехиическая мелиорация; химическая мелиорация. Мелиорация земель проводится на основе проектов, разработанных в соответствии с технико-экономическими обоснованиями и учиты вающих строительные, экологические, санитарные и иные стандарты, нормы и правила.
Основная цель осуществления мелиорации земель заключается в повышении продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечении гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также в создании необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формировании рацио нальной структуры земельных угодий. Обеспечение упомянутых экологических требований в сфере мелио рации земель обеспечивается посредством возложения на хозяйствую щих субъектов следующих обязанностей:
Во-первых, проведение паспортизации мелиоративных систем и отде льно расположенных гидротехнических сооружений. На каждую мели оративную систему и гидротехническое сооружение, входящее или не входящее в нее, составляется паспорт, в котором содержатся сведения о технических характеристиках и состоянии мелиоративной системы и гидротехнического сооружения.
Под гидротехническим сооружением понимаются плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от навод нений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов про мышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от раз мывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздейс твия вод и жидких отходов. Гидротехнические сооружения вносятся в Российский регистр гидротехнических сооружений.
Во-вторых, проведение государственной экспертизы предпроектной и про ектной документации на строительство и реконструкцию мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений на пред мет соответствия ее исходным данным, техническим условиям и требовани ям нормативной документации по проектированию и строительству.
В-третьих, на стадиях проектирования, строительства, ввода в экс плуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации гидротехнического сооружения, а также после его реконструкции, капитального ремон та, восстановления либо консервации собственник гидротехнического, сооружения или эксплуатирующая организация составляет декларацию безопасности гидротехнического сооружения. Она является основным документом, который содержит сведения о соответствии гидротехни ческого сооружения критериям безопасности.
В-четвертых, граждане и юридические лица, которые эксплуатируют мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические соору жения и защитные лесные насаждения, обязаны содержать указанные объ екты в исправном (надлежащем) состоянии и принимать меры по предуп реждению их повреждения. Правила эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, а также правила содержания защитных лесных насаждений устанавливаются специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
В-пятых, строительство на мелиорируемых (мелиорированных) зем лях объектов и проведение других работ, не предназначенных для мели орации земель, не должны ухудшать водного, воздушного и питатель ного режимов почв таких земель, а также препятствовать эксплуатации мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений. Любая деятельность на мелиорируемых (мелиорированных) землях должна осуществляться в соответствии с требованиями специально уполномоченных государс твенных органов в области мелиорации земель.
В-шестых, собственник гидротехнического сооружения и эксплуати рующая организация обязаны:
а) обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности гидротех нических сооружений при их строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплу атации и ликвидации;
б) обеспечивать контроль за показателями состояния гидротехни ческого сооружения, природных и техногенных воздействий и на осно вании полученных данных осуществлять регулярную оценку безопас ности гидротехнического сооружения и анализ причин ее снижения с учетом работы гидротехнического сооружения в каскаде, вредных при родных и техногенных воздействий, результатов хозяйственной и иной деятельности и размещения объектов в русле реки и на прилегающих территориях ниже и выше гидротехнического сооружения;
в) обеспечивать разработку и своевременное уточнение критериев безопасности гидротехнического сооружения, а также развивать систе мы контроля за его состоянием;
г) систематически анализировать причины снижения безопасности гидротехнического сооружения и своевременно осуществлять разработ ку и реализацию мер но обеспечению его технически исправного состо яния и безопасности, а также по предотвращению на нем аварии.
4. Экологические требования в области химизации сельского хозяйства
На территории Российской Федерации распространено множество вредных организмов, наносящих ущерб сельскохозяйственному про изводству. В различных регионах сельскохозяйственным культурам причиняют вред около 50 видов многоядных, свыше 100 видов спе циализированных вредителей и более 70 видов болезней и 300 видов сорняков. В связи с этим, сбалансированная химизация сельского хозяйства является важнейшим направлением повышения урожайности сельскохозяйственных культур и, одновременно, одной из самых острых проблем в процессе обеспечения качества земель сельскохозяйственно го назначения. Цель химизации - повышение урожайности и увеличение продукции сельскохозяйственного производства.
Однако наряду с позитивным воздействием на урожайность исполь зование пестицидов и иных химических препаратов имеет и отрица тельный эффект - загрязнение продуктов питания. Отсюда вытекает проблема обеспечения производства экологически чистой продукции, под которой предлагается понимать «продукцию, обладающую повышенной питательной ценностью, укрепляющую здоровье, не содержащую ток сичных веществ, не оказывающую канцерогенного, мутагенного или иного неблагоприятного воздействия на организм человека в процессе ее потребления».
Загрязнение окружающей среды химическими веществами про исходит как в процессе их производства, хранения, транспорти ровки и применения, так и при нарушении правил утилизации и удаления химических отходов. При рассмотрении вопросов хими зации сельского хозяйства необходимо различать два понятия: пестициды и агрохимикаты.
Пестициды - химические или биологические препараты, использу емые для борьбы с вредителями и болезнями растений, сорными рас тениями, вредителями хранящейся сельскохозяйственной продукции, бытовыми вредителями и внешними паразитами животных, а также для регулирования роста растений, предуборочного удаления листьев (дефолианты), предуборочного подсушивания растений (десиканты).
Агрохимикаты - удобрения, химические мелиоранты, кормовые добав ки, предназначенные для питания растений, регулирования плодородия почв и подкормки животных. Данное понятие не применяется в отноше нии торфа, используемого для других целей.
Разрешается использование только тех пестицидов и агрохимикатов, которые прошли регистрационные испытания, все необходимые экс пертизы (включая государственную экологическую, токсиколого-гигиеническую и экспертизу регламентов применения пестицидов и агро химикатов), а также государственную регистрацию. Регистрационные испытания пестицидов и агрохимикатов проводятся для разработки и обоснования регламентов применения пестицидов и агрохимикатов, которые обеспечивают эффективность их применения, безопасность для здоровья человека и окружающей среды.
Регистрационные испытания пестицидов и агрохимикатов осуществля ют юридические лица, которые имеют необходимые для этого научное и материально-техническое обеспечение, специалистов соответствующе го профиля и квалификации и допущены специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти к проведению данных испытаний. Регистрационные испытания пестицидов и агрохимикатов включают в себя: определение эффективности применения пестицидов и агрохимикатов и разработку регламентов их применения; оценку опасности негативного воздействия пестицидов и агрохимикатов на здо ровье людей и разработку гигиенических нормативов, санитарных норм и правил; экологическую оценку регламентов применения пестицидов и агрохимикатов; экспертизу результатов регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов.
Государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов прово дится на основе заключений экспертизы результатов регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов на срок два года в случае необходимости проведения дополнительных исследований по оценке опасности негативного воздействия пестицидов и агрохимикатов на здоровье людей и окружающую природную среду. В остальных случаях государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов осуществля ется на срок десять лет.
При производстве пестицидов и агрохимикатов изготовитель обязан обеспечивать их производство в соответствии с нормативной доку ментацией; в расфасовке, удобной для потребителей, в том числе для розничной торговли; обеспечивать выпуск аналитических стандартов (тестов) в целях контроля микроколичеств пестицидов и агрохимикатов в сельскохозяйственной продукции, лекарственном сырье и продуктах питания, окружающей природной среде; прекращать их реализацию и осуществлять утилизацию в случаях, если безопасное их применение становится невозможным при выполнении рекомендаций о примене нии, транспортировке и хранении или при соблюдении ограничений по применению пестицидов и агрохимикатов.
Хранение пестицидов и агрохимикатов разрешается в специализиро ванных хранилищах, а бестарное хранение пестицидов запрещено. При хранении пестицидов и агрохимикатов необходимо соблюдать требова ния, исключающие причинение вреда здоровью людей и окружающей природной среде.
Транспортировка пестицидов и агрохимикатов допускается только в спе циально оборудованных транспортных средствах. При их транспортировке необходимо соблюдать требования, которые установлены законодательс твом Российской Федерации и издаваемыми в соответствии с ним специ ально уполномоченными органами исполнительной власти РФ правила ми, исключающими возможность негативного воздействия пестицидов и агрохимикатов на здоровье людей и окружающую природную среду.
Порядок применения пестицидов и агрохимикатов определяется феде ральными органами исполнительной власти с учетом фитосанитарной санитарной и экологической обстановки, потребностей растений в агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв), а также с учетом рационов животных. Безопасность применения пестицидов и агрохими катов обеспечивается соблюдением установленных регламентов и пра вил применения, исключающих их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую природную среду. Пестициды и агрохимикаты применяются только при использовании специальной техники и обору дования. Применение пестицидов ограниченного использования долж но осуществляться на основании специальных разрешений специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти только гражданами, имеющими специальную профессиональную подготовку. Порядок использования пестицидов и агрохимикатов определяется санитарными правилами.
Применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду, запрещено. Для всех же разрешенных к применению в сельском хозяйстве химических веществ установлены ПДК в объектах окружаю щей среды, порядок учета и хранения ядохимикатов, а также правила, согласно которым химические обработки посевов, насаждений и других угодий проводятся только после их предварительного обследования, определения степени поражения вредителями и заселения полезными видами насекомых.
Лекция 10.
Охрана окружающей среды городских и сельских поселений
План
1. Понятие и основные направления охраны окружающей среды городских и сельских поселений
2. Экологические требования при осуществлении градостроительной деятельности
3. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения 4. Охрана природных объектов в городских и сельских поселениях
1. Понятие и основные направления
охраны окружающей среды городских и сельских поселений
По подсчетам ряда ученых, в настоящий момент половина населе ния мира (в Европе даже 70 %) живет в городах, причем, как отмечал В.А. Зубаков, «экологический след Лондона в 125 раз превышает площадь самого города. В 1990 г. в мире было 326 городов с населением более 1 млн. человек. Ежедневный прирост населения в городах составляет 160 тысяч человек. При этом более 1 млрд. их жителей, т.е. каждый третий, испытывает опасное для здоровья загрязнение воздуха. Так, в 11 городах Китая мелкие частицы угля становятся причиной 50 тысяч случаев пре ждевременной смерти и 400 тысяч заболеваний бронхов ежегодно».
Не является исключением из мирового правила и экологическая ситуация в России. По некоторым оценкам, земли 2,9% городов России отнесены к чрезвычайно опасной категории загрязнения токсичными веществами; 7,8% городов - к опасной категории загрязнения; 11% горо дов - к умеренно опасной.
На наш взгляд, охрана окружающей среды в городских и сельских насе ленных пунктах ведется по нескольким направлениям, приоритетность и содержание которых в конкретном поселении зависит от состояния окружающей среды на его территории, экономической ситуации, а также уровня эколого-правовой культуры соответствующих должностных лиц.
Первым направлением является комплексная охрана городских эко логических систем (естественных, трансформированных, модифициро ванных) градостроительно-правовыми средствами. Выделение данного
направления обусловлено тем, что совокупные выбросы и сбросы в окружающую среду городских хозяйствующих субъектов, размещение в черте города бытовых и производственных отходов, загрязнение город ских природных ресурсов приводят к совокупному негативному эффек ту. Определенные виды вредного воздействия, будучи по отдельности малоопасными для окружающей среды, соединяясь с другими, образуют более канцерогенные вещества. Этим и объясняется необходимость охраны не только отдельных частей территории населенного пункта или соблюдение экологических требований в ходе ведения хозяйственной деятельности, но и разработка мер по комплексной охране территории всего населенного пункта с учетом совокупного антропогенного воз действия на городские экосистемы. Наиболее эффективным способом избежать таких экологических проблем является надлежащее градо строительное планирование застройки населенных пунктов, экологи чески безопасное размещение опасных производств.
В качестве второго направления природоохранных мероприятий в городах следует рассматривать обеспечение соблюдения требований по охране окружающей среды в ходе осуществления повседневной хозяйс твенной деятельности человека - размещения отходов, строительства, реконструкции жилой и промышленной застройки, эксплуатации про мышленных объектов и т.д. Соответствующие требования содержатся большей частью в санитарных правилах (СанПиНах), на смену которым придут технические регламенты.
Третьим направлением охраны окружающей среды населенных пун ктов является охрана городских природных ресурсов - земель (почв), вод, недр, атмосферного воздуха, животного мира, зеленых насажде ний (включая городские леса). Необходимость данного направления представляется очевидным, поскольку расположенные на территории любого населенного пункта все виды природных объектов тесно взаи мосвязаны друг с другом. Ухудшение качества одного из них неизбежно влечет определенные последствия для состояния остальных элементов экологической системы. Поэтому в законодательстве предусматрива ется ряд мер, направленных на охрану отдельных видов природных объектов, имеющих определенную специфику в рамках общей задачи обеспечения благоприятного качества окружающей среды.
Наконец, четвертым направлением является охрана окружающей среды населенных пунктов, в границах которых находятся особо охра няемые природные территории или зоны экологического бедствия (либо населенный пункт полностью располагается в границах таких территорий и зон). Такая охрана обусловлена тем, что в черте насе ленного пункта могут располагаться как полностью деградировавшие экосистемы (причем все поселение может представлять собой совокуп ность таковых), так и включать в себя чудом сохранившиеся участки нетронутой естественной природы. Такие объекты, находясь в центре антропогенной деятельности человека, находятся в наиболее уязвимом положении, подвергаясь ежедневно воздействию разнообразных факто ров антропогенной деятельности. Это обусловливает особый подход к организации их охраны.
2. Экологические требования при осуществлении градостроительной деятельности
Необходимо различать экологические требования при планировании, размещении, эксплуатации отдельно взятых объектов и осуществлении планирования и застройки территории всего муниципального образо вания в целом. Последняя задача осуществляется посредством особых градостроительно-правовых способов и средств. Наличие плановой градостроительной документации по развитию территорий является неотъемлемым шагом к обеспечению устойчивого развития городских и сельских населенных пунктов России. Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градострои тельной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнеде ятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйствен ной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоя щего и будущего поколений.
Решение данной задачи обусловлено закреплением в ГрадК РФ новых форм градостроительного планирования. Согласно п.1 ст.9 ГрадК РФ, территориальное планирование направлено на определение в его доку ментах назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципаль ных образований.
Документы территориального планирования подразделяются на: 1) документы территориального планирования Российской Федерации; 2) документы территориального планирования субъектов Российской Федерации; 3) документы территориального планирования муници пальных образований.
На картах (схемах) в составе материалов по обоснованию проектов схем территориального планирования Российской Федерации отоб ражается информация о состоянии соответствующей территории, воз можных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования, включая карты (схемы) границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, последствия раз мещения которых могут привести к негативным изменениям качества окружающей среды, карты (схемы) границ зон экологического риска и возможного загрязнения окружающей среды вследствие аварий на потенциально опасных производственных объектах и объектах транс портной инфраструктуры (ч.ч. 9-10 ст. 10 ГрадК РФ). Кроме того, в документах территориального планирования фиксируются существу ющие и планируемые границы земель водного и лесного фонда, особо охраняемых природных территорий и иных категорий земель, что имеет важное значение и для организации охраны соответствующих природ ных объектов и комплексов.
Подготовка проектов схем территориального планирования Российс кой Федерации осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, с учетом федеральных программ в области государственного, эконо мического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, положений о территориальном пла нировании, содержащихся в документах территориального планирова ния субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предло жений заинтересованных лиц (п.З ст. 11 ГрадК РФ).
Федеральный и региональный уровень градостроительного плани рования определяет стратегию развития соответствующих территорий (РФ в целом или субъекта РФ), в то время как уровень непосредствен ного учета экологического фактора в населенных пунктах определяется в градостроительной документации органов местного самоуправления, включая генеральные планы городских округов и поселений. Под готовка проекта генерального плана осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, с учетом комплексных программ развития муниципальных образований, положений о территориальном планиро вании, содержащихся в схемах территориального планирования Рос сийской Федерации и ее субъектов, схемах территориального плани рования муниципальных районов (при подготовке генерального плана поселения), региональных и (или) местных нормативов градострои тельного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. Региональные и местные нормативы градостроительного проек тирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объ ектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инже нерной инфраструктуры, благоустройства территории).
Реализация генерального плана происходит по плану, в котором долж но содержаться решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки, а также сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства мес тного значения, на основании которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов.
Правила землепользования и застройки (далее Правила застрой ки) - документ градостроительного зонирования, который утвержда ется нормативными правовыми актами органов местного самоуправ ления, органов государственной власти субъектов Российской Феде рации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В нем устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок вне сения в него изменений. Одной из главных целей разработки Правил застройки является создание условий для устойчивого развития тер риторий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия. Они включают в себя карту градо строительного зонирования и градостроительные регламенты.
В результате градостроительного зонирования в границах территории муниципального образования могут выделяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рек реационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны спе циального назначения, зоны размещения военных объектов и другие.
Для каждой вышеуказанной территориальной зоны устанавливается градостроительный регламент, то есть виды разрешенного использо вания земельных участков, а также всего, что находится под и над их поверхностью и используется в. процессе их застройки и последую щей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использова ния земельных участков и объектов капитального строительства.
Например, в жилых зонах градостроительный регламент допускает размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоох ранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (пол ного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не • оказывающих негативного воздействия на окружающую среду (п.З ст.35 ГрадК РФ). Следовательно, строительство производственного объекта посреди жилой застройки категорически запрещено градостроительным законодательством. Более того, если земельные участки и находящиеся на них' объекты капитального строительства не соответствуют требо ваниям градостроительного регламента в части видов разрешенного использования, размеров или иных параметров, и этим представляют опасность для жизни и здоровья человека и окружающей среды, то на их использование может быть наложен запрет (ип.8,10 ст. 36 ГрадК РФ).
Необходимость осуществления вышеуказанных сложных процедур обусловлена особым местом категории земель поселений в структуре земельного фонда России. В отличие от земель сельскохозяйственного
назначения, основное целевое назначение которых заключается в про изводстве сельскохозяйственной продукции, земли поселений исполь зуются в первую очередь как пространственный базис для размещения промышленных предприятий, жилых, общественно-деловых и культовых построек, а также удовлетворения иных нужд населения. Соответственно и ценность их зависит не от плодородия почв, а от месторасположения земельного участка, его рельефа, грунта, коммуникаций, экологической ситуации, ограничений и параметров застройки и т.д. Для регулирования отношений по застройке населенных пунктов в публичных интересах и сконструированы вышеуказанные нормы и правила.
3. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения
Отдельным направлением охраны окружающей среды городских и сель ских поселений является обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, то есть такого состояния здоровья населения, среды обитания людей, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности. Значение данного направления обус ловлено огромной концентрацией населения на локальных городских территориях и связанной с этим обстоятельством концентрацией нега тивных факторов воздействия на окружающую среду продуктов челове ческой жизнедеятельности. Правовое обеспечение санитарного режима в городских и сельских поселениях включает следующие меры:
а) В случаях, если проживание населения и осуществление хозяйс твенной и иной деятельности на территориях, загрязненных физичес кими, химическими, биологическими и иными веществами, вредными микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций, созда ют угрозу здоровью человека, такие территории подлежат консервации и специальной обработке в порядке, установленном экологическим законодательством Российской Федерации. В зависимости от степени загрязнения и способа оздоровления указанных территорий может быть введен особый режим их использования (например, признание террито рии населенного пункта зоной экологического бедствия).
б) В целях обеспечения благоприятной санитарно-эпидемиологической обстановки на территории населенных пунктов, исключающей негативное воздействие различных видов загрязнения на состояние здоровья и условий проживания населения, предусматривается государственная регистрация потенциально опасных дня человека химических, биологических веществ и отдельных видов продукции, а также государственная регистрация потенци ально опасных для человека веществ, наличие которой является обязатель ным условием допуска такой продукции к производству, транспортировке, закупке, хранению, реализации и применению (использованию).
в) Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения предусматривает санитарно-эпидемиологические требования к водным объектам (ст. 18), расположенным в черте городских и сельских посе лений, которые не должны являться источниками химических, биоло гических и иных факторов вредного воздействия на человека. Критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде различных вредных веществ и микроорганизмов устанавливаются санитарными правила ми. Для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы ПДС химических, биологи ческих и иных веществ и микроорганизмов в водные объекты.
г) В целях недопущения биологического загрязнения территорий осу ществляется нормирование качества атмосферного воздуха городских и сельских поселений. Критерии безопасности и (или) безвредности для человека атмосферного воздуха в городских и сельских поселениях, на территориях промышленных предприятий, воздуха в местах постоянного или временного пребывания человека, в том числе предельно допустимые концентрации (уровни) химических, биологических веществ и микроор ганизмов в воздухе, устанавливаются санитарными правилами.
д) Защита населения от различных видов загрязнений осуществляется посредством установления санитарно-эпидемиологических требований к почвам, содержанию территорий городских и сельских населенных пунктов, промышленных площадок. Данное направление означает, что в почвах городских и сельских населенных пунктов содержание потен циально опасных для человека химических и иных вредных веществ, биологических и микробиологических организмов не должно превы шать предельно допустимые концентрации (уровни), установленные, санитарными правилами.
Порядок и условия содержания территорий городских и сельских населенных пунктов устанавливается органами местного самоуправле ния при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соот ветствии указанного порядка и условий санитарным правилам. Данные требования применяются и к размещению отходов производства и пот ребления в границах земель городских и сельских населенных пунктов.
4. Охрана природных объектов в городских и сельских поселениях
В границах городского или сельского населенного пункта находятся многообразные природные объекты, в разной степени приспособленные человеком для своих потребностей. Однако вне зависимости от своего состояния они образуют экосистему города, являющуюся составной час тью экологической системы Российской Федерации. На территории населенных пунктов вопросы использования и охраны отдельных природных объектов обладают определенной спецификой, обусловленной потреб ностями обеспечения нормального функционирования поселений.
Одним из главных факторов оздоровления экологической обстановки на территории населенных пунктов является наличие в них системы озе лененных территорий. Их роль в поддержании благоприятного качества окружающей среды поселений по-своему уникальна, поскольку они выполняют роль зеленых фильтров в очищении городского воздуха от копоти, пыли, газа, дыма, выбрасываемых в воздух промышленными предприятиями и автомобильным транспортом, обогащают воздух кис лородом, служат одним из средств борьбы с шумом, оказывают поло жительное влияние на климат, защищают источники водоснабжения от загрязнения и служат местом организованного отдыха населения.
Наличие таких территорий позволяет снизить на 40-50% влияние нега тивных экологических факторов, воздействующих на городских жителей. Особенно велика их роль в нейтрализации вредных выбросов автотран спорта. Весь санитарно-гигиенический и ландшафтно-рекреационный потенциа1 озелененных территорий раскрывается в полной мере только при сочетании различных категорий и типов зеленых насаждений, образу ющих единую систему в пределах городских и пригородных территорий.
В настоящее время озеленение многих городских поселений находит ся в кризисном состоянии. Темпы зеленого строительства существенно отстают от потребностей города. Например, в городе Москве в 1996 г. под застройку были выданы разрешения на вырубку 40 тыс. деревьев, а 1998 г. под новое строительство в городе было вырублено более 50 тыс. деревьев. При этом в 1996 г. в результате засухи, засоления почвы, недостаточного ухода погибло 250 тыс. деревьев, а в 1998 г. - 103 тысячи. За это время было посажено немногим более 76 тысяч деревьев. Нередки случаи неза конного уничтожения и нанесения ущерба озелененным территориям.
Обеспеченность зелеными насаждениями общего пользования в сред нем по России составляет 10,4-10,5 м /чел. при минимальной норме, установленной Госстроем, 15 м /чел. Требования к структуре озеленен ных территорий не выполняются. Указанные факторы влияют на ухуд шение состояния всех городских природных ресурсов - воды, атмосфер ного воздуха, и, прежде всего земель поселений.
Органы власти в городах, как правило, не усматривают прямой связи озеленения города с его экологической обстановкой и состоянием здоро вья городских жителей. Кризис озеленения не сопровождается взрывами, пожарами, наводнениями и прочими катастрофами. Он протекает бесшум но и проявляется в ухудшении здоровья людей (особенно детей), сокраще нии продолжительности жизни, нарушении гармоничного сосуществова ния человека и природы, падении культурного уровня населения. Немаловажное значение имеет то обстоятельство, что озеленение не дает отдачи в виде «прямых и быстрых денег» и рассматривается как препятствие для их получения государственными и коммерческими структурами, что приводит к застройке отдельных территорий бизнес центрами, офисами, автостоянками и тому подобными объектами, суля щими получение таких денег.
В настоящий момент официального определения зеленого фонда поселе ний нет. На наш взгляд, зеленый фонд городских и сельских поселений - это совокупность зеленых зон в черте поселения, выполняющих экологические, оздоровительные, рекреационные, эстетические и иные функции в целях смягчения неблагоприятного воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду городов и поддержание экологического баланса. Под зелеными зонами следует понимать часть территории городского или сель ского поселения, занятую совокупностью зеленых насаждений, включая городские леса, древесно-кустарниковые, травянистые и цветочные расте ния естественного и искусственного происхождения.
Такой вывод можно сделать при систематическом толковании ст. 61 Закона об охране окружающей среды, п.1 которой не дает исчерпываю щего перечня разновидности зеленых насаждений, входящих в зеленый фонд городских и сельских поселений, а лишь указывает на две разных территории - покрытые древесно-кустарниковой растительностью и травянистой растительностью. Поэтому представляется, что и городс кие леса (а также леса, расположенные на землях сельских поселений) входят в состав зеленого фонда городских и сельских поселений. Однако правовой режим использования и охраны различается для городских лесов и лесов на землях сельских поселений, с одной стороны, и всех остальных категорий зеленых насаждений, с другой. Такой вывод сле дует из ст. 10 ЛК РФ, относящей указанные леса к категории лесов, не входящих в лесной фонд. Это обусловлено экологической ценностью лесов, расположенных в границах городских и сельских поселений, целью использования которых является охрана ландшафтов, расти тельного и животного мира, сохранение окружающей среды, улучшения микроклимата, организация отдыха населения.
Поэтому не случайно п.2 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных тер риториях предоставляет право Правительству РФ, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления дополнительно устанавливать новые категории ООПТ, а именно придавать такой статус территориям, на которых находятся зеленые зоны и городские леса.
К зеленому фонду поселений по своим экологическим функциям тесно примыкают находящиеся за пределами черты городских поселе ний пригородные зоны, в составе которых могут выделяться зеленые зоны - совокупность древестно-кустарниковой и травяной растительнос ти естественного и искусственного происхождения, выполняющей сани тарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. Например, в зеленых зонах Волгограда, Камышина, Котельниково, Калача создано около 7 тысяч гектаров искусственных насаждений. Земли пригородных зеленых зон могут быть отнесены к землям рекреационного назначе ния - разновидности земель особо охраняемых территорий.
По мнению ряда авторов, зеленые зоны, создаваемые на прилегающих к городу территориях, подразделяются на лесопарковые и лесохозяйственные. Лесопарковые зоны включают леса, загородные парки, сады, питомники, эстетически ценные ландшафты. Лесохозяйственные зоны состоят из пло щадей, занятых домами и базами отдыха, пансионатами, пляжами и т.д. В границах зеленых зон запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду (п. 5 ст. 86 ЗК РФ). Например, согласно ст. 114 ЛК РФ в лесопарковых частях зеленых зон допускаются только рубки промежуточного пользования и прочие рубки. Остальные виды рубок (сплошные, выборочные и другие) запрещены.
Относительно месторасположения зеленых зон федеральное законо дательство содержит ряд противоречий. С одной стороны, в и. 5 ст. 94 и п.4 ст. 98 ЗК РФ упоминаются зеленые зоны как «пригородные зеленые зоны». С другой стороны, п. 1 ст. 61 Закона об охране окружающей среды устанавливает, что зеленый фонд городских и сельских поселений пред ставляет собой совокупность зеленых зон, в том числе покрытых древесно-кустарниковой и травянистой растительностью территорий, в грани цах этих поселений. Граница (черта) поселения - это внешняя граница городского или сельского поселения, отделяющая его земли от земель иных категорий (п.1 ст. 84 ЗК РФ). Таким образом, налицо коллизия двух федеральных законов: ЗК РФ и Закона об охране окружающей среды. В связи с этим представляется, что в свете нового экологического законодательства зеленые зоны существуют в двух качествах: в составе пригородных зон и в составе земель городских и сельских поселений.
Несмотря на данные коллизии, действующее законодательство уста навливает, что непосредственно в черте поселения озелененные терри тории могут располагаться в границах рекреационных зон либо в составе иных территориальных зон, выделяемых в соответствии с требованиями ГрадК РФ. Территориальная зона - это часть территории муниципаль ного образования, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков, а ее границы определены при зони ровании земель в соответствии с земельным, градостроительным, лес ным, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей среды и иным законодатель ством Российской Федерации и ее субъектов. Исчерпывающего перечня территориальных зон ГрадК РФ не содер жит. Правилами застройки устанавливается градостроительный рег ламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности тер риториального сочетания различных видов использования земельных участков. Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент (п. 2 ст. 85 ЗК РФ). Одной из таких зон является рекреаци онная зона. В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и пред назначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (п. 11 ст.35 ГрадК РФ).
Названные зеленые насаждения, не входящие в состав лесного фонда, выполняют главную экологическую функцию по поддержанию эколо гического баланса в поселениях, в связи с чем могут быть отнесены по решению компетентных органов к разновидности земель особо охраня емых территорий (п. 5 ст. 94 ЗК РФ). При этом решении данной задачи участвуют и другие категории зеленых насаждений городских и сель ских поселений. Их примерную классификацию привел в своих работах В.В. Петров. Он полагал, что нелесную растительность поселений можно подразделить на защитную, озеленительную, декоративную, плодово-ягод ную и прочую. Защитная растительность выполняет охранительные фун кции вокруг промышленных предприятий (санитарно-защитные зоны), источников водоснабжения, жилых домов. Озеленительные насаждения выполняют экологические функции, защищая воздух от грязи, пыли, вредных газов и обогащая его кислородом. Декоративная растительность предназначена для решения эстетических задач. Плодовая растительность выполняет экономическую, декоративную и эстетическую функции.
Представляется, что система озелененных территорий городских и сельских поселений включает в себя три основные категории: терри тории общего пользования (скверы, бульвары, городские леса, пляжи и т.д.); территории ограниченного пользования (расположенные в пределах жилой, промышленной и иной застройки, включая древесно-кустарниковую растительность садовых, огородных и дачных участков; территории, особо ценные в культурном отношении); территории спе циального назначения (санитарно-защитные, охранные зоны). Особое место среди озелененных территорий занимают зеленые насаждения особо охраняемых природных территорий городских и сельских насе ленных пунктов, например, произрастающие в дендрологических пар ках и ботанических садах. Такая территория получает особый эколого-правовой статус.
Следует различать понятия «охрана» и «защита» зеленых насаждений. Как справедливо отмечала Ю.И. Щуплецова, под охраной «следует пони мать весь комплекс мероприятий по сохранению и развитию зеленых насаждений, а под защитой только те мероприятия, которые направлены на противодействия таким вредным факторам, как болезни, вредители, пожары». Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений пре дусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и раз витие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. Такие мероп риятия могут состоять в возложении обязанностей на граждан и юриди ческих лиц, а также в осуществлении мероприятий по охране зеленого фонда органами государственной власти и местного самоуправления.
В числе таких мероприятий можно выделить запрет строительства и расширения действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоро вительного и рекреационного назначения, осуществление экологического контроля за правильной обрезкой деревьев, недопущением использования соли для очистки улиц от снега муниципальными органами ЖКХ и т.д.
Одним из направлений в деятельности по озеленению городских тер риторий является переход от стратегии создания отдельных (единичных) зеленых островков к созданию (поддержанию и восстановлению) крупных зеленых массивов. Особое место среди такого рода зеленых насаждений в городах занимают городские леса. Они отличаются от прочих, прежде всего, малой площадью занимаемой территории, кото рая ограничена границами населенного пункта. Кроме того, городские леса, как правило, созданы искусственно. Часто' естественные леса, произраставшие на землях, застроенных городскими поселениями, пре терпевали существенные изменения. Менялась не только занимаемая ими площадь, но и состав пород, состав подроста и даже тип почвенного покрова. Кроме того, в городских лесах обычно отсутствуют такие типы территорий, как болота, неудобь и др. В то же время, на землях, занятых городскими лесами, появляются новые участки - рекреационные зоны, т.е. территории, приспособленные и занятые специальными сооружени ями для отдыха городского населения. Все эти особенности городских лесов и позволили выделить их в отдельную группу как леса, не входя щие в лесной фонд. Кроме того, существенное значение имеет правовой режим земель поселений, что не может не оказывать влияния на статус городской растительности и своеобразные проблемы ее охраны.
Целью использования городских лесов является охрана ландшафтов, растительного и животного мира, сохранение окружающей среды, улучше ние микроклимата, организация отдыха населения, защита территории от
ветровой и водной эрозии. Поэтому представляется вполне обоснованным включение городских лесов в рекреационную территориальную зону.
Наряду с охраной зеленых насаждений, важнейшей задачей охраны окру жающей среды поселений является охрана водных объектов, расположенных в границах населенных пунктов. Эта взаимосвязь проявляется в том, что уве личение площади городской застройки увеличивает антропогенную нагруз ку на водные экосистемы, что, в свою очередь, влечет ухудшение качества питьевой воды и увеличение вследствие этого смертности населения.
В целом охрана вод - это система мероприятий по сохранению и восста новлению водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также ликвидации последствий указанных явлений. Как и в случаях охраны других природных объектов, задача охраны вод решается посредством возложения обязанностей на субъектов водных отношений (граждан и юридических лиц, а также публично-правовые образования), включая требования при осуществлении хозяйственной и иной деятель ности, а также посредством придания отдельным водным объектам особого эколого-правового статуса. При этом законодатель указывает на особеннос ти охраны поверхностных и подземных вод, а также регулирует как общий порядок охраны вод, так и конкретизацию этих требований в зависимости от вида деятельности или места расположения источника загрязнения.
В числе общих обязанностей вышеуказанных субъектов можно выделить следующие. Во-первых, охрана водных объектов населенных пунктов от загрязнения. Источниками загрязнения признаются объекты, с которых осуществляется сброс или иное поступление в водные объекты вредных -веществ, ухудшающих качество поверхностных и подземных вод, ограни чивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние дна и берегов водных объектов. Органы государственной власти осущест вляют охрану водных объектов от всех видов загрязнения, включая загряз нение через поверхность земли и воздух, причем ситуация здесь далеко не простая. Так, по исследованиям экспертов из 51 ключа города Москвы пить воду можно из трех. В ключах Коломенского - существенное превышение ПДК по селену, нитратам, нефтепродуктам; в Царицыно - по селену; в Бит цевском парке, Ясеневе, Крылатском, Нескучном саду - по селену, кадмию; Воробьевых горах - по кадмию.
Во-вторых, охрана водных объектов от засорения, то есть накопления в них посторонних (обычно нерастворимых) веществ: строительного и бытового мусора, древесины и т.д. Реализация данной обязанности осуществляется посредством установления общего запрета на сброс в городские водные объ екты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов.
В-третьих, предупреждение и ликвидация аварийного загрязнения водных объектов, которое возникает при залповом сбросе вредных веществ в поверхностные или подземные водные объекты и причиняет вред или создает угрозу причинения вреда здоровью населения, нор мальному осуществлению хозяйственной и иной деятельности, состо янию окружающей среды населенного пункта, а также биологическому разнообразию.
Лекция 11. Правовое регулирование обращения с отходами
План
1. Понятие и классификация отходов
2. Ограничения размещения отходов
3. Правовые проблемы обращения с радиоактивными отходами
1.Понятие и классификация отходов
В настоящий момент вопрос размещения отходов давно перерос нацио нальные рамки и принял масштабы глобальной, общемировой проблемы. Актуальность ее для России обусловлена тем, что ежегодно в нашей стране образуется около 7 млрд. тонн отходов, из которых используется лишь 2 млрд. тонн (28,6 %). На территории страны в отвалах и хранилищах накоплено около 80 млрд. тонн только, твердых отходов. Особую тревогу вызывает накопление в отвалах и свалках токсичных, в том числе содержа щих канцерогенные вещества, отходов, общее количество которых достигло 1,6 млрд. тонн. Под полигоны (свалки) твердых бытовых отходов ежегодно отчуждается около 10 тыс. га пригодных для использования земель, не счи тая площади земель, загрязняемых несанкционируемыми свалками.
Данное обстоятельство обуславливает развитие национального нор мотворчества, а также международное сотрудничество государств в области обращения с отходами. Существует много различных определе ний и классификаций отходов. Например, в международных документах под «отходами» понимаются «любые вещества, материалы и предметы, которые образуются в процессе человеческой деятельности и не имеют дальнейшего использования в месте их образования или обнаружения и от которых их собственник избавляется, имеет намерение или должен избавиться путем утилизации или удаления».
Для снижения экологической опасности отходов осуществляется правовое регулирование обращения с отходами, то есть деятельности, в процессе которой образуются отходы, а также деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. Перечень конкретных природоохранных мероприятий в сфере обращения с отходами обусловлен местом соответствующего вида отходов в их классификации. Поэтому она имеет важное значение как средство установления определенных связей между отходами с целью определения оптимальных путей их безопасного экологического сбора, использования, транспортировки, обезвреживания и удаления.
Можно выделить несколько критериев, на основании которых законода тельство проводит такую классификацию. Во-первых, по критерию проис хождения принято разделять отходы производства и отходы потребления. Под отходами производства понимаются материалы, вещества, изделия, образовавшиеся в процессе производства продукции, выполнения работ (услуг) и не находящие применения на данном предприятии (организации) либо полностью непригодные для использования в том качестве, для которо го они предназначены. Под отходами потребления понимаются материалы, вещества, изделия, утратившие полностью или частично свои потребитель ские свойства в процессе общественного или личного потребления.
В целях предотвращения последствий негативного воздействия па состояние окружающей среды и здоровье населения, отходы производс тва и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания, и осуществляться в соответствии с санитарными нормами и правилами.
В целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды, на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, чья хозяйс твенная деятельность связана с образованием отходов производства, возлагаются определенные обязанности по соблюдению экологичес ких требований на доэксплуатационной и эксплуатационной стадиях хозяйственного использования объектов. Например, при проектирова нии жилых зданий, а также предприятий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, необ ходимо предусматривать места (площадки) для сбора таких отходов в соответствии с установленными правилами, нормативами и требовани ями в области обращения с отходами (ст. 10 Закона об отходах).
Во-вторых, по критерию опасности для окружающей среды и здоровья человека, все отходы подразделяются на опасные и неопасные. К числу опасных отходов отнесены те, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью и т.д.) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо могут представлять непосредственную или потенциаль ную опасность для окружающей среды и здоровья человека самостоя тельно или при соприкосновении с другими веществами. Опасные отходы в зависимости от степени их вредного воздействия на окружающую среду и здоровье человека подразделяются на классы опасности в соответствии с критериями, установленными специально уполномоченными федераль ными органами исполнительной власти. От принадлежности отходов к числу опасных или неопасных, а также к определенному классу опаснос ти зависит размер платы за их размещение и сам порядок размещения.
Так, согласно ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ред. от 31 декабря 2005 г.), в перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, включена деятельность по обращению с опасными отходами. Федеральным органом исполнительной власти, - осуществляющим лицензирование деятельности по обращению с опас ными отходами, является Федеральная служба по экологическому, тех нологическому и атомному надзору.
Захоронение опасных отходов юридическими лицами и индивидуаль ными предпринимателями производится на специальных полигонах, при этом на них должен быть составлен Паспорт опасных отходов на основании данных о составе и свойствах опасных отходов, оценки их опасности.
Транспортирование опасных отходов должно осуществляться при нали чии паспорта опасных отходов; специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств; соблюдении требований безопасности к транспортированию опасных отходов; наличии докумен тации для транспортирования и передачи опасных отходов с указанием их количества, цели и места назначения их транспортирования.
Особенности трансграничного перемещения опасных отходов наряду с Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением и федеральными законами, указаны в Правилах трансграничного перемещения отходов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 2003 г. № 442. Ввоз (вывоз) отходов согласно приложению № 1 к указанным Правилам на территорию (с территории) Российской Федерации осуществляется по лицензии Министерства экономического развития и торговли Россий ской Федерации, выдаваемой на основании разрешения Министерства природных ресурсов Российской Федерации (его территориальных органов) на трансграничное перемещение отходов. Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды утверждены приказом МПР РФ от 15 июня 2001 г. № 511.
Ввоз (транзит) отходов согласно приложению № 2 к названным Правилам на территорию (по территории) Российской Федерации запрещается, а вывоз таких отходов с ее территории осуществляется по лицензии Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, -выдаваемой на основании разрешения Министерства природных ресурсов Российской Федерации (его территориальных органов) на трансграничное перемещение отходов. В условиях происходящей в России административной реформы, изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, функции МПР России в этой части на себя приняла Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Неопасные отходы складируются на общих площадках, отведенных под городские свалки решением местной администрации по согласо ванию со специально уполномоченными государственными органами. При размещении свалок бытовых отходов в черте населенных пунктов они располагаются в пределах отдельной территориальной зоны - зоны специального назначения, поскольку использование данной территории несовместимо с использованием других видов территориальных зон городских и сельских поселений (ст. 35 ГрадК РФ).
2. Ограничения размещения отходов
Согласно п.2 ст.51 Закона об охране окружающей среды, запрещаются:
а) сброс отходов производства и потребления, в том числе радио активных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;
б) размещение опасных, в том числе радиоактивных отходов на терри ториях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопар ковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и т.д., где может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;
в) захоронение опасных отходов на водосборных площадях подзем ных водных объектов, используемых в качестве источников водоснаб жения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минераль ных ресурсов;
г) ввоз опасных и радиоактивных отходов в Россию в целях захороне ния и обезвреживания. Большая часть данных запретов конкретизиру ется в природоресурсовом законодательстве. Покажем это на следую щих примерах.
Во-первых, экологические требования в части размещения отходов в недрах, а также субъекты такого размещения предусмотрены горным законодательством Российской Федерации. Например, согласно ст. 9 Закона о недрах, пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивного сырья и захоронению радиоактивных материалов, ток сичных и иных опасных отходов могут быть только юридические лица, зарегистрированные на территории РФ и имеющие лицензии, выданные уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов. Для строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов, участки недр могут быть предоставлены без ограничения срока (ст. 10).
Отдельно регулируются вопросы захоронения отходов и других мате риалов на континентальном шельфе. Специальный перечень отходов, запрещенных к захоронению на континентальном шельфе, публикуется в «Извещениях мореплавателям», а само захоронение отходов и дру гих материалов на континентальном шельфе допускается только при обеспечении надежной локализации захороненных отходов и других материалов на основании разрешения, выдаваемого специально упол номоченным на то федеральным органом по охране окружающей среды и природных ресурсов по согласованию с рядом других специально уполномоченных на то федеральных органов. Выдаче разрешения на захоронение отходов и других материалов на континентальном шель фе должна предшествовать государственная экологическая экспертиза (ст. 34 Закона о континентальном шельфе).
Во-вторых, в соответствии с ВК РФ, запрещаются сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов (ст. 96), а также засорение ледяного покрова водных объектов, ледников и снежников производственными, бытовыми и иными отходами и отбросами (ст. 101). В случае нарушения, например, последнего требования, ч. 5 ст. 8.13 КоАП РФ предусматривает меры административной ответственности.
Не разрешается эксплуатация самоходных и несамоходных судов, а также иных объектов, находящихся на поверхности водных объектов, без устройств по сбору сточных вод, отходов и отбросов, образующих ся па этих судах и объектах (ст. 100 ВК РФ). Данная задача решается посредством оборудования судов специальными емкостями для сбора загрязнений и сдачи на береговые очистные сооружения; сбора загряз нений с судов и иных средств и сооружений специальными судами; применения автономных судовых установок для полной биологической очистки сточных вод. Мусор, пищевые отходы и отбросы должны соби раться на судах и иных средствах и сооружениях в бочках и контейнерах и доставляться на береговые сооружения по сбору отходов.
Отдельной ст. 102 ВК РФ регламентируется охрана водосборных площадей водных объектов. Под водосборной площадью понимается территория, сток с которой формирует водный объект. Охрана водо сборных площадей водных объектов предполагает восстановление их экологического режима и объема стока, водохранилищ, пойм, водоох ранных зон, берегоукрепление, компенсационные меры при мостовых и на водозащитных сооружениях.
В-третьих, ряд мер по снижению негативного воздействия отходов на состояние окружающей среды предусматривает воздухоохранное зако нодательство. Хранение, захоронение и обезвреживание на территориях организаций и населенных пунктов загрязняющих атмосферный воз дух отходов производства и потребления, в том числе дурнопахнущих веществ, а также сжигание таких отходов без специальных установок, предусмотренных правилами, утвержденными уполномоченным феде ральным органом исполнительной власти в области охраны атмосфер ного воздуха, запрещается.
Юридические лица, отходы производства и потребления которых явля ются источниками загрязнения атмосферного воздуха, обязаны обеспечи вать своевременный вывоз таких отходов на специализированные места их хранения или захоронения, а также на другие объекты хозяйственной или иной деятельности, использующие такие отходы в качестве сырья.
Отдельно следует выделить блок экологического законодательства, включающий ограничения и запреты в области размещения отходов в пределах особо охраняемых природных территорий. Так, согласно п.1 ст. 6 Закона об охране озера Байкал к числу видов деятельности, запрещенных или ограниченных на Байкальской природной территории относится размещение отходов производства и потребления. При этом предельно допустимый объем размещения отходов производства и потребления, опасных для уникальной экологической системы озера Байкал, устанавливается с учетом результатов научных исследований в соответствии с законодательством РФ и ежегодно подлежит обязатель ному пересмотру в целях его уменьшения с учетом состояния окружаю щей природной среды Байкальской природной территории.
3. Правовые проблемы обращения с радиоактивными отходами
Среди категории опасных отходов особое место занимают радиоактивные отходы и ядерные материалы, К радиоактивным отходам относятся раство ры, изделия, биологические объекты, содержащие радиоактивные вещества в количествах, превышающих величины, установленные действующими нормами и правилами и не подлежащие дальнейшему использованию. По своему происхождению такие отходы можно классифицировать па природ ные и техногенные. Так, на территории Волгоградской области (Жирнов-ский, Котовский, Фроловский районы) действуют объекты нефтедобычи, переработки и складирования промышленных отходов. В силу характера производства эти объекты являются непосредственными источниками загрязнения окружающей среды естественными радионуклидами.
При хранении или захоронении радиоактивных отходов должны быть обеспечены их надежная изоляция от окружающей среды, защита настоящего и будущих поколений, биологических ресурсов от ради ационного воздействия сверх установленных нормами и правилами в области использования атомной энергии пределов. Храпение или захоронение радиоактивных отходов допускается только в специально предназначенных для этого пунктах хранения. Хранение или захоро нение радиоактивных отходов должно предусматриваться проектной или технической документацией в качестве обязательного этапа любого цикла ядерной технологии (ст. 48 Закона об атомной энергии).
Свои особенности имеет также обращение, в том числе утилизация и захоронение опасных отходов, образовавшихся в процессе уничто жения химического оружия. Большая часть таких особенностей имеет технологический характер, например, в части специфики разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов токсичных химикатов и отходов, образующихся в процессе уничтожения химичес кого оружия в окружающую среду.
Земельные участки для размещения хранилищ радиоактивных отхо дов (ст. 89 ЗК РФ), а также для захоронения отходов военно-оборонной деятельности (ст. 93 ЗК РФ) располагаются в составе категории земель специального назначения, со всеми вытекающими отсюда особенностя ми правового режима такого участка (Глава XVI ЗК РФ).
Следует подчеркнуть, что п.2 ст.51 Закона об охране окружающей среды запрещает ввоз опасных и радиоактивных отходов в Российс кую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания. Указанная норма корреспондирует с положением п.З ст. 48 данного закона, соглас но которому ввоз в Российскую Федерацию радиоактивных отходов и ядерных материалов из иностранных государств в целях их хранения или захоронения, а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и ядерных материа лов запрещаются, кроме предусмотренных законом случаев.
В качестве такого исключения п.4 ст. 48 Закона об охране окружающей среды предусматривает возможность разрешения ввоза в Российскую Федерацию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного техноло гического хранения и (или) их переработки в случае, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта, предусмотренные законода тельством Российской Федерации, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безо пасности в результате реализации соответствующего проекта.
Однако даже если бы федеральные законы и обошли молчанием возможность ввоза в Россию опасных и радиоактивных отходов, такая деятельность не исключается в силу положений ч.4 ст. 15 Конституции России, согласно которой, «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». При поставках в зарубежные страны, например, топлива для АЭС, международными договорами нередко предусматривалась и обязанность СССР (а затем и России) принять обратно радиоактивные отходы. В таких случаях применяются правила международных ратифицированных Россией договоров, а не нормы Закона об охране окружающей среды.
Лекция 12. Правовое регулирование охраны окружающей среды в иных сферах человеческой жизнедеятельности
План
1. Экологические требования в сфере военно-оборонной деятельности
2. Экологические требования при производстве и эксплуатации авто мобильных и иных транспортных средств
3. Экологические требования при установлении защитных и охранных зон
4. Правовые проблемы охраны озонового слоя атмосферы
1. Экологические требования в сфере военно-оборонной
деятельности
Вооруженные силы РФ являются одним из крупных природопользователей. За Министерством обороны РФ закреплено 12,8 млн. га земель, в том числе 5,1 млн. га лесов, на которых расположены военные гарнизо ны, полигоны, аэродромы, склады и иные военные и оборонные объек ты. На долю Вооруженных Сил РФ приходится около 0,8 % вредных выбросов в России. Военно-оборонную деятельность можно рассмат ривать в двух аспектах: как источник загрязнения окружающей среды и как объект защиты от воздействия загрязненной окружающей среды. В первом смысле к числу основных элементов военной (оборонной) деятельности можно отнести:
1) виды деятельности, которые осуществляются оборонными про мышленными предприятиями при производстве продукции военного назначения;
2) повседневная деятельность Вооруженных Сил России в местах постоянной дислокации, в ходе проведения учений, маневров, боевых дежурств и т.д. В числе таких видов деятельности наибольший вред окружающей среде причиняют:
а) Ракетно-космическая деятельность. Так, значительные площади в Архангельской области загрязнены металлическими конструкциями и остатками токсичных компонентов ракетного топлива в результате запуска большого количества ракет с космодрома Плесецк. Минис терству обороны Российской Федерации предписано возмещать по представлению заключений специально создаваемых комиссий собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам прямой материальный и экологический ущерб, возни кающий в результате падения Отделяющихся частей ракет, а органам исполнительной власти субъектов РФ - выделять Министерству оборо ны РФ земельные участки для падения отделяющихся частей ракет при проведении пусков ракет с космодромов, полигонов и баз межконтинен тальных баллистических ракет Министерства обороны РФ.
б) Захоронение токсичных и высокотоксичных отходов на морях. В 1945-1947 г. английским, американским и советским командованием было затоплено в Балтийском и Северном морях около 400 тыс. тонн трофейных и собственных боеприпасов с отравляющими веществами (иприт, фосген и другие). Операция проходила в большой спешке без принятия необходимых мер по обеспечению экологической безопаснос ти. Союзники ошибочно полагали, что химические боеприпасы покро ются толстым слоем ила и будут законсервированы. Однако эти расчеты не оправдались. В результате от коррозии корпуса контейнеров сильно разрушились, и велика опасность масштабного загрязнения указанных морей - примерно от 50 до 100 тысяч тонн химических веществ могут попасть в воду. Захоронения производились СССР и позднее, причем точно не известно местонахождение десятков аварийных отсеков с атомных подводных лодок, заменяемых в ходе их ремонта. Всего же, по некоторым данным, в северных морях находится около 17 тысяч мест захоронений радиоактивных и иных опасных отходов.
В период реформ 1990-х годов деятельность по захоронению боеприпа сов на морях была официально запрещена Постановлением Правительс тва Российской Федерации от 23 июля 1993 г. «О мерах по комплексному решению проблемы обращения с радиоактивными отходами и прекраще нии захоронения их на морях» (с изм. и дои. от 7 октября 1996 г.).
в) Уничтожение ядерного, химического и бактериологического оружия. Наибольшую известность в рамках данного направления имеет самый
большой в России действующий Шиханский полигон (Саратовская область), где с 1926 г. проводятся испытания и уничтожение сотен тысяч тонн химического оружия, что привело к резкому ухудшению здоровья населения. Уровень онкологических заболеваний в Вольском районе Саратовской области (где находится полигон), по некоторым данным, более чем в 2 раза превышает российский уровень. В районе отмечается рост числа заболеваний иммунной системы, иных хронических заболе ваний. Еще хуже показатели детской заболеваемости (болезни почек, сахарный диабет и т.д.).
г) Испытания нового оружия на полигонах. Так, на Семипалатинском полигоне в период с 1949-1963 г. произошло 124 ядерных взрыва, в том числе 19 наземных. Эти ядерные испытания оказали огромное негативное
воздействие на здоровье граждан и их потомства, проживающего в непос редственной близости от полигона. В целях социальной защиты пострадав ших был принят Федеральный закон «О социальной защите граждан, под вергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» от 19 августа 1995 г. (сейчас утратил силу) и Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ (ред. от 29 декабря 2004 г.) «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воз действию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне».
Подобные испытания проводились и в других местах. Например, в ходе общевойсковых учений в сентябре 1954 г. на Тоцком полигоне Оренбургской области была взорвана атомная бомба, мощность кото рой равнялась 40 килотоннам тротилового эквивалента. В результате взрыва сформировались две основные зоны загрязнения: район эпицен тра радиусом 20 км. и ближайший радиоактивный след на расстоянии 210 км (северо-восточного направления). Из-за отсутствия в течение долгого времени информации о заражении местности радиационные последствия взрыва оказали негативное воздействие на здоровье тысяч людей. Поэтому вполне обоснованы предложения о разработке Закона Оренбургской области, направленного на преодоление последствий этих учений. В законе необходимо предусмотреть закрепление правового ста туса территорий, которые подверглись радиоактивному загрязнению, и правовое положение граждан, проживающих на данной территории.
д) Загрязнение окружающей среды электромагнитными излучениями в результате насыщенности Вооруженных сил радиотехническими средс твами. Так, в гарнизонах Северодвинск, Мончегорск и ряда других наблю даются превышения допустимых величин электромагнитных полей.
Приведенный перечень воздействия Вооруженных Сил РФ на состоя ние окружающей среды и здоровье населения не является исчерпываю щим. Можно также отметить факты негативного воздействия на состояние окружающей среды в связи с утечкой нефтепродуктов с военных складов, отсутствие современных средств очистки (либо их неиспользование) у опре деленного числа котельных в районах дислокации войск, загрязнение атмос ферного воздуха выхлопами автомобильной и бронетехники, загрязнение окружающей среды в ходе проведения контртеррористической операции в Чечне, загрязнение акваторий пунктов базирования ВМФ неразделанными и затопленными кораблями и судами, подлежащими утилизации и т.д.
В связи с этим ст.41 Закона об охране окружающей среды обоснованно подчеркивает: экологические требования, предъявляемые законом к мирным
хозяйственным объектам, в той же мере относятся к военным и оборонным объектам, а также военной деятельности. Из этого правила есть два исключе ния. Первое относится к чрезвычайным ситуациям, наличие которых может правомерно воспрепятствовать Вооруженным Силам РФ выполнению эко логических требований. Перечень таких ситуаций определяется федераль ным законом. Другим исключением является необходимость сохранения государственной тайны (по этой причине в отношении военных объектов, например, не проводится общественная экологическая экспертиза).
Для повышения эффективности природоохранной деятельности в Министерстве обороны создано Управление экологической безопаснос ти Вооруженных Сил РФ. Данное структурное подразделение отвечает за осуществление общего руководства и контроля за природоохранной деятельностью в Вооруженных Силах РФ, а также за организацию и координацию работ по созданию и применению в Вооруженных Силах РФ специальных средств защиты войск от влияния неблагоприятных факторов окружающей среды в ходе повседневной деятельности и при чрезвычайных ситуациях, организацию оперативного обеспечения руководящих должностных лиц Министерства обороны информацией об экологической обстановке в Вооруженных Силах РФ, проведение работ по ликвидации последствий экологических катастроф и чрезвы чайных ситуаций в районах дислокации и боевой подготовки войск.
Однако создание управленческой структуры само по себе не может привести к нормализации воздействия военно-оборонной деятельности на окружающую среду. Принципиальной проблемой является недо статочное финансирование экологических нужд вооруженных сил, в частности, отсутствие в федеральном бюджете на очередной год статьи расходов вооруженных сил на экологические нужды, выплату штрафов и лицензионных сборов.
2. Экологические требования при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств
Юридические лица при производстве и эксплуатации, а граждане при эксплуатации транспортных и иных передвижных средств и установок должны обеспечивать для таких средств и установок непревышение тре бований, установленных техническими регламентами. Для достижения такой цели использование на территории России технических, техно логических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок допускается только при наличии сертификатов, устанавливающих, соответствие содержания вредных (загрязняющих) веществ специальным техническим регламентам.' Введение в паспорт транспортного средства новой позиции «экологический класс» позво лит дифференцировать в будущем ставки налогов для транспортных средств различных экологических классов.
Наряду с вышеуказанными общими требованиями существуют специ альные экологические требования при эксплуатации транспорта, кото рые сформулированы либо в рамках транспортного законодательства, либо в специальных эколого-правовых актах.
а) Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодо рожном транспорте в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 7 июля 2003 г.) устанавливает обязанность проведения работ по обеспечению экологической безопасности на железнодорожном транспорте.общего пользования, а также санитарно-эпидемиологического благополучия населения на владельцев инфраструктур, перевозчиков и организации, индивидуальных предпринимателей, выполняющих вспомогательные работы (услуги) при перевозках железнодорожным транспортом.
Экологический фактор учитывается и при правовом регулировании отношений по эксплуатации автомобильного транспорта. При этом наряду с традиционными методами охраны окружающей среды от негативного воздействия автомототранспорта, экологическое законода тельство предусматривает и ряд новелл. В их числе Федеральный закон от 22 марта 2003 г. № 34-ФЗ «О запрете производства и оборота этили рованного автомобильного бензина в Российской Федераций», который в целях предотвращения вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду запретил производство и оборот этилированного автомобильного бензина в Российской Федерации с 1 июля 2003 года.
б) В качестве самостоятельного блока экологического законодательс тва следует отметить законы, устанавливающие специальное регулиро вание деятельности по транспортировке опасных отходов, химических и радиоактивных веществ и т.д., что обуславливает введение дополни тельных требований к эксплуатации транспортного средства в целях снижения вероятности утечки (потери) вредного вещества. Кроме того, федеральные законы и подзаконные акты устанавливают некоторые особенности эксплуатации транспортных средств в границах особо охраняемых природных территорий.
Несмотря на принимаемые меры, совокупные потери от вредного воздействия автомобильного транспорта па окружающую среду по оценкам экспертов в 2-2,5 раза превышают ущерб от ДТП. Это вызвано и тем, что большинство транспортных средств, включая новые, имеют повышенную эмиссию токсичных газов. Так, в некоторых автомобилях ВАЗ. сходящих с заводского конвейера, содержание оксида углерода вдвое превышает установленный ГОСТом норматив. Из 3470 автомо билей, проверенных экспертами в 23 регионах России по истечении трех месяцев после прохождения ими технического осмотра, около 1890 (54%) имели состав отработанных газов, несоответствующий предусмотренным нормам.
Проводимая некоторыми автомобильными корпорациями в реклам ных целях кампания по созданию безопасного автомобиля (включая электромобили), не даст ощутимого эффекта по причине их стоимости и ограниченности мощности электростанций для обеспечения их энер гией в массовом масштабе. Не решает проблему и переход на альтерна тивные виды топлива (природный газ, пропан, бутан и т.д.), в процессе горения которых образуется много токсичных компонентов, в том числе формальдегид. К весьма дорогостоящему недостаточно эффективному средству обеспечения экологической безопасности можно отнести обес печение транспортных средств системами нейтрализации отработанных газов, наличие которых само по себе способствует повышению расхода топлива и образованию некоторых вредных веществ (аммиак). Эксплу атация транспортных средств имеет и еще один экологический аспект, нерегулируемый законодательством. Увеличение количества транспор тных средств привело к увеличению выездов граждан «на природу», что повлекло увеличение количества грунтовых дорог и просек, которые, быстро разрушаясь, поглощают иные территории.
3. Экологические требования при установлении защитных и охранных зон
Российское экологическое законодательство предусматривает необ ходимость установления и создания защитных и охранных зон в Целях уменьшения негативного воздействия продуктов антропогенной деятельности на состояние окружающей среды и здоровье граждан. Исчерпывающего перечня охранных и защитных зон экологическое законодательство не содержит. Например, посвященная данному воп росу ст.52 Закона об охране окружающей среды не упоминает о зонах санитарной охраны (они подразделяются на несколько поясов со своим специальным режимом), которые должны устанавливаться в любом поселении, где есть водопровод. На наш взгляд, наиболее разработанны ми в экологическом законодательстве являются следующие разновид ности охранных, защитных и санитарно-защитных зон. Охранные зоны можно классифицировать в следующие группы.
1) Статус охранной зоны может придаваться территориям вок руг некоторых категорий особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ). Так, в целях защиты ООПТ от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих, к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с
регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Охранные зоны могут создаваться вокруг заповедников на прилегающих территориях, а также вокруг национальных парков.
Среди всех категорий ООПТ, существует определенная специфика правового положения лечебно-оздоровительных местностей и курортов, охрана которых осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Так, согласно п.З ст. 16 Закона о природных лечебных ресурсах, в составе округа санитарной (горно санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных техно логий. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения pi отдыха, а также проведение работ, загряз няющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводя щих к их истощению.
На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение и промышленных, и сельскохозяйственных предприятий, и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождаю щейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.
2) Охранные зоны могут устанавливаться в целях сохранения над лежащего качества экологически ценных природных объектов. Так, согласно ст. 1ll BK РФ, водоохранные зоны устанавливаются для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем эколо гическим требованиям, для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира. Размеры водоохранных зон определяются в зависимости от величины и протяженности водного объекта, для рек они колеблются от 100 до 500 метров.
В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, в которых запрещаются распашка земель, рубка и корчевка леса, размещение животноводческих ферм и лагерей, а также некоторые другие виды деятельности. В прибрежных защитных полосах водоохранных зон допускается размещение объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйств, а также водозаборных, портовых и гидротехничес ких сооружений при наличии лицензии на водопользование.
3) Специальный правовой режим экологическое законодательство придает охранной зоне гидрометеорологического объекта. Согласно п.З ст. 13 Закона о гидрометеорологической службе в целях получения достоверной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении вокруг стационарных пунктов наблюдений создаются охранные зоны, в которых устанавливаются ограничения на хозяйствен ную деятельность. Под стационарным пунктом наблюдений понимается комплекс, включающий в себя земельный участок или часть акватории с установленными на них приборами и оборудованием, предназначен ными для определения характеристик окружающей природной среды, ее загрязнения.
В целях получения достоверной информации о состоянии окружа ющей природной среды, ее загрязнении вокруг стационарных пунктов наблюдений (кроме метеорологического оборудования, устанавливае мого на аэродромах) создаются охранные зоны в виде земельных учас тков и частей акваторий, ограниченных на плане местности замкнутой линией, отстоящей от границ этих пунктов на расстоянии, как правило, 200 метров во все стороны. Размеры и границы охранных зон стацио нарных пунктов наблюдений определяются в зависимости от рельефа местности и других условий.
4) Законодатель закрепляет ряд особенностей правового режима и порядка установления охранной зоны хозяйственного объекта, понимая под таковой территорию с особыми условиями использования, которая устанавливается в порядке, определенном органами государственной власти РФ, вокруг (вдоль) соответствующего хозяйственного или иного (например, транспортного) объекта в целях обеспечения нормальных условий его эксплуатации и уменьшения его. негативного воздействия на состояние окружающей среды. Так, в целях обеспечения безопасной эксплуатации железнодорожных путей и других объектов железнодорож ного транспорта, а также безопасности населения, работников железно-дорожного транспорта и пассажиров в местах, подверженных оползням, обвалам, размывам, селям и другим негативным воздействиям, и в местах движения скоростных поездов устанавливаются охранные зоны. Под ними понимаются земельные участки, необходимые для обеспечения сохранности, прочности и устойчивости объектов железнодорожного транспорта, а также участки с подвижной почвой, прилегающие к земельным участкам, предназначенным для размещения объектов железнодо рожного транспорта и обеспечения защиты железнодорожного пути от снежных и песчаных заносов и других негативных воздействий.
Защитные зоны могут устанавливаться на загрязненных радиоактив ными или химическими веществами землях. Например, особый пра вовой режим имеет зона защитных мероприятий - территория вокруг объекта по хранению химического оружия или объекта по уничтожению химического оружия, в пределах которой осуществляется специальный комплекс мероприятий, направленных на обеспечение коллективной и индивидуальной защиты граждан, защиты окружающей среды от воз можного воздействия токсичных химикатов вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций. Площадь указанной зоны зависит от расчет ного или нормируемого безопасного уровня загрязнения окружающей среды и утверждается Правительством Российской Федерации (ст.1 Закона об уничтожении химического оружия).
Санитарно-защитные зоны устанавливаются вокруг экологически вредных промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов в соответствии с Санитарными правилами. Применительно к вопросу обеспечения радиационной безопасности, законодатель понимает под санитарно-защитной зоной территорию вокруг источника ионизиру ющего излучения, на которой уровень облучения людей в условиях нормальной эксплуатации данного источника может превысить уста новленный предел дозы облучения. В СЗЗ запрещается постоянное и временное проживание людей, вводится режим ограничения хозяйс твенной деятельности и проводится радиационный контроль (ст. 1 Закона о радиационной безопасности).
Таким образом, санитарно-защитные зоны призваны создать барьер между жилой застройкой и предприятиями либо иными объектами, являющимися источниками вредных химических, физических, биоло гических и иных воздействий на состояние окружающей среды. Воп росы, связанные с созданием санитарно-защитных зон, регулируются Санитарными правилами, в соответствии с которыми все промышлен ные предприятия, их отдельные здания и сооружения в зависимости от мощности, условий осуществления технологического процесса, характе ра и объема вредного воздействия подразделяются на пять классов, для которых устанавливаются соответствующие размеры санитарно-защит ных зон: 1000, 500, 300, 100 и 50 м.
Санитарно-защитные, защитные и охранные зоны могут располагаться в пределах нескольких категорий земель, главным образом земель посе лений и земель специального назначения. Под последними понимаются земли, которые'расположены за чертой поселений и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) экс плуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, обороны и безопасности, решения иных специальных задач.
Главная отличительная черта правового режима земель данной кате гории заключается в том, что их основное целевое назначение - служить пространственным базисом для размещения объектов и сооружений различного хозяйственного назначения. Отсюда вытекают и соответс твующие требования к этим землям с точки зрения их размеров и осо бенностей качественного состояния и хозяйственного использования.
Новеллой экологического законодательства является выделение п.2 ст. 52 Закона об охране окружающей среды в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений следующих видов охранных и защит ных зон: а) территории; б) зеленые зоны, включая лесопарковые зоны; в) иные зоны с ограниченным режимом природопользования.
Характерно, что действующее экологическое законодательство не раскрывает и даже нигде больше не упоминает о существовании такой разновидности охранных и защитных зон, как территории. Под зеле ными зонами следует понимать часть территории городского или сель ского поселения, занятую совокупностью зеленых насаждений, включая городские леса, древесно-кустарниковые, травянистые и цветочные рас тения естественного и искусственного происхождения. Зеленые зоны могут быть признаны особо охраняемыми природными территориями.
4. Правовые проблемы охраны озонового слоя атмосферы
Озоновый слой является самостоятельным объектом охраны окружаю щей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.
Особенность озонового слоя как объекта охраны заключается в том, что он находится вне пределов той территории, на которую распространяется суверенитет государства. Озоновый слой представляет собой верхний слой атмосферы толщиной 3 мм, лежащий на высоте около 30 км над поверхнос тью Земли. Экологическая функция озонового слоя заключается в том, что он поглощает губительное для живых организмов ультрафиолетовое излу чение, идущее из космоса, а также поддерживает благоприятный темпера турный режим. Отсюда вытекает тесная связь проблем охраны озонового слоя и изменения климата (например, проблема глобального потепления).
Загрязнение окружающей среды химическими и иными вещества ми ведет к уничтожению озонового слоя. Основной причиной этого (согласно гипотезе, разделяемой большинством ученых) являются некоторые химические вещества (фреон), широко используемые в бытовой аппаратуре и производственной деятельности. Кроме того, по оценкам экспертов, один запуск «Шатла» уничтожает до 0,3 % озона в атмосфере. Еще большее воздействие на озоновый слой оказывают испытания ядерного оружия.
В результате в настоящий момент озоновые дыры образовались в Антарктике, а уменьшение озонового слоя зафиксировано над многими крупными городами (Москва, Санкт-Петербург, Рига и т.д.). По данным на конец 2000 г., размер озоновой дыры в Антарктиде составляет 28,3 млн. квадратных километров, что в три раза больше территории США (для сравнения - еще 10-15 лет назад ее размер составлял 22 млн. кв. км.).
Сложившаяся ситуация стимулирует международное сотрудничество в области охраны окружающей среды, в котором Россия активно участвует. Впервые на проблему охраны озонового слоя международное сообщество
обратило внимание в 1977 г., когда ЮНЕП (Программа ООН по окру жающей среде) созвала в Вашингтоне совещание по озоновому слою. В итоге на нем был принят «Мировой план действий по озоновому слою» и создан координационный центр ЮНЕП по озоновому слою. Однако этот документ носил исключительно научно-рекомендательный характер.
Куда большее значение для охраны озонового слоя имели Венская конвенция по охране озонового слоя 1985 г. и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой 1987 г. В данных доку ментах был установлен перечень веществ, отрицательно влияющих на озоновый слой, и принято решение о взаимном информировании госу дарств о производстве и использовании этих веществ, а также о прини маемых мерах. Был разработан и механизм контроля за выполнением обязательств по охране озонового слоя. Полномочиями по осуществле нию такого контроля обладают Конференция Сторон Венской Конвен ции и Совещание Сторон Монреальского протокола.
Вышеприведенные международные документы были подписаны 150 государствами мира, включая нашу страну, большинство развитых стран, а также многие развивающиеся страны (включая Папуа-Новую Гвинею, Камерун, Зимбабве и ряд других). Однако ряд государств отказались подписывать данные документы (Китай, Индия) до тех пор, пока более развитые страны не обеспечат их заменителями озоно разрушающих веществ.
Учитывая недостаточную эффективность названных международ ных документов, в научной литературе было высказано предложение о необходимости осознания комплексного подхода к проблеме. Суть его заключается в сочетании межгосударственного и неправительственного сотрудничества в данной сфере. Для этого необходимо усилить роль механизма международного контроля путем создания специального органа в системе ООН, который бы осуществлял контроль за выпол нением всех международных экологических соглашений. Кроме того, для решения проблемы охраны озонового слоя молено использовать опыт международного неправительственного сотрудничества, приме ром которого является деятельность Международной корпорации по защите озонового слоя (ICOLP).
После подписания Монреальского протокола в России в течение мно гих лет отсутствовал механизм реализации взятых на себя обязательств. В настоящий момент вопросы охраны озонового слоя регламентиру ются ст.54 Закона об охране окружающей среды и рядом подзаконных актов, определивших, что охрана озонового слоя Земли обеспечивается: а) организацией наблюдения, учета и контроля изменения состояния климата, озонового слоя под влиянием хозяйственной деятельности и иных процессов; б) установлением и соблюдением нормативов пре дельно допустимых выбросов вредных веществ, воздействующих на состояние климата и озонового слоя; в) регулированием производства и использования в быту химических веществ, разрушающих озоновый слой; г) применением мер ответственности за нарушение указанных требований; д) запретом на проектирование, размещение и строитель ство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя Земли, ухудшению здоровья людей.
Однако несмотря на принятые в России меры по охране озонового слоя, реальный механизм привлечения к юридической ответственнос ти за такое экологическое правонарушение, как создание условий для гибели озонового слоя, малоэффективен. Поэтому следует признать, что на сегодняшний день экологическое законодательство Российской Федерации в части охраны озонового слоя является нечетким и недоста точным по объему (в отличие, например, от законодательства США).
Лекция 13. Охрана территорий с особым эколого-правовым режимом
План
1. Понятие территории с особым эколого-правовым режимом
2. Общая характеристика правового режима особо Охраняемых при родных территорий
3. Государственные природные заповедники
4. Национальные и природные парки
5. Государственные природные заказники
6. Памятники природы
7. Дендрологические парки и ботанические сады
8. Лечебно-оздоровительные местности и курорты
9. Правовой режим зон экологического бедствия
1. Понятие территории с особым эколого-правовым режимом
Под «правовым режимом» в юридической науке понимается «уста новленный законодательством особый порядок регулирования, пред ставленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничива ющих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов».
Правовой режим может быть определен для различных по своей юридической природе объектов: имущества юридических лиц, выбо ров в органы публичной власти, земельных участков, лесного фонда, объектов недвижимости, территорий, в отношении которых федераль ным законом установлен особый порядок использования и охраны (например, территории Крайнего Севера, закрытых административно-территориальных образований, территорий с особым эколого-право вым режимом) и т.д.
Суть особого эколого-правового режима заключается в установлении порядка использования и охраны определенной четко локализованной территории, особенностей управления ею, финансирования и проведе ния специальных экологических мероприятий. Особый эколого-правовой режим охраны природных объектов и комплексов устанавливается при создании двух разновидностей территорий: ООПТ и зон экологи ческого бедствия. Целью установления особых стимулов и ограничений по использованию и охране таких территорий является создание дополнительных гарантий достижения главной задачи экологического законодательства обеспечения благоприятного качества окружаю щей среды. Другими словами, установление особого эколого-правового режима является необходимым, если общие экологические требования (лицензирование, нормирование и т.д.) не позволяют положительно решить вопрос о сохранении и восстановлении конкретных природных объектов в надлежащем состоянии.
Перечень соответствующих стимулов и ограничений содержится в федеральном и региональном экологическом законодательстве, а также в земельном, водном, лесном законодательстве, законодательстве о природ ном и культурном наследии и т.д. Определенные дополнительные меры в рассматриваемом направлении могут быть приняты и на муниципальном уровне соответствующими органами местного самоуправления.
Правовой статус обоих разновидностей территорий с особым эколого-правовым режимом (ООПТ и зоны экологического бедствия) обладает рядом схожих и отличных черт. Сходство правового статуса особо охра няемых природных территорий и зон экологического бедствия в том, что совершение деяния на их территории является квалифицирующим признаком в ряде составов УК РФ (например, см. ч.2 ст. 250 УК РФ). Одинаковы и цели установления особого статуса территории - обеспечение права каждого на благоприятную окружающую среду.
Существенные отличия между этими территориями в задачах, сто ящих перед ними. ООПТ создаются в целях консервации отдельных экосистем для будущих поколений и изучения уникальных природных территорий; зоны экологического бедствия создаются для восстанов ления нарушенных экосистем. В связи с этим, доступ иностранных граждан, в пределы ООПТ не запрещен (и даже поощряется), в то время как для въезда в зону экологического бедствия им необходимо. специальное разрешение.
Следовательно, особый эколого-правовой режим устанавливается в целях особой охраны двух противоположных по экологическому состоянию территорий. Несмотря на очевидную разницу в состоянии природных объектов и комплексов на соответствующих территориях, обе они являются двумя сторонами «одной медали», обе выходят за рамки «стандартного» состояния окружающей среды на вполне локаль ной территории. В обоих случаях предполагается ограничение либо прекращение хозяйственной и иной деятельности (отдельных ее видов) па соответствующей территории и бюджетное финансирование приро доохранных программ и мероприятий. В условиях отсутствия в России зон экологического бедствия - территорий с четко определенными гра ницами и столь же четко определенным правовым статусом, разработка последнего носит пока чисто теоретический характер.
2. Общая характеристика правового режима особо охраняемых природных территорий
Первые сведения о создании заповедных территорий в нашей стране относятся к периоду XIV-XV веков. Тогда на определенных участках вводились полный или частичный запреты на охоту, лов рыбы, рубку лесов, посещаемость посторонними лицами определенных террито рий. Охрана таких территорий осуществлялась на основании царских указов (Указ Петра I по охране «корабельных рощ», Указ Екатерины II по охране заказных рощ). Способствовала их охране и деятельность монастырей, объявлявших заповедными отдельные участки леса с их животным миром (заповедный лес Троице-Сергиевской лавры, остров Валаам и другие).1 В настоящий момент правовой основой организации, охраны и использования ООПТ являются:
а) Конституция РФ (ч. 1. ст. 72), относящая особо охраняемые природ ные территории к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
б) Закон об охране окружающей среды, Закон об особо охраняемых при родных территориях, Закон о природных лечебных ресурсах,2 Закон об охране озера Байкал и иные федеральные нормативные правовые акты;
в) законы и акты органов исполнительной власти субъектов РФ. Например, в республиках Дагестан, Башкортостан, Алтайском крае, Волгоградской, Нижегородской, Вологодской областях и многих других субъектах РФ приняты отдельные законы «Об особо охраняемых при родных территориях», закрепляющие свою региональную специфику создания и наименования ООПТ регионального и местного значения. В ряде субъектов РФ базовые законы об особо охраняемых природных территориях дополнены законами об отдельных категориях ООПТ. Так, законы о лечебно-оздоровительных местностях и курортах приняты в Волгоградской, Омской, Тамбовской, Тверской и иных областях, Крас нодарском крае, Кабардино-Балкарской Республике т.д.; о природных заказниках - в Ивановской области; о природных парках - в Москов ской области и т.д. Подавляющее количество в этом ряду законов о лечебно-оздоровительных местностях и курортах объясняется наличи ем аналогичного федерального закона, отдельные положения которого субъекты РФ попытались дополнить и конкретизировать;
г) акты органов местного самоуправления, направленные на создание особо охраняемых природных территорий местного значения в порядке, установленном законом субъекта РФ. Создание таких территорий явля ется правом, а не обязанностью муниципальных органов власти.
Особо охраняемая природная территория - это участок земли или водного пространства, который имеет особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, который изъят решением органов государственной власти или местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использова ния и имеет режим особой охраны. Для защиты большинства категорий ООПТ (государственных природных заповедников, национальных пар ков, курортов и т.д.) от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут быть созданы охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйс твенной деятельности. Вокруг других категорий охранные зоны не созда ются (например, вокруг государственных природных заказников).
Экологическое законодательство формулирует ряд признаков при родных объектов и комплексов, позволяющих установить в отношении них режим особой охраны. Как следует из п.1 ст.58 Закона об охране окружающей среды, указанные природные объекты должны иметь особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение.
Представляется, что природоохранное значение имеют природные объекты, расположенные в водоохранных зонах рек и водоемов, запрет ных и нерестоохранных полосах, леса, выполняющие защитные фун кции и т.д. Рекреационное значение имеют объекты, предназначенные для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. На землях рекреационного назна чения располагаются дома отдыха, пансионаты, кемпинги, туристичес кие базы, спортивные лагеря и т.д. Оздоровительное значение имеют природные объекты, предназначенные для лечения и отдыха граждан (лечебно-оздоровительные местности и курорты).
Историко-культурное значение имеют объекты, попадающие под действие законодательства об историко-культурном наследии, в том числе памятники истории и культуры (включая объекты археологи ческого наследия); достопримечательные места, в том числе места бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военные и гражданские захоронения. Природному объекту, имеющему историко-культурное значение, может быть придан статус объекта культурного наследия с внесением его в реестр по заключению государственной историко-культурной экспертизы и установлением вокруг него охран ной зоны. Законодательством предусматривается ряд мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия при проведении строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ вплоть до приостановления такой деятельности, приносящей им вред.
Допускается и смешанный вариант охраны природного объекта, обла дающего и признаками объекта культурного наследия. Такой вариант особой охраны, как правило, осуществляется на территории нацио нальных и природных парков. Например, одна из функциональных зон национального парка называется зона охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохране ния. Историко-культурные объекты, поставленные на государственную охрану в установленном порядке, передаются в пользование националь ным паркам, но только по согласованию с государственным органом охраны памятников истории и культуры.
Научное и эстетическое значение имеют практически любые как вышеназванные, так и иные разновидности природных объектов. При этом сколько-нибудь объективных критериев эстетической ценности природного объекта действующее законодательство не устанавливает.
В отличие от ранее действовавшего закона РСФСР «Об охране окру жающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., новый Закон об охране окружающей среды не содержит исчерпывающего перечня категорий ООПТ. Более того, п.2 ст.2 Закона об особо охраняемых природных территориях подчеркивает, что иные федеральные законы, Правительс тво РФ, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправ ления могут учреждать и другие категории ООПТ. Например, ст. 118 ВК РФ выделена новая категория ООПТ - особо охраняемые водные объекты, под которыми понимаются природные водные экосистемы, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Законом РФ «О рыболовс тве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. (ред. от 31 декабря 2005 г.) предусмотрены рыбоохранные зоны и рыбохозяйственные заповедные зоны (ст.48-49). Они образуются для водных объектов рыбохозяйствснного значения или их участков, имеющих важ ное значение для сохранения водных биоресурсов ценных видов.
Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2001 г. № 900 «Об особо охраняемых геологических объектах, имеющих научное, культур ное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение» уста новлено, что геологические объекты, имеющие научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, могут быть отнесены (признаны) к особо охраняемым геологическим объектам в порядке и на условиях, которые установлены Законом об особо охраня емых природных территориях.
Существует несколько классификаций ООПТ. Во-первых, по призна ку заповедности, правовой режим ООПТ может быть трех видов:
а) Абсолютное заповедование. Данный режим присущ природным заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную
деятельность на данной территории. Вмешательство человека допуска ется только в исключительных случаях - для научных исследований, проведения санитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами, уничтоже ния хищников и т.д.
б) Относительное заповедоваиие. Характеризуется сочетанием абсо лютного запрета и ограниченной хозяйственной деятельности по экс плуатации природных ресурсов. Этому признаку соответствует органи зация государственных природных заказников.
в) Смешанный режим. Означает сочетание заповедных зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма. Характерен для национальных и природных парков.
По критерию организационной структуры выделяют:
а) ООПТ, управление и охрану которых обеспечивают одноименные природоохранные учреждения (некоммерческие юридические лица). Ими являются государственные природные заповедники, националь ные и природные парки, дендрологические парки и ботанические сады.
б) ООПТ, для управления которыми юридические лица не создаются. К их числу относятся памятники природы, государственные природные заказники, лечебно-оздоровительные местности и курорты.
По критерию собственности на землю и другие природные ресурсы выделяют ООПТ федерального, регионального и местного значения. Так, территории государственных природных заповедников и нацио нальных парков относятся к ООПТ федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов могут быть отнесены либо к ООПТ феде рального, либо к ООПТ регионального значения. Природные парки являются ООПТ субъектов РФ. Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут объявляться ООПТ как федерального и регионально го, так и местного значения.
ООПТ федерального и регионального значения определяются, соот ветственно, Правительством Российской Федерации и органами испол нительной власти субъектов Российской Федерации. Особо охраняе мые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (п.7 ст.2 Закона об особо охраняемых природных территориях).
Создание, изменение правового статуса, либо ликвидация ООПТ осуществляются решением соответствующих органов государственной власти РФ или субъекта РФ, либо органа местного самоуправления на основании обосновывающих материалов, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Такой вывод
следует из ст. 12 Закона об экологической экспертизе, согласно которой объектами экологической экспертизы являются «материалы комплекс ного экологического обследования территорий,«находящихся в пределах территории субъекта РФ, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов РФ и мес тного значения».
Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования ООПТ федерального значения осу ществляются Правительством РФ и федеральными органами исполни тельной власти в области охраны окружающей среды. Государственное управление и государственный контроль в области организации и фун кционирования территорий государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значе ния осуществляются органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Управление и контроль в области организации и функционирования ООПТ местного значения осуществляются органа ми местного самоуправления (ст.З Закона об особо охраняемых природ ных территориях).
В целях создания новых и расширения существующих земель ООПТ органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать реше ния о резервировании земель, которые предполагается объявить земля ми ООПТ с последующим их изъятием, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности (п. 5 ст. 95 ЗК РФ). В случае экономии бюджетных средств выкупа земельного участка не происходит, но права собственников земельных участков все равно ограничиваются. Однако создание по такому принципу ООПТ наводит на три соображения.
Во-первых, гражданин-собственник земельного участка в составе категории ООПТ (например, заповедника или национального парка) по сути, является собственником земельного участка из состава катего рии земель особо охраняемых природных территорий, и именно такую запись ему должны внести в правоустанавливающий документ (п.2 ст. 95 ЗК РФ). В то же время, ООПТ могут быть федерального, реги онального и местного значения (п. 6 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях).
Во-вторых, по общему правилу, пользователь или владелец земель ного участка вправе его приватизировать на основании и в порядке, указанном в ст. 20-21 ЗК РФ. Закон об охране окружающей среды (п.5 ст.58) устанавливает ограничение конституционного права каждого иметь земельный участок на праве собственности, что является впол не правомерным. Это следует из ч.З ст. 55 Конституции РФ, согласно которой «права и свободы человека и гражданина .могут быть ограни чены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здо ровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В данном случае права граждан на приватизацию земельного участка ограничиваются в интересах прав и законных интересов других лиц, а именно - права на благоприятную окружающую среду.
В-третьих, согласно ч.4 ст.9 ГрадК РФ и ч.1 ст.З Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Феде рации» от 29 декабря 2004 г., не допускается принятие органами государс твенной власти и местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального плани рования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными зако нами. Данная норма вступает в действие с 1 января 2008 г. Следовательно, если до указанного срока соответствующие органы публичной власти не подготовят документы территориального планирования, то и осущест вить указанные выше процедуры (например, резервирование земельных участков для создания в будущем ООПТ) не смогут.
Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исклю чением случаев, предусмотренных федеральными законами (п.4 ст.58 Закона об охране окружающей среды).
Представляется, что прекращение существования ООПТ (с последу ющим изъятием земель) .может произойти теоретически в двух случаях. Во-первых, при полной деградации (уничтожении) природных объек тов в составе ООПТ, которые в связи с этим теряют свою ценность и уникальность и не подлежат восстановлению. В такой ситуации при наличии соответствующего заключения государственной экологичес кой экспертизы земельный участок природно-заповедного фонда может быть решением органа государственной власти переведен в другую категорию земель земельного фонда РФ (например, категорию земель запаса). Во-вторых, в случае изъятия земельного участка (природного комплекса) для выполнения международных обязательств РФ. Такой вывод следует из ч.4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой обще признанные принципы и нормы международного права и международ ные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Феде рации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако оба эти случая пока не получили практического применения.
Для оценки состояния природно-заповедного фонда ведется государс твенный кадастр особо охраняемых природных территорий, который содержит сведения об их статусе, географическом положении, границах, режиме, природопользователях, эколого-просветительской, научной, культурной и иной ценности. Большинство ООПТ находится в ведении МПР России (например, все 35 национальных парков и 95 (из 100) госу дарственных природных заповедников), 4 заповедника функционируют в системе Российской Академии наук, 1 заповедник - в системе Минис терства образования и науки Российской Федерации.
Отечественная система заповедников и национальных парков имеет международное признание. 27 российских заповедников и 3 националь ных парка имеют международный статус биосферных резерватов ЮНЕ СКО, 9 заповедников и 5 национальных парков находятся под юрисдик цией международной Конвенции о сохранении всемирного культурного и природного наследия, 12 заповедников и 1 национальный парк - под юрисдикцией международной Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местоо битания водоплавающих птиц (Рамсарской конвенции), 4 заповедника (Окский, Тебердинский, Центрально-Черноземный и Костомукшский) имеют дипломы Совета Европы, 3 заповедника (Костомукшский, Дау рский, Ханкайский) входят в состав международных трансграничных особо охраняемых природных территорий. Рассмотрим наиболее рас пространенные категории ООПТ.
3. Государственные природные заповедники
История создания заповедников в пашей стране насчитывает более 85 лет. Началом создания сети заповедников является учреждение государственного заповедника «Баргузинский» (республика Бурятия) в 1916 г. В настоящий момент в России насчитывается 100 государс твенных природных заповедников, расположенных на территориях 19 республик в составе Российской Федерации, 5 краев, 35 областей, автономной области, 7 автономных округов. Их общая площадь -33,5 млн. га (свыше 1,56 % площади России), хотя по рекомендованным международным сообществом экологическим нормам площадь запо ведных территорий должна составлять не менее 3%, а с заказниками и другими охраняемыми территориями - до 6% территории страны.
Природные заповедники являются высшей формой особо охраняемых природных территорий. Ими объявляются комплексы и объекты (земля, недра, воды, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, экологическое, просветительское значение как образцы естествен ной природной среды, типичные и редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда живых организмов. Для изучения таких комплексов и создаются научно-исследовательские некоммерческие учреждения феде рального значения - государственные природные заповедники.
При создании заповедника учитывают следующие признаки: экологи ческий (природный комплекс должен состоять из одной или нескольких нетронутых человеком естественных экосистем, быть эталоном природы), географический (природный комплекс может быть типичным ландшаф том для данной местности или редким) и биологический (сохранение мно гообразия растительных или животных сообществ, охраны редких видов растительного или животного мира и т.д.). Кроме того, для организации заповедника на базе природного комплекса необходимо наличие угрозы существованию природных комплексов, то есть они должны нуждаться в охране от различных видов негативного воздействия человека.
На заповедник как государственное научно-исследовательское учреж дение возлагаются, в частности, следующие задачи: контрольно-охрани тельная, которая заключается в сохранении биологического разнообразия и поддержании в естественном состоянии охраняемых природных комплексов; научная задача - проведение экологического мониторинга, ведение летописи природы (годовой отчет заповедника, где указывают ся данные обо всех изменениях в заповедных экосистемах), развитие научных исследований по теме заповедника и т.д.; культурно-просвети тельная - экологическое просвещение, содействие подготовки научных кадров и специалистов в области охраны окружающей среды.
Осуществление экологического просвещения не исключает возможности проведения экологических экскурсий но специально отведенным экологи ческим тропам и маршрутам, как это сделано, например, в Тебердинском государственном биосферном заповеднике. Однако в большинстве случаев пребывание на территории государственных природных заповедников граждан, не являющихся их работниками, допускается только при наличии разрешений дирекций государственных природных заповедников.
На территории заповедника запрещается строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий, строительство зданий и сооружений, дорог, линий электропередачи (кроме необходи мых для обеспечения деятельности заповедника), применение мине ральных удобрений и химических средств защиты растений и иная деятельность, нарушающая естественное развитие природных процес сов и угрожающая состоянию природных комплексов и объектов.
В то же время, учитывая огромную площадь большинства государс твенных природных заповедников, а также факт расположения на их территории различных сельских населенных пунктов, п.4 ст.9 Закона об особо охраняемых природных территориях разрешает на специально выделенных (и не самых ценных) участках в границах заповедника их частичное хозяйственное использование, направленное на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизне деятельности граждан, проживающих на его территории.
Государственный природный заповедник учреждается постановлени ем Правительства РФ, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Расширение территории государственного природного заповедника производится в том же порядке. Положение о конкретном государствен ном природном заповеднике, его статус утверждаются органом, уполно моченным на то Правительством РФ.
Имущество заповедника является федеральной собственностью. Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территориях государственных природных заповедников, предостав ляются им в пользование на правах, предусмотренных федеральными законами. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за ними на праве оперативного управле ния. Земельные участки, иные природные ресурсы и имущество запо ведников изымаются из оборота и не могут быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.
Государственные природные заповедники финансируются за счет средств федерального бюджета, а также могут самостоятельно распо ряжаться средствами, полученными от реализации конфискованных в установленном порядке орудий охоты и рыболовства, полученных благотворительных взносов, за счет научной, природоохранной и иной деятельности, не противоречащей задачам их создания.
На прилегающих к заповеднику участках могут создаваться охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Данная террито рия не изымается у прежних землепользователей, но их права ограни чиваются с целью защиты заповедников от неблагоприятных воздейс твий (запреты на охоту, рыболовство, рубку леса и т.д.). Решение об образовании охранной зоны заповедника принимается и утверждается Правительством РФ.
Особое место среди заповедников России занимают биосферные запо ведники, включенные решением ЮНЕСКО в мировую сеть биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг (например, биосферный заповедник «Черные земли» в Калмыкии или Астраханский биосферный заповедник). К территории государствен ных природных биосферных заповедников в целях проведения научных исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и ' внедрения методов рационального природопользования, не разрушаю щих окружающую среду и не истощающих биологические ресурсы, могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования.
В последние десятилетия одним из направлений международного сотрудничества стало заключение межправительственных договоров о создании заповедников. Так, Соглашением между Правительством РФ и Правительством Китайской Народной Республики от 25 апреля 1996 г. было решено создать совместный заповедник «Озеро Ханка» в приграничных районах РФ и Китая, территория которого представ лена водно-болотными экосистемами. Заповедник «Озеро Ханка» делится линией российско-китайской государственной границы на две части - государственный природный заповедник «Ханкайский» в При морском крае (территория РФ) и заповедник «Озеро Ханка» в провин ции Хэйлунцзян (территория КНР).
4. Национальные и природные парки
Идея создания национальных парков возникла более 120 лет назад в США. В основе данного термина лежало стремление подчеркнуть, что данная территория принадлежит всему народу, всей нации. Система национальных парков в России возникла в 80-х годах. Первые наци ональные парки были образованы в 1983 г. Это «Сочинский» на Чер номорском побережье и «Лосиный остров» на территории Москвы. В настоящий момент в России 35 национальных парков площадью 7 млн. га (0,41% площади страны), расположенных на территориях 13 респуб лик, 2 краев, 20 областей и 1 автономного округа.
Национальные парки - это природоохранные, эколого-просветительские и научно-исследовательские учреждения, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность и пред назначенные для использования в природоохранных, просветительских, научных, культурных целях, а также для отдыха и туризма. Их особое значение заключается в том, что, сохраняя участки природы как резерв национального наследия, они служат эффективным средством природо охранного воспитания, распространения экологических знаний. Нацио нальные парки берут на себя часть функций, которые ранее выполняли государственные заповедники.
На национальные парки возложено три взаимосвязанных задачи: экологическая (охрана естественных экосистем), рекреационная (обеспе чение туризма и отдыха населения) и научная (разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения). Рекреационная функция приобретает в последние годы особое значе ние в связи с появлением такого феномена, как экологический туризм (2002 г. даже был объявлен ООН годом экологического туризма). Учи тывая повышенный спрос на подобные экоуслуги в развитых странах и огромные возможности российских уникальных природных территорий по их предоставлению, следует ожидать дальнейшее вовлечение, в пер вую очередь, национальных парков в этот процесс.
Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территории национального парка, культурные и другие объекты недвижи мости предоставляются в пользование (владение) национальным паркам на правах, предусмотренных федеральными законами. Здания, сооруже ния, историко-культурные и другие объекты закрепляются за националь ными парками и передаются им на праве оперативного управления. Наци ональные парки являются юридическими лицами, финансируются за счет средств федерального бюджета и иных, не запрещенных законом средств Сочетание природоохранных и рекреационных задач обусловливает выделение в пределах территории национального парка ряда функцио нальных зон со специальным эколого-правовым режимом:
- заповедной зоны, в пределах которой запрещена любая хозяйствен ная деятельность и рекреационное использование территории;
- особо охраняемой зоны, в пределах которой обеспечиваются усло вия для сохранения природных комплексов и объектов и допускается строго регулируемое посещение;
- зоны познавательного туризма, предназначенного для экологичес кого просвещения и ознакомления с достопримечательностями парка;
- рекреационной зоны, предназначенной для отдыха. Обеспечение регули руемого туризма и отдыха на территориях национальных парков осуществля ется в соответствии с утвержденными проектами на основании лицензий;
- зоны охраны историко-культурных объектов, обеспечивающей условия сохранения комплексов и объектов культурного наследия;
- зоны обслуживания посетителей, предназначенной для размещения, ночлега, бытового информационного обслуживания посетителей;
- зоны хозяйственного назначения, в пределах которой ведутся необходимые производственно-хозяйственные работы.
В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного природопользования. Соотношения размеров каждой функциональной зоны в различных национальных парках заметно варьируется - заповед ная зона может составлять наибольший процент площади в националь ных парках: «Приэльбрусье» (73%), «Забайкальский» (41%), «Сочин ский» (37,5%), а может наименьший - «Мещерский» (0,1%), «Русский Север» (1%), «Нижняя Кама» (7%) и т.д.
На территориях национальных парков запрещается любая деятель ность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объек там растительного и животного мира, культурно-историческим объек там; противоречит целям и задачам национального парка, в том числе: разведка и разработка полезных ископаемых; деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений; деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима; предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков; строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с фун кционированием национальных парков и т.д.
Национальные парки учреждаются постановлением Правительства РФ, принимаемым на основании представления органов государствен ной власти субъектов РФ и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Положение о национальном парке утверждается федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Вокруг национального парка созда ется охранная зона с ограниченным режимом природопользования.
Обеспечение регулируемого туризма и отдыха на территориях наци ональных парков осуществляется в соответствии с утвержденными проектами на основании лицензий на осуществление деятельности но обеспечению регулируемого туризма и отдыха, предоставляемых дирекциями национальных парков. Предлагаемые услуги по органи зации обслуживания посетителей не должны противоречить целям деятельности национальных парков и не причинять ущерба природным комплексам и объектам историко-культурного наследия. При наличии соответствующих лицензий ее владельцам могут быть предоставлены в аренду земельные участки, природные объекты, здания и сооружения на условиях, определенных соответствующими договорами, заключаемы ми с дирекциями национальных парков.
Правовое положение природных парков имеет сходные и отличные черты с положением национальных парков. Схожими являются задачи, стоящие перед национальными и природными парками, заключающиеся в создании условий для отдыха (в том числе массового), разработка и внедрение эффек тивных методов охраны природы, поддержание экологического баланса.
Однако в отличие от национальных парков, природные парки:
1. Являются природоохранными рекреационными учреждениями, реше ния об образовании которых принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Так, в Вол гоградской области принято несколько законов, регулирующих создание природных парков областного значения: Эльтонского природного парка, природного парка «Нижнехоперский», природного парка «Донской» и т.д.
2. Природные парки находятся в ведении субъектов РФ, и их деятель ность финансируется из бюджета соответствующего субъекта РФ.
3. В отличие от национальных парков, внутренняя структура которых четко закреплена в законе, перечень функциональных зон природных парков не сформулирован как исчерпывающий, т.е. решение данного вопроса оставле но на усмотрение органов государственной власти субъекгов РФ. При этом в случае создания на территории субъекта Российской Федерации нескольких природных парков, их внутренняя структура может не совпадать.
5. Государственные природные заказники
Государственные природные заказники - это территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения и восстановления природ ных комплексов или их компонентов, а также в целях поддержания экологического баланса. Целями объявления природных комплексов
государственными природными заказниками являются: сохранение природных комплексов в естественном состоянии; сохранение и воспро изводство природных ресурсов (объектов); поддержание экологическо го баланса.
Характерная особенность заказников в том, что наряду с сохранением и воспроизводством одних видов природных ресурсов (объектов), на их территории допускается ограниченное и согласованное использование других природных ресурсов (объектов). Другими словами, заказники образуются в тех случаях, когда нет необходимости изымать из хозяйс твенного использования весь природный комплекс, а достаточно лишь ограничить использование одних ресурсов при сохранении права поль зоваться другими видами.
Задачи, профиль и особенности режима особой охраны территории каж дого конкретного государственного природного заказника определяется положением о нем. Государственные природные заказники федерального значения учреждаются решением Правительства Российской Федерации на основании представления федерального органа исполнительной влас ти в области охраны окружающей среды. Государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнитель ной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согла сованию с соответствующими органами местного самоуправления.
Исторически заказники создавались, прежде всего, как резерваты охотничьих животных. Сейчас же, в зависимости от конкретных задач охраны окружающей природной среды и природных ресурсов заказники могут иметь различный профиль, и быть:
1) комплексными (ландшафтными)- предназначенными для сохране ния и восстановления природных комплексов (ландшафтов);
2) биологическими (ботаническими или зоологическими), предназна ченными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, а также видов, ценных в хозяйственном, научном и культурном отношении;
3) палеонтологические, предназначенные для сохранения ископаемых объектов;
4) гидрологические (болотные, озерные, речные, морские), предназ наченные для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;
5) геологические, предназначенные для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы (торфяников, месторождения полез ных ископаемых, примечательных форм рельефа т.д.).
На территории государственных природных заказников и их отде льных участках могут быть полностью или частично, постоянно или временно (в том числе в определенное время года) запрещены или ограничены хозяйственная, рекреационная и иная деятельность, про тиворечащая целям организации заказника или причиняющая вред окружающей среде. Государственными природными заказниками не могут быть объяв лены территории, находящиеся в границах территорий государствен ных природных заповедников и национальных парков. Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием у землепользователей земли, так и без него. В отличие от заповедников и национальных парков, вокруг заказников не устанавли ваются охранные зоны.
6. Памятники природы
Памятниками природы объявляются уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном, эстетическом отноше нии природные комплексы и объекты естественного и искусственного происхождения. Основной целью объявления природных объектов и комплексов памятниками природы является консервация их в естест венном состоянии. Можно выделить три основания придания природ ному объекту статуса памятника природы: его уникальность, ценность (экологическая, эстетическая, научная и т.д.) и необходимость в особой охране государством.
Памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также одиночные природные объекты, в том числе: участ ки живописных местностей, места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных и исчезающих растений и животных, уни кальные формы рельефа и связанные с ним ландшафты, лесные массивы и ценные участки леса, участки рек, озер или иных водных объектов, отдельные объекты живой и неживой природы (деревья-долгожители, водопады, вулканы, родники, скалы, пещеры) и т.д.
Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников t природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществля ются федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
В паспорте, который заводится на каждый памятник природы, заказыва ется: наименование памятника природы и его значение (федеральное или региональное), его местонахождение, описание границ и охранной зоны, площадь, наименование и юридический статус собственников (поль зователей, арендаторов), на чьей земле он расположен, наименование физических и юридических лиц, взявших на себя обязательство по охране памятника природы. На территориях, где находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влеку щая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственни ки, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся
памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков на обес печение установленного режима особой охраны памятников природы федерального или регионального значения возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
Использование памятников природы допускается в научных (мони торинг окружающей среды), эколого-просветительских, рекреационных, природоохранных и иных, в том числе производственных целях, не про тиворечащих задачам объявления данных природных объектов и комплек сов памятниками природы. Не могут быть объявлены памятниками природы природные объекты и комплексы, находящиеся на территории государственных природных заповедников, заповедных зон, националь ных парков, памятников истории и культуры, а также входящие в состав природных комплексов, уже объявленных памятниками природы.
7. Дендрологические парки и ботанические сады
Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохран ными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогаще ния растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Следует отметить, что названные сады и парки являются не только местом проведения научно-исследователь ских работ, но и местом организованного отдыха населения.
Территория дендрологических парков и ботанических садов передает ся им в бессрочное (постоянное) пользование и может быть разделена на различные функциональные зоны: экспозиционную, посещение кото рой допускается в установленном порядке; научно-экспериментальную, куда имеют доступ сотрудники, и административную.
Дендрологические парки и ботанические сады могут быть феде рального или регионального значения и образовываться соответс твенно решениями исполнительных органов государственной власти Российской Федерации или представительных и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов Рос сийской Федерации.
Основными задачами государственных ботанических садов и дендро логических парков являются: сохранение в искусственных условиях коллекций живых растений (особенно редких и исчезающих видов) и других ботанических объектов, имеющих большое научное, учебное, экономическое и культурное значение; проведение научно-исследо вательских работ, соответствующих задачам ботанического сада или дендрологического парка; проведение учебно-педагогической и научно-просветительной работы в области ботаники и охраны природы, расте ниеводства, декоративного садоводства и ландшафтной архитектуры.
Научные исследования в государственных ботанических садах и дендро логических парках проводятся по следующим направлениям: органи зация специальных экспозиций, коллекционных и экспериментальных участков, питомников, гербариев, вспомогательных лабораторий; органи зация экспедиций и участие в экспедициях других учреждений с целью изучения и мобилизации растительных ресурсов и пополнения коллек ционных фондов; создание семенных фондов, обмен семенами и живыми растениями с различными учреждениями и организациями; первичное выращивание, селекция и размножение новых хозяйственно ценных рас тений природной флоры и интродуцированных культурных растений для их внедрения в народное хозяйство; разработка научных основ и методов защиты интродуцированных растений от вредителей и болезней; разра ботка научных основ декоративного садоводства и ландшафтной архитек туры; проведение научных конференций и совещаний и т.д.
На территории государственных ботанических садов и дендрологичес ких парков запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнени ем их задач и угрожающая сохранности коллекций живых растений при родной и культурной флоры. В настоящий момент в научной литературе обсуждается тезис о необоснованности включения дендрологических пар ков и ботанических садов в перечень категорий ООПТ. Так, В.Е. Лизгаро обосновывая данную позицию, полагает, что «растения, выращенные в ботаническом саду, животные, помещенные в зоопарк, фактически не являются природными объектами с точки зрения природоохранительных отношений, где решающее значение имеет признак экологической взаи мосвязи рассматриваемого объекта с окружающей природной средой».
8. Лечебно-оздоровительные местности и курорты
Лечебно-оздоровительная местность - это территория, обладаю щая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. Лечебно-оздоровительная местность является ООПТ с ограниченным режимом пользования недрами, землей и другими природными ресур сами и объектами.
Курорт - это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая при родными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Терри тория с компактно расположенными на ней курортами, объединенная общим округом санитарной охраны, называется курортный регион.
Как отмечалось в научной литературе, данные категории, с одной сторо ны, обладают «атрибутами особо охраняемой природной территории, т.е
территорией, организационной структурой, режимом особой охраны, а с другой - особым профилем ее использования, целями и задачами, а также характером функционирования учреждений на этой территории».
Лечебно-оздоровительные местности и курорты создаются в лечебно-профилактических целях и могут иметь федеральное, региональное и местное значение. В Волгоградской области, например, решение о при знании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом областного значения принимает глава администрации Волгоградской области по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти, а местного (районного, городского) значения - глава администрации Волгоградской области по представлению соответствующего органа местного самоуправления.
В границах курортов и лечебно-оздоровительных местностей запреща ется (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечеб ными свойствами. Охрана лечебно-оздоровительных местностей и курортов осуществляется путем установления округов санитарной или горно-сани тарной (в случае, если природные лечебные факторы имеют отношения к недрам - минеральные воды, лечебные грязи и т.д.) охраны. В составе такого округа по характеру правовой охраны выделяется до трех зон.
9. Правовой режим зон экологического бедствия
Зоны экологического бедствия являются полной противоположностью ООПТ, поскольку устанавливаются по совершенно иным основаниям и в другом порядке. Объединяет их наличие особого эколого-правового статуса «позитивного» для ООПТ или «негативного» для зон эколо гического бедствия. В настоящее время площадь экологически неблаго получных районов составляет 2 миллиона квадратных километров, что равняется 10-15 % всего земельного фонда России. На этих территориях примерно в 300 населенных пунктах (включая такие крупные города, как Уфа и Нижний Новгород) проживает около 60 млн. человек, а примерно треть заболеваний их жителей обусловлена экологическими факторами.
Ранее действовавшее экологическое законодательство выделяло две разновидности зон экологического неблагополучия: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. В соответс твии со ст.57 Закона об охране окружающей среды, система территорий экологического неблагополучия включает сейчас только зоны экологи ческого бедствия.
Зоны экологического бедствия - это такие участки территории России, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение при родного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. Существует ряд объективных причин, тормозящих как ранее, так и сейчас процесс объявления отдельных тер риторий зонами экологического бедствия.
Во-первых, это отсутствие федерального закона о зонах экологичес кого бедствия, содержащего четкое правовое регулирование механизма создания таких зон и особенностей правового статуса этих территорий.
Во-вторых, оздоровление неблагополучных территорий должно предположительно происходить, в первую очередь, за счет средств федерального бюджета, бюджетов других уровней, а также средств непосредственных виновников деградации окружающей среды. Однако представительные органы власти всех уровней, и, в первую очередь, Государственная Дума Федерального Собрания РФ не стремятся пре дусматривать в бюджетах дополнительные статьи расходов, которые будут весьма значительны.'
В-третьих, неясны правовые последствия придания территории ста туса зоны экологического бедствия. Закон РСФСР «Об охране окружа ющей природной среды» от 19 декабря 1991 г. лишь наметил контуры механизма оздоровления зон экологического неблагополучия, а закон об этих зонах не принят. Не содержит соответствующих правовых норм и новый Закон об охране окружающей среды. Поэтому до сих пор ни одной территории не придан статус зоны экологического бедствия. Практика охраны окружающей среды на таких экологически неблагопо лучных территориях пошла тремя путями.
Во-первых, путем принятия постановлений Правительства Рос сийской Федерации о разработке специальной федеральной целевой программы восстановления определенной территории с экологически неблагополучной обстановкой (например, в городе Братске) или уста новлением перечня первоочередных мероприятий (город Череповец).
Во-вторых, путем разработки специальной экологической програм мы по реабилитации радиационно загрязненных участков территории, финансируемой за счет поступлений от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов. Под радиационно загрязненным понимается участок территории, пред ставляющий опасность для здоровья населения и для окружающей природной среды, подлежащий реабилитации после радиоактивного загрязнения в результате техногенной деятельности или размещения на данном участке территории снятых с эксплуатации особо радиационно опасных объектов. В-третьих, наряду с принятием указанных программ, социальная защита прав граждан, пострадавших от экологических катастроф, осу ществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», который распро страняет свое действие на территории, пострадавшие от аварии и под вергшиеся радиационному загрязнению. В рамках этих территорий, попавших под действие закона, выделяется ряд зон с особым правовым режимом, что влечет ряд юридических последствий. Так, ограничивает ся или запрещается деятельность, отрицательно влияющая на состояние окружающей природной среды; в административном (а не судебном) порядке назначаются социальные пособия и компенсации пострадав шим за вред, причиненный катастрофой и т.д.
Таким образом, фактически (по правовым последствиям) часть тер ритории страны, пострадавшей вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, является зоной экологического неблагополучия (зоной экологи ческого бедствия), однако юридически указанный в законе «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. статус на нее не был распространен. Наиболее перспективным путем решения этой сложной и запутанной проблемы является принятие Федерального закона о зонах экологического бедствия.
Под чрезвычайными иногда понимают не столько экологические, сколько чрезвычайные природные и техногенные катастрофы, связан ные с взрывами газопроводов, поездов, пожарами, землетрясениями, засухами и т.д., в ликвидации которых участвует МЧС РФ. Необходимо четко представлять сходство и различие между чрезвычайной ситуаци ей, подведомственной МЧС РФ, и чрезвычайной ситуацией, влекущей создание зоны экологического бедствия, а, следовательно, различать функции МЧС РФ и функции МПР России, которые отражают совер шенно разные сферы общественных отношений.
Сходство между указанными чрезвычайными ситуациями состоит в том, что в обоих случаях происходит нарушение устойчивости природ ных территорий, ликвидировать которое невозможно без осуществле ния жестких административных мероприятий, которые могут повлечь ограничения прав и свобод граждан (например, в сфере землепользова ния). Кроме того, в обоих случаях происходят отрицательные измене ния состояния окружающей среды, т.е. одинаков результат воздействия определенных факторов на экосистемы. Однако принципиальным раз личием между ними является характеристика того процесса, который привел к этому результату.
Во-первых, отличие по времени возникновения чрезвычайной ситу ации. Как правило, чрезвычайные ситуации и бедствия возникают в результате краткосрочных катастроф и стихийных бедствий; возникно вение чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедс твия связано с длительной экологической ситуацией, т.е. с устойчивым воздействием антропогенных факторов. Как и из любого правила есть исключения: авария на Чернобыльской АЭС.
Во-вторых, отличие по средствам ликвидации последствий чрезвы чайной ситуации. Для ликвидации чрезвычайной .ситуации МЧС РФ предпринимаются экстренные меры, в то время как для ликвидации зоны экологического бедствия этого будет недостаточно. Необходима коренная перестройка хозяйственной деятельности с целью создания новой хозяйс твенно-экономической модели с целью: а) прекращения неблагоприятных воздействий на состояние окружающей среды; б) обеспечение условий для реапизации прав проживающего в зоне населения; в) принятие мер, направленных на постепенное оздоровление окружающей среды.
Следовательно, для ликвидации зоны экологического неблагополучия необходимы сроки, сопоставимые со сроками ее возникновения.
В-третьих, отличие по методам управления ликвидацией чрезвычай ной ситуации. При ликвидации чрезвычайных ситуаций применяются, преимущественно, административные методы. При ликвидации чрез вычайной экологической ситуации кроме административных методов применяются и экономические методы, поскольку преодоление этой ситуации возможно только при решении экономических проблем, вклю чая перепрофилирование «экологически грязных» производств.
В-четвертых, по правовому статусу территории. Придание территории статуса зоны экологического бедствия происходит путем принятия нор мативного правового акта федерального органа государственной власти с установлением границ и особенностей правового режима на основании заключения государственной экологической экспертизы. Придание осо бого правового статуса территории, где произошла чрезвычайная ситуа ция природного и техногенного характера не производится.
Указанные выше различия привели к тому, что Закон об охране окру жающей среды окончательно разграничил правовое положение рассмат риваемых зон. Согласно п.1 ст.57 данного закона, порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия, которое пока отсутствует. Напротив, защита окружающей среды в зонах чрезвычай ных ситуаций устанавливается Законом о защите населения и террито рий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также иными нормативно-правовыми актами (п. 2).
Лекция 14. Правовое регулирование охраны отдельных видов природных объектов
План
1. Правовое регулирование охраны земель
2. Правовое регулирование охраны лесов
3. Правовое регулирование охраны вод
4. Правовое регулирование охраны недр
5. Правовое регулирование охраны атмосферного воздуха
6. Правовое регулирование охраны объектов животного мира
1. Правовое регулирование охраны земель
Все виды природных объектов тесно взаимосвязаны друг с другом. Ухудшение качества одного из них неизбежно влечет определенные пос ледствия для состояния остальных элементов экологической системы. Поэтому в законодательстве предусматривается ряд мер, направленных как на охрану окружающей среды в целом, так и составляющих ее ком понентов. Последнее направление охраны обусловлено тем, что охрана отдельных видов природных объектов имеет определенную специфику в рамках общей задачи обеспечения благоприятного качества окружа ющей среды. Поскольку все природные объекты имеют тесную связь с землей, наибольшее внимание законодателя сосредоточено именно на обеспечение землеохранных мероприятий.
Анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень эко логически допустимого воздействия на землю в ряде регионов страны превышен, существует реальная угроза полного истощения и загрязне ния земель. Серьезную опасность представляют опустынивание земель (ущерб составляет 25 млрд. рублей в год), эрозия почв (эродированы 21 % всех земель сельскохозяйственного назначения, 44 % - эрозионно опасны), истощение плодородного слоя (ежегодно теряется около 0,6 тонн гумуса на 1 га, на черноземных почвах - до 0,9 тонн), засоле ние земель (около 20 % сельскохозяйственных угодий), заболачивание и переувлажнение земель (более 19 % всех земель сельскохозяйствен ного назначения), деградация пастбищ и сенокосов (около 50 % их площади), массовое подтопление земель (около 1300 городов и других поселений - в опасной зоне), техногенное загрязнение земель.
Именно поэтому в ЗК РФ глава «Охрана земель» поставлена на второе, после общих положений, место, что характеризует изменение законодательных приоритетов в России. Вытекающие из положений данной главы требования, обусловленные ч.2 ст. 36 Конституции Рос сии, относятся как к органам публичной власти, так и землепользо вателям. В частности, ст. 42 ЗК РФ возлагает как на собственников земельных участков, так и на лип - несобственников обязанности по использованию земельных участков способами, не причиняющими вред земельному участку как природному объекту, а также осуществлению мероприятий по охране земель, соблюдению порядка пользования находящихся на участках иных природных объектов (лесов, вод и т.д.), недопущению загрязнения, захламления, деградации и ухудшения пло дородия почв на землях соответствующих категорий.
Согласно п.1 ст.4 Закона об охране окружающей среды, одним из объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, дегра дации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйс твенной и иной деятельности являются земли и почвы. В этой связи интересна позиция законодателя, разделяющего названные два объ екта. Представляется, что это сделано неслучайно. Охрана почв (и их плодородия) представляет интерес большей частью применительно к категориям земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, где земля выступает в качестве средства производства. В отношении остальных категорий земель мероприятия по охране почв носят произ водный характер. Например, согласно и.4 ст. 13 ЗК РФ, при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.
Законодательного определения охраны земель нет ни в ЗК РФ, ни в ином законодательном акте либо правоприменительной практике. Поэтому при рассмотрении понятия и целей охраны земель следует иметь в виду следующее обстоятельство. В связи с тем, что земельные отноше ния - это отношения по использованию и охране земель (п.1 ст.З ЗК РФ), а также учитывая, что земля является важнейшим природным объ ектом и составной частью окружающей среды (ст.1 ЗК РФ), становится очевидным, что мероприятия по охране земель распространяются на все категории земель в земельном фонде России. Но является ли одинако вым перечень мероприятий по охране земель для всех категорий земель в земельном фонде России? Представляется, что нет. Так, земли поселений не выступают основой обеспечения продовольственной безопасности страны, их использование не предполагает повышения их плодородия, внесения минеральных удобрений и т.д. Поэтому многие природоохран ные мероприятия, актуальные для земель сельскохозяйственного назна чения, для земель поселений не нужны, например, мелиорация.
Другой пример. Различны цели лесопользования на землях лесного фонда и в городе. Учитывая, что использование городских лесов ори ентировано на культурно-массовые и, рекреационные мероприятия (например, в отличие от лесов III группы), различными будут цели и методы охраны лесов. Так, авиационная охрана лесов от пожаров неприменима для охраны городских лесов. Намного менее актуально (по размаху и затратам) и проведение в городских лесах мероприя тий по их защите от вредителей и болезней. Аналогичные отличия в целях и методах охраны земель можно обнаружить применительно к любым категориям земель в земельном фонде России. При этом нельзя упускать из виду общее сходство целей и задач охраны земель всех категорий - недопущение вредных воздействий в ходе хозяйственной деятельности на землю как составную часть окружающей среды и необходимость принятия быстрых и эффективных мер в случае, если такое вредное воздействие все же состоялось.
Охрана земель - это совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направ ленных на поддержание и восстановление благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель всех категорий земельного фонда России как составной и неотъемлемой части окружающей среды в интересах обеспечения устойчивого развития Российской Федера ции. Данное определение прямо вытекает из международных приро доохранных документов и конституционной нормы о том, что земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Рассматривая понятие «охрана земель», нельзя обойти вниманием проблему соотношения «охраны» и «использования» земель. Действу ющее законодательство указывает на один правомерный вариант такого соотношения - рациональное использование земель, которое в ГОСТе определено как «обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении цели землеполь зования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с при родными факторами». Необходимость точного уяснения данного терми на прямо вытекает из действующего законодательства, связывающего с рациональным или нерациональным использованием земель различные правовые последствия.
В научной литературе за последние годы сформировалось два принци пиальных подхода к соотношению понятий «рациональное использова ние» и «охрана» земель. По мнению одной группы авторов, рациональное использование и охрана земель представляют собой самостоятельные группы общественных отношений, то есть это различные явления в сфере взаимодействия общества и природы. Другая группа авторов полагает, что рациональное землепользование включает также и охрану земли в процессе ее использования. Иными словами, землепользование является рациональным при выполнении землепользователем комплек са мероприятий по охране земли. Так, В.Н. Харьков пишет, что «под рациональным использованием земель следует понимать эффективное, целевое (либо с соблюдением иного правового режима) использование земель, осуществляемое с соблюдением публичных интересов, с учетом экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека».
К.Х. Ибрагимов и А.К. Ибрагимов считают, что понятие «правовая охрана земель» имеет полное право на существование, однако употреб ляться оно должно в тех случаях, когда речь идет о неиспользуемых земельных участках. В тех же случаях, когда мы имеем дело с земель ными участками, используемыми в качестве средства сельскохозяйс твенного производства, целесообразно, по их мнению, ограничиться термином «рациональное использование земель». Представляется, что охрану земель не следует сводить лишь к случаям их неприкосновен ности. Наоборот, охрана сочетается с интенсивным использованием земельных ресурсов и является необходимым условием их длительного и эффективного использования. В то же время, использование и охрана земель находятся в сложном соотношении.
На наш взгляд, охрана земель любой категории и их рациональ ное использование отражают две формы взаимодействия общества и природы: природопользование и охрану окружающей среды. Когда мы говорим о рациональном использовании земель, то предполагаем соблюдение экологических, градостроительных и иных требований в процессе использования земельных участков. В этом случае не возни кает необходимости в применении мер по охране земель, следователь но, в определенном смысле требования рационального использования и охраны земель сливаются. Однако в случае, если предусмотренные законодательством требования в процессе эксплуатации земель не соб людаются, происходит ухудшение качества земель, и, соответственно, окружающей среды. В этом случае мероприятия по охране земель будут нацелены на обеспечение соблюдения природопользователями установ ленных законодательством норм и правил по охране земель.
Представляется, что охрана земель только в двух случаях не будет никак связана с проблемой рационального использования земель. Это произой дет, во-первых, при создании особо охраняемых природных территорий (памятников природы, например), полностью изъятых из любого хозяйс твенного использования и законсервированных в естественном состоя нии для будущих поколений людей, и, во-вторых, на землях запаса.
Общими целями охраны земель являются предотвращение деграда ции, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, а также обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной и иной деятельности. Однако данные цели, как справедливо отмечалось в научной литературе, носят декларативный характер и не соответствуют сложившимся экологическим условиям, а также носят ярко выраженную сельскохозяйственную направленность. Между тем количество и качество земель иных категорий в равной мере нуждаются в правовом обеспечении усиления их охраны.1
Реализация землеохранных мероприятий предполагает возложение обязанностей на землепользователей и органы публичной власти.
Предусмотренные земельным и экологическим законодательством обязанности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков можно разделить на три группы. Во-первых, это профилактические мероприятия, проведение которых позволит предо твратить в будущем вред земельным участкам. В их числе - сохране ние достигнутого уровня мелиорации, защита сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорны ми растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель, а также защита земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздейс твий, в результате которых происходит деградация земель.
Во-вторых, это ликвидация последствий уже свершившегося ухудше ния качества земель, включая ликвидацию последствий загрязнения, в том числе биогенного, захламления земель и рекультивацию нарушен ных земель, восстановление плодородия почв, своевременное вовлече ние земель в оборот.
Третья группа обязанностей направлена на обеспечение сохранения плодородия почв в момент их использования при проведении работ, связанных с нарушением земель. На органы государственной власти и местного самоуправления, в свою очередь, возлагаются обязанности по разработке федеральных, региональных и местных программ охраны земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природ ных и других условий, осуществление консервации земель и т.д. Для повышения заинтересованности землепользователей в сохранении и восстановлении почв, органами государственной власти могут устанав ливаться экономические стимулы в порядке, определенном бюджетным и налоговым законодательством. Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.
Отдельным направлением охраны земель является установление на отде льных земельных участках или территориях особого эколого-правового режи ма, включающего в себя две разновидности. Первая касается земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установлен ным законодательством требованиям. Такие земли подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции. Порядок использования таких земель, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов произ водственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслу живания населения, проведения на этих землях мелиоративных и иных работ определяется Правительством РФ с учетом нормативов предельно допусти мых уровней радиационного и химического воздействия.
Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качес тва, полностью возмещают убытки и потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возмещают собственни кам земельных участков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.
Другая разновидность данного направления охраны земель предпо лагает установление особого режима охраны уникальных почв посредс твом ведения Красной книги почв РФ и Красной книги почв субъектов РФ. Почвы, представляющие особую ценность по своим характеристи кам для Российской Федерации или субъекта РФ, подлежат внесению в такие книги с установлением режима особой охраны и выведению из активного хозяйственного использования. При этом обе вышеуказан ные Меры применяются в тех случаях, когда размер территории или иные обстоятельства не влекут придании ей статуса ООПТ или зоны экологического бедствия.
2. Правовое регулирование охраны лесов
Лес - это совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей среды, имеющей важное эко логическое, экономическое и социальное значение. Согласно ст. 7ЛК РФ, лесной фонд составляет только часть лесных природных ресурсов, поскольку в его состав не входят леса, расположенные на землях оборо ны и землях городских и сельских поселений. Не включается в состав лесного фонда и древесно-кустарниковая растительность, расположен ная на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства; землях транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог); землях водного фонда (на полосах отвода каналов) и на некоторых иных категориях земель.
В состав земель лесного фонда входят лесные земли и нелесные земли.
К лесным землям относятся земли, покрытые лесной растительностью и непокрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, погибшие древостой, редины, пустыри, прогалины, площади, заня тые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами, и иные).
К нелесным землям относятся земли, предназначенные для нужд лес ного хозяйства (земли, занятые просеками, дорогами, сельскохозяйс твенными угодьями, и другие земли), а также иные земли, расположен ные в границах лесного фонда (земли, занятые болотами, каменистыми россыпями, и другие неудобные для использования земли).
Границы лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от иных земель и фиксируются в Лесном кадастре. Следует подчеркнуть, что деревья, произрастающие в лесах, являются объектами лесных отношений и самостоятельного правового регули рования лишь до тех пор, пока сохраняется биологическая связь между деревьями и прочей древесной растительностью, с одной стороны, и землей - с другой. Использование древесины и иных заготовленных даров леса регулируется гражданским, а не лесным или экологическим законодательством.
В настоящий момент в юридической литературе постепенно оформляется «узкое» и «широкое» понимание охраны лесов. Так, Н. Г. Баканева полагает, что лесное законодательство различает «охра ну» в узком смысле, как охрану от различного рода нарушений лесного законодательства, и в «широком» смысле - как предотвращение исто щения, загрязнения, разрушения лесного комплекса, осуществляемое не только путем рационального использования земель и лесов. Раскрывая содержание правового способа охраны окружающей среды, указанный автор включает в качестве его элементов нормы, закрепляющие пере чень охраняемых природных объектов, нормы, определяющие систему и порядок осуществляемого экологического контроля, нормы, устанавли вающие ответственность за вред, причиненный природной среде.
Не соглашаясь с таким подходом, О.В. Куликова отмечает, что охрана лесов осуществляется посредством целого комплекса правовых мер, куда входят государственный контроль за состоянием, использованием и охраной лесов; организация лесного хозяйства; планирование и выпол нение мероприятий по охране лесов от пожаров, вредителей и болезней леса; установление прав и обязанностей лесопользователей.
На наш взгляд, для обеспечения охраны лесов как составной части окружающей среды, лесное законодательство предусматривает две основных группы мероприятий. Во-первых, производит разделение лес ного фонда на леса первой, второй и третьей групп в соответствии с эко номическим, экологическим и социальным значением лесного фонда, его местоположением и выполняемыми им функциями. В этом наиболее ярко проявляется природоохранное и природоресурсовое направление взаимодействия природы и общества. К лесам первой группы относятся леса, основным назначением которых является выполнение водоохран ных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных фун кций, а также леса особо охраняемых природных территорий.
К лесам второй группы относятся леса в регионах с высокой плот ностью населения и развитой сетью наземных транспортных путей, леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиеничес кие, оздоровительные и иные функции, имеющие ограниченное эксплу атационное значение, а также леса в регионах с недостаточными лесны ми ресурсами, для сохранения которых требуется ограничение режима лесопользования.
К лесам третьей группы относятся леса многолесных регионов, имею щие преимущественно эксплуатационное значение. При заготовке древе сины должно обеспечиваться сохранение экологических функций этих лесов. Леса третьей группы разделяются на освоенные и резервные леса.
В лесах всех указанных групп могут быть выделены особо защитные участки лесов с ограниченным режимом лесопользования (берего - и почвозащитные участки леса вдоль берегов водных объектов, склонов оврагов и балок, опушек лесов на границах с безлесными территориями, места обитания и распространения редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных, растений и другие).
На особо защитных участках лесов может быть запрещено применение рубок главного пользования. Решения о запрещении рубок главного поль зования на этих участках принимаются территориальными органами феде рального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства.
Кроме установления дифференцированного правового режима в разных группах лесов, лесное и экологическое законодательство предусматривает возложение на граждан и юридических лип, а также органы государственной власти определенных обязанностей по охране лесов, обусловленных целями охраны и защиты лесного фонда и не входящих в него лесов.
Так, согласно ст.83 ЛК РФ лесопользователи, в частности, обязаны не допускать нанесения вреда здоровью граждан, окружающей природной среде; вести работы способами, предотвращающими возникновение эрозии почв, исключающими или ограничивающими негативное воз действие пользования лесным фондом на состояние и воспроизводство лесов, а также на состояние водных и других природных объектов; соб людать на предоставленных им в пользование участках лесного фонда правила пожарной безопасности в лесах и проводить противопожарные мероприятия, а в случае возникновения лесного пожара обеспечивать его тушение; проводить лесовосстановительные мероприятия за свой счет на вырубках и площадях, на которых в результате деятельности лесопользователей уничтожен подрост или погибла древесно-кустарниковая растительность; возмещать убытки и потери лесного хозяйства; соблюдать санитарные правила в лесах и т.д.
В целях повышения продуктивности лесов органы управления лесным хозяйством обязаны: осуществлять уход за лесами, проводить работы по селекции, лесному семеноводству и сортоиспытанию ценных древесных пород, повышению плодородия почв, предотвращению водной и ветро вой эрозии почв, заболачивания, засоления и других процессов, ухудша ющих состояние земель, а также иные работы по улучшению породного состава лесов, повышению их продуктивности и защитных свойств. При этом обеспечиваются сохранность и своевременное воспроизводство кедра, дуба, бука и других ценных древесных пород.
Кроме того, ст.91 Л К РФ предусматривает их обязанность осущест влять рубки промежуточного пользования, если нет иного исполнителя этих рубок; принимать меры по эффективному воспроизводству лесов, созданию новых лесов и проведению гидролесомелиорации избыточно увлажненных земель; строить дороги лесохозяйственного назначения; оказывать лесопользователям помощь в выборе способов воспроиз водства лесов, обеспечении посевным и посадочным материалами и оплачивать в установленном порядке выполненные ими лесовосстано вительные мероприятия.
Охрана и защита лесов осуществляются с учетом их биологических и иных особенностей и включают в себя комплекс организационных, правовых и других мер по рациональному использованию лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов, сохранению лесов от уничтожения, повреждения, ослабления, загрязнения и иных негативных воздействий.
3. Правовое регулирование охраны вод
Водный фонд - совокупность водных объектов в пределах территории России, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр.
Водный объект - сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режи ма. Обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) относятся к недвижимому имуществу со всеми вытекающими отсюда последстви ями. Необходимо иметь в виду, что в число отношений, регулируемых водным законодательством, не входят отношения по поводу воды, нахо дящейся в окружающей среде и не сосредоточенной в водных объектах, и отношения по поводу воды, изъятой из водных объектов (они регули руются гражданским, санитарным и иным законодательством).
Охрана вод - это система мероприятий по сохранению и восстанов лению водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также ликвидации последствий указанных явлений. Как и в случаях охраны других природных объектов, задача охраны вод решается посредством возложения обязанностей на субъектов водных отношений (граждан и юридических лиц, а также органы публичной власти), включая требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также посредством придания отдельным водным объек там особого эколого-правового статуса.
При этом законодатель указывает на особенности охраны поверхнос тных и подземных вод; регулирует как общий порядок охраны вод, так и конкретизацию этих требований в зависимости от вида деятельности или. места расположения источника загрязнения; в ряде случаев объ единяет меры по охране водных объектов как от загрязнения, так и от засорения. В числе общих обязанностей вышеуказанных субъектов, в частности, выделяется:
Во-первых, охрана водных объектов от загрязнения. Его источниками признаются объекты, с которых осуществляется сброс или иное поступ ление в водные объекты вредных веществ, ухудшающих качество повер хностных и подземных вод, ограничивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние дна и берегов водных объектов. Охрана водных объектов от загрязнения осуществляется посредством регулирования деятельности как стационарных, так и других источни ков загрязнения. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют охрану водных объектов от всех видов загрязнения, включая диффузное загрязнение (загрязнение через поверхность земли и воздух).
Во-вторых, охрана водных объектов от засорения - осуществляется посредством установления общего запрета на сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов.
В-третьих, предупреждение и ликвидация аварийного загрязнения водных объектов, которое возникает при залповом сбросе вредных веществ в поверхностные или подземные водные объекты и причи няет вред или создает угрозу причинения вреда здоровью населения, нормальному осуществлению хозяйственной и иной деятельности, состоянию окружающей природной среды, а также биологическому разнообразию.
Указанные обязанности конкретизируются в следующих случаях.
Во-первых, для охраны водных объектов от загрязнения и засорения из источников загрязнения, находящихся на суше. Эти источники не должны вызывать загрязнения и засорения водных объектов сверх установленных нормативов воздействия на водные объекты. Соблюдение данных требований обеспечивается приоритетным применением техно логий, не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду, ограничением использования токсичных веществ и тяжелых металлов, введением научно обоснованных методов измерения и расчетов сбросов сточных вод в водные объекты и выбросов в атмосферу.
Во-вторых, для охраны водных объектов от загрязнения и засорения, вызываемых деятельностью на дне водных объектов. Добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна водных объектов или возведение сооружений с опорой на дно должны осуществляться такими способами, которые не оказывали бы вредного воздействия на поверхностные воды, дно, берега водных объектов и водные биоресурсы. При осуществлении на дне водных объектов работ, которые направлены на использование недр, но не связаны с добычей полезных ископаемых, недропользователи обязаны не допускать загрязнения, засорения и истощения водных объектов.
В-третьих, для охраны водных объектов от загрязнения и засорения с судов и иных средств и сооружений, используемых на поверхности водных объектов. Не разрешается эксплуатация самоходных и несамо ходных судов, а также иных объектов, находящихся на поверхности вод ных объектов, без устройств по сбору сточных вод, отходов и отбросов, образующихся на этих судах и объектах.
В-четвертых, для охраны водных объектов от загрязнения радиоактивны ми и токсичными веществами (материалами), содержание которых должно поддерживаться на уровне, не причиняющем вреда здоровью населения, а также окружающей природной среде. Захоронение и сброс радиоактивных и токсичных веществ (материалов) в водные объекты запрещаются. Сброс сточных вод, содержащих токсичные вещества (материалы), в водные объекты допускается только после их очистки в установленном порядке. Проведение на водных объектах взрывных работ, при которых использу ются ядерная и иные виды технологий, сопровождающихся выделением радиоактивных и токсичных веществ, запрещается. Данный перечень обя занностей не носит исчерпывающего характера.
Разновидностью рассмотренных обязанностей является установление требований к водопользователям, которые обязательны к исполнению в ходе осуществления хозяйственной или иной деятельности. Следует выделить:
1) требования к размещению, проектированию, строительству, реконс трукции и вводу в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов. Они проявляются в обяза тельности проведения согласования со специально уполномоченными органами мест строительства (размещения) хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов. Запрещается ввод в эксплуатацию хозяйственных и других объектов (в том числе захоро нение отходов) необорудованных устройствами, очистными сооруже ниями, предотвращающими загрязнение, засорение, истощение водных объектов и вредное воздействие вод; водозаборных и сбросных соору жений без рыбозащитных устройств; животноводческих ферм и других производственных комплексов, не имеющих очистных сооружений и санитарно-защитных зон и т.д.
2) требования при эксплуатации хозяйственных и других объектов, влия ющих на состояние водных объектов, включающие установление запретов на: сброс в водные объекты неочищенных и необезвреженных в соответс твии с установленными нормативами сточных вод; забор воды из водных объектов, существенно влияющий на их состояние; сброс сточных вод, содержащих вещества с неустановленной предельно допустимой концент рацией, или содержащие возбудителей инфекционных заболеваний.
Другим принципиальным направлением охраны водных объектов является придание водному объекту и (или) прилегающей к нему терри тории особого эколого-правового статуса по причине его уникальности и ценности (водоохранные зоны, особо охраняемые водные объекты, округа санитарной или горно-санитарной охраны) либо статуса зоны экологического бедствия.
Водоохранной зоной является территория, примыкающая к аквато рии водного объекта, на которой устанавливается специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности. Она устанавливается для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем экологическим требо ваниям, предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверх ностных вод, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира.
В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защит ные полосы, где запрещаются распашка земель, рубка и корчевка леса, размещение животноводческих ферм и лагерей, а также другая подобная деятельность. В прибрежных защитных полосах водоохранных зон допус кается размещение объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охот ничьего хозяйств, а также водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии лицензии на водопользование. Водоохранные зоны водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабже ния или местами нереста ценных видов рыб, объявляются особо охраняе мыми территориями в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
Другой разновидностью ООПТ являются особо охраняемые водные объекты - природные водные экосистемы, имеющие особое природо охранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздо ровительное значение. Особо охраняемые водные объекты полностью или частично, постоянно или временно изымаются из хозяйственной деятельности на основании решений соответствующих органов испол нительной власти по представлению федеральных органов управления использованием и охраной водного фонда и охраны окружающей среды. В рамках данной подгруппы особое место занимает охрана озера Бай кал - природного объекта всемирного наследия. Зонами экологического бедствия могут объявляться водные объек ты, их части и водосборные площади, где в результате хозяйственной деятельности или природных процессов происходят изменения, угро жающие здоровью людей, животному и растительному миру, состоянию окружающей среды.
4. Правовое регулирование охраны недр
Недра - это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водо емов, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Следовательно, недра не имеют нижней гра ницы и простираются вглубь вплоть до ядра Земли (хотя реаль но человек не бурил еще скважин глубже 15 км.). Юридическое понятие «недра» не отождествляется с содержащимися в недрах полезными ископаемыми (недра - более широкое понятие, чем полезные ископаемые). Аналогично нельзя отождествлять воду и водный объект.
Представляется, что необходимо различать, с одной стороны, пра вовую охрану недр от вредного воздействия окружающей среды, и, с другой стороны, охрану окружающей среды от вредного воздейс твия последствий всех видов горных работ.
Традиционный взгляд на недропользование как на неиссякаемый источник пополнения бюджетов, в последние годы все ярче не соот ветствует действительности. Исследователи выделяют две основные проблемы в сфере рационального использования и охраны недр. Во-первых, это неэффективное использование ресурсов недр при усложнении условий эксплуатации месторождений, и, во-вторых, возрастающее воздействие добычи полезных ископаемых на окру жающую среду. Указанные проблемы проявляются в игнорировании проведения природоохранных мероприятий при ликвидации рудни ков и шахт, а также ликвидации отдельных объектов на действующих горнодобывающих предприятиях. В числе же непосредственных направлений воздействия горного производства на окружающую среду можно отнести следующие.
Во-первых, загрязнение атмосферного воздуха пылью и газами в ходе ведения буровых работ, в процессе переработки полезных ископаемых, сжигание попутного газа, аварийные выбросы и т.д. Во-вторых, нарушение гидробаланса на территории района разра ботки - происходит из-за необходимости осушения месторождений, что приводит к понижению уровня грунтовых вод; складирование жидких отходов часто способствует подтоплению и прилегающих территорий. В-третьих, загрязнение и истощение поверхностных и подземных вод из горных выработок, промплощадок и т.д. В-чет вертых, ухудшение качества, нарушение и временное отчуждение земель - в результате загрязнения почв, подтопления или осушения территорий и т.д. В-пятых, образование значительных объемов про мышленных отходов.
Учитывая, что недра являются составной частью окружающей среды, законодатель предусматривает ряд направлений по их охране и рациональ ному использованию, среди которых особо следует выделить следующие.
Первым направлением является установление обязательных эколо гических требований к недропользователям, осуществляющим горные работы. В числе таких требований - охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку; предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием «недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов произ водства, сбросе сточных вод; соблюдение установленного порядка кон сервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения и т.д.
Предусмотрен и ряд гарантий недопущения вредного воздействия на окружающую среду в ходе осуществления недропользования. Главной из них является возможность привлечения нарушителей вышеуказанных требований к юридической ответственности, заключающейся в том, что право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено специально на то уполномоченными государственными орга нами в соответствии с законодательством. Более того, публичный интерес в правоотношениях недропользования еще ярче виден при анализе поло жений ст. 8 Закона РФ «О недрах», предусматривающей возможность ограничения или запрещения пользования отдельными участками недр без вины недропользователя, если это потребуется в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды.
Вторая группа гарантий экологически правомерного поведения недро пользователей предполагает обязательность проведения следующих мероприятий (данный перечень не носит исчерпывающего характера): оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) всех планируемых видов горных работ; распространение на обеспечение безопасности горных работ требований, предусмотренных Законом о промышленной безопасности и т.д.
Второе направление заключается в создании особо охраняемых геоло гических территорий. Его суть заключается в том, что редкие геологи ческие обнажения, минералогические образования, палеонтологические объекты и другие участки недр, представляющие особую научную или культурную ценность, могут быть объявлены в установленном порядке геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками при роды или культуры. Всякая деятельность, нарушающая сохранность указанных заповедников, заказников и памятников, запрещается.
В случае обнаружения при пользовании недрами редких геологичес ких и минералогических образований, метеоритов, палеонтологичес ких, археологических и других объектов, представляющих интерес для науки или культуры, пользователи недр обязаны приостановить работы на соответствующем участке И сообщить об этом органам, предоста вившим лицензию (ст. 33 закона РФ «О недрах»). Это предполагает необходимость знакомства недропользователя с последними научными исследованиями и интересами в нескольких отраслях научного знания. Более того, представляется, что неспециалисту весьма сложно отличить, •например, отдельные палеонтологические находки от обработанных природой кусков камня.
5. Правовое регулирование охраны атмосферного воздуха
Много лет назад А.Н. Радищев в своем знаменитом «Путешествии из Петербурга в Москву» восклицал, что единственное, чего нельзя отнять у крестьянина, так это воздух. Научно-технический прогресс подвел нас к решению этой задачи, обусловив параллельное формирование воздухоохранного законодательства, о котором и пойдет речь ниже.
Атмосферный воздух - жизненно важный компонент окружающей при родной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмос феры, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений. Атмосферный воздух реально используется в трех формах: в качестве естественного резервуара для выбросов; в процессе выделения и присвоения ресурсов (компонентов) атмосферного воздуха; в процессе общего природопользования, то есть использования человеком ресурсов атмосферного воздуха как естественного условия жизни.
Охрана атмосферного воздуха - система мер, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации и субъек тов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физи ческими лицами в целях улучшения качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду.
Охрана атмосферного воздуха занимает особое место в системе охра ны окружающей среды, особенно если учесть, что в последние годы антропогенное воздействие на воздушную среду резко усилилось. Например, современный реактивный лайнер при перелете из Европы в Америку за время полета потребляет столько кислорода, сколько произ водит за это же время 25 тысяч гектаров леса.
Действующая правовая конструкция охраны атмосферного воздуха существенно отличается от аналогичных конструкций охраны земли, лесов и иных природных объектов. Эта особенность заключается в отсутствии права собственности на воздух у какого-то субъекта. При этом всеми государствами атмосферный воздух активно используется в качестве ассимиляционного потенциала размещения в нем выбросов вредных веществ на основании разрешения компетентных государс твенных органов. Таким образом, в отношении атмосферы государство объективно осуществляет правомочия собственника (устанавливая лимиты вредных выбросов), а хозяйствующие субъекты - правомочия пользователей. Поэтому, официальное признание атмосферы объектом природопользования имело бы большое как теоретическое, так и прак тическое значение, позволило бы упорядочить атмосферопользование, в том числе в процессе эксплуатации автотранспорта..
Несмотря на указанную недоработку, в России объективно сущес твует система правовых норм, регулирующих охрану атмосферного воздуха от антропогенных воздействий. Как отмечал Р.Х. Габитов, «в настоящее время в российской действительности сложились специфи ческие общественные воздухоохранные отношения, которые нуждаются в обособленном правовом регулировании». Следовательно, существует и воздухоохраиное право, имеющее самостоятельный предмет регулиро вания - воздухоохранные общественные отношения, которое опирается на определенные принципы, являющиеся как общими для всего эко логического права, так и характерными для этой общности правовых норм; имеет свою систему и внутреннюю структуру. Другие авторы предлагали иное наименование рассматриваемой правовой общности. Так, М.М. Бринчук предлагал называть формирующуюся отрасль права «воздушным правом», выделяя соответственно, и «воздушное законо дательство». Несмотря на наличие терминологических дискуссий, в России реально сложилось законодательство об охране атмосферного воздуха от негативных воздействий, а его основным направлением является установление обязанностей природопользователей и органов публичной власти.
В числе обязанностей природополъзователей (главным образом, юри дических лиц) следует отметить необходимость соблюдения нормативов вредного воздействия на атмосферный воздух; планирование мероприятий по охране воздуха; необходимость получения разрешения на выброс вред ных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разрешений на вред ное физическое воздействие на атмосферный воздух; проведение инвента ризации выбросов; осуществление производственного контроля и т.д.
Разновидностью данной группы обязанностей являются требования по охране атмосферного воздуха не только на стадии эксплуатации, но и на стадиях проектирования, размещения, строительства и реконструк ции объектов хозяйственной и иной деятельности.
Ряд обязанностей возложен и на органы государственной власти, в том числе установление порядка разработки и утверждения гигиеничес ких и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, пре дельно допустимых уровней физического воздействия на атмосферный воздух и других экологических нормативов в целях охраны атмосфер ного воздуха; формирование и обеспечение реализации федеральных целевых программ охраны атмосферного воздуха; установление порядка государственного учета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него; организация и финансирование государственного мониторинга атмос ферного воздуха и обеспечение его проведения; организация информи рования населения о загрязнении атмосферного воздуха и выполнении федеральных целевых программ охраны атмосферного воздуха.
Законодательство об охране атмосферного воздуха прямо запрещает проектирование, размещение и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя Земли, ухуд шению здоровья людей, уничтожению генетического фонда растений и животных, наступлению необратимых последствий для людей и окру жающей среды.
Рассматривая проблему охраны атмосферного воздуха, следует учи тывать и ее трансграничный аспект. По некоторым данным, на Европей ской территории России за год выпадает 2,4 млн. тонн окисленных серы и азота, в том числе 1,39 млн. тонн (57%) в результате трансграничного переноса. Основной вклад в трансграничное подкисление территории России вносят Украина, Польша, Беларусь, Румыния и Германия. Сум марные выпадения окислов серы и азота от российских источников, расположенных в Европейской части России, составили 1,4 млн. тонн. Практически две трети населения России проживает на территориях, где уровень загрязнения атмосферного воздуха не соответствует гигие ническим нормативам.
В связи с этим важно отметить вступление в силу для России Киотского протокола, согласно которому развитые страны и страны с переход ной экономикой, являющиеся сторонами Протокола, должны в целом осуществить сокращение выбросов парниковых газов к 2008-2012 годам не менее чем на 5% от уровня 1990 г. Реализация данных положений Россией должна привести к поиску и внедрению новых природоохран ных технологий в сфере охраны атмосферного воздуха от антропоген ных воздействий.
Пока же недостаточная эффективность законодательства об охране атмосферного воздуха обусловлена недостатками: а) политико-эконо мического характера; б) юридического характера; в) правоприменитель ной деятельности, влияющей на состояние и развитие законодательства; г) научного, организационного, финансового и иного обеспечения зако нопроектных работ.
6. Правовое регулирование охраны объектов животного мира
Животный мир - совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию России и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.- Животный мир как объект правовой охраны характеризуется рядом признаков, которые закреплены в экологическом и фаунистическом законодательстве. К ним относятся:
- принадлежность к дикой фауне. В последних научных работах пред лагается отказаться от столь узкого понимания признака принадлеж ности к объектам животного мира. Так, Н.Н. Веденин пишет, что «поня тие «животный мир» должно охватывать все разновидности животного мира, включая домашних животных...». В качестве одного из аргументов приводится тот факт, что в настоящее время многие представители домашней фауны находятся на грани исчезновения, а особенно опасная ситуация сложилась в птицеводстве. Однако такие предложения пока не встретили понимание законодателя.
- нахождение диких животных в состоянии естественной свободы, под которой понимается непосредственная естественная связь живот ного с окружающей средой. Дикие животные, находящиеся в зоопарках, вольерах, а также некоторые виды животных (например, северные олени), содержащиеся в полувольных условиях, охраняются как товар но-материальные ценности в соответствии с требованиями гражданско го права.
- установление территориальных границ нахождения дикого животно го. Только на территории России они входят в единый государственный фаунистический фонд. Это важно при определении мигрирующих животных.
- непотребляемость объекта, т.е. при переходе отдельного животного с территории России на территорию другого государства, а также при уничтожении отдельных экземпляров в результате охоты, рыболовства и т.д., животный мир в целом как объект охраны не исчезает. Следует отметить, что термин «потребляемость» относится не к отдельным объ ектам или видам животного мира (которые, конечно, потребляемы), а к фаунистическому фонду в целом, поскольку даже если сохранится хотя бы одно дикое животное, отвечающее названным признакам, фаунисти ческий фонд сохраняется.
В ряде исследований ранее указывалось еще на один признак - полез ность, который был закреплен в законодательстве 60-х годов XX века. Однако впоследствии большинство ученых и законодатель отказались от деления животных на полезных и вредных, ибо оно всегда носило условный характер. Поскольку в природе все взаимосвязано, то отде льные виды животных в различной обстановке могут быть как вред ными, так и полезными. Так, заяц или дикий кабан при оптимальной численности на 1 км охотничьих угодий - животные полезные, однако в случае превышения их численности уже являются вредными, поскольку могут нанести существенный вред лесному и сельскому хозяйству.
Использование животного мира - изучение, добывание объектов животного мира или получение пользы от них иными способами для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового. Использование объек тов животного мира не должно приводить в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного мира.
Охрана животного мира - деятельность, направленная на сохране ние биологического разнообразия и обеспечение устойчивого сущес твования животного мира, а также на создание условий устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира. Одним из направлений деятельности по охране животного мира является охрана среды обитания животного мира.
Федеральное законодательство устанавливает два режима охраны животных. Общий режим охраны устанавливается Законом о живот ном мире. Так, по критерию возможности быть объектом охоты и рыболовства, данный закон определяет две категории объектов живот ного мира с общим режимом правовой охраны:
а) Объекты животного мира, которые являются объектами охоты или рыболовства (их перечень указан в Постановлениях Правительства РФ и пользование этими объектами допускается в установленном законом порядке на основании лицензии). В отношении таких объектов живот ного мира предусматриваются гуманные способы охоты.
б) Объекты животного мира, не отнесенные к объектам охоты или рыболовства. Их добывание или иное использование, согласно ст. 43 Закона о животном мире, допускается только по разрешениям специ ально уполномоченных государственных органов.
Особый режим охраны устанавливается указанным законом в отношении объектов животного мира, отнесенных к числу особо охраняемых, в том числе указанных в Красной книге РФ и Красных книгах субъектов РФ.
При этом действуют правила, распространяемые на все указанные категории объектов животного мира. В их числе - установление сис темы ограничений и контроля за изъятие объектов животного мира из среды их обитания (например, для акклиматизации или гибридизации), требования к природоиользователям при осуществлении ими хозяйс твенной деятельности (обязательность применения технологий ведения сельскохозяйственных или иных работ, не подвергающих уничтожению объекты животного мира), а также создание особо охраняемых природ ных территорий.
Так, в границах национального парка запрещена промысловая охота и рыболовство, деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологичес ких коллекций и т.д. (ст. 15 Закона об особо охраняемых природных территориях). Следовательно, охране подлежат все виды растений и животных, находящиеся в границах данной категории ООПТ.
Отнесение объектов животного мира в категорию редких и находя щихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организ мов означает, что их численность и ареал резко сократились и продолжают сокращаться в результате прямого истребления, разрушения мест обитания или по другим причинам. Эти биологические виды не могут выжить без активного вмешательства человека. Для их сохранения уста навливается режим их особой охраны, при этом существует три уровня учета и охраны редких и исчезающих растений и животных, осущест вляемых посредством ведения Красных книг.
Первый уровень - это участие в ведении Международной Красной книги и Красной книги государств-участников СНГ. Второй уро вень - ведение Красной книги РФ и третий - Красных книг субъектов РФ.
Так, например, в Красную книгу Ростовской области, изданную в 2003 г., вошли 253 вида редких животных. Однако, несмотря на разработку более
чем в 40 субъектах РФ региональных Красных книг, остается нерешенной проблема повышения эффективности данного направления охраны живот ных и растений. Одним из ее аспектов является отсутствие административ ной ответственности за нарушения законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ о Красных книгах субъектов РФ. Подобные нормы могли бы содержаться в КоАП субъекта РФ (равно как нормы об ответс твенности за нарушение положений Красной книги почв субъекта РФ).
Красная киша РФ - официальный документ, содержащий свод све дений о состоянии, распространении и мерах охраны редких и находя щихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений и грибов, обитающих (произраста ющих) на территории РФ, континентальном шельфе и в исключитель ной экономической зоне РФ. По своей юридической природе Красные книги являются разновидностью кадастров природных ресурсов и объектов. Ведение Красной книги РФ осуществляется МПР России. Красная книга РФ должна издаваться не реже одного раза в десять лет. Растения и животные, которые туда попали, повсеместно подле жат изъятию из хозяйственного использования. Запрещается всякая деятельность, которая ведет к сокращению их численности или ухудшению среды обитания. Юридические лица и граждане, осуществляющие хозяйственную деятельность на территориях и акваториях, где обитают такие животные, несут повышенную ответственность за уничтожение этих объектов животного и растительного мира (ст. 259 УК РФ «Унич тожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации»).
Объекты животного и растительного мира могут также попадать под действие международных соглашений и конвенций, либо быть занесен ными в Международную Красную книгу и Красную книгу государств-участников СНГ. Так, 6 видов беспозвоночных и 123 вида позвоночных животных, обитающих в России, занесены в Красный список Меж дународного союза охраны природы. Особое внимание международ ные природоохранные органы уделяют охране редких представителей нашей фауны, к которым отнесены уссурийский тигр, дальневосточный леопард, белый медведь, калан, морж, морской котик и все китообраз ные. Сохранение многих видов животных (сайгак, дзерен, кубанский и дагестанский туры, манул и др.) требует специально разработанных мероприятий на федеральном уровне.
В Красную книгу России занесено 415 видов (подвидов, популяций) животных и 533 вида растений, 17 видов грибов. Перечень животных, которые занесены в Красную книгу РФ за последние годы, увеличился в 1,6 раз. При этом 38 видов животных исключено из Красной книги, поскольку им перестала угрожать опасность исчезновения.
Добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, зане сенным в Красную книгу РФ, допускается в исключительных случаях в целях сохранения этих объектов, регулирования их численности, охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от массовых заболеваний сельскохозяйственных и дру гих домашних животных, обеспечения традиционных нужд коренных малочисленных народов и в иных целях. Добывание объектов живот ного мира производится только на основании разрешения (распоряди тельной лицензии).
Другим способом охраны редких и исчезающих объектов животного и растительного мира является разработка федеральных и региональных целевых программ, направленных на спасение определенных видов растений и животных. В их числе, например, подпрограмма «Сохранение редких и исчезающих видов животных и растений», входящая в состав Федеральной целевой. программы «Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)», утвержденной постановлением Правитель ства РФ от 7 декабря 2001г.
Рассматриваемая проблема имеет и еще один важный аспект, выте кающий из положений международных договоров, регламентирующих ввоз, вывоз и транзитную перевозку редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и животных. Среди указанных международных документов следует выделить Конвенцию о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезнове ния (СИТЕС), а также Перечни видов млекопитающих, птиц, рептилий, амфибий, рыб, беспозвоночных и растений, экспорт, реэкспорт и импорт которых, а также их частей или дериватов, разработанный в соответс твии с данной Конвенцией.
Выполнение требований Конвенции и последующих резолюций и решений конференций стран-членов Конвенции обусловило разработку и внедрение внутреннего законодательства, регулирующего торговлю и использование видов диких животных и растений (их частей, дериватов и любых изделий из них), включенных в Приложения к Конвенции. Введение таких требований в п.З ст.60 Закона об охране окружающей среды означает установление на законодательном уровне государствен ного регулирования соответствующей деятельности, включающего в себя введение определенных ограничений гражданского оборота образ цов диких животных и растений, а также установление мер ответствен ности за нарушения в сфере их оборота и использования.
В настоящее время регулирование оборота диких животных и расте ний, включенных в Приложения СИТЕС, осуществляется на основании Закона о животном мире, Таможенного кодекса РФ, иных федеральных законов и ряда подзаконных нормативных правовых актов. Из данных документов следует, что вывоз с территории Российской Федерации видов животных и растений, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции, допускается при наличии специального раз решения Административного органа по Конвенции в Российской Федерации, а ввоз таких видов животных и растений на территорию Россий ской Федерации - при наличии разрешения административного органа по Конвенции или другого компетентного органа страны-экспортера, а в случаях, предусмотренных Конвенцией, и разрешения Административ ного органа по Конвенции в Российской Федерации.
Ввоз на территорию Российской Федерации или иностранных госу дарств подпадающих под действие Конвенции видов животных и растений, их частей или дериватов, добытых в открытом море судами, плавающими под флагом Российской Федерации, допускается при наличии разрешения (сертификата) Административного органа по Кон венции в Российской Федерации. Данный орган принимает решение и в отношении юридической судьбы конфискованных и обращенных в собственность государства диких животных и растений, их частей или производимой из них продукции - дериватов, попадающих под дейс твие Конвенции СИТЕС.
Административным органом по обязательствам из данной Конвенции в Российской Федерации является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, находящаяся в ведении МПР России (в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб), а также Федеральная служ ба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (в отношении осетро вых видов рыб).
Однако эффективность мер по охране редких и исчезающих живот ных и растений пока не достаточно высока, а имеющаяся правовая база нуждается в совершенствовании. По данным Интерпола нелегальная торговля дикими животными и растениями без учета древесины и рыбной продукции выходит на второе место в мире после наркотиков, достигая 6 млрд. долларов США ежегодно. При этом Россия является одной из основных стран на незаконном рынке биологических объектов, выступая в качестве как импортера или экспортера, так и как страна транзита. Например, за 11 месяцев 1999 года только на таможенных постах города Москвы было произведено 47 задержаний незаконных грузов с образцами диких животных и растений на общую сумму свыше 100 тыс. долларов США. По оценке экспертов это составляет лишь 5 процентов от всего незаконного ввоза, осуществляемого через Москву.
Незаконно ввезенные животные поступают в продажу не только через сеть нелегальных дилеров, но и легально на Птичьем рынке. Ввиду отсутствия в РФ надлежащего внутреннего законодательства в данной сфере общественных отношений, указанный вид бизнеса бурно разви вается и полностью находится в сфере «теневой» экономики. В связи с этим продавцы и посредники получают весьма значительные доходы, не платя подоходного налога, отчислений в Пенсионный фонд, в фонды социального страхования и т.д. С другой стороны, неконтролируемый ввоз из-за рубежа объектов фауны и флоры сужает налогооблагаемую базу и не дает развиваться легальному предпринимательству в области разведения экзотических животных и растений. Неконтролируемый ввоз и продажа изъятых из природы и пользующихся спросом на российском рынке экзотических животных опасны и возможностью завоза в страну малознакомых инфекций. Так, отмеченный медиками в 1993-1995 годах в Москве резкий рост смертности последовал за пиком ввоза приматов и попугаев в Россию.
Некоторые объекты, занесенные в Приложения СИТЕС и добыва емые нелегально, широко представлены на внутреннем российском рынке. Это в первую очередь осетрина и черная икра. Объемы незакон ного вылова осетровых в десятки раз превышают легальные квоты на вылов. Торговля осетриной в различных видах и черной икрой открыто осуществляется на рынках и в магазинах. Отсутствие единого и эффек тивного законодательства, регулирующего коммерческое использова ние редких видов животных, делает малоэффективными действия пра воохранительных органов, часто не способных доказать незаконность происхождения товара, и существенно сокращает доходы бюджетов всех уровней.
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ СОКРАЩЕНИЙ
.
ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации (части пер вая, вторая и третья) (ред. от 10 января 2006 г.) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. № 5. Ст. 410; 2001. № 49. Ст. 4552; 2003. № 46 (часть 1). Ст. 4434; Российская газета. 2006. 17 января.
ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Феде рации от 14 ноября 2002 г. (ред. от 27 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2002. Хо 46. Ст. 4532; 2004. №31. Ст. 3230; Российская газета. 2005. 30 декабря.
ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; Российская газета. 2005. 31 декабря.
ВК РФ - Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471; Российская газета. 2005. 31 декабря.
ЛК РФ - Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января
1997 г. № 22-ФЗ (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610; Российская газета. 2005. 31 декабря.
КТМ РФ - Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. (ред. от 20 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2207; Российская газета. 2005. 23 декабря.
КВВТ РФ - Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ (с изменениями от 5 апреля, 30 июня 2003 г.., 29 июня 2004 г.) // СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1001; 2003. № 14. Ст. 1256; № 27 (Часть 1). Ст. 2700; 2004. № 27. Ст.2711.
УК РФ - Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 5 января 2006 г.) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; Российская газета. 2006. 11 января.
КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 5 января 2006 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 1; 2003. № 27 (часть 2). Ст. 2717; Российская газета. 2006. 11 января.
ГрадК РФ - Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. (ред. от 31 декабря 2005 г.) // Российская газета. 2004. 30 декабря; 2005. 31 декабря.
ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 9 мая 2005 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 3; Российская газета. 2005. 13 мая.
НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; 2005. № 1 (часть 1). Ст. 38; Российская газета. 2005. 31 декабря.
БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля
1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 3 января 2006 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; Российская газета. 2006. 11 января.
Закон об охране окружающей среды - Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст.133; 2005. № 1 (часть 1). Ст. 25; Россий ская газета. 2005. 31 декабря.
Закон о недрах - Закон Российской Федерации «О недрах» (ред. от 22 августа 2004 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Вер ховного Совета РФ. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 2003. № 23. Ст. 2174;
2004. № 35. Ст. 3607.
Закон о животном мире - Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст.1462; 2003. № 46 (часть 1). Ст. 4444; Российская газета.
2005. 31 декабря.
Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населе ния - Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпи демиологическом благополучии населения» (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650; Российская газета. 2005.31 декабря.
Закон об охране атмосферного воздуха - Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222; 2004. № 35. Ст. 3607; Российская газета. 2005. 31 декабря.
Закон о специальных экологических программах - Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков терри тории»//СЗ РФ. 2001. № 29. Ст.2947.
Закон об экологической экспертизе - Федеральный закон от 23 нояб ря 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; 1998. № 16. Ст. 1800; 2004. № 35. Ст. 3607; Российская газета. 2005. 31 декабря.
Закон о континентальном шельфе - Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федера ции» (ред. от 9 мая 2005 г.) // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694; 2003. № 27 (Часть 1). Ст. 2700; 2005. № 19. Ст.1752.
Закон об охране озера Байкал - Федеральный закон от 1 мая
1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (с изменениями от 27 декабря
2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220; 2001 (Часть 1). № 1. Ст. 2; № 53 (часть 1). Ст. 5030; 2002. № 52 (часть 1). Ст. 5132; 2004. № 35. Ст. 3607. '
Закон об электроэнергетике - Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (с изм. от 22 августа 2004 г., 30 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177; 2004. № 35. Ст. 3607; Российская газета. 2004. 31 декабря.
Закон об исключительной экономической зоне - Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (ред. от 18 июля 2005 г.) // СЗ РФ. 1998.
№ 51. Ст. 6273; 2005. № 30 (часть 1). Ст. 3101.
Закон о техническом регулировании - Федеральный закон от 27 дека бря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изм. от 9 мая 2005 г.) // СЗ РФ. 2002. № 52 (часть 1). Ст. 5140; Российская газета. .2005.13 мая.
Закон о природных лечебных ресурсах - Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (с изм. от 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713; 2004. № 35. Ст. 3607.
Закон об особо охраняемых природных территориях - Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (ред. от 9 мая 2005 г.) // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024; Российская газета. 2005. 13 мая.
Закон об атомной энергии - Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (с изменениями от 10 февраля 1997 г., 10 июля, 30 декабря 2001 г., 28 марта 2002 г., 11 нояб ря 2003 г., 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552; 2002. № 13. Ст. 1180; № 46 (часть 1). Ст. 4436; 2004. № 35. Ст. 3607.
Закон о радиационной безопасности - Федеральный закон от 9 янва ря 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (с изм. от
22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141; 2004. № 35. Ст. 3607. Закон о пестицидах и агрохимикатах - Федеральный закон от
19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (с изменениями от 10 января 2003 г., 29 июня 2004 г.) // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510; 2003. № 2. Ст. 153; Ст. 167; 2004. № 27. Ст. 2711.
Закон о промышленной безопасности - Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ред. от 9 мая 2005 г.) // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588; 2003. № 2. Ст. 167; Российская газета. 2005. 13 мая.
Закон о безопасности гидротехнических сооружений - Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (ред. от 9 мая 2005 г.) // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589; Российская газета. 2005. 13 мая.
Закон о газоснабжении - Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (ред. от
23 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667; 2004. № 35. Ст. 3607; Российская газета. 2005. 27 декабря.
Закон об отходах - Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009; 2001. № 1 (Часть 2). Ст. 21; 2003. № 2. Ст. 167; Российская газета. 2005. 31 декабря.
Закон о местном самоуправлении - Федеральный закон от 6 октября .2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуп равления в Российской Федерации» (ред. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; Российская газета. 2005. 31 декабря.
Закон о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера - Федеральный закон от 21 дека бря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычай ных ситуаций природного и техногенного характера» (ред. от 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648; 2002. № 44. Ст. 4294; 2004. № 35. Ст. 3607.
Закон о мелиорации земель - Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (ред. от 29 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142; 2003. № 2. Ст. 167; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 1 (часть 1). Ст. 25.
Закон об уничтожении химического оружия - Федеральный закон от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» (ред. от 9 мая 2005 г.) // СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2105; 2001. № 49. Ст. 4563;
2003. № 2. Ст. 167; 2005. № 19. Ст. 1752.
Закон о гидрометеорологической службе - Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» (ред. от 3 июня 2005 г.) // СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3609; 2002. № 26. Ст. 2516;
2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 23. Ст. 2203.