1 [Л Права человека Учебник для вузов Комиссия при Президенте Российской Федерации И
Работа добавлена на сайт samzan.net:
>"7 1 <Л» ,
Права человека
Учебник для вузов
Комиссия при Президенте Российской Федерации
Институт государства и права РАН
Права Чправаеловека
Учебник для вузов
Ответственный редактор —
член-корреспондент РАН,
доктор юридических наук
Б. А. Лукашева
Издательство НОРМА
(Издательская группа НОРМА—ИНФРА • М) Москва, 2001
П68
Права человека. Учебник для вузов / Ответственный ре дактор — член-корр. РАН, доктор юридических наук Е. А. Лукашева. — М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА—ИНФРА • М), 2001. — 573 с.
"Права человека'' — первый в отечественной юридической лите ратуре учебник по данному предмету. Авторский коллектив стремился показать всю сложность и многогранность прав человека, их сущность, генезис, социальные корни, назначение, соотношение с правовым и соци альным государством. В работе раскрываются исторические этапы форми рования системы прав и свобод человека, развития механизмов их защи ты, сопоставляется отечественный и зарубежный опыт в данной сфере Большое внимание уделено природе правового статуса человека и гражда нина, структуре прав человека, их взаимодействию с правом, политикой и нравственностью, взаимодополняемости внутригосударственной и между народной форм их обеспечения и защиты
Учебник ставит целью дать систематизированные знания о правах человека как движущей пружине общественного прогресса и свободы сту дентам, аспирантам, преподавателям юридических и других вузов, изуча ющим право, юристам — научным и практическим работникам, а также всем тем, кто интересуется гуманитарными проблемами истории и современности
15ВЫ 5-89123-352-5 (НОРМА) 15ВЫ 5-16-000023-2 (ИНФРА • М)
© Коллектив авторов, 1998
© Издательство НОРМА, 1998
Авторский коллектив:
Васильева Т. А^ кандидат юридических наук — гл. IV;
Карташкин В. А, доктор юридических наук, профессор — гл. XIV— XVII;
Колесова Н. С., кандидат юридических наук — § 5, 6 гл. V, § 5 гл. XIII;
Колотова Н. В, кандидат юридических наук — § 7, 8 гл. V, § 4
гл. IX;
Ледях И. А., кандидат юридических наук — гл. X, § 1, 2, 3, 4 гл. XIII, гл. XVIII;
Лукашева Е. А, член-корреспондент РАН, доктор юридических наук — введение, гл. I, III, § 1, 2, 3, 4 гл. V, гл. VI—VIII, § 1, 2, 3 гл. IX,
Нерсесянц В. С, член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор — гл. II;
Савицкий В. М., доктор юридических наук, профессор — гл. XI; Салищева Н. Г, кандидат юридических наук — гл. XII.
Ответственный редактор — член-корреспондент РАН, доктор юри дических наук Е. А. Лукашева.
Содержание
Предисловие ................................ XI
Введение. Предмет и задачи теории прав человека . . 1
Раздел первый Права человека, государство, общество
Глава I. Права человека: понятие и сущность ...... 12
§ 1. Понятие и генезис прав человека ............ 12
§ 2. Права человека н цивилизация .............. 28
Глава II. Права человека в истории
политико-правовой мысли ............. 35
§ 1. Древняя Греция ........................ 37
§ 2. Древний Рим .......................... 48
§ 3. Средние века .......................... 57
§ 4. Новое время .......................... 61
§ 5. Дореволюционная Россия ................. 79
Глава III. Правовой статус человека и гражданина . . 91
§ 1. Понятие и структура правового статуса. ........ 91
§ 2. Права человека и права гражданина .......... 96
§ 3. Основания ограничения прав н свобод человека
и гражданина .......................... 102
Глава IV. Гражданство ........................ 105
§ 1. Гражданство и его специфика .............. 105
§ 2. Приобретение н утрата гражданства .......... 110
§ 3. Двойное гражданство, мпогогражданство
и безгражданство ...................... 118
§ 4. Иностранцы .......................... 126
Глава V. Структура прав человека и гражданина .... 132
§ 1. Права и свободы человека и гражданина ....... 132
§ 2. Основные и иные права человека и гражданина . . 133
§ 3. "Поколения" прав человека ................ 136
§ 4. Права индивида и коллективные права ........ 140
§ 5. Личные (гражданские) права и свободы ....... 142
§ 6. Политические права и свободы .............. 151
Содержание VII
§ 7. Экономические и социальные права .......... 159
§ 8. Культурные права ...................... 170
Глава VI. Права человека и правовое государство ... 173
§ 1. Основные признаки правового государства ..... 173 § 2. Права человека и формирование правового
государства в России .................... 183
Глава VII. Права человека и социальное
государство ...................... 197
§ 1. Причины и условия формирования социального
государства ........................... 197
§ 2. Пути сформирования социального государства в условиях реформирования экономических отношений в России ..................... 211
Глава VIII. Человек и государство ............... 214
§ 1. Либеральная доктрина: от человека к государству . 214
§ 2. Марксистская доктрина: от государства к человеку . 223
Глава IX. Права человека, политика, мораль ....... 234
§ 1. Приоритет прав человека по отношению
к политике ........................... 234
§ 2. Права человека как критерий нравственного
измерения политики и государственной власти . . . 238 § 3. Права человека — консолидирующий принцип
нравственной и правовой ориентации
российского общества .................... 256
§ 4. Права человека как сфера взаимодополнения
права и морали ........................ 265
Раздел второй
Система юридических механизмов защиты прав и свобод человека
Глава X. Конституционный контроль ............. 277
§ 1. Развитие системы конституционного контроля
в Российской Федерации .................. 277
§ 2. Конституционный Суд РФ: компетенция, принципы
и формы защиты прав и свобод человека
и гражданина .......................... 286
§ 3. Юридическая сила решений Конституционного
Суда ............................... 301
Глава XI. Судебная защита прав и свобод человека
и гражданина ........................ 305
§ 1. Суд как гарант прав личности .............. 305
§ 2. Право на судебную защиту ................ 316
VIII
Содержание
§ 3. Защита прав обвиняемого и потерпевшего
в уголовном суде ....................... 331
§ 4. Защита нрав сторон в гражданском
судопроизводстве ....................... 358
§ 5. Защита по суду от произвола чиновников ...... 366
Глава XII. Административно-правовые формы защиты
прав и свобод человека и гражданина ... 378
§ 1. Законодательные гарантии прав и свобод человека
и гражданина в сфере исполнительной власти .... 379
§ 2. Защита прав и свобод граждан при применении
мер административного принуждения ......... 395
§ 3. Административный порядок обжалования решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц .............. 398
§ 4. Роль государственного надзора и контроля
в защите прав человека н гражданина ......... 402
Глава XIII. Механизмы защиты прав и свобод
человека и гражданина в зарубежных государствах .................... 410
§ 1. Конституционный контроль — принципы и формы
защиты прав человека .................... 410
§ 2. Институт парламентского Уполномоченного по
правам человека (омбудсмана) .............. 430
§ 3. Право на петицию ...................... 435
§ 4. Процедура "хабеас корпус" ................ 439
§ 5. Административная юстиция ................ 441
Раздел третий Международная защита прав человека
Глава XIV. Права человека и развитие
международного права ............... 459
§ 1. Права человека в истории международных
отношений ............................ 459
§ 2. Устав ООН и Международный Билль о правах
человека ............................. 464
§ 3. Права человека как отрасль современного
международного права ................... 486
Глава XV. Контрольные функции Организации Объединенных Наций в области прав человека ........................ 495
§ 1. Роль н компетенция главных и вспомогательных
органов ООН ......................... 496
Содержание
IX
§ 2. Функции контрольных органов, учрежденных
международными конвенциями по правам человека . 505 § 3. Механизм рассмотрения индивидуальных жалоб . . 509
Глава XVI. Региональное сотрудничество государств
в области прав человека ............ 514
§ 1. Европейская система защиты прав человека ..... 514
§ 2. Межамериканская конвенция но правам человека . 518 § 3. Африканская хартия нрав человека
п нрав пародов ......................... 521
Глава XVII. Ответственность за нарушения прав
человека ......................... 523
§ 1. Международные преступления н правонарушения . . 523 § 2. Правосубъектпость индивида н его ответствен]юсть
за преступные нарушения международного права . . . 527 § 3. Создание н компетенция Международного
уголовного суда ........................ 530
Глава XVIII. Права человека
и гуманитарное право .............. 534
§ 1. Понятие, сфера действия п источники
международного гуманитарного нрава ......... 534
§ 2. Основные принципы международного гуманитарного
права ............................... 543
§ 3. Особый статус права на жизнь в условиях
вооруженного конфликта .................. 547
§ 4. Юридические основания н принципы уголовной
ответственности за нарушения международного
гуманитарного нрава ..................... 549
Предисловие
Настоящее издание является первым российским учебни ком по истории, теории и практике становления и развития прав человека. В нем излагаются основные вопросы, которые обычно освещаются в спецкурсах по внутригосударственному и международно-правовому регулированию прав человека и гражданина. К ним относятся такие проблемы, как понятие п сущность прав человека, правовой статус личности, граждан ство, структура прав человека и гражданина, система юриди ческих механизмов защиты прав и свобод человека (конститу ционный контроль, судебная защита, административно-право вые формы защиты), международная защита прав человека и Др.
Эти вопросы излагаются на основе как монографических разработок российских и иностранных ученых, так и анализа действующего зарубежного п российского законодательства, а также международных соглашений по правам человека.
Отличительной особенностью учебника является то, что в нем показывается взаимосвязь и взаимозависимость междуна родного и внутригосударственного права, их влияние на поло жение личности в современном мире. Учебник подготовлен в Год прав человека в Российской Федерации и 50-летнюю го довщину принятия Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей дек ларации прав человека. Его издание предусмотрено Распоря жением Президента Российской Федерации от 4 апреля 1998 г. "О мероприятиях, связанных с проведением Года прав челове ка в Российской Федерации",
Учебник подготовлен Комиссией по правам человека при Президенте Российской Федерации п коллективом ученых Института государства п права РАН. Он предназначен для сту дентов п преподавателей средних и высших учебных завсде-
XII
Предисловие
пни, научных и практических работников, специализирующих ся и различных отраслях права.
Учебник издан при поддержке Администрации Президен та Российской Федерации и Программы Тасчз Европейской Комиссии, которым авторы выражают искреннюю признатель ность.
Принятые сокращения:
Ведомости РФ — Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Фе дерации
ВВС (РФ, РСФСР, СССР) - Ведомости Верховного Совета (Российской Федерации, РСФСР, СССР)
САПП — Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Феде рации
СП СССР — Собрание постановлений Правительства СССР
Введение Предмет и задачи теории прав человека
Предметом данной науки является одна из высших ценно стей человеческой цивилизации, охватывающая самые различ ные аспекты индивидуального и общественного бытия, — нра ва человека.
Права человека — это определенные нормативно струк турированные свойства и особенности бытия личности, кото рые выражают ее свободу и являются неотъемлемыми и необ ходимыми способами и условиями ее жизни, ее взаимоотноше ний с обществом, государством, другими индивидами.
Права человека неотчуждаемы. Никто не может лишить человека его естественных прирожденных прав — на жизнь, на личную неприкосновенность, свободный выбор способов своей жизнедеятельности, свободу совести, мнений, убеждений, авто номию в сфере частной жизни и других прав. Современный мир невозможно представить без прав человека, которые осно ваны на принципах свободы, равенства, справедливости и носят универсальный характер.
Права человека как явление знаковое, всеохватывающее изучаются всей наукой о государстве и праве. И это понятно, так как человек является предметом исследования гуманитар ных наук в различных аспектах его сущности и деятельности. Юридическая наука призвана изучать человека в его государ ственно-правовых связях и опосредованиях. И в этом смысле юристы изучают не просто абстрактные государственные и пра вовые формы, а явления и процессы, прочно вплетенные в чело веческую жизнь, в которых раскрываются свойства индивида, его связи и зависимости и которые составляют суть бытия че ловека. Все сложнейшие государственно-правовые явления в конечном счете кристаллизуются в правах человека, выступаю щих основой, центральным звеном государственной и правовой жизни.
Введение-
Права человека — это ценностный ориентир, позволяю щий применять "человеческое измерение" не только к государ ству, праву, закону, законности, правовому порядку, но п к граж данскому обществу, поскольку степень зрелости и развитости последнего зависит в значительной мере от состояния дел с нравами человека, от объема этих прав п их реализации. Права человека дают ему возможность не только участвовать в уп равлении государством, но п дистанцироваться от пего, самооп ределяться в сфере частной жизни, выборе убеждений, отноше нии к религии, собственности. Поглощение гражданского об щества государством, огосударствление всех сфер жизни про исходят там, где права человека либо отсутствуют, либо носят декоративный характер.
Становление п развитие прав человека позволяют раскрыть тип цивилизации, се этап, поскольку отношения человека и го сударства — важнейший признак, характеризующий природу той или иной цивилизации, а государство — как правовое или пеправовое.
Политико-правовая мысль, возникшая в условиях тех уни кальных регионов мира, где зародилась демократия п высокая духовная культура (Афины, Рим), и объявившая человека "ме рилом всех вещей", дала толчок европейской цивилизации, ос нованной на персоноцентристской парадигме: от человека к государству. Наряду с этим в традиционных обществах (древ некитайской, индусской, азиатской цивилизациях) господство вал системоцентристскпй подход, где государство подчиняло своей воле всех подданных, превратив человека в послушного исполнителя.
Поэтому права человека возникают и развиваются в раз личных регионах мира разновременно в соответствии с ха рактером культуры, философии, религии, общественным ми ровоззрением, моралью, определяющими характер той или иной цивилизации. Универсальный характер они приобре тают в развитых странах европейского региона, в которых в XVII —XVIII вв. свершились буржуазные революции иод лозунгами свободы, равенства, справедливости. Однако и в таких странах права человека утверждались и утверждают ся непросто, поскольку каждый период общественного раз вития создает свои проблемы и человечеству еще неизвестна
Предмет и задачи теории Иран человека
ситуация, не требующая усилий для поддержания и защиты прав человека.
Теория прав человека как паука призвана изучать приро ду и сущность этого явления, его генезис, социальные, фило софские, политические, этические, религиозные предпосылки, в контекст которых включается данный феномен. Важнейшее место в пауке о правах человека отводится исследованию вза имодействия прав человека и государства. Правовое демокра тическое государство признает приоритет прав человека, огра ничивая этими правами свои властные функции. Поэтому под линная природа государства раскрывается через права чело века, место и роль индивида в обществе, его взаимоотношения с государством.
В теории прав человека необходимо исследовать их разви тие п обогащение, появление новых "поколений" прав человека и причины, обусловившие такой процесс. Важно раскрыть струк туру прав человека, определяемую спецификой сферы его дея тельности: личной (гражданской), политической, социальной, экономической и культурной. Это вытекает непосредственно из понятия правового статуса человека (с учетом, его расшире ния), взаимосвязи нрав и обязанностей в данной структуре, а равно из предпосылок, определяющих известные различия в правовом статусе в зависимости от того, выступает ли индивид в качестве человека или в качестве гражданина.
Интересен вопрос о природе гражданства как особой по литико-правовой связи человека с государством. В современ ном мире происходит расширение правового статуса человека и гражданина в результате развития норм не только нацио нального, но и международного законодательства. Этот про цесс взаимного обогащения законодательства — важная зако номерность, поднимающая планку прав человека, повышающая их уровень.
Наука о правах человека рассматривает их не только как явление юридическое; она раскрывает связь этих прав с поли тикой, нравственностью, философией, религией, поскольку пра ва человека — это сложное многомерное образование. В раз личные эпохи проблема прав человека, неизменно оставаясь политико-правовой, приобретала либо религиозное, либо эти ческое, либо философское звучание.
Введение
Учитывая значимость нрав человека в обеспечении нор мальной жизнедеятельности общества, следует обратить осо бое внимание на механизмы п процедуры их защиты, раскрыть ее конституционные, судебные, административно-правовые способы, показать особенности правоохраппых механизмов в зарубежных странах, их становление в российском государ стве.
Внутригосударственные механизмы защиты прав и свобод человека н гражданина дополняются международно-правовы ми формами их обеспечения. Поэтому важно изучать систему международно-правовой защиты прав человека, ее развитие, со четание универсальных и региональных механизмов, осуществ ляющих такую срункцию.
Все эти сложные проблемы составляют предмет теории прав человека. Они требуют глубокого изучения н освоения, посколь ку без этого невозможна культура гуманитарного мышления, "человеческое измерение" всех процессов, происходящих внут ри общества и в современном мире в целом.
При изучении теории прав человека неизбежно ее пересе чение с иными юридическими науками — теорией государ ства и права, историей государства и права, историей полити ческих и правовых учений, всеми отраслевыми юридическими науками — конституционным, гражданским, уголовным, адми нистративным правом и др., процессуальными отраслями зна ний — уголовной, гражданской, административной. Так, про блемы правового статуса личности, правоспособности, дееспо собности изучаются в общей теории права, в отраслевых юри дических науках (отраслевой правовой статус); становление и развитие прав человека — в истории государства п нрава (за рубежной и отечественной), в истории политических учений. В теории государства рассматриваются проблемы взаимоотно шения человека и государства, концентрирующиеся в правах человека. Природа государства вообще, правового и социаль ного государства, в частности, — также предмет общей тео рии государства; в то же время се изучение — важнейший компонент теории прав человека, позволяющий раскрыть их природу и сущность.
Отраслевые юридические науки изучают конституционные, гражданские, земельные, аграрные, экологические и иные права
Предмет н задачи теории прав человека
индивидов, в единстве своем образующие правовой статус чело века и гражданина.
Конституционное, уголовно-процессуалыюе, гражданско-процсссуалыюе, административно-процессуальное право изучают процедуры и механизмы защиты прав человека, способы восста новления нарушенных прав. Как уже отмечалось, теория прав человека также отводит большое место рассмотрению данных вопросов.
Международное право исследует систему международно-правовых актов по правам человека, структуру и назначение органов, осуществляющих международно-правовую защиту этих прав.
Поэтому особенностью теории прав человека является се тесная взаимосвязь и пересечение со всеми иными юридичес кими науками. В этой связи может возникнуть вопрос: нуж на ли самостоятельная наука — теория прав человека, или возможно и достаточно рассмотреть связанные с правами че ловека проблемы в иных (традиционных для отечественно го правоведения) науках? Нам представляется, что есть ряд факторов, определяющих необходимость выделения самосто ятельной науки и учебной дисциплины — теории прав чело века.
1. Особая значимость прав человека в жизни общества, в развитии нормальных связен и взаимодействий между индиви дами и социальными группами, между личностью и государ ством требует определить общие закономерности этих явлений, позволяющие координировать и упорядочивать общественные отношения.
Теория прав человека должна сформулировать тс основ ные принципы, которые являются ценностными ориентирами в современном мире. Такие принципы формировались истори чески, обогащались, совершенствовались; сегодня они являются неотъемлемой частью человеческой культуры.
Эти принципы закреплены в Основном законе Российской Федерации, вобравшем в себя опыт развития прав человека в Демократических зарубежных государствах, а также междуна родно-правовые аспекты защиты прав человека, нашедшие воп лощение во Всеобщей декларации прав человека, Международ ном пакте о гражданских н политических правах, Междуна-
Введение
родном пакте об экономических, социальных и культурных правах, в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и ряде других актов:
права человека принадлежат ему от рождения, поэтому они являются естественными, неотъемлемыми и неотчуждаемыми;
права человека универсальны, основаны на принципе ра венства; они гарантированы каждому, кто находится под юрис дикцией данного государства;
права человека — высшая ценность, а их уважение, соблю дение и защита — обязанность государства;
нрава человека — средство контроля за властью, ограни читель всевластия государства, которое не должно переступать границ свободы, очерченных нравами человека;
обеспечение прав и свобод несовместимо с дискриминаци ей по какому-либо признаку;
осуществление прав и свобод человека не должно нару шать права и свободы других лиц;
основные права и свободы должны быть едины на всей тер ритории государства;
личные, политические, экономические, социальные и куль турные права и свободы равноценны; в единой системе этих прав нет иерархии;
коллективные права неотделимы от прав индивида; они не должны противоречить индивидуальным нравам, ограничивать правовой статус личности;
права человека регулируются Законом;
права и свободы человека могут быть ограничены Законом на основании обстоятельств, указанных в конституциях и важ нейших международно-правовых актах: угрозы государствен ной и общественной безопасности, основам конституционного строя, здоровью и нравственности населения, правам и закон ным интересам других лиц. Временные ограничения прав и свобод человека возможны в условиях чрезвычайного или во енного положения. Они должны быть соразмерны и пропорци ональны ситуации, определяющей необходимость таких ограни чений, п устраняться по мерс нормализации обстановки, изме нения причин, вызвавших их.
2. Для России крайне важны понятия прав человека. В общественном сознании, в культуре страны — как дорсволю-
Предмет и .задачи теории прав человека
ционнон, гак и послереволюционной — права человека не за нимали сколь-пнбудь значительного места. Идеи реформации и просвещения, связанные с демократией и правами человека, были восприняты лишь либеральными русскими юристами — П.И. Новгородцсвым, Б.А. Кистяковским, В.М. Гессеном и др. Даже в среде интеллигенции они не получили достаточно серь езного распространения. Ы. Бердяев отметил, что в России ре цепция идеи демократии была оторвана от идеи прав человека и гражданина, поэтому автономия личности и се неотъемлемые нрава были чужды и сознанию, и всему укладу российского общества. Манифест 17 октября 1905 г. и "дарованные" насе лению гражданские свободы не привели к существенным изме нениям в этой области.
Октябрьская революция изначально отреклась от идеи равенства, свободы и универсальности прав человека, устано вив в этой сфере жесткий классовый подход. Вся последую щая история Советского государства неотделима от грубых массовых нарушений нрав человека. Характерно, что само по себе понятие "права человека", идеи естествеппоправовой док трины об их неотъемлемой и неотчуждаемой природе реши тельно отвергались. Господствовала теория октроированных, дарованных прав, которыми государство наделяет своих граж дан. Политические и личные права и свободы носили чисто декоративный характер; человек был лишен автономии и лич ной неприкосновенности, его участие в политической жизни было откровенно формальным, механизмы защиты прав и сво бод человека ненадежны, значение судебной защиты принижа лось.
Недооценка, а то и полное игнорирование прав человека нашли выражение в советской учебной и научной литературе, в частности в учебниках по теории государства и права. Харак терно, что в них отсутствовали разделы или главы, посвящен ные правам человека, правовому статусу личности, ее взаимоот ношению с государством. Права и обязанности человека как субъекта права рассматривались в главах, исследовавших пра воотношения, причем последние характеризовались как "осо бый вид идеологических отношений". Однако в таком контек сте речь шла о гражданах, государственных организациях, юри дических лицах, общественных организациях, Союзе ССР, со-
Введение
юзных и автономных республиках. Права человека растворя лись в абстрактном юридическом понятии одного из "субъек тов права" — гражданина. К тому же субъективным правом считалось только полномочие, возникающее в конкретном пра воотношении, а конституционные и иные основные права ха рактеризовались как "предпосылка" правоотношении, элемент правосубъектности. При таком подходе не могло быть и речи о неотъемлемой, неотчуждаемой природе прав человека, об их приоритете в жизни общества, о прямом действии конституци онных прав и свобод.
Впервые главы "Государство, право, личность", "Социали стическое государство и личность" появились в курсе "Мар ксистско-ленинская общая теория государства и права" (Т. 1. 1970; Т. 3. 1972). Следует подчеркнуть, что для советской юридической литературы весьма непривычными были форму лировки — "государство, право н свобода личности"; "права и обязанности граждан как необходимое условие их свобо ды" и др. Разумеется, в соответствии с марксистско-ленин ской традицией личность признавалась свободной только в социалистическом обществе, однако сама по себе связь прав личности со свободой предполагала новый подход к их ис следованию, выводила их за пределы конкретных правоотно шений.
При этом в ряде учебников по теории государства и права, вышедших уже в 80-с годы, сохранялся прежний подход, а в учебнике "Теория государства н права" 1982 г. в главе о пра воотношениях даже отсутствовал параграф "Субъекты права"; вопрос о субъектах права был включен в "Структуру (элемен ты ) правоотношений".
Вопросы международно-правовой защиты прав человека рассматривались в учебной литературе по международному праву в связи с деятельностью ООН; излагались они абстраги рование от советской реальности в сфере прав человека.
Такой подход к ключевой проблеме юридической науки деформировал всю структуру правовых знаний, подчеркивал материалистский характер государства по отношению к чело веку, концентрировал внимание только на формально-юриди ческой стороне его субъективных прав. Для нескольких поко лений советских юристов понятия прав человека как сферы его
Предмет и .задачи теории прав человека
свободы, как ограничителя безмерных властных притязаний государства, как универсального фактора, обеспечивающего равенство и справедливость общественных отношений, автоно мию индивида, попросту не существовало. Подобные деформа ции и пробелы в правовом образовании не преодолены полнос тью и сегодня. Поэтому так важно дать в учебном процессе систему знаний о правах человека во всей их значимости и мпогомерпостп, действии в национальной н международной сис темах права.
3. Права человека в современном мире — мощный пласт общечеловеческой культуры. Без его освоения невозможно оце нивать всю систему сложных политических, социально-психо логических, социальных, экономических, международных отно шений. Ранее уже отмечалось, что права человека — высшая ценность и как таковая она является критерием "человеческо го измерения" противоречивых процессов, происходящих се годня как в России, так и в мире. Только овладение культурой прав человека дает ориентир личности в оценке существую щих политических режимов, гуманитарной и социальной дея тельности государств, правовой н нравственной культуры поли тических лидеров, правосознания народа. Понимание прирож денного характера прав и свобод, принадлежащих человеку, освобождает его от чрезмерной зависимости от государства, позволяет ему отстаивать свои права от каких бы то ни было посягательств.
Сегодня в России все еще отсутствует подлинное уваже ние к человеку и его правам. И это понятно, поскольку дефор мация правосознания, происходившая десятилетия, глубоко уко ренившееся пренебрежение к правам и свободам создают слож ную ситуацию незащищенности индивида, его неуверенность в предсказуемости действий властей. В этой связи первостепен ной задачей является обучение культуре прав человека, кото рое должно распространяться и па должностных лиц, и па всех людей, проживающих на территории страны. Статья 2 Консти туции РФ провозгласила: "Человек, его права и свободы явля ются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства". Принцип, содержащийся в данной статье, к сожалению, еще да лек о г воплощения. Права человека не заняли достойного мсс-
10
Введение
та в пашей жизни, их нарушение носит массовый характер (си стематические невыплаты зарплаты и пенсий, нарушение прав беженцев и вынужденных переселенцев, нарушение нрав воен нослужащих, возрастающая безработица и др.). В России не гарантирован прожиточный минимум, призванный обеспечить достойное существование человека, значительная часть населе ния оказалась за чертой бедности.
Преодоление этой ситуации зависит не только от государ ства, которое не располагает сегодня ип падежными механиз мами защиты прав человека, ни достаточными экономическими ресурсами, ни подлинной волей к устранению этой ситуации. Нужны усилия и правозащитных организаций, и каждого чело века, направленные на борьбу против нарушении прав личнос ти, на установление юридической ответственности за такие дей ствия. А для этого надо обладать знаниями о правах человека и об их роли в обеспечении нормальной жизнедеятельности людей и общества в целом.
Права человека призваны оказать воздействие на консоли дацию общества, преодоление политического противостояния, поскольку по своей природе они консспсуальны и основаны на принципе — "моя свобода не должна наносить ущерба свобо де других". Из этого вытекает и их нравственная природа, ос нованная на категориях добра и всеобщего блага. Это еще бо лее повышает ценность прав человека, поскольку они должны содействовать нравственному совершенствованию общества, формированию солидарности, без которых невозможны реаль но ощутимые преобразования и реформы.
Та тяжелая ситуация с правами человека, которая созда лась в нынешней России, — закономерный результат и ее пред шествующего исторического опыта, и тех ошибок и просчетов, которые были допущены в последние годы. Выдающийся юрист П.И. Новгородцев, предвидя пагубные последствия революции 1917 г., равно как и неизбежность крушения системы, установ ленной после ее осуществления, в работе "Восстановление свя тынь" писал: "Русскому человеку в грядущие годы потребуют ся героические, подвижнические усилия для того, чтобы жигь и действовать в разрушенной и откинутой на несколько веков стране. Ему придется жить не только среди величайших мате риальных опустошений своей родины, но и среди ужасного раз-
Предмет п »адачи теории прав человека 11
вала всех ее культурных, общественных и бытовых основ". Поэтому "нужно понять, что для создания новой России нужны новые духовные силы, нужны воспрянувшие к новому свету души"1.
Знания о правах человека, изложенные в настоящем учеб нике, дают представление о важнейшем элементе современной, и в частности правовой, культуры. Они ставят целью не только воспитывать людей, формировать правильные представления о правах человека как необходимом условии его свободы и ра венства, но и создавать правовое общество, в котором права человека являются священными и неотъемлемыми, а уважение п защита прав человека — важнейшим свойством всего уклада государственной и общественной жизни.
Новгородцев П.И. Об общественном идеале. М., 1991. С. 576 — 577.
Раздел первый Права человека, государство, общество
Глава I Права человека: понятие и сущность
§ 1. Понятие и генезис прав человека
1. Права человека органично вплетены в социальную дея тельность людей, их общественные отношения, способы бытия индивида. Они являются нормативной формой взаимодействия людей, упорядочения их связей, координации их поступков и деятельности, предотвращения противоречий, противоборства, конфликтов на основе сочетания свободы индивида со свобо дой других людей, с нормальным функционированием обще ства и государства. Такие права, как право па жизнь, па досто инство, неприкосновенность личности, свободу совести, мнений, убеждений, автономию личной жизни, право на участие в поли тических процессах, являются необходимыми условиями уст роения жизни человека в цивилизованном обществе и должны быть безоговорочно признаны и охраняемы государством.
К содержанию прав человека и их распределению в обще стве необходимо подходить конкретно-исторически. Современ ный каталог прав человека, зафиксированный в международ но-правовых документах и конституциях правовых госу дарств, — результат длительного исторического становления эталонов и стандартов, которые стали нормой современного де мократического общества. Решающим этапом в развитии прав человека явились буржуазно-демократические революции XVII —XVIII вв., которые выдвинули не только широкий на бор прав человека, по и принципы свободы и формального ра венства, ставшие основой универсальности прав человека, при давшие им подлинно демократическое звучание. Права чело века, определяющие сферу его свободы и основанные на фор мальном равенстве, стали одним из главных ценностных ори ентиров общественного развития. Они оказали огромное влия ние на характер государства, поскольку явились ограничите-
§ 1 Понятие н генслнс прав человека 13
лем ого всевластия, способствовали установлению демократи ческого взаимодействия между государственной властью и ин дивидом, освободив последнего от чрезмерной опеки и подав ления его воли и интересов со стороны властных структур, формирование правового государства было бы невозможно без утверждения в общественном сознании и практике свободы н прав человека.
Однако этому предшествовал процесс длительного и труд ного поиска способов взаимоотношений индивидов в государ ственно-организационном обществе как с властью, так и между собой. Этот поиск никогда не замыкался в сугубо правовом про странстве. Поэтому права человека изначально имели нравствен но-этическое, духовно-культурное и религиозное наполнение.
Права человека формировались из многократно воспроиз водимых актов деятельности людей, повторяющихся связей и устойчивых форм отношений. В процессе человеческой дея тельности, включающей множество индивидов со своими по требностями, целями, неизбежно столкновение и противобор ство их интересов. Однако при всем разнообразии поступков участников общественного взаимодействия кристаллизуются определенные устойчивые нормы, эталоны, ценности, которые способны упорядочивать этот процесс, сочетать интересы раз личных индивидов в рамках исторически складывающегося бытия с его способом производства, духовной культурой, госу дарственностью. Каждый человек имеет притязания на опреде ленный объем благ и условий жизни (материальных и духов ных), получению которых должны содействовать общество и государство.
Объем этих благ и условий исторически всегда определял ся положением индивида в классовой структуре общества, в системе материального производства. Эти блага условно могут быть названы правами человека. Такая условность определяет ся резкой поляризацией общества па различных этапах его раз вития (рабовладение, феодализм), своеобразием цивилизаций (европейская, азиатская и др.), которые не давали возможности правам человека обрести признак универсальности на основе принципов свободы и формального равенства, получить совре менное звучание.
Однако само зарождение идеи прав человека в V —VI вв. до и. э. в древних полисах (Афинах, Риме), появление прин-
14
Глава I. Права человека: понятие и сущность
щша гражданства были крупным шагом на пути движения к прогрессу и свободе. Неравномерность распределения прав человека между различными классовыми и сословными струк турами, а то и полное их лишение (если говорить о рабах) было неизбежным для тех этапов общественного развития. Каждая новая его ступень добавляла новые качества правам человека, распространяла пх на более широкий круг субъек тов. И происходило это в борьбе классов и сословий за своп права, за свободу, ее расширение и обогащение.
Процесс исторического творчества человека в значитель ной мере зависит от объема его прав и свобод, определяющего его социальные возможности и блага, обеспечивающие харак тер жизнедеятельности, систему связей, взаимодействий, отно шений людей в обществе. Поэтому проблема прав человека всегда была предметом острых классовых битв, которые ве лись за обладание правами, за расширение прав, фиксировав ших статус человека в обществе. И каждая ступень развития общества была шагом на пути обретения и расширения свобо ды. История показывает, что необходимы постоянные усилия для поддержания и защиты прав и свобод человека. Каждое поколение отвечает на вечный вызов истории, связанный с от стаиванием такой великой ценности, как свобода и права чело века.
Культурный прогресс общества невозможен, если он не вносит принципиально нового в положение личности, если че ловек не получает с каждой новой ступенью развития дополни тельных свобод, хотя бы классово ограниченных, по все же рас ширяющихся от одной общественно-исторической формации к другой. Этот важнейший аспект культурного прогресса можно проследить на возрастании гуманного начала в морали, праве, религии, философии по мере естественно-исторического разви тия общества. Античный раб свободнее первобытного дикаря. Средневековый крепостной свободнее античного раба. Буржу азное общество создало условия для формальной свободы всех членов общества. И хотя развитие человечества по пути свобо ды не было поступательным наращиванием только Прогрессив ных начал, исторический прогресс пробивает себе дорогу через все случайности и хаотические нагромождения социального развития.
§ 1. Понятие II генезис прав человека 15
Права человека, их генезис, социальные корни, назначе ние — одна из "вечных" проблем социально-культурного раз вития человечества, прошедшая через тысячелетия. В различ ные эпохи эта проблема, неизменно оставаясь политико-право вой, приобретала то религиозное, то этическое, то философское звучание в зависимости от социальной позиции находившихся у власти классов, заинтересованных в обосновании и оправда нии существующего классово-ограниченного распределения прав и обязанностей в обществе, от исторического этапа социального развития. Права человека — сложное многомерное явление; их становление связано с генезисом правовых норм, в которых сформулированы нрава человека.
Известно, что правила поведения в первобытном обществе носили синкретичный характер. В научной литературе они по лучили наименование "мопонорм", поскольку они не могут быть дифференцированы, классифицированы как нормы религии, морали, обычного нрава. По своему характеру это правила, выражающие устойчивые привычки, убеждающие своей целе сообразностью. Они концентрировали стихийно складывавши еся представления о полезном п вредном для рода или племени и в конечном счете были связаны со становлением обществен ного труда.
Представляется, что "родовые" нормы содержали в зача точном состоянии представления о добре и зле, так как они предусматривали правила взаимопомощи, взаимозащиты, эндо гамии. Но в целом это были жесткие предписания, продикто ванные крайне трудными условиями существования человека, примитивному сознанию которого противостояли суровые силы природы, необходимость обороняться от враждебных племен. Поэтому и правила первобытного общества как мононормы, в которых еще четко не проступают ни признаки морали, ни при знаки религии, ни правовые свойства в силу синкретичности сознания первобытного человека, определяемой синкретичнос-тью бытия, в наибольшей степени выражают их характер и социальное назначение — поддержать и сохранить целостность общины, рода, орды. Правильно отмечается, что, углубляясь в природу "родовых" норм, можно обнаружить в них переплете ние самых разнообразных элементов. Разделение на право и обязанность, право п религию в этих нормах весьма затрудни тельно. Значение норм приобретают производственные павы-
16 Глава I. Права человека понятие и сущность
кн; все торжественные события обставляются обрядами и цере мониями, свидетельствующими о зарождении религиозных норм.
Для мононорм характерным было то, что они никогда не давали преимуществ одному члену рода перед другим, т. е. за крепляли "первобытное равенство", характерное для потестар-ных обществ. Но суть этого равенства состояла в отсутствии свободы, поглощении человека сообществом, в жесточайшей рег ламентации всей его деятельности, в консервативности и зас тойности форм, закрепляющих существующие связи и отноше ния. Эта "нормативная избыточность" свойственна обществам с относительно бедной культурой, для которых важнейшей за дачей является поддержание равновесия, "социостаза". Б. В. Поршнев, отмечая внутреннюю порабощснность челове ка первобытного общества, подтверждает эти выводы исследо ваниями Томаса Штрелова, проживавшего среди австралийско го племени араида. По его наблюдению, религиозная традиция и "тирания" стариков (ее хранителей) сковывали всякое твор чество и воображение туземцев, приводили к апатии и умствен ному застою1. К этим выводам приходят и другие исследовате ли — С.А. Токарев, А.И. Першнц, А. Элькин.
Поэтому идеализация первобытного равенства, демократии в потестарных обществах, системы регуляции поведения членов первобытных сообществ, единства прав и обязанностей связана с игнорированием полного поглощения человека общиной, от сутствия свободы выбора, застойности традиций и обычаев, суть которых состояла в создании своего рода гомсостаза, недопу щения каких-либо перемен. Однако возникновение мононорм было свидетельством грандиозной эволюции человечества, вы шедшего из животного царства. Сам факт появления норм — это признак сугубо человеческого бытия, его социальности. Через освоение мононорм культивировались формы поведения, кото рые были необходимы человеческому сообществу для дальней шего прогресса. Ведь даже самые консервативные и жесткие социальные предписания пришли на смену стадным инстинк там и свидетельствовали об осознании человеческими сообще ствами особенности своего существования и необходимости его поддерживать и сохранять. В рамках первобытной морали, обы чаев, традиций, ритуалов, выраставших из мопонорм, пронсхо-
См.: Поршнев Б.В. Социальная психология и история. М , 1966. С. 197.
§ 1 Понятие и генезис прав человека 17
дило становление человеческой социальности. Люди на прак тике убеждались в полезности п целесообразности определен ных правил,запретов, предписаний.
На последнем этапе распада первобытнообщинного строя, в эпоху классообразования, возникают нормы права. Однако нормы права и права человека — явления разновременные. Правовые системы большинства регионов мира формируются в связи с крупными общественными разделениями труда, рос том его производительности, которые создали возможность по явления избыточного продукта и сосредоточения общественно го богатства в руках уже сформировавшейся привилегирован ной верхушки, управляющей родовыми организациями. Они были основаны преимущественно на методах насилия, принуж дения, применявшихся носителями верховной власти по отно шению к большинству общества. Уровень свободы был мини мальный и охватывал правящую верхушку. В таких условиях притязания индивидов на обеспечение нормальной жизнедея тельности были нереальны. Люди видели в представителях верховной власти ставленников Бога на земле либо просто вла дык, требовавших беспрекословного подчинения.
Формы рабовладельческого государства были разнообраз ны и определялись различным соотношением сил между груп пировками господствующего класса (военная, религиозная, бю рократическая верхушка), соотношением общественно-частно го, храмового и государственного секторов экономики, влияни ем сословно-кастовых перегородок. Своеобразной формой ра бовладельческого государства была деспотия, которая органич но вырастала из замкнутости и малоподвижности общинной жизни1.
Специфичной разновидностью рабовладельческого государ ства явилась полисная форма, которая выступала в виде рабо владельческой демократии, тирании, аристократии. Полисная демократия породила первые ростки явления, которые могут быть названы "правами человека"2. Это связано с возникнове нием определенного пространства свободы, которое создало условия для равных политических прав у лиц, являвшихся
См. История государства и права зарубежных стран / Под ред. О.А. Жидкова н II.А. Крашенииниковоп. Часть I. М , 1988. С. 21. 2 Подробно об .)том в главе II д^
18 Глава I. Права человека: понятие и сущность
гражданами. В VI в. до н. э. архонт Солон разработал Консти туцию, стремившуюся закрепить элементы демократии и уста новить право на привлечение к ответственности государствен ных чиновников.
Вклад в развитие гражданских свобод внесли римляне, которые ввели разделение властен, приняли и разработали идеи !• естественного права.
Само же употребление слова "свобода", как утверждают, * появилось в XXIV в. до н. э., когда правитель государства Шу- $ мера установил "свободу" для своих подданных путем приме- ' нения санкций к бессовестным сборщикам налогов, защиты вдов' и сирот от несправедливых действий людей, обладавших влас тью, и запрета закабаления храмовых слуг первосвященника ми1.
В период средневековья свобода была крайне ограничен на, поскольку феодальное общество — общество всеобщей за висимости. Система внеэкономического принуждения, сослов ная иерархия, бесправие большинства порождали произвол, культ силы, систематическое насилие. Однако уже в этот период в Англии возникают попытки ограничить нрава монархии, соеди нить ее с сословным представительством, определить для мо нарха правила, которым он должен следовать. Противостояние монарха, баронов, рыцарства завершилось принятием Великой хартии вольностей 1215 г. В ней содержатся статьи, направлен ные на обуздание произвола королевских чиновников, требова ния не назначать на должность судей, шерифов и констеблей лиц, не знающих законов либо не желающих их выполнять. Особое место занимает ст. 39 Великой хартии, предусматрива ющая возможность применения наказания свободных не иначе как по законному приговору равных и по закону страны.
Петиция о праве 1628 г., относящаяся уже к периоду фор мирования буржуазного строя в Англии, возлагала на короля определенные обязанности, которые призваны были защищать подданных от произвола королевской администрации. Даль нейшим шагом на пути обеспечения прав человека явился Ха-беас корпус акт 1678 г., который ввел понятие "надлежащая процедура", установил гарантии неприкосновенности личности, принцип презумпции невиновности и другие важнейшие для защиты прав личности положения.
1 См.: Права человека накануне XXI века. М., 1994. С. 271.
§ 1 Понятно и плюше прав человека 19
Актом, закрепившим компромисс между упрочившейся буржуазией и правящей верхушкой землевладельцев, утверж дением конституционной монархии стал Билль о правах 1689 г. Билль отводил значительную роль парламенту, запрещал без его согласия приостанавливать действия законов, взыскивать налоги и сборы в пользу короны, содержать постоянную армию в мирное время. Наряду с этим Билль внес неоценимый вклад в развитие прав человека, установив свободу слова и прений в парламенте, свободу выборов в парламент, право обращения подданных с петицией к королю.
Указанные нормативные акты — свидетельство "первоот-крыватсльства" Англии в области прав человека и необходи мом для их защиты разделении властен. Акт об устроении 1701 г. учредил верховенство парламента в сфере законодательства, принцип несменяемости судей, запрет королевским министрам быть членами парламента. Эти нововведения стали возможны в связи с интенсивным развитием буржуазных отношений, уси лением власти буржуазного сословия, требовавшего положить предел феодальному произволу и абсолютизму.
Последующее развитие идеалов свободы и прав человека, воплотившееся в великих исторических документах, произош ло в США. Истоки этого процесса были заложены в филосо фии Просвещения, учениях древнегреческих философов, есте-ствеиноправовой доктрине, таких актах, как Великая хартия вольностей, Петиция о праве, Билль о правах, Хабеас корпус акт.
Учение естественного права было развито Томасом Пей-ном и Томасом Джефферсоном в их борьбе за победу буржуаз но-демократической и антиколониальной революции. Пафос идей Пейна и Джефферсона направлен не только на утвержде ние демократической государственности, но и на защиту неотъем лемых естественных прав человека. Трудно переоценить гума нистический заряд Декларации прав Вирджинии 1776 г., про возгласившей, что все люди по природе являются в равной сте пени свободными и независимыми п обладают определенными прирожденными правами, коих они — при вступлении в обще ственное состояние — не могут лишить себя и своих потомков каким-либо соглашением, а именно правом на жизнь п свобо дой посредством приобретения и владения собственностью, пра вом на стремление к счастью и безопасности. Эта Декларация
20 Глава I. Права человека: понятие и сущность
была первым государственным определением прав человека. К. Маркс, оценивая данный исторический документ, писал, что Америка — это страна, "где возникла впервые... идея великой демократической республики, где была провозглашена первая декларация прав человека и был дан первый толчок европейс кой революции XVIII века"1.
Идеи Декларации прав Вирджинии были развиты в Дек ларации независимости 1776 г., провозгласившей: "Мы исхо дим из тон самоочевидной истины, что все люди созданы равны ми н наделены Творцом определенными неотчуждаемыми пра вами, к числу которых относятся жизнь, свобода, стремление к счастью. Для обеспечения этих нрав людьми учреждаются го сударства, черпающие своп законные полномочия в согласии управляемых".
Конституция 1787 г. не содержит перечня естественных неотъемлемых прав человека. Впоследствии, в 1789 г., были предложены 10 первых поправок к Конституции, составивших Билль о правах, ратифицированный в 1791 г.
Идеи естественных неотчуждаемых прав человека, разви тые в доктринах Руссо, Гроция, Локка, Монтескье, стали мощ ным фактором Великой французской революции, создавшей неоценимый по своей исторической значимости правовой акт — Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. Более двух веков отделяет нас от принятия этого уникального документа, однако он звучит современно и актуально от первой до послед ней строки. В нем отмечается, что "невежество, забвение нрав человека или пренебрежение ими являются единственной при чиной общественных бедствий и испорченности правительств". Поэтому представители французского народа, образовав Наци ональное собрание, "приняли решение изложить в торжествен ной Декларации естественные, неотчуждаемые и священные пра ва человека". Декларация провозгласила, что люди рождаются свободными и равными в правах, цель всякого политического союза — обеспечение естественных и неотъемлемых прав че ловека — свободы, собственности, безопасности и сопротивле ния угнетению. Декларация провозглашает презумпцию неви новности, свободу совести, свободное выражение мнений, свобо ду печати, гарантии личных и иных прав граждан.
1 Маркс К., Эшслъс Ф. Соч. Т. 16. С. 17.
§ 1. Понятие и генезис прав человека 21
Как видно из изложенного, на становление прав человека решающее влияние оказала естественно!!разовая доктрина, ут вердившая приоритет прав человека и определившая новые параметры взаимоотношений между индивидом и властью. Ха рактерно, что Билль о правах 1791 г. "был замешай на укоре нившейся в умах американцев идее недоверия к государствен ной власти, которой органически присуще стремление к произ волу и попранию прав подвластных. Эта идея диктовалась всем историческим наследием граждан молодой республики, в памя ти которой С1цс не стерся произвол, чинившийся британской короной в отношении своих политических и религиозных про тивников"'. Поэтому все образовавшие Билль поправки состав лены таким образом, чтобы ограничить власть государства по отношению к индивиду. Декларация прав и свобод человека и гражданина видит цель всякого политического союза в защите прав человека.
Такой подход — революционный поворот в общественном сознании: индивид, ранее всецело подчиненный государству и зависимый от него, приобретает автономию, право на невмеша тельство государства в сферу свободы личности, очерченную Законом, и получает гарантии государственной защиты в случае нарушения его прав и свобод.
2. Исторически права человека могли развиваться и в ре зультате буржуазных революций получить универсальный ха рактер для ряда регионов мира, в частности в Североамерикан ских Соединенных Штатах, Западной Европе, благодаря посте пенному прогрессу по пути к свободе, которая раскрепощает личность и обеспечивает формальное равенство всех перед за коном. В становлении прав и свобод человека огромную роль сыграло их идеологическое, доктринальное обоснование — уче ние о естественных прирожденных правах человека, которые независимы от усмотрения и произвола государственной влас ти; цель последней — обеспечение прав, предначертанных при родой или Творцом. Господствовавшие до появления естествен-ноправовых идей этатистские воззрения ориентировали на под чинение индивида государству как верховной силе, наделенной правом распоряжаться судьбами людей по своему усмотрению. Естественноправовая концепция акцентирует внимание па сво-
Права человека накануне XXI века. С. 245.
2 Прав
>ава человека
22
Глава I. Права человека: понятие и сущность
боде и автономии личности, ее индивидуальности. Идея есте ственных прирожденных прав человека призвана была поста вить заслон всевластию государства, препятствующего разви тию свободы, индивидуализма и автономии личности, и заложи ла основы правового государства.
Ценность естествспноправового учения состояла в опоре на нравственные принципы п категории свободы, справедливо сти, человеческого достоинства и счастья.
Высоко оценивая роль естественноправовой доктрины в идеологическом обосновании буржуазных революций, станов лении прав человека, нельзя сказать, что она была единствен ной и преобладающей в определении взаимосвязей личности и государства, взаимодействии прав человека и государствен ной власти. Ей противостоял и в значительной мере продол жает противостоять позитивистский подход к природе прав человека и взаимоотношениям государства и личности. Со гласно этому подходу, права человека, их объем и содержа ние определяются государством, которое "дарует" их челове ку, осуществляя по отношению к нему иатерпалистскис фун кции.
С таких противоположных позиций оценивались п оцени ваются природа и сущность прав человека и взаимоотношения индивида и государства. Противостояние этих позиций насчи тывает столетия; они были характерны и для науки XIX в. Так, Б. Чичерин писал: "Учение о неотчуждаемых и ненарушимых правах человека, которые государство должно только охранять, но которых оно не смеет касаться, есть учение анархическое. Необходимым его следствием является постановление фран цузской конституции 1793 г., что коль скоро права народа на рушены, так восстание составляет не только для всего народа, но и для каждой части народа священнейшее из прав и необхо димейшую из обязанностей. При таком порядке каждый дела ется судьей своих собственных прав и обязанностей, начало, при котором общежитие немыслимо. В здравой теории, также как и в практике, свобода только тогда становится правом, когда она признается законом, а установление закона принадлежит госу дарству"1.
' Чичерин Б. Собственность и государство. Ч. 2. М., 1883. С. 301—302.
« 1 Попятно и генезис прав человека __ __ __ __ 23
Ы.М. Коркуиов, критически оценивая некоторые позиции школы естественного нрава1, вместе с тем резко критиковал позитивистский подход, отмечая, что для этого учения личность сама но себе — ничто. Согласно данной теории, "прочный и твердый общественный строй установится лишь тогда, когда будет подчинять себе стремление отдельных личностей с такой же безусловностью и беспощадностью, как законы природы"2.
Различные подходы к взаимодействию права и государ ства, человека и государства сохранились и в современном мире. Они не замыкаются в сфере научных дискуссий и находят свое отражение в конституциях современных государств. Так, в кон ституциях США, Франции, Италии, Испании воплощена надпо-зитивная (естсственноправовая) концепция прав человека, в конституциях Австрии, ФРГ — позитивистская. Однако такие различия в конституционных записях не следует переоцени вать, поскольку основные законы всех стран ориентированы на принципы правового государства и, следовательно, на защиту и охрану прав человека.
Вместе с тем различия естестве!шоправового и позитивист ского подходов к природе прав человека требуют внесения определенной ясности. Прежде всего ограничение власти госу дарства правами человека не должно вести к предельному ума лению его роли, которая весома не только в охране прав и сво бод человека, но и в придании им законодательной, т. е. обще обязательной, формы. Резкая поляризация этих учений (есте-ствсшюправовой школы и позитивизма) обусловливалась раз личными путями осуществления буржуазных революций в раз личных странах (например, Франции и Германии). Цель есте-ственноправовой доктрины — ограничить притязания государ ства по своему усмотрению определять объем прав и свобод человека, не считаясь с необходимым для нормальной жизнеде ятельности индивида набором прав, которые объективно при сущи ему от рождения и поэтому являются неотъемлемыми, неотчуждаемыми, независимыми от воли государства. Государ ство не может не признать права человека на жизнь, достоин ство, неприкосновенность личности, жилища. И хотя эти права
См.: Коркуиов II,М. Лекции по общей теории права. 9-е изд. СПб., 1914. С. 98-101.
1 Коркунов Н.М. Общественное значение права. СПб., 1892. С. 69.
24
Глава I. Права человека: понятие и сущность
принадлежат человеку от рождения, но "защищенность им придает юридическая форма, т. е. закон. Поэтому такие права не могут быть противопоставлены государству, которое должно брать на себя их законодательное формулирование, функцию их защиты и обеспечения. Особое значение имеет запись этих прав в Конституции. Значение позитивного выражения есте ственных прав подтверждается опытом конституционного раз вития США. Как отмечалось выше, Конституция США 1787 г. не содержала перечня неотчуждаемых прав, поскольку отцы-основатели исходили из того, что естественно принадлежащие человеку права не нуждаются в позитивном подтверждении текстом Основного закона. Их перечисление могло быть вос принято как исчерпывающий перечень прав и свобод, что при вело бы к ущемлению тех прав, которые не вошли в синеок. Однако отсутствие в Основном законе США перечня феде рально закрепленных прав и свобод вызвало критику этого документа. Под давлением общественного мнения вновь избран ному Конгрессу США 1789 г. были предложены проекты по правок, содержащих положения о политических и личных пра вах. Десять первых поправок к Конституции, составивших фе деральный Билль о правах, были ратифицированы к концу 1791 г.' Непосредственно к правам человека относилось 7 по правок, предусматривавших свободу вероисповеданий, свободу слова и печати, право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями, неприкосновенность личности, жи лища, бумаг и имущества и другие права.
Практика государств, признающих естественноправовую доктрину происхождения прав человека, отнюдь не отвергает их позитивного оформления. И естсственноправовая доктрина, и позитивистский подход в современном мире не выступают как антиподы. Естественноправовая доктрина акцентирует ис токи происхождения прав человека как условий его свободы, его неотъемлемых, неотчуждаемых свойств. Она ставит права человека превыше государства, пафос ее направлен на ограни чение правами человека тоталитарных притязаний власти. Вме сте с тем, не находя закрепления в позитивном законодатель стве, права человека выступают весьма неопределенно, размыто и это затрудняет осуществление государством функции их обес-
См.: Права человека накануне XXI века. С. 224 — 245.
§ 1 Понятие и генезис прав человека 25
печения и защиты. Позитивизм в период своего возникновения (вторая половина XIX в.) резко выступал против доктрины естественного права (А. Меркель, Д. Остин, К. Бергбом и др.). Свою главную задачу он видел в систематизации действующе го права. Источником права и прав человека признавалось го сударство, которое стоит над обществом и формирует обще обязательные законы. Позитивистские конструкции были раз виты в нормативистскоп теории Г. Кельзена, который считал, что государство не может быть вторичным по отношению к праву, "стоять позади права", так как оно является воплощени ем правопорядка.
Следствием позитивистского подхода к соотношению пра ва и государства, трактовки права как продукта суверенной го сударственной власти явилось рассмотрение прав человека не как его естественных неотъемлемых свойств, а как "дара" госу дарства. А поскольку содержание права трактовалось форма листично, в отрыве от социальных условий, категорий нравствен ности, человеческого достоинства, идей естественноправовой доктрины, а главный постулат состоял в подчинении индивида праву и обязанности беспрекословно его соблюдать, постольку права человека также служили цели подчинения индивида го сударству, а не утверждения приоритета прав человека по от ношению к последнему.
В современном мире позитивистский подход в области прав человека не должен дистанцироваться от нравственных катего рий свободы, справедливости, самоценности индивида для того, чтобы законодательно выразить их в определенном каталоге прав человека. Обретая законодательную силу, права человека полу чают дополнительную "энергию", а государство обязывает себя гарантировать и обеспечивать права и свободы. Конституцион ная практика развитых государств в известной мере сняла про тивостояние естсственноправового и позитивистского подходов к правам человека путем закрепления основных прав и свобод, которое исключает подавление и насилие государства по отно шению к личности, отстаивая ее автономию и приоритет прав человека по отношению к государству.
Об этом интересно сказал бывший председатель ФКС Гер мании, ныне президент ФРГ Р. Герцог: "Понятие прав челове ка несет нагрузку и в плане их происхождения и защищенно сти. Позитивизм считает, что права действуют в силу того и в
26
Глава I. Права человека: понятие и сущность
том объеме, в каком они гарантируются государственно-право выми нормами (норматнвистская теория Кельзена). От этих прав отличаются тс, источниками которых являются христиан ские ценности, которые не нуждаются в государственном при знании, а действуют как надпозитивные права. Однако особого практического значения такой подход в ФРГ не имеет, поскольку Основной закон и без того содержит широкий набор нрав и не было особой необходимости провозглашать или прибегать к понятию падпозитнвных прав, хотя в начале своей деятельнос ти ФКС пользовался таким понятием. Основной закон исклю чает конфликт между действующей конституцией и надпози-тивнымн правами. Догосударственные права — это те же пра ва человека, санкционированные государством"1.
Артур Хсфлнгср (Швейцария) в статье "Иерархия кон ституционных норм и ее функция в защите нрав человека" различает естественные права человека, основные права и пра ва, соответствующие Конституции.
По мнению Хефлигсра, согласно теории естественного пра ва имеются права, которые принадлежат индивиду в целях обес печения его человеческого достоинства и которые обладают вневременным действием. Эта идея воплощена в преамбуле Всеобщей декларации прав человека.
Вместе с тем права человека, которые служат защите досто инства индивида, почти без исключения с давних пор гаранти рованы внутригосударственным правопорядком Швейцарии (в основном писаными нормами и лишь в незначительной части — неписаными). Принятая в 1874 г. Федеральная конституция основывается на либеральных ценностях. Поскольку права че ловека при принятии Конституции были интегрированы во внут ригосударственное право, постольку со временем Верховный Суд Швейцарии отказал им в признании в качестве неписаных ос новных прав. Основные права гарантируются во внутреннем праве конституций федерации и кантонов. Это те права, на ко торые распространяется судебная защита. Однако некоторые важные права не названы в Федеральной конституции. В таком случае Федеральный суд иногда признает неписаные основные права, ликвидируя таким образом пробелы в Конституции2.
1 ЕигорШксЬс Сгип^егссМгеИясЬпП:. 1990. Н. 19/20. 5. 483. 1 Пж1. 5. С. 475.
с 1. Понятие II генезис прав человека __ __ 27
Западногерманский ученый К. Штерн пишет: "Основные права, закрепленные в конституциях государств, базируются на правах человека: они вбирают в себя содержащиеся в них лич ностное и естсствепноправовое начало. В качестве существен но нового элемента выступает позитивно-правовая инстптуа-лизацня. Государственно-правовое признание и гарантирован-ность означают большой прорыв в идее прав человека... Заим ствованные из постулатов и деклараций как права естествен ные, они становятся правами в юридическом смысле"'.
Таким образом мы наблюдаем, как конституционная и су дебная практика зарубежных государств смягчает противосто яние естсствепноправовых и позитивистских подходов. При чем практика идет по пути позитивного закрепления естествен ных прав и принципов. Это благоприятная тенденция, снимаю щая крайность указанных доктрин — незащищенность есте ственных прав человека вне государственного закрепления и дистанцирование позитивистского учения от нравственных, лич ностных, социальных ценностей.
Именно разрыв позитивизма с этими ценностями позво лил широко использовать его тоталитарным режимам, в ча стности Советскому Союзу, который решительно отвергал уче ние о естественных правах и всегда выступал "благодетелем" по отношению к народу, получающему свои права и свободы по милости всесильного государства. Конституция Российской Федерации впервые в истории отечественного правового раз вития признала, что "основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения" (ч. 2 ст. 17). Вместе с тем Конституция содержит позитивное закрепление широкого перечня прав и свобод, и это идет в русле современной консти туционной практики. Признавая естественные, неотчуждаемые права человека, законодатель стремится закрепить их в основ ных конституционных правах и свободах и обеспечить систе мой гарантий и механизмов защиты, также строго законода тельно регламентированных (конституционная, судебная, адми нистративная защита, использование института омбудсмана, пар ламентский контроль и т. д.).
Итак, становление и развитие прав человека имеет дли тельную историю, сопровождается борьбой доктрин и тради-
1 Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994. С. 168.
28
Глава I. Права человека: понятие и сущность
ций, характерных для той или иной страны. Несмотря на дав ность возникновения самой идеи прав человека, подлинный смысл они обретают только на основе принципов демократии, свободы, справедливости, формального равенства, признания самоценности человека. На такой основе стало возможным формирование правовых государств, одним из главных при знаков которых является верховенство прав человека.
Права человека являются одной из высших культурных ценностей, поскольку они ставят личность в центр всех процес сов общественного развития, определяют его свободу и равно правие. В идее нрав человека осуществилась кристаллизация исторического богатства гуманитарного мышления — полити ческого, правового, нравственного, религиозного, социокультур-ного.
§ 2. Права .человека и цивилизация
Отмечая огромную гуманистическую и нравственную сущ ность прав человека, нельзя вместе с тем не затронуть вопрос о том, почему права человека в современном мире — явление не универсальное, а большинство государств мира не являются пра вовыми (они могут быть авторитарными, тоталитарными, а так же лишенными каких-либо четких характеристик). Представ ляется, что ответ на этот вопрос связан не только с чисто право выми характеристиками; он выходит на более широкую сферу общественных отношений, охватываемую понятием цивилизации.
Если исторически проследить путь становления идей прав человека и правового государства, то его нельзя связывать на прямую с какой-то определенной формацией. Как уже было показано, зародились эти идеи в условиях рабовладельческой формации, однако в тех уникальных регионах мира, в которых была развита демократия и высокая духовная культура (Афи ны, Рим). Апофеозом прав человека явились буржуазные рево люции с принципами равенства, свободы, справедливости. Од нако не все буржуазные государства могли удержать высокую планку демократии и прав человека.
В условиях одной и той же формации могут существовать различные отношения к правам человека и правовому государ ству. Поэтому такие глобальные для человечества проблемы
$ 2. Права человека и цивилизация 29
следует рассматривать в контексте цнвилизационного подхо да. Формация определяет лишь стадию социально-экономичес кого развития и положение классов, социальных групп в обще стве. Формационный подход не раскрывает место человека в обществе, его ценность, каталог его естественных и неотчуждае мых прав. Индивид во всех его сложных связях и зависимос тях предстает только в рамках цнвилизационного подхода. Ис ходя из этого можно сделать вывод, что идея ценности челове ка, его права на свободу и формальное равенство, опоры обще ства на право, обеспечивающего притязания индивида на гу манное отношение к нему со стороны власти, характерны преж де всего для европейской цивилизации.
Цивилизация характеризуется определенным уровнем куль туры как способа человеческой жизнедеятельности, философи ей, системой ценностей, общественно значимыми идеалами, сти лем творчества, обобщенным мировоззрением. Основной прин цип жизни цивилизации "представляет собой исходные основы жизни народа, его мораль, убежденность, определяющее отно шение к самому себе, поведение, верования и надежды. Основ ной принцип жизни объединяет людей в парод данной цивили зации, обеспечивает его единство и сохраняемость на протяже нии всей собственной истории"1.
Европейская цивилизация породила высокую гуманисти ческую культуру, в ней появились представления о ценности индивида, о значимости нрава и основанного на нем порядка, обеспечивающего свободу личности. Как уже отмечалось, идея ценности человека была выдвинута в античном обществе. И если вначале точкой отсчета был полис, то уже с эпохи элли-ннзма ею становится индивид. При феодализме религиозное сознание заслонило человеческую индивидуальность. Однако в Новое время культура вновь делает человека мерилом всех вещей-. Буржуазные революции совершались не только в свя зи с развитием производительных сил общества, но и потому, что в доктринах просветителей были развиты идеи ценности человека, несовместимой с неравенством и сословными ограни чениями.
Формация или цивилизация? (Материалы "круглого стола") // Вопросы философии. 1989. № 10. С. 47. См. там же. С. 48.
30 Глава I. Права человека, понятие л сущность
Разумеется, и в рамках одной цивилизации возможно вре менное расхождение в выдвижении и практической реализа ции ценностей, однако речь идет о столбовом пути развития топ или иной цивилизации, при котором в конечном счете утверж даются основополагающие ценности ее культуры.
Характеризуя наиболее емкие проявления идеологии вза имоотношения личности и власти, А. Оболонский выделил пер-соноцситризм, где индивид является высшей точкой, "мерилом" всех вещей", и снстсмоцентризм, где индивид либо вообще от сутствует, либо рассматривается как нечто вспомогательное, способное принести большую пли меньшую пользу лишь для достижения неких надличпостных целей1.
В эту классификацию могут быть включены различные типы цивилизаций. Однако псрсоноцентристской, но всей вероятнос ти, остается до настоящего времени только европейская циви лизация. В значительной мере это объясняется неразрывной связью цивилизации и религии. Как справедливо подчеркива ет Н. Хлебников, основа и фон всякой цивилизации есть, без всякого сомнения, религия, и "все цивилизации покоятся на религиозных началах"2.
Так, господство индусской религии определило особый тип индусской цивилизации. Индусская религия представляла со бой систему педантично разработанных правил, детально рег ламентировавших всю общественную жизнь, предписывала оп ределенный образ жизни и поведения, исключала возможность разумной оценки обычаев и традиций. Наряду с другими соци альными причинами (экономическая и национальная раздроб ленность, замкнутость общин) это в значительной мере повлия ло на аморфность, обезлпченность человека, испытывавшего безусловную власть общины, касты1.
Мусульманская религия породила ближневосточную (ара-бо-ирано-турецкую) цивилизацию. В странах распространения ислама особенность регламентации поведения индивида опре деляется тем, что ее цель — обеспечить интересы "правовер-
' См.. Оболонский Л.В Драма российской политической истории: система
против личности. М., 1994. С. 9.
2 Хлебником Н. Право л государство в их обоюдных отношениях. Варшава,
1874. С. 58, 68.
1 См.: Киашеннтшкова //. Индусское право: история и современность. М ,
1983. С. 43.
§ 2. Права человека и цивилизация 31
иых", ислама в целом. Человек, противопоставивший себя это му целому, становился отступником от ислама, подвергался тяж ким наказаниям. Мусульманское право носило религиозный характер, и поэтому осуществление его норм становилось в гла зах "правоверных" религиозной обязанностью. Мусульманс кое право призвано детально регулировать не только внешнее поведение мусульман, но и лежащую в основе его постулатов внутреннюю мотивацию1. Это определяет добровольное, созна тельное подчинение индивида общности, основанной на пред писаниях ислама, который является одновременно и "верой в государство". Выдвижение идеи прав человека как его притя заний к власти в контексте исламской культуры означало бы посягательство на незыблемость религиозных установлений.
Европейская цивилизация, основанная на христианской религии, оставляла больше свободы выбора индивиду, носила зачатки псрсоноцеитрнзма. Человеку был дан выбор между добром и злом, открыт путь к совершенствованию своих ка честв, были трансформированы представления о труде как о постыдном занятии, сложившиеся в рабовладельческую эпоху. Христианская религия немало способствовала этой перемене, расценивая труд как необходимый способ существования чело века, как проявление добродетели.
Христианство выдвигает идею равенства всех людей перед Богом, равенство всех как грешников. "Как ни парадоксально, но это равенство послужило не объединению людей, по еще большему их разъединению, вело к формированию идеологии и психологии индивидуализма, идеи личного спасения"2. Если в раннем иудаизме — религии в основном общинно-родового скотоводческого общества — проблема отношения с Богом ста вилась как "Бог — парод", что отражало господствующие прин ципы коллективного мышления, то с дифференциацией обще ственных форм жизни п выделением индивида в этой системе данная идея трансформируется в идею личного вознагражде ния праведника, в идею личного воздаяния и спасения.
Христианство преодолевает национальную ограниченность иудаизма, поскольку личное спасение уготовано не избранному пароду, а избранной праведно]'! личности независимо от ее нри-
^ См.- СюкняпнспЛ.Р. Мусульманское прано. М., 1986. С. 47. Яковлев Е.Г. Искусство и мировые религии. М., 1985. С. 217.
32
Глава I. Права человека: понятие и сущность
надлежностп к какому-либо пароду. Разумеется, индивидуали зация человека не была признанием богатства его внутреннего мира, он выступал лишь элементарной частице]! огромного "хри стианского мира". Спасалась бессмертная душа, которую Бог вдохнул в каждого индивида'.
Н. Бердяев, выступая против "мертвящей схоластики" бо гословия, которая принизила идею Бога, писал: "Бог есть сво бода, а не необходимость, не власть над человеком и миром, не верховная причинность, действующая в мире. То, что теологи называют благодатью, сопоставляя ее с человеческой свободой, есть действие в человеке божественной свободы. Можно ска зать, что существование Бога есть Хартия вольностей человека, есть внутреннее его оправдание в борьбе с природой н обще ством за свободу"2.
Борьба религии за душу человека была признанием цен ности его духовного мира. Ы.А. Бердяев писал: "Старая тира ния с кострами инквизиции больше оставляла простора для человеческой индивидуальности, более считалась с ней. Самая страшная нетерпимость может быть все-таки выражением ува жения к человеческой индивидуальности, к духовной жизни человека. Когда церковь отлучает н анафемствует еретика, она признает бесконечную ценность души человеческой и внима тельна к ее неповторимой индивидуальной судьбе"'.
Идея свободы и относительной индивидуализации челове ка в христианской религии заложила основы персоноцеитрпст-ского учения. Однако подлинный духовный смысл христианст ва в значительной мере был заслонен внешними ритуалами, и религия утрачивала эти ростки персоноцептризма. Тем не ме нее христианство в своей подлинной сущности обращено было к свободной воле человека, открывало ему пути к совершен ствованию, сознанию значимости своего выбора.
Особенности христианской религии подготовили обществен ное сознание к идее свободы, ответственности за свои действия. Однако теологическое мировоззрение средневековья сковыва ло инициативу человека, церковь по сути дела сливалась с го сударством. Поэтому церковные догмы утверждали нсзыбле-
1 См.: Яковлев Е.Г. Ук;и. соч. С. 220.
* БердяевН. Судьба России. М., 1990. С. 242.
1 Бердяев Н. Философия неравенства. Письма к недругам но социальной
философии. Париж, 1970. С. 143—144.
33'
2 Права человека и цивилизация
мость монархической власти, феодального сословного деления. Буржуазные революции произвели коренную ломку сложив шихся устоев. Произошел разрыв с теологическим мировоз зрением средних веков. Сформировалось "юридическое миро воззрение" буржуазии, где "место догмы, божественного права заняло право человека, а место церкви — государство"'.
Таким образом, совершился определенный исторический парадокс. Раннее христианство, выдвинув идею равенства всех перед Богом, затем в период средневековья догматнзировалс и рнтуалнзировало религию, омертвив ее содержание отрица нием индивидуальности человека. И поэтому выдвинуть идск прав человека как его притязаний на свободу молено было! путем разрыва с теологическим мировоззрением и утвержде-1 пня принципов равенства, братства и справедливости (не бо жественной, а человеческой). Это потребовало и отделения цер кви от государства. Однако ростки персоноцентрпстского па чала в христианстве явились большим вкладом в развитие европейской цивилизации и создали уникальные явления э цивилизации — права человека и государство, основанное т праве.
Разумеется, нельзя напрямую связывать христианство подготовкой предпосылок для развития идеи прав чсловска.1 Ведь при всей значимости религии цивилизацию определяет и| философия, и культура, и психология, и образ жизни народа! Европейская цивилизация покоится на учениях античпости| Возрождения, Реформации; и это наследие неповторимо по с ей ценности для утверждения свободы личности, ее индивиду-] алыюсти, для исторического прогресса в целом. Сформировав-) шинся в Европе цивнлизационный архетип проявляет способ-) ность к пространственному развитию. Возникший в центре Европы тип цивилизации постоянно расширялся, охватывая Скандинавский регион, Юго-Восточную и Восточную Европу! Он оказался способным распространить свои ценности па США,! Канаду, Австралию. С переменным успехом они распространяв ются и па некоторые страны Латинской Америки. Во второй половине XX в. осуществляется постепенная адаптация к цен-) ностям европейской цивилизации традиционных восточных об-! Шсств (Японии, Южной Кореи, Индии, Китая и др.). Пронсхо-1
Маркс К., Эшсльс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 21 С. 491, 498.
34
Гл;ша I. Права человека: понятие и сущность
дят начальные стадии размывания традиционных структур н ценностных стереотипов1.
Ценности европейской цивилизации очень медленно, с боль шими трудностями начинают внедряться в России, которая не может быть отнесена к какому-то определенному типу цивили зации. Одна из важнейших составляющих европейской циви лизации начиная с XVII в. — идея нрав человека — никогда не была значимой в политических доктринах мыслителей Рос-сип и поэтому не могла стать определяющим элементом обще ственного сознания, целью социального развития.
Поэтому и попытки "даровать населению незыблемые осно вы гражданской свободы па началах действительной неприкос новенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов" в Манифесте 17 октября 1905 г. не могли изменить ситуацию в России, дать ей новые ориентиры — права человека и свободу личности. Вековые традиции подавления инакомыслия н инди видуальности после провозглашения "дарованных" свобод вы лились в массовые политические репрессии, был упущен истори ческий шанс па цивилизованное развитие общества, в основе ко торого — идеи прав и свобод человека. Все последующее разви тие России подтвердило "особость" се пути, усугубило поглоще ние личности коллективом, подавление индивидуализма, жест кое пресечение любых попыток пойти наперекор системе.
Н. Бердяев пишет, что в России рецепция идей демократии была оторвана от идеи прав человека и гражданина. "Идея демократии в той прямолинейной и упрощенной форме, кото рая была у нас принята, породила целый ряд нравственных последствий. Отвлеченно-демократическая общественная иде ология сняла ответственность с личности, с духа человеческого, а потому и лишила личность автономии и неотъемлемых прав"2.
Торжество системоцентрнстского мировоззрения прояви лось в отношении к человеку как "винтику" сложной государ ственной машины. А какие права могут быть у "винтика", един ственное назначение которого — безотказное выполнение от веденных ему функций? Идея коллективизма в послереволю ционной России была представлена в интерпретации, не совме-
1 См.: Формация или цивилизация? (Материалы "круглого стола")- С. 45.
2 Бердяев Н. Судьба России. С. 212.
Глава II. Права человека в истории политико-правовой мысли 35
стнмой с автономией и самобытностью личности. Права и сво боды, официально "дарованные" человеку советскими консти туциями, явились декорацией, скрывающей фасад тоталитариз ма, а правовое государство объявлялось хитрым измышлением буржуазной идеологии, направленным на обман масс.
Тяжкий исторический груз, ломка глубоко укоренившихся стереотипов мешают современной России войти в русло право-вон государственности, преодолеть тоталитарные начала, сде лать индивида с его правами п свободами главным ориентиром п целью общественного развития.
Глава II
Права человека в истории политико-правовой мысли
Теория и практика прав человека имеют долгую и поучи тельную историю. Современная постановка вопроса о правах человека — при всей своей новизне п особенностях, обуслов ленных современным уровнем и характером мировой цивили зации, — опирается на богатый предшествующий опыт чело вечества прежде всего в области правовых форм организации общественной и государственной жизни людей, правового спо соба регуляции их социальных отношений.
Права человека — явление социально-историческое. Не отрицая большой новизны, специфики и богатства содержания современных развитых представлений о правах человека, сле дует вместе с тем иметь в виду и момент исторической преем ственности этих представлений с предшествующими правовы ми воззрениями на человека как участника социальной жизни. Как реально, так п теоретически (логически) каждая историчес ки данная система права включала и включает в себя (явно или латентно) определенную юридическую концепцию человека как субъекта права и соответствующие представления о его правах и обязанностях, его свободе и несвободе. В этом смысле история права и правовых учений — это вместе с тем и история форми рования и эволюции пред ставлен! и"1 о правах человека: от при митивных, ограниченных п неразвитых до современных.
В самом общем виде можно сказать, что степень п харак тер развитости прав человека определяются уровнем развития
36
Глава II. Права человека в истории политико-правовой мысли
права в соответствующем обществе. Право вообще и права че ловека — это ис различные (но своей сути, функциям и назна чению) феномены, ведущие независимую друг от друга жизнь, а явления принципиально одного порядка и одного типа. Пра ва человека (в тех или иных формах и объемах их бытия п выражения) — это необходимый, неотъемлемый п неизбежный компонент всякого права, определенный (а именно субъсктно-человеческнн) аспект выражения сущности права как особого типа и специфической формы социальной регуляции. Право без прав человека так же невозможно, как и права человека вне права.
Основной принцип любого права, выражающий специфи ку права и его отличие от всех иных видов социальных норм и типов социальной регуляции, — это принцип абстрактно го, формального равенства фактически различных люден, вы ступающих в роли участников определенного круга отноше ний.
В этом правовом равенстве присутствует и признание сво боды субъектов права, т. с. их формальная независимость друг от друга. Присущий праву принцип равной свободы носит все общий характер, но только в том смысле, что он в одинаковой степени (в качестве всеобщего масштаба и единой меры) зна чим для всех возможных участников определенного круга от ношений, подпадающих под действие принципа права и конк ретизирующих данный принцип правовых норм.
Историческое развитие начал свободы и права в челове ческих отношениях представляет собой прогресс равенства людей в качестве формально (юридически) свободных личнос тей. Через механизм права — формального (правового) ра венства — первоначально несвободная масса людей постепен но преобразуется в свободных индивидов.
В целом историческая эволюция содержания, объема, сфе ры действия принципа формального равенства не опровергает, а, наоборот, подкрепляет значение данного принципа (и конк ретизирующей его системы норм) в качестве отличительной особенности права в его соотношении и расхождении с иными видами социальной регуляции (моральной, религиозной п т. д.).
История прав человека свидетельствует о том, что сформи ровавшиеся в русле естественноправовых идей представления о прирожденных и неотчуждаемых правах человека лежат в
I
§ 1. Древняя Греция 37
основе и современных положений о правах человека и гражда нина, современных концепций о правовом статусе личности, о господстве права н верховенстве закона, о гражданском обще стве и правовом государстве.
Этот естествснноправовой подход (в современной моди фикации) нашел свое признание в повой Конституции Россий ской Федерации, согласно которой именно человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Богатый опыт прошлого позволяет лучше понять как ло гику формирования и развития идей прав и свобод человека, так п наши собственные сложности н проблемы на пути к прак тическому воплощению этих общечеловеческих ценностей в современных условиях иостсоцналистнчсской России.
§ 1. Древняя Греция
Древнегреческие воззрения о правах человека сформиро вались в общем русле мифологических представлений о том, что полис (город-государство) и его законы имеют божествен ное происхождение н опираются на божественную справедли вость. Право вообще и права отдельных людей — членов по лиса восходят, согласно подобным представлениям, не к силе, а к божественному порядку справедливости.
Так, уже во времена "гомеровской Греции" (конец II тыся челетня до н. э.)1 эллины оперируют, в частности, такими поня тиями, как "дикс" (правда, справедливость), "темпе" (обычай, обычное право), "тнмс" (личная честь, почетное право-притяза ние), "номос" (закон). Божественная по своей природе спра ведливость у Гомера выступала в качестве объективного осно вания и правового критерия. И только то, что соответствовало тогдашним взглядам на справедливость, воспринималось как право. Лишь благодаря легитимации в контексте представле ний о справедливости (днкс) то или иное притязание призна валось правом и входило в обычай (темис).
Идея единства справедливости, полиса и закона отчетливо присутствует в поэмах Геснода (VII в. до н. э.) "Теогония" и
' Следует, конечно, иметь в виду, что жизнь п творчество самого Гомера, автора •ншческнх по.)м "Илиада" н "Одиссея", относятся к VIII в. до н. э.
38 Глава II. Права человека в истории политико-правовой мысли
"Труды и дни". Справедливость (Дике) и Благозаконие (Эв-номия) — это, но Гесиоду, сестры-богини, дочери верховного олимпийского бога Зевса и богини правосудия Фемиды1. Дике при этом охраняет Эвномию, олицетворяющую идеал полисно го устройства с господством справедливых законов. Отход от этих божественных установлений приведет, по словам Гсснода, к тому, что "правду заменит кулак", "где сила, там будет и право".
Критика насилия и защита права в поэмах Господа свиде тельствовали об усилении индивидуально-человеческого (лич ностного) начала "в тогдашней общественно-политической жиз ни, поскольку право всегда и повсюду предполагает правосубъ-сктность человека, свободную личность.
Известный исследователь античной философской и поли тико-правовой мысли Эрнст Кассирер в данной связи писал: "Прежде всего благодаря идее права эпос приобрел новый об лик. Идея права вдохнула в эпос новую жизнь, она дала ему такой личностный характер, который еще отсутствовал у Гоме-ра"2.
Как право вообще, так и права отдельных людей невоз можны без общей нормы поведения, выражающей одинаковую для всех субъектов меру дозволенного и запрещенного, равную меру свободы. Там, где нет такой равной меры (общей нормы, единого масштаба), нет и права. В этом плане следует отметить существенное правовое значение суждений "семи мудрецов" Древней Греции (конец VII — начало VI в. до и. э.) о необхо димости соблюдать определенную "меру" и "середину" во всех делах и поступках.
Одним из "семи мудрецов" был Солон (ок. 638 — 559 гг. до н. э.) — знаменитый афинский государственный деятель и законодатель. Реализуя представления о надлежащей мерс в своем законодательстве (594 г. до н. э.), он уничтожил долго вое рабство и ввел в Афинах умеренную цензовую демократию, пронизанную идеей компромисса знати и демоса, богатых и бед ных. В своих элегиях Солон отмечал:
1 Кстати говоря, имя богини правосудия — Фемида — восходит к слову темпе (другое его чтение — фсмнс).
2 Сг/.ч.чи'сг Е. Ьо#ох, О1ке, Кохтох т с!ег Еп<лУ1ск.1ипй. СоЫюг^, 1941 5. 13.
39
§ 1. Древняя Греция
I
...Всех я освободил. Л этого достиг Закона властью, силу с правом сочетав, И так исполнил вес я, как п обещал, Законы я простому с знатным наравне, Для каждого прямую правду указав, Так написал1.
С точки зрения пашем темы особый интерес представляет понимание Солоном закона (и его власти) как сочетания права и силы. Наряду с различением права и закона такая конструк ция включает в себя и понимание полисного закона как всеоб щей (для всех свободных) формы и общезначимой меры офи циального признания и выражения прав членов полиса. Такая всеобщность закона выражает требование правового равенства: все граждане в равной мере находятся под защитой закона и подчиняются его общеобязательным нормам.
Поиски объективной нормы справедливости и права для полиса п его граждан были продолжены пифагорейцами (VI — V вв. до п. э.). Пифагор и его последователи стоят у истоков широко распространившегося п влиятельного представления, что жизнь людей должна быть реформирована и приведена в соответствие с выводами философии о полисе, справедливости и "надлежащей мерс" в человеческих взаимоотношениях. При этом пифагорейцы сформулировали весьма важное для после дующих представлений о естественных правах человека поло жение о том, что "справедливое состоит в воздаянии другому равным"2. Это определение представляло собой философскую абстракцию и интерпретацию древнего принципа талиона (око за око, зуб за зуб).
Глубина и новизна пифагорейского взгляда состояла в том, что под понятиями "надлежащая мера" и "соразмерность" они усмотрели известную пропорцию (числовую по своей природе), т. е. некое приравнивание, словом — равенство. Это сыграло важную роль в формировании идей правового равенства людей.
Процесс становления и углубления теоретических концеп ций права н прав человека в Древней Греции развивался в це лом в русле поисков объективных естественноправовых основ полиса н его законов.
'Аристотель. Афинская политик. М., 1996. С. 17—18. -Аристотель. Этика. СПб., 1908. С. 91.
40
Глава II Права человека в истории политико-правовой мысли 6
Так, Гераклит (VI —V вв. до и. э.) трактовал полис и его|
законы как отражение космического порядка. Знание о спра-*
ведливостп, законе и т. д. — это, но Гераклиту, часть знания о!
мире вообще, о космосе как "упорядоченной вселенной", "миро-]
вом порядке". В основе всех событий мира лежит всеобщий |
божественный логос (разум) — первоисточник человеческой!
справедливости п права. !
Полис и его закон — это, по Гераклиту, нечто общее, оди-! маково божественное и разумное по их истокам и смыслу. "Ведь; все человеческие законы питаются единым божественным, ко-! торый простирает свою власть, насколько желает, всему довле-! ст и над всем одерживает верх"1. Божественный (разумный, П космический) закон как источник человеческих законов — то же самое, что в других случаях обозначается Гераклитом как логос, разум, природа2. Этот божественный закон дает разум ный масштаб и меру человеческим явлениям, делам п отноше ниям, в том числе и человеческим законам.
С учетом последующей эволюции правовой мысли можно сказать, что к гсраклнтовской концепции восходят все те докт рины античности и нового времени, которые под естественным правом людей понимают некое разумное начало (норму всеоб щего разума), подлежащее выражению в позитивном законе.
Существенная для естествен]юнравовой теории характс-> | ристика закона и государства как чего-то искусственного, вто- | ричиого и обусловленного неким естественным началом (естс- ] ствснным развитием человеческого общества) встречается в раз- | вермутом виде уже у Демокрита (ок. V —IV вв. до н. э.К Соотношение естественного п искусственного — это соотно шение того, что существует "но правде" (т. е. в природе, в
1 Фрагменты Гераклита приводятся по кн.: Материалисты Древней Греции. М., 1955. С. 39-52.
г Эрнст Касснрер отмечал, что "дике" означает "порядок права", по для Гераклита "дпке" вместе с тем означает "порядок природы", поскольку н право, п природа подчиняются одному п тому же всеобщему праву: бытие мере.) логос п через дпке утверждает (велит) нечто универсальное, повышающееся над всяким своенравием н любой особенностью индиви дуальных представлений п иллюзий. Право тем самым выступает как установление разума, а логос н дпке подлежат признанию как "всеобщее п божественное" (Саьмгег Е. Ор. и!;., 5. 10, 21).
! Русский перевод сохранившихся фрагментов Демокрита см.' Лурье С.Я. Демокрит. Л., 1970. С. 187-382; Материалисты Древней Греции. С. 53-178.
§ 1. Древняя Греция 41
действительности), и того, что существует лишь согласно "об щему мнению". Соответствие природе Демокрит расценивал как критерий справедливости в этике, политике, законодатель стве. "То, что считается справедливым, — утверждал он, — не есть справедливое: несправедливо же то, что противно при роде"1.
С этих естественноправовых позиций Демокрит трактовал полис как "общее дело" своих граждан и их "опору". Интере сы "общего дела" определяют существо и границы прав и обя занностей членов полиса. При этом Демокрит имел в виду эл-лпнскнй демократический полис, который он противопоставлял варварской деспотии (царской власти). "Бедность в демокра тии, — отмечал он, — настолько же предпочтительнее так называемого благополучия граждан при царях, насколько сво бода лучше рабства"-.
Великая идея естественного равенства и свободы всех лю дей была впервые высказана софистами (V —IV вв. до н. э.).
Основополагающий принцип воззрений софистов был сформулировал Протагором (ок. 481 —411 гг. до н. э.). Звучит он так: "Мера всех вещей — человек, существующих, что они существуют, а несуществующих, что они не существуют" (Пла тон, Теэтст, 152а). Положение Протагора о человеке как мере всех вещей резко расходилось с традиционными представлени ями о значимости именно божественного, а не человеческого начала в качестве масштаба л меры.
Демократическая идея Протагора и вместе с тем максима его политико-правовой концепции состоят в том, что существо вание государства предполагает равную причастность всех его членов к человеческой добродетели, к которой он относит спра ведливость, рассудительность и благочестие1.
Обосновывая равноправие членов полиса, Протагор утвер ждал, что дары Прометея (умение обращаться с огнем и другие практические знания) и дары Зевса ("стыд и правда", умение жить сообща) были даны всем людям (эллинам), так что всем
' Материалисты Древнем! Греции С. 152.
2 Там же. С. 168.
1 Характеризуя Протагора как "первого большого теоретика н представителя
демократического идеала государства", К. Роде справедливо замечает, что в
протагоровском философии нрава ведущую роль играет принцип равной
причастности всех людей к политико-правовым делам. — См.: Ко(1е К.
СезсЫсМе с!ег сигоршзсЬеп КссЫзрЫояорМе. ОияхсЫог!, 1974. 5. 16.
42
Глава П. Права человека в истории политико-правовой мысли
им в одинаковой степени доступно искусство нолпспои жизни н все они в равной мере являются гражданами полиса.
Софист Гпипнй противопоставлял право по природе (ве ления природы) искусственному закону полиса. Оп критичес ки отмечал условность, изменчивость, текучий п временный ха рактер полисных законов, их зависимость от усмотрения сме няющих друг друга законодателей. В отличие от полисных за конов, считал Гинпий, неписаные законы природы справедливы и "одинаково исполняются в каждой стране".
Положение о всеобщем равенстве по природе выдвинул софист Антнфонт. При этом он ссылался на то, что у всех лю дей — эллинов н варваров, благородных п простых — один и тс же естественные потребности. Неравенство же людей проис текает из человеческих законов, а не из природы. "По приро де, — говорил Антнфонт, — мы все во всех отношениях рав ны, притом (одинаково) и варвары, н эллины. (Здесь) уместно обратить внимание на то, что у всех людей нужды от природы одинаковы"1. С этих позиций он отмечал, что "многие (предпи сания, признаваемые) справедливыми по закону, враждебны природе (человека)"2. Даже полезные установления закона — суть оковы для человеческой природы, веления же природы приносят человеку свободу. Обосновывал он это так: "Ибо предписания законов произвольны (искусственны), (веления же) природы необходимы. И (сверх того), предписания законов суть результат соглашения (договора людей), а не возникшие сами собой (порождения природы); веления же природы суть само-возникшис (врожденные начала), а не продукт соглашения (лю дей между собой)"-4.
Идею естественноправового равенства п свободы всех лю дей (включая и рабов) обосновывал софист Алки дам. Ему при писываются следующие знаменательные слова: "Божество со здало всех свободными, а природа никого не сотворила рабом'4.
Начало понятийно-теоретического исследования (с помо щью логических дефиниций и общих понятий) объективной разумной природы полиса п его законов связано с именем Со крата (469 — 399 гг. до н. э.). Говоря о необходимости соблю-
' Антология мировой философии. М., 1969. Т. 1.4. 1. С. 321.
2 Там же.
1 Там же. С. 320.
4 Цит. по: Аристотель. Политика. М., 1911. С. 408.
§ 1. Древняя Греция 43
дсиия всеми разумных и справедливых законов полиса, Сократ утверждал, что только на этом пути достижима свобода — пре красное и величественное достояние как для человека, так и для государства.
Личная судьба Сократа, выступившего с принципом индивидуально]"! свободы и автономии личности, его осуждение II казнь отчетливо демонстрируют реальное положение дел в области прав человека и гражданина в эпоху афинской демок ратии.
Рационалистические идеи Сократа были развиты его учеником Платоном (427 — 347 гг. до п. э.). В его проекте иде ального государства отсутствуют частная собственность и де ление люден па свободных и рабов. Вслед за пифагорейцами Платон признает равноправие женщин и мужчин, хотя в число высших правителей женщины в платоновском идеальном государстве не допускаются.
Характеризуя справедливость в идеальном государстве, Платон писал: "Заниматься каждому своим делом это, пожа луй, и будет справедливостью"; "справедливость состоит в том, чтобы каждый имел свое и исполнял тоже свое" (Государство, 433Ь, е). Справедливость состоит также в том, "чтобы никто не захватывал чужого и не лишался своего" (Государство, 433е).
Эти определения справедливости (сНкаюзупс) относятся им и к праву (сПкаюп), раскрывая тем самым платоновское понимание естественных прав человека'.
Справедливость, согласно Платону, предполагает "надле жащую меру", определенное равенство. При этом он (со ссыл кой па Сократа) различает два вида равенства: "геометричес кое равенство" (равенство по достоинству и добродетелям) и "арифметическое равенство" (равенство меры, веса и числа). Поясняя смысл такого различия, Платон замечает, что "для
' Известный немецкий исследователь естсстлешшправовых концепций Г. Райпер, характеризующий принцип "каждому — свое" в качестве основного положения естественного права, подчеркивает связь лтого принципа с платоновским определением нрава, согласно которому "каждый имеет свое". Соответствующие суждения Платона (Государство, 433е) о справедливости н праве в переводе Г. Райнсра с учетом терминологии оригинала звучат так: "Право ((Маши) и справедливость (сПкаюхупе) состоят в том, что каждый имеет н делает свое, так чтобы никто не имел чужого н не лишался своего". — (Ке1псг Н. О1е Наир1}4гшк11а)4сп с!ег гипс1атеп1а1х(;еп Могтеп с!ех Вам:!, 1976.5.2),
44
I
Глава II. Права человека в истории политико-правовой мысли
неравных равное стало бы неравным, если бы не соблюдалась надлежащая мера" (Законы, 757а). "Геометрическое равен ство" — это "самое истинное и наилучшее равенство": "боль шему оно уделяет больше, меньшему — меньше, каждому даря то, что соразмерно его природе" (Законы, 757Ь, с).
Эти положения в дальнейшем были восприняты и развиты в учении Аристотеля (384 — 322 гг. до и. э.) о двух видах сира* всдливостп — справедливости уравнивающей и справедливое! ти распределяющей.
Распределяющая справедливость — это проявление сира! ведлнвости при распределении всего того (власти, почести, вып| лат и т. п.), что может быть разделено между членами обще] ства. Уравнивающая справедливость действует в сфере обмену и "проявляется в уравнивании того, что составляет прсдмс обмена" (Этика, V, § 5). Этот вид справедливости применяете* в области гражданско-правовых сделок, возмещения вреда, ире] отупления н наказания.
Принципом распределяющей справедливости, по Аристо-1 телю, выступает деление соответствующих общих для всех граж-[ дан благ по достоинству, т. е. пропорционально их вкладу шц взносу в общее дело. Тем самым распределяющая справедли вость интерпретируется им (не без влияния пифагорейски) представлений о числовых характеристиках справедливости и! других добродетелей) как равенство в геометрической пронор-[ ции. В уравнивающей же справедливости имеется в виду ариф метическое равенство.
Трактуя право как политическую справедливость, Арис-| тотель писал: "Не должно ускользнуть от нашего внимания тс обстоятельство, что искомое нами понятие состоит как в спра-| ведливости вообще, так и в политической справедливости (пра-1 ве). Последнее же имеет место между людьми, ирииадлежащи-| ми к одному общению, и имеет целью самоудовлетворенность! их, притом между людьми свободными н равными, равными в| смысле или пропорциональности, или числа вообще. Люди, не! находящиеся в подобных отношениях, не могут и иметь отпоси-1 тельно друг друга политической справедливости (прав), но имеют! некоторого рода справедливость, названную так по сходству с! предшествующим видом. Тс люди имеют права, для которых! существует закон, определяющий их отношения; закон же пред-1
§ 1. Древняя Греция 45
полагает преступление, суд — распределение правды и неправ ды" (Этнка, V, § 10).
Политическое право Аристотель делит па естественное и волсустановленнос (т. е. позитивное) право. Он отмечает, что хотя вся область права изменчива, однако понятия о справед ливости и праве изменчивы только в известной степени. "Ясно, — пишет он (Этнка, V, § 10), — что из явлении, могу щих быть п иными, должно отнести к области естественного права, и что должно отнести не к области естественного права, а установленного законом и всеобщим соглашением"'.
В трактовке Аристотеля различные формы политического (государственного) устройства — в силу именно своей поли тичности — соответствуют принципу справедливости и идее права, т. с., иначе говоря, носят правовой характер. "Итак, ясно, — пишет Аристотель, — что только те формы государ ственного строя, которые имеют вЧзиду общую пользу, являют ся, согласно принципу абсолютной справедливости, правильны ми; тс же формы, при которых имеется в виду только личное благо правителей, все ошибочны и представляют отклонения от правильных; они основаны на деспотическом принципе, а госу дарство есть общение свободных людей" (Политика, III, 4, 7, 1279а 26). Такая принципиальная общность и предметно-смыс ловое единство политических и правовых форм, противопос тавляемых деспотизму, дают основание говорить о наличии в учении Аристотеля правовой концепции государства2.
Право в целом (и естественное, и волсустановленное) и пра ва индивида, по Аристотелю, носят политический характер и воз можны только в государстве (т. с. в условиях эллинского поли са), "причем для (граждан) свободнорожденных и равных про-
1 Исследователь правовых взглядов Аристотеля В. Зигфрид следующим образом характеризует его естествсниоправовые представления: "По-моему, высшее п всеобщее положение естественного права весьма сжато гласит, каждому — свое, надлежащее... Второе основное положение, представляющее собой форму применения первого, гласит: равным — равное, неравным (соответственно) неравное". — 51еу/гге(1 IV. Вег КссЫздссЬшпс Ьс1 Апь1о1с1с8. 2(тсЬ, 1947. 5. 64-65.
2 В этой связи В. Зигфрид отмечает: "В пате время мы говорим об идеале правового государства. До некоторой степени соответствующее атому выражение у Аристотеля звучит: овпомня (благозакоипе)". Об аристотелевской трактовке деспотизма он пишет: "Деспотический (тиранический) означает неограниченный, нсограждсппын естественным или позитивным порядком; видимо, мы можем использовать здесь современное слово: тоталитарный". — 51с(]{пе(1 ИЛ Ор. аЬ. 5. 47, 68.
46
Главе» II. Права человека в истории политико-правовой мысли
порционалыю пли арифметически" (Этика 10, 25). При господс ком (т. е. неполитическом) типе власти и отношении (в варварс ких деспотиях, в отношениях между господином и рабом и т. д.) как право вообще, так и нрава индивидов невозможны. В этих не политических условиях п отношениях, замечает Аристотель, о праве можно говорить лишь условно, метафорично.
В известном положении Аристотеля о том, что "человек, по природе своей, — существо политическое" (Политика, I, 1,9, 1253а 16), под природой человека понимается не актуальная исходная данность, а возможная конечная потенция, реализо ванная лишь у эллинов (в полисной организации), но не осуще ствленная пока у варваров, живущих в условиях деспотизма и рабства. "Варвар п раб по природе своей понятия тождествен ные" (там же, I, 1,5, 1252в 10). Все это в целом означает, что естественные права человека, согласно Аристотелю, реально существуют лишь в виде прав политического субъекта, т. е. гражданина полиса.
Особо следует отметить последовательную защиту Арис тотелем (в полемике против Платона) права личности на част ную собственность и индивидуальную семью. На эти положе ния в дальнейшем ссылались многие сторонники естественных прав человека.
В эпоху эллинизма представления о государстве и праве как договоре об общеполезном для обеспечения индивидуаль ной свободы и взаимной безопасности людей развивал Эпикур (341—270 гг. до п. э.). Основные ценности эпикуровской эти ки (свобода, удовольствие, "атараксия" — безмятежное спокой ствие духа), как и вся она в целом, носят индивидуалистичес кий характер.
Свобода человека — это, согласно Эпикуру, его ответствен ность за разумный выбор своего образа жизни. Сфера челове ческой свободы — это сфера его ответственности за себя; она вне и необходимости, поскольку "необходимость не подлежит ответственности"1, и непостоянного случая. Свобода обретается благодаря уяснению того, "что зависит от нас" и "не подлежит никакому господину"-. "Необходимость, — говорил он, — есть бедствие, но нет никакой необходимости жить с необходимо стью"5. Обуздание страстей и желаний разумом и довольство
1 Материалисты Древне]'! Греции. С. 212.
2 Там же.
' Там же. С. 219.
§ 1. Древняя Греция 47
немногим — существенная черта свободного человека. "Вели чайший плод довольства своим (ограничения желаний) — сво бода"1.
Главная цель государства н основания политического об щения состоят, но Эпикуру, в обеспечении взаимной безопасно сти люден, преодолении их взаимного страха, пеиричинении ими друг другу вреда. В рамках политического общения "безопас ность от людей достигается до некоторой степени благодаря некоторой силе, удаляющей (беспокоящих людей), и благосос тоянию"2.
С таким пониманием характера н цели политического об щения, смысла свободы связана н эиикуровская трактовка го сударства и права как договора людей между собой об их об щей пользе и взаимной безопасности. "Справедливость, проис ходящая от природы, — писал Эпикур, — есть договор о полезном — с целью не вредить друг другу и не терпеть вре да"-1.
Договорный характер государства н права в учении Эпи кура означает, что они не данности природы, извне и слепо на вязанные людям, а их собственные самоопределения, челове ческие установления.
Договорный характер справедливости он пояснял так: "Справедливость сама но себе не есть нечто, но в сношениях людей друг с другом в каких бы то ни было местах всегда есть некоторый договор о том, чтобы не вредить н не терпеть вре-да'м.
Принцип и критерий справедливости применимы, согласно концепции Эпикура, лишь в отношениях участников договор ного общения (людей и пародов). Конкретное содержание по нятия справедливости изменчиво — в зависимости от индиви дуальных особенностей той )1ли иной страны, изменяющихся обстоятельств и т. п. Однако во всей этой изменчивости неиз менным остается сам принцип справедливости: "... в общем справедливость для всех одна и та же, потому что она есть нечто полезное в сношениях людей друг с другом"1.
1 Материалисты Древней Греции. С. 224
2 Там же. С. 215. 'Там же. С. 217. 4 Там же. ' Там же.
48 Глава II. Права человека в истории политико-правовой мысли
В концепции Эпикура справедливость — в свете ее соот-' ношения с законом — представляет собой естественное право с изменяющимся (в зависимости от места, времени и обстоя тельств) содержанием, каковым является изменчивая общая польза взаимного общения. В этой конструкции соотношения естественного права и закона движущим началом и вместе с тем источником изменчивых "естественных представлений о справедливости" являются изменяющиеся практические потреб ности взаимного общения людей. С изменением этих потребно стей изменяется и представление об общеполезном, т. е. то, что составляет содержание справедливости. Здесь справедливость (естественное право с изменяющимся содержанием) выступает как критерий соответствия закона изменяющимся потребностям людей п вместе с тем их изменяющимся естественным пред ставлениям о справедливости.
Законы, соответствующие справедливости, выступают как средство ограждения и защиты "мудрых" от "толпы", как публичная гарантия свободы, безопасности и автономии индивида. "Законы, — говорит Эпикур, — изданы ради мудрых, — не для того, чтобы они не делали зла, а для того, чтобы им не делали зла"1.
Эпикуровская договорная трактовка государства и права подразумевает равенство, свободу и независимость людей — членов договорного общения и по существу является исторически первой философско-правовой концепцией либерализма п правового индивидуализма. Важная линия свя зи тянется от договорно-правовой концепции Эпикура к идеям общественного договора Нового времени.
§ 2. Древний Рим
Естсственноиравовые идеи древнегреческих мыслителей о свободе и равенстве всех людей получили дальнейшее развитие в Древнем Риме.
Так, положения греческих стоиков (Зенона, Хрнсиппа и др.) о мировом естественном законе ("общем законе" для всех людей и народов) были использованы римскими стоиками (Се-
Матерпалисты Древней Греции. С. 235.
§ 2 Древний Рим 49
некой, Эпиктетом, Марком Аврелием) для обоснования универ сальной концепции естественного права и космополитических идей, согласно которым все люди (по своей природе и по зако нам мироздания в целом) — граждане единого мирового госу дарства и что человек — гражданин вселенной. "Весьма уди вительно, — писал Плутарх по поводу этих идеи стоиков, — что главное в форме правления, которую описал Зепоп, поло живший начало школе сгопков, состоит не в том, что мы обита ем в городах и областях н отличаемся своими особыми закона ми и правами, а в том, что мы рассматриваем всех людей как своих сограждан, что жизнь одна подобно тому, как мироздание одно. Это как бы стадо, которое пасется на общих пастбищах согласно общему закону"1.
Из естествсшюправовых позиций стоиков следует, что раб ство не имеет оправдания, поскольку оно противоречит общему закону и мировому согражданству людей.
В естественноправоиой концепции Сенеки неминуемый и божественный по своему характеру "закон судьбы" играет роль того права природы, которому подчинены все человечес кие установления, в том числе государство и законы. Вселен ная, согласно Сенеке, естественное государство со своим есте ственным правом, признание которых — дело необходимое и разумное. Членами этого государства но закону природы яв ляются все люди независимо от того, признают они это или нет. Что же касается отдельных государственных образова ний и их установлений, то они случайны и значимы не для всего человеческого рода, а лишь для ограниченного числа люден.
Исходя из естественного права как общеобязательного и равного для всех мирового закона, Сенека наиболее пос ледовательно среди стоиков отстаивал идею духовной свободы и равенства всех людей.
Сходные естественнонравовыс представления развивал Эпиктет. Каждый, поучал он, должен надлежаще исполнять ту роль, которая ниспослана ему судьбой и мировым законом. Исходя из этого, он отстаивает следующий принцип: "Чего не желаешь себе, не желай и другим"2. Этот принцип он исиользу-
1 Антология мировой философии Т 1. Ч 1. С 503
2 Там же. С. 519.
50 Глава II. Права человека в истории политико-правовой мысли!
ст для критики рабства как безнравственного и порочного яв-| лошя, противоречащего естественному праву.
Стоик Марк Аврелий (в 161 — 180 гг. — римский нмпера-1 тор) развивал представление о "государстве с равным для всех" законом, управляемом согласно равенству п равноправию всех, и царстве, превыше всего чтущем свободу подданных"'. Из об щего всем людям духовного начала, писал Марк Аврелий в сочинении "К самому себе", следует, что все мы разумные суще ства. "Если так, — продолжает он, — то и разум, повелеваю щий, что делать п чего не делать, тоже будет общим; если так, то и закон общий; если так, то мы граждане. Следовательно, мы причастны какому-нибудь гражданскому устройству, а мир по добен Граду. Ибо кто мог бы указать на какое-нибудь другое общее устройство, которому был бы нрнчастсп весь род челове-1 ческий? Отсюда-то, из этого Града, и духовное начало в пас, и разумное, и закон"2.
Усилиями стоиков естсствеппоправовая идея свободы и равенства всех людей была выведена за узкополисныс и этнические рамки и распространена на всех представителей человеческого рода как сограждан единого космополитического государства.
С позиций естественного права философское учение о государстве, законе и правах людей весьма основательно разработал Цицерон (106 — 43 гг. до и. э.).
В основе права, согласно Цицерону, лежит присущая природе справедливость. Причем справедливость эта трактуется им как вечное, неизменное н неотъемлемое свойство природы в целом, включая и человеческую природу. Следовательно, под "природой" как источником справедливости и права (права по природе, естественного нрава) Цицерон понимает весь космос, весь окружающий человека физический и социальный мир, формы человеческого общения и общежития, а также само человеческое бытие, охватывающее его тело и душу, внешнюю и внутреннюю жизнь.
Цицерон дает такое определение естественного права: "Истинный закон — это разумное положение, соответствующее природе, распространяющееся на всех людей, постоянное, вечное,
1 Антология мировой философии. Т. 1.4. 1. С. 519.
2 Там же. С. 520.
§ 2. Древний Рим 51
которое призывает к исполнению долга, приказывая, запрещая, от преступления отпугивает; оно, однако, ничего, когда это не нужно, не приказывает честным людям и не запрещает им и не воздействует на бесчестных, приказывая им что-либо или запрещая. Предлагать полную или частичную отмену такого закона — кощунство; сколько-нибудь ограничить его действие не дозволено; отменить его полностью невозможно, н мы ни постановлением сената, ни постановлением народа освободить ся от этого закона не можем" (О государстве, III, XXII, 33).
Этот "истинный закон" — один и тот же везде и всегда, и "на все народы в любое время будет распространяться один извечный и неизменный закон, причем будет один общий как бы наставник и повелитель всех людей — бог, создатель, судья, автор закона" (О государстве, III, XXII, 33). Всякого, кто, презрев человеческую природу, своевольно и произвольно не покоряется данному закону, Цицерон характеризует как беглеца от самого себя, который неминуемо понесет величайшую (божью) кару, если даже ему удастся избежать обычного людского наказания.
Значение этой справедливости в плане прав человека состоит в том, что "она воздает каждому свое и сохраняет равенство между ними" (О государстве, III, VII, 10). Речь при этом идет именно о правовом равенстве людей, а не об уравнивании их имущественного положения. Нарушение неприкосновенности частной н государственной собственности Цицерон расценивал как осквернение и нарушение справед ливости и права (Об обязанностях, I, 20 — 21).
Естественное право (высший, истинный закон), согласно Цицерону, возникло "раньше, чем какой бы то ни было писаный закон, вернее, раньше, чем какое-либо государство вообще было основано" (О законах, II, 19). Само государство как "общий правопорядок" (О государстве, I, XXV, 39) — это по существу естественное право самих людей (граждан государства).
Право, по Цицерону, устанавливается природой, а не чело веческими решениями и постановлениями. "Если бы права ус танавливались повелениями народов, решениями первенствую щих людей, приговорами судей, то существовало бы право раз бойничать, право прелюбодействовать, право предъявлять под ложные завещания, — если бы права эти могли получать одоб рение голосованием или решением толпы" (О законах, I, 43). Закон, устанавливаемый людьми, не должен нарушать порядок
52
Глава II. Права человека в истории политико-правовой мысли
в природе и создавать право из неправа или благо из зла, чест ное из позорного.
Соответствие пли несоответствие человеческих законов природе (и естественному праву) выступает как критерий и мерило их справедливости или несправедливости. Приводя примеры законов, противоречащих справедливости и праву, Цицерон отмечает, в частности, законы тридцати тиранов, пра вивших в Афинах в 404—403 гг. до п. э., а также римский закон 82 г. до и. э., согласно которому одобрялись все действия Сул-лы как консула и проконсула и ему предоставлялись неограни ченные полномочия, включая право жизни и смерти но отноше нию к римским гражданам.
Подобные несправедливые законы, как и многие другие "пагубные постановления народов", по словам Цицерона, "заслуживают названия закона не больше, чем решения, с общего согласия принятые разбойниками" (О законах, II, 13).
Свои общие представления о справедливых законах Ци церон конкретизировал в предлагаемых им проектах законов о религии и о магистратах (О законах, II, 19 — 68; III, 1 —48). Подчеркивая универсальный характер этих законов, он писал: "Ведь мы издаем законы не для одного только римского наро да, но и для всех пародов, честных и стойких духом" (О зако нах, II, 35).
Цицерон всемерно восхвалял политическую и правовую активность граждан и подчеркивал, что "при защите свободы граждан нет частных лиц" (О государстве, II, XXV, 46).
Существенный вклад в развитие юридических представле ний о правах человека внесли римские юристы. Важное значе ние в этом плане имели разработанные ими положения о субъек те права, о правовых статусах людей, о свободе людей по есте ственному праву, о делении нрава па частное и публичное, о справедливом и несправедливом праве и т. д. Они формирова ли более четкие воззрения на юридический смысл прав людей в контексте систематического научного учения о нраве п госу дарстве, о различении естественного и позитивного права, пра вовом характере взаимоотношений между индивидом и госу дарством, соотношении права личности и компетенции органа власти, формах и процедурах реализации субъективных прав и исполнении юридических обязанностей, государственно-право вых средствах и способах защиты прав индивидов и т. д.
§ 2. Дрсвшш Рим. 53
Поясняя деление права на публичное и частное, Ульпиан отмечал, что публичное право "относится к положению римс кого государства", а частное право "относится к пользе отдель ных лиц". Частное право, в свою очередь, включало в себя сле дующие три части: естественное право (шз па1:игае, Ш5 па1:ига1е), право народов (ш$ §епиит) н цивильное право (шз с1у11е). "Частное право, — писал Ульпиан (Д. 1.1.1.2), — делится на три части, ибо оно составляется или из естественных предписа ний, или (из предписаний) народов, или (из предписаний) ци вильных".
К естественному праву относились все значимые с точки зрения права предписания природы. Ульпиан писал: "Естест венное право — это то, которому природа научила все живое: ибо это право присуще не только человеческому роду, по и всем животным, которые рождаются на земле и в море, и пти цам". К институтам естественного права Ульпиан относит, в частности, брак и воспитание детей, отмечая, что "и животные, даже дикие, обладают знанием этого права" (Д. 1.1.1.3).
Право народов римские юристы понимали как такое право, которым "пользуются народы человечества; можно легко по нять его отличие от естественного права: последнее является общим для всех животных, а первое — лишь для людей (в их отношениях) между собой" (Ульпиан. Д. 1.1.1.4). Право на родов, таким образом, трактовалось как часть естественного права.
Под цивильным правом понималось собственно римское право. "Цивильное право, — пояснял Ульпиан — не отделя ется всецело от естественного права или от права народов и не во всем придерживается его; если мы что-либо прибавляем к общему праву или что-нибудь из него исключаем, то мы созда ем собственное, т. е. цивильное, право" (Д. 1.1.6).
Аналогичные воззрения развивал в середине II в. н. э. юрист Гай. "Все народы, которые управляются на основании законов и обычаев, — писал он, — пользуются частью своим собственным правом, частью правом, общим для всех людей. Ибо то право, которое каждый народ установил для себя, явля ется собственным правом государства и называется цивиль ным правом, как бы собственным правом самого государства; то же право, которое естественный разум установил между всеми
3 Права человека
54
Глава II. Права человека в истории политико-правовой мысли
людьми, соблюдается у всех одинаково и называется правом народов, как бы тем правом, которым пользуются все народы" (Гай. Д. 1.1.9).
Естественное право, согласно пониманию римских юрис тов, воплощало требования справедливости и в целом выража ло ту основополагающую идею, что право вообще справедливо. "Слово "право", — писал юрист Павел, — употребляется в нескольких смыслах: во-первых, "право" означает то, что все гда является справедливым и добрым — каково естественное право" (Д. 1.1.11). Показательно, что именно (и только!) "по естественному праву все рождаются свободными" (Ульпиан Д. 1.1.4).
С точки зрения античного (афинского, римского) пози тивного права не все люди — человеки, не все они признаны в качестве правомочного человека. "И хотя все мы, — писал Ульпиан, — носим единое наименование "люди", но, согласно праву народов, возникло три категории: свободные, и в противоположность им рабы, и третья категория — отпущенные на волю, т. е. те, кто перестали быть рабами" (Д. 1.1.4). Здесь только по естественному праву раб признается свободным, т. е. человеком. Отсюда и великая идея естественного равенства как основа прошлых и современных представлений о естественных правах и свободах любого из людей.
Но раб юридически не признавался человеком по дейст вовавшему афинскому или римскому праву; в этом позитивно-правовом измерении раб (все люди, находившиеся в состоянии рабства) был объектом, а не субъектом права. Он был по свое му правовому положению "вещью", "говорящим орудием", объек том собственности наряду с прочим хозяйственным инвента рем и средствами производства.
Характеристика права как справедливости и добра восходит к знаменитому юристу I в н. э. Цельсу. В этой связи Ульпиаи писал: "Занимающемуся правом следует сначала выяснить, откуда пришло наименование права (шз). Оно восходит к справедливости (ш5Ш1а): ведь, как элегантно определяет Цельс, Ш5 651: агз Ьош е! ае^ш" ("право есть искусство добра и эквивалента") (Д. 1.1.1).
Противоположность между справедливым и несправед ливым правом в римской юриспруденции выражалась путем противопоставления ае^иит шз (эквивалентного, равного пра-
§ 2. Древний Рим 55
ва) шз пщиит (праву неэквивалентному, неравному). Здесь, да и вообще в любом праве правовой эквивалент означает рав ную справедливость, или, что то же самое, справедливое равен ство. Идея такого правопонимания присутствует и в известном определении Ульнианом понятия справедливости. "Справед ливость, — подчеркивал Ульпиаи, — есть неизменная и по стоянная воля предоставлять каждому его право. Предписа ния права суть следующие: жить честно, не чинить вред друго му, каждому воздавать то, что ему принадлежит. Справедли вость есть познание божественных и человеческих дел, наука о справедливом и несправедливом" (Д. 1.1.10).
В этом определении, опирающемся на сходные предшеству ющие (древнегреческие и римские) философско-правовые идеи и положения, но существу речь идет об основном принципе права (не только естественного права, но и права вообще) — о равенстве, которое предполагает и выражает равную справед ливость и справедливое равенство для всех людей — субъек тов права. Идея такого правопонимания лежала в основе рим ской юриспруденции.
Учение римских юристов о естествениоправовой справед ливости и справедливом праве существенно повлияло на фор мирование и развитие юридической концепции прав и свобод человека.
Опираясь на источники действующего права, римские юристы в своей трактовке прав индивидов интерпретировали сложившиеся правовые нормы в духе их соответствия требованиям справедливости (аецшЬаз) и в случае коллизий зачастую изменяли старую норму с учетом новых представлений о справедливости и справедливом праве (ас^иит шз). Такая правозащитная и правопреобразующая деятельность римских юристов обеспечивала взаимосвязь различных источников права и содействовала сочетанию стабильности и гибкости в развитии и обновлении юридической конструкции прав индивида как основного субъекта права.
Известный романист Т. Кипп писал: "Ни одно из самых блестящих положений римского права не обеспечивало за ним в такой мере право на бессмертие, как его отношение к ас^и^(;а5. Ае^и^^;а5 (аеяииз, Ьопит с! ае^иит) есть прежде всего нравственное понятие, означающее справедливость, правиль ность. Представляя с субъективной стороны лишь известную
56
Глава II. Права человека в истории политико-правовой мысл!&
добродетель, аедшслз в то же время определяла содержание норм"1.
Ае^и^(:а5 как принцип играла роль руководящей идеи при интерпретации норм позитивного права вообще п прав пндпви-' да в особенности. Тем самым отвлеченное представление о ес-тествениоправовой справедливости было трансформировано в принцип самого позитивного права и стало основным критери ем подлинного права. "Идеей справедливости, т. с. соответствия права потребностям жизни, — отмечал В.И. Синайский, — руководились римские юристы, создавая "право юристов". В этом соответствии лежала мощь права юристов, которое ни когда не было законом. Под воздействием же идеи справедли вости создалось наконец резкое различие старого римского стро гого права (шз зЬпсЬит) н права справедливого (шз ае^иит). Идея естественного права была видоизмененной идеей цивиль ной, народной справедливости, т. с. справедливости, осуществ ленной в отношениях членов одной н той же гражданской об щины"2.
Трактовка справедливости как необходимого свойства са мого права п конституирующего момента его понятия означала, что все нормы, противоречащие требованиям принципа естс-ственпоправовой справедливости, не имеют юридической силы.
Юридическая конкретизация смысла и значения представ лений о естествешюправовой справедливости, включая и соот ветствующее противопоставление справедливого права нраву несправедливому и т. д., разработанная юристами Модестн-ном, Павлом, Юлианом, стала важной вехой в научном осмыс лении проблем правосубъектности индивида и заложила необ ходимые теоретические основы для дальнейшего развития юри дических положений о естественных правах и свободах чело века.
Большое значение для развития концепций прав п свобод человека имело разработанное римскими юристами правовое понимание и толкование государства, правовое определение полномочий и обязанностей должностных лиц и учреждений. Согласно римской юриспруденции, государство в его отпоше-
1 Клип Т. История источников римского права СПб., 1908 С 7 — 8.
2 Синайский В.И. История источников римского права Варшава, 1911. С. 59.1
§ 3. Средние века____________________________________57
пнях с индивидами стоит не вне и над правопорядком, а внутри его в качестве его составной части, которой присущи все основ ные свойства права вообще.
В римской юриспруденции основанием и критерием спра ведливого, правомерного и правильного в отношениях между индивидом и государством является право (правовая справед ливость и справедливое право — Ьош ег, ае^и^, аециит шз), а не государство: юридическое правопопимание здесь первично и оно определяет также правовой характер понимания госу дарства (полномочий магистратов, компетенции магистратур и т. д.). Государство, следовательно, должно относиться к инди видам не по собственным особым (внсправовым) правилам, а как нравопослушный субъект в соответствии с общими для всех требованиями права — требованиями Ьош е!: ае^ш, ае^иит
Ш5.
Таким образом, римская юриспруденция, распространяя на государство (как объект своего изучения наряду с позитивным правом) единое понятие права, трактовала взаимосвязи госу дарства и личности как правоотношения.
§ 3. Средние века
Античные идеи свободы и равенства людей были воспри няты и развиты светскими и религиозными мыслителями сред невековья.
Так, представители ряда юридических школ того времени (X —XI вв.), возникших в Риме, Павин, Равенне и других горо дах, в своем правопонимании ориентировались на идею право вой справедливости (ае^и^^а5) п связанные с ней естественно-правовые представления и концепции. В данной связи И.А. Покровский отмечал, что "в юриспруденции Павийской школы рано образовалось убеждение, что римское право есть общее право, 1ех депсгаНз отшит... Отсюда и дальнейшее воззрение, что и внутри каждой отдельной правовой системы всякая норма подлежит оценке с точки зрения той же ае^и^I:а5, что норма несправедливая при применении может быть отвергнута и за менена правилом, диктуемым справедливостью... Понятие ае^и^(;а5 при этом отождествляется с понятием шз паЪига1е, и, таким образом, юриспруденция этого времени, по своему обще-
58
Глава II. Права человека в истории политико-правовой мысли
му и основному направлению, является предшественницей ее-!
тествешюправовой школы позднейшей эпохи"1. \
Применительно к государству такой естсственноправовой | подход означал приоритет (и верховенство) естественного права перед государством. Так, юрист Балдус утверждал, что есте ственное право сильнее, чем принципат (власть государя): "Ро(;ш5 ез! шз па<:ига!е диат ргтараглз"2.
Ряд средневековых мыслителей (Марсилий Падуаискнй, Генри Брэктон, Филипп де Бомаиуар и др.) защищали идею свободы, равенства всех перед законом. Характерна в этом от ношении антикрепостническая позиция известного французского юриста XIII в. Бомануара, утверждавшего, что "каждый чело век свободен", и стремившегося к конкретизации данной идеи в своих юридических построениях3.
Новое звучание и смысл античные идеи естественноправо-вого равенства и свободы всех людей получили в христианстве.
Зародившись в эпоху рабовладения, христианство высту пило как религия свободы н сыграло значительную роль в про цессе становления универсальных понятий прав человека. Со гласно христианству, все люди равны как "дети Божий": "нет ни Еллина, ни Иудея, ни обрезания, ни необрезания, варвара, Скифа, раба, свободного, но все и во всем Христос" (Колос, 3, 11). Это всеобщее равенство сочетается в христианстве со все общей свободой. "Закон Христов есть закон совершенный, за кон свободы, ибо дан не рабам, но детям Божиим, которые по буждаются исполнять его не рабским страхом, но живущею в них любовью Христовой" (Иак., 1, 25).
Из предшествующей иудаистской и античной мысли хрис тианство восприняло "золотой правило" справедливого пове дения каждого человека: "Итак, во всем, как хотите, чтобы с вами поступали люди, так поступайте и вы с ними; ибо в этом закон и пророки" (Мф., 7, 12).
Это "золотое правило" нормативной регуляции имеет в виду общую и равную для всех людей норму поведения, т. е.
1 Покровский И.А. История римского права. Петроград, 1918. С. 191 — 192.
2 Там же. С. 198.
1 См.: СшояноаА. Методы разработки положительного права н общественное значение юристов от глоссаторов до конца XVIII столетия. Харьков. 1862. С. 35.
59
§ 3. Средние века
по существу нормативную конкретизацию принципа правово го равенства в разнообразных сферах человеческих взаимоот ношений. Ряд таких конкретизации принципа равенства со держится в самом Новом Завете: "Не судите, да и не судимы будете. Ибо каким судом судите, таким будете судимы; и ка кою мерою мерите, такою и вам будут мерить" (Мф., 7, 1—2); "В равное возмездие... распространитесь и вы" (2 Коринф., 6, 13).
Новозаветные идеи получили углубленную разработку и развитие в политико-правовых учениях ряда христианских мыслителей (Августина, Фомы Аквинского и др.).
Значительную роль в этом плане сыграл Фома Аквинс-кий (1225 — 1274), разработавший христианскую доктрину права и государства под заметным влиянием учения Аристотеля об этике и политике, политической природе человека, естествен ном и волеустаповленном праве, правовом равенстве свобод ных индивидов — членов политического (государственного) общения.
В духе античных естественноправовых идей Фома Ак-вннский утверждал, что цель государства — это "общее бла го" его членов, обеспечение условий для их разумной и дос тойной жизни. При этом он противопоставлял политичес кую монархию (т. е. политическую форму правления на основе законов и во имя "общего блага") тирании (т. е. правлению в интересах самого правителя в условиях безза кония) и обосновывал право народа на свержение тирани ческого строя.
С этих позиций он дал новую трактовку известного поло жения апостола Павла (Рим., 13, 1): "Всякая душа да будет покорна высшим властям, ибо нет власти не от Бога, существу ющие же власти от Бога установлены". Преодолевая апологе тику всякой власти, присутствующую в этих словах апостола, Фома Аквинский утверждал, что только по своей сущности вся кая власть является божественной, тогда как по своему проис хождению и использованию та или иная форма власти (напри мер, тирания) может противоречить своей сущности и не соот ветствовать своему предназначению. Эти положения Фомы Аквинского сыграли заметную роль в формировании христи анских идей правовой государственности.
60
Глава П. Права человека в истории политико-правовой мысли
Для развития христианских концепций прав человека су щественное значение имело учение Фомы Аквинского о есте ственном законе, который предписывает всем людям стремить ся к самосохранению и продолжению рода, искать истину и истинного Бога, уважать достоинство каждого человека. Дан ное положение о божественном по своему первоисточнику че ловеческом достоинстве всех людей и естественном праве каж дого человека на достоинство является большим вкладом Фомы Аквинского и в целом христианского гуманизма в концепцию неотчуждаемых естественных прав человека.
С точки зрения исторического прогресса идей свободы и прав человека следует отметить, что в средние века поляриза ция правосубъектиости свободного и бесправия раба заменя ется более разветвленной и детализированной структурой пра ва и правового общения в соответствии с сословпо-иерархи-ческим принципом строения и функционирования феодально го строя в целом. В согласии с непосредственно политичес ким и правовым значением сословного деления права челове ка стали определяться его сословной принадлежностью. Раз личные социальные статусы обусловливали разные уровни (круги) прав-привилегий людей в общей пирамиде феодаль ной системы права-привилегии. Принцип правового равенства (и, следовательно, право как таковое) стал распространяться на более широкий (чем ранее) круг людей и отношений, прав да, в их сословной дифференциации и ограниченности. Права человека на этой исторической ступени остаются различными по содержанию и объему правами-привилегиями членов раз ных сословий, сословными правами человека (правами сослов ного человека).
Однако возникшая в древности идея всеобщего равен ства людей не заглохла в средние века; она продолжала раз виваться с различных позиций, в разных формах и направ лениях, в творчестве светских и религиозных авторов. По этому в контексте истории прав человека следует отметить определенную содержательную связь, логику преемственнос ти и момент развития в цепочке таких, в частности, актов, как английские Великая хартия вольностей (1215 г.), Петиция о праве (1628 г.), НаЬеаз Согриз Ас1 (1679 г.), Билль о пра вах (1689 г.); американские Декларация прав Вирджинии (12
§ 4. Новое время 61
июня 1776 г.), Декларация независимости Соединенных Шта тов Америки (4 июля 1776 г.), Конституция США (1787 г.), Билль о правах (1789 — 1791 гг.); французская Декларация прав человека и гражданина (1789 г.), Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), международные пакты о нравах че ловека.
Этот перечень можно, конечно, дополнить многими после дующими документами. Но и названные акты достаточно убе дительно демонстрируют связи истории и современности в об ласти юридико-нормативных форм признания, выражения и закрепления исторически вызревавших, изменявшихся и обога щавшихся представлении о правах человека.
Уже па материале перечисленных правовых документов можно увидеть пути и логику формирования юридических норм и конструкции в области прав и свобод человека, утверждение этих норм и конструкций первоначально в сословно-ограни-ченном варианте, последующее развитие и обогащение первич ной модели, постепенное ее распространение (в той или иной модификации и модернизации) на другие социальные слои и страны, наконец, признание универсального характера прав че ловека современным мировым сообществом и проистекающие, отсюда международно-правовые (в сочетании с внутригосу дарственными) возможности, формы и средства для их утвер ждения во всех государствах и национально-правовых систе мах.
§ 4. Новое время
В историческом и теоретическом развитии новых представ лений о правах и свободах человека в эпоху перехода от фео дализма к капитализму решающее значение приобретают про блемы политической власти и ее формально равной для всех правовой организации в виде упорядоченной системы раздель ных государственных властей, соответствующей новому соот ношению социально-классовых и политических сил и вместе с тем исключающей монополизацию власти в руках одного лица, органа или союза. Юридическое мировоззрение нового восхо дящего строя утверждало новые представления о свободе че-
62
Глава II. Права человека в истории политико-правовой мысли
ловска посредством господства режима права и в частных, и в публично-политических отношениях.
Новая рационалистическая теория прав человека была разработана в трудах Г. Греция, Б. Спинозы, Д. Локка, Ш. Мон тескье, Т. Джсфферсона, И. Канта и других мыслителей. Своей критикой феодального строя и обоснованием новых концепций о правах и свободах личности, о необходимости господства нрава в отношениях между индивидом и государством эта теория внесла большой вклад в формирование нового юридического мировоззрения, в идеологическую подготовку буржуазных ре волюций и юридическое закрепление их результатов.
Важным составным моментом этого процесса стала кон цепция общественного договора как источника происхождения и правовой основы деятельности государства. Разрабатывая договорную концепцию государства, Г. Гроций (1583—1645) пцсал: "Государство есть совершенный союз свободных людей, заключенный ради соблюдения права и общей пользы"'. С та ким пониманием государства, содержавшим идею правовой го сударственности, связано (у Гроцня и целого ряда последую щих мыслителей) и положение о естественном человеческом праве оказывать сопротивление насилию властей, нарушающих условия общественного договора.
Развивая естествешюправовые воззрения и договорную концепцию государства, Б. Спиноза (1632— 1677) отмечал, что "цель государства в действительности есть свобода"2. Он под черкивал, что "естественное право каждого в гражданском со стоянии не прекращается>м, поскольку и в естественном, и в гражданском состоянии человек действует по законам своей природы, сообразуется со своей пользой, побуждается страхом пли надеждой. Полное лишение людей их естественных прав привело бы к тирании.
В этой связи Спиноза выделяет и исследует факторы, оп ределяющие пределы государственной власти в ее отношениях с индивидами. Во-первых, замечает он, такой предел обуслов лен собственной природой государства, тем, что оно "зиждется
1 Гроций Г. О праве войны и мира. М , 19.56. С. 74.
2 Спиноза Б. Избранные произведения. Т. 2. М., 1957. С. 261. ' Там же. С. 300.
§ 4. Новое время 63
на разуме и направляется им"1. Во-вторых, к нраву государ ства не относится "все то, к выполнению чего никто не может быть побужден ни наградами, ни угрозами"2. Так, согласно Спи нозе, вне государственного вмешательства в жизнь и дела граж данина, т. с. в сфере его естественного права, находятся спо собность суждения, свобода совести, вопросы взаимной любви и ненависти люден, право человека не свидетельствовать против самого себя, право па попытку избежать смерти и т. д. "В-третьих, наконец, — пишет он, — нельзя упускать из виду, что к праву государства менее всего относится то, на что него дует большинство"3. Это означало, что право государства дол жно соответствовать мнению большинства и что государствен ная власть должна считаться с общественным мнением.
Последовательная либеральная доктрина неотчуждаемых естественных прав и свобод человека на основе идей господ ства права, правовой организации государственной жизни, раз деления властен и верховенства закона была разработана Д. Локком (1632 — 1704). Такую правовую форму государства он противопоставляет деспотизму (всем остальным видам прав ления).
Закон природы, согласно Локку, является выражением ра зумности человеческого существа и "требует мира и безопасно сти для всего человечества"1. В духе естествешюнравового прин ципа — воздавать каждому свое, его собственное, ему принад лежащее — Локк обозначает совокупность неотчуждаемых естественных прав человека как право собственности, т. с. как право, не отчуждаемое без волн самого индивида. Каждый че ловек по закону природы имеет право отстаивать "свою соб ственность, т. е. свою жизнь, свободу и имущество"1. Обеспече ние этих неотчуждаемых прав человека и является главной целью договорного объединения людей в государство и переда чи себя под его власть. Причем закон природы продолжает действовать и в государственном состоянии, определяя как права человека, так п характер и пределы полномочий политической власти.
1 Спином Б. Избранные произведения. Т. 2. С. 302.
2 Там же.
1 Там же. С. 303.
[Локк Д. Избранные философские произведения. Т. 2. М., 1960. С. 8.
1 Там же. С. 50.
64
Главм 11. Права человека в истории политико-правовой мысли
Г
Обеспечение неотчуждаемых прав человека в условиях государственности Локк связывает с двумя существенными моментами. Первый из них заключается в необходимости раз деления властей (на законодательную, исполнительную и феде ративную), без чего политическая власть неизбежно превратит ся в абсолютную и деспотическую силу в руках одного органа или лица. Разделение властей — необходимое условие соблю дения требований общественного договора и его сути — при знания и защиты неотчуждаемых прав человека.
Второй существенный момент состоит в "доктрине закон ности сопротивления всяким незаконным проявлениям влас ти"1. Законность такого сопротивления как формы борьбы за право человека (вплоть до восстания против деспотической власти) коренится, согласно Локку, в суверенных правомочиях народа — учредителя государства. И после заключения общественного договора парод остается сувереном и судьей, решающим, правильно ли учрежденные и уполномоченные им власти выполняют возложенные на них договорные обязательства или эти власти стали отклоняться от условии договора и нарушать их.
Таким образом, общественный договор — это, по Локку, постоянно действующий фактор политической жизни, и договорные отношения парода с политической властью — не прерывный процесс, протекающий в соответствии с принципом согласия индивидов и народа в целом с действиями властей. Данный принцип, опирающийся на идею народного суверени тета и положение о неотчуждаемых правах человека, Локк про тивопоставляет феодальным представлениям о прирожденном подданстве людей, о естественном праве власти на люден как на свою собственность, о безусловной, не зависящей от человека и как бы самой природой предопределенной его связанности с данной властью.
По мнению Локка, индивид не безвольный подданный го сударства, а его добровольный член. Договорная концепция государства (договорный характер его происхождения, сущно сти, целей, функций и пределов деятельности, договорная фор ма установления гражданства — добровольность членства людей в государстве и т. д.) в трактовке Локка предполагает
Локк Д. Избранные философские произведения. Т. 2. С. 116.
§ 4. Повое время 65
взаимные права и обязанности договаривающихся сторон, а не абсолютное право государства и безусловную обязанность у подданных, как это, например, имеет место в гоббсовской интер претации идеи договорного возникновения государства. Абсо лютную власть, которая всегда суть изначальное бесправие под данных и октроированный характер предоставляемых им по усмотрению самих властей ограниченных прав и свобод, Локк вообще не признает в качестве формы государственного уст ройства и гражданского правления. Такая деспотическая власть ввергает люден в рабство; она хуже естественного состояния с его хотя и недостаточно гарантированными, но все же равными правами и свободами всех.
Большим достоинством локковского учения о правах человека является и анализ необходимой внутренней связи меж ду свободой и законом. "Несмотря па всевозможные лжетол кования, — писал Локк, — целью закона является не уничто жение и не ограничение, а сохранение и расширение свободы. ...Там, где нет законов, там пет и свободы"1.
С позиций такого понимания законности Локк отвергает вульгарные представления о свободе как произвольном усмотрении и несвязанности никаким законом. "Свобода людей, находящихся под властью правительства, — писал Локк, — заключается в том, чтобы иметь постоянное правило для жизни, общее для каждого в этом обществе и установленное законодательной властью, созданной в нем; это — свобода следовать моему собственному желанию во всех случаях, когда этого не запрещает закон, и не быть зависимым от постоянной, неопределенной, неизвестной самовластной воли другого чело века"2.
Выраженный здесь Локком правовой принцип индивиду альной свободы лишь словесно несколько отличается от после дующей дошедшей до нас формулы: "Разрешено все, что не запрещено законом". Кстати говоря, Локк более точен, поскольку этот принцип правомерен лишь применительно к индивиду, но не к носителям власти (государственным органам, должност ным лицам), в отношении которых должен действовать другой правовой принцип: "Запрещено все, что не разрешено законом".
1 Локк Д. Избранные философские произведения. Т. 2. С. 34.
2 Там же. С. 16.
66
Глава 11. Права человека в истории политико-правовой мысли
Признание, защита и реализация неотчуждаемых прав и свобод человека в гражданском состоянии, по Локку, возмож ны, таким образом, лишь при определенных условиях и гаран тиях. В числе таких условий — и правовое качество закона (выражение и защита в законе прав и свобод индивидов), и надлежащее устройство самой государственности (путем раз деления властен).
Концепция прав человека получила дальнейшее развитие в творчестве французского юриста XVIII в. Ш. Л. Монтескье (1689-1755).
Как и у Локка, трактовка прав человека тесно связана у Монтескье с принципом разделения властей. В своем знамени том произведении "О духе законов" он рассматривает пробле му политической свободы людей в двух аспектах: в се отноше ниях к государственному строю и к отдельной личности, граж данину'. Первый аспект этих отношений политической свобо ды, выраженный в правовом (и конституционно-правовом) зак реплении трех властей (законодательной, исполнительной н судебной), выступает в качестве необходимого средства обеспе чения гражданских прав и свобод, безопасности личности.
Без сочетания этих двух аспектов политическая свобода остается неполной, нереально]'! и необеспеченной. "Может слу читься, — замечает Монтескье, — что и при свободном госу дарственном строе гражданин не будет свободен, или при сво боде гражданина строй все-таки нельзя будет назвать свобод ным. В этих случаях свобода строя бывает правовая, но не фактическая, а свобода гражданина фактическая, но не право-
вая"2.
Монтескье подчеркивает, что политическая свобода вооб ще возможна лишь при умеренных правлениях, но не в демок ратии или аристократии, а тем более в деспотии. Да н при уме-
' См . Монтескье Ш. Набранные нрошвсдснпя. М., 1955. С. 316. Это положение получило свое развитие и специфическое преломление в творчестве известного французского теоретика либерализма н конституционализма, приверженца конституционной монархии Б. Копстапа (1767—1830). Противопоставляя свободу древних п новых пародов, он отмечал, что в древности иод свободой подразумевали политическую свободу (т. с. свободу доступа граждан к участию в государственных делах), а в современных условиях под свободой имеют в виду прежде всего личную, гражданскую свободу, понимаемую как определенную независимость от государства. 1 Там же. С. 317.
§ 4. Новое время___________________________________67|
осиных правлениях политическая свобода имеет место лишь там, где исключена возможность злоупотребления властью, для чего в государстве необходимо достичь взаимного сдержива ния различных властей — законодательной, исполнительной и судебной. Такое умеренное правление характеризуется как "го сударственный строй, при котором никого не будут понуждать делать то, к чему его не обязывает закон, и не делать того, что закон ему дозволяет"1. Под искомой формой правления нодра-| зумевастся конституционная монархия английского образца.
Основная цель разделения властей — избежать злоупот-1 реблсння властью. Чтобы пресечь такую возможность, подчер кивает Монтескье, "необходим такой порядок вещей, при кото ром различные власти могли бы взаимно сдерживать друг дру га"2. Подобное взаимное сдерживание властей —- необходимое условие их правомерного н согласованного функционирования в законно очерченных границах. Оно является, согласно Мон тескье, главным условием для обеспечения политической сво-| боды людей в ее отношениях к государственному устройству.
Монтескье подчеркивает, что политическая свобода состо-| ит не в том, чтобы делать, что хочется. "В государстве, т. е. в обществе, где есть законы, свобода может заключаться лишь в том, чтобы иметь возможность делать то, чего должно хотеть, и не быть принуждаемым делать то, чего не должно хотеть... Сво бода есть право делать все, что дозволено законами. Если бы гражданин мог делать то, что этими законами запрещается, то у него не было бы свободы, так как то же самое могли бы делать[ и прочие граждане"3.
Другой аспект свободы, на который обращает внимание! Монтескье, — это политическая свобода в ее отношении уже не к государственному устройству, а к отдельному гражданину. В этом втором аспекте политическая свобода заключается в безопасности гражданина. Рассматривая средства обеспечения такой безопасности, Монтескье придает особое значение Доброкачественности уголовных законов и судопроизводства. | "Если не ограждена невиновность граждан, то не ограждена и свобода. Сведения о наилучших правилах, которыми следует]
2 Монтескье Ш. Избранные произведения. С. 289. ( Там же. Там же.
68
Глава II. Права человека в истории политико-правовой мысли
руководствоваться при уголовном судопроизводстве, важнее для человечества всего прочего в мире. Эти сведения уже приобре тены в некоторых странах н должны быть усвоены прочими"1.
Заметный вклад в разработку доктрины н конституцион но-правовой практики разделения властей внесли такие амери канские мыслители, как Т. Пейн, Т. Джсфферсон, А. Гамильтон, Д. Мсдисон и др.
Горячим поборником идей естественных и неотчуждаемых прав человека был Т. Пейн (1737 — 1809). Защищая эти идеи, он в работах "Права человека" и "Здравый смысл" трактовал нрава человека как необходимое свойство его социального бы тия и вместе с тем как принцип организации и деятельности правительственной власти и государства в целом. Права чело века Пейп рассматривал в качестве неотъемлемого атрибута республиканской формы правления у всех цивилизованных народов.
С республиканских н демократических позиций права че ловека обосновывал Т. Джефферсон (1743—1826). В подго товленной им Декларации независимости Соединенных Шта тов Америки (принята 4 июля 1776 г.) была сформулирована идея неотчуждаемых прав человека. Декларация стала первым официальным документом, закрепившим эти права.
Теоретические представления о неотчуждаемых естествен ных правах человека, увязанные с учением о разделении влас тей (как, например, у Локка, Монтескье, Т. Джсфферсона и др.), сыграли важную роль в процессе формирования конституцио нализма и заметно повлияли на раннебуржуазное конституци онное законодательство и государственно-правовую практику.
Это влияние отчетливо проявилось, например, в Конститу ции США 1787 г., в Билле о правах 1789—1791 гг., во фран цузской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., в це лом ряде других актов. Примечательна в данной связи ст. 16 французской Декларации, которая гласит: "Общество, в кото ром не обеспечено пользование правами и не проведено разде ление властей, не имеет конституции"2.
1 Минтескж Ш. Избранные произведения. С. 318.
2 Хрестоматия но истории государства и права зарубежных стран. М., 1984. С. 209.
§ 4. Новое время 69
Проведенное в Декларации 1789 г. различие между права ми человека и правами гражданина по сути дела означало раз личие между человеком как частным человеком (членом граж данского общества) и политическим человеком — граждани ном, членом государства. Различие прав человека и прав граж данина здесь, следовательно, подразумевает мослефеодальную буржуазную ситуацию разграничения и относительно самосто ятельного бытия экономических и политических отношений, сфер частного и публичного права — словом, различение гражданс кого общества и государства (как политического сообщества). В рамках такого различия статья 15 Декларации закрепляет право общества контролировать деятельность всех должност ных лиц: "Общество имеет право требовать отчета у каждого должностного лица по вверенной ему части управления"1.
Очевидно, что исторически сложившийся термин "граж данское общество" явно не соответствует тому, что им обозна чается. Ведь в сфере гражданского общества — вопреки наи менованию — мы имеем дело как раз не с гражданином (не с политической фигурой, не с субъектом публично-властных отношений), а с неполитическим и непубличным человеком — носителем частных интересов, субъектом частного права, участником гражданско-правовых отношений. Кстати, и "гражданское право" — это тоже не права граждан (не об ласть политических прав), а сфера отношений частного права и частных лиц.
Оба термина ("гражданское общество" и "гражданское право") имеют общую историю и восходят к римскому слову сМз (гражданин) в смысле члена римской гражданской об щины (стг-аз) и основного субъекта тогдашних правовых от ношений по шз ст!е (т. с. по римскому гражданскому пра ву).
Но частно-правовой профиль римского стз (как члена и приватный характер члена гражданского общества, конечно, не означают, будто в Риме субъекты неполитических, частно-правовых отношений (и сама сфера таких отношений) вообще были свободны от политических, публично-властных, государственных определений, связей и зависимостей. Так, в римской ситуации, чтобы быть субъектом неполитических, част-
Хрестоматня по истории государства и права зарубежных стран. С 209.
70
Глава II Права человека в истории полптнко-правовон мысли!
но-правоБых отношений, надо было стать свободным римляни ном, т. с., иначе говоря, гражданско-правовая иравосубъсктность человека была следствием его политической, государственной правосубъектиости. Поэтому шз сМ1е, включая все его частно правовые нормы, было сугубо римским правом и правом толь ко для римлян (отсюда п его обозначение как квиритского права, т. с. как права исконных римлян).
Подобная зависимость гражданско-правовой право субъектиости от политической сохранилась (правда, в значи тельно ослабленной форме и не столь явно) и в гораздо более развитых условиях разделения сфер гражданского общества п политического государства. И в наши дни повсюду, даже в наи более развитых странах, лица без гражданства (т. е. те, кто не являются гражданами именно данного государства) оказыва ются так или иначе ущемленными даже в неполитической сфе ре, т. е. в качестве членов гражданского общества, участников гражданско-правовых отношений. Так что и все современные национальные системы права имеют своп "квиритские" огра ничители. Да и само различение прав человека и прав гражда нина означает, что права гражданина как политического субъек та — трансформированные "квиригскне" привилегии и в не посредственно политической сфере, и в относительно и условно неполитической области частных интересов и гражданско-пра вовых отношений.
Все это свидетельствует о тесной внутренней взаимосвязи публичного и частного права как частей единой системы дей ствующего права. В контексте нашего постсоциалистического движения к правам и свободам человека и гражданина, к господству права, к гражданскому обществу и правовому государству очевидна необходимость одновременного, согласо ванного, взаимодополняющего и взаимоутверждающего разви тия начал, норм, институтов и частного, и публичного права — вопреки распространенным ошибочным представлениям, будто главное, что нам нужно сегодня для рыночного общества, — это частное право, а публичного права, мол, у нас и так много со времен социализма.
Права и свободы человека и гражданина, провозглашенные во французской Декларации 1789 г., приобрели общемировое звучание и стали императивами обновления и гуманизации общественных и государственных порядков.
§ 4. Повое время 71
Эта Декларация, испытавшая влияние предшествующего опыта в области нрав и свобод человека (в частности, англосаксонских традиции в составлении и принятии Биллей о правах, Декларации независимости США 1776 г., Конституции США 1787 г. и т. д.), в дальнейшем, в свою очередь, сама ока зала огромное воздействие на процесс борьбы против "старого режима" во всем мире, за повсеместное признание и защиту прав человека и гражданина, за практическую реализацию идей правового государства. Все последующее развитие теории и практики в области нрав человека и гражданина, правовой государственности, господства права так или иначе испытыва ло и продолжает испытывать на себе благотворное влияние этого исторического документа.
Большое непосредственное воздействие идеи Декларации прав человека и гражданина 1789 г. оказали на взгляды пере довых мыслителей тех стран (Германии, России, других стран Восточной Европы), которым еще предстояли прогрессивные буржуазные преобразования.
Глубокая философская разработка проблем прав и свобод человека с либерально-гуманистических позиций связана с именем И. Канта (1724 — 1804). "Если существует наука, дей ствительно нужная человеку, — писал он, — то эта та, кото рой я учу, — а именно подобающим образом занять указанное человеку место в мире — н из которой можно научиться тому, каким надо быть, чтобы быть человеком"1.
По смыслу кантовского агностицизма (познаваемость лишь явлений н невозможность познания "вещи в себе", а также сущностей типа "свобода воли", "бессмертие души", "бытие бога" и т. д.) теоретический разум может достоверно ответить лишь на вопрос: "что человек может знать?", но не па вопросы: "что человек должен делать?" н "на что человек может надеяться?". Эти два последних вопроса, недоступные собственно познанию (теоретическому разуму), оказываются у Канта проблемами практики, практического разума — сферой должного, где транс цендентальные идеи разума играют лишь регулятивную, а не собственную познавательную роль. Регулятивная значимость трансцендентальных идей проявляется в том, что они дают на правление, ориентир н цель деятельности разума (и действиям
Кант И. Соч. Т. 2. С. 206.
72
Глава II. Права человека в истории политико-правовой мысли
человека как разумного существа): априорные максимы разу ма выступают как законы и правила для практической сферы в виде долженствования, обозначая тем самым нормы морально го и правового порядка.
Основной трансцендентальной идеей и первым постулатом кантовскои этики является свобода человека, его свободная воля, которая определяет смысл моральной независимости и автономии личности, се способность и право самой устанавливать нормы должного п следовать им без внешнего принуждения и давления.
В качестве эмпирического существа человек (как часть природы, вообще мира явлений) и все его поведение подчинен всеобщей каузальности и внешней необходимости, так что чело век и его поступки в этой плоскости сущего, где вообще ист свободы, тоже несвободны. Поэтому эмпирические характерис тики поведения человека как совокупность необходимых при чинно-следственных связей (от генезиса до конечных резуль татов) можно не только выявить в ходе теоретического позна ния, но и, замечает Кант, даже заранее точно предсказать, как лунное пли солнечное затмение.
Однако, поскольку человек не только эмпирическое явление (феномен), по и трансцендентальная сущность (ноумен), ему присуща свобода, и его поступок в данной плоскости является актом свободной воли, совершенно независимой от внешних (феноменальных) иеобходимостей, детерминаций и каузалыго-стей. Следовательно, один и тот же поступок, рассмотренный в различных отношениях (т. е. с позиций сущего или должного, эмпирического или трансцендентального), одновременно может быть охарактеризован в двух планах — как явление, подчи ненное законам каузальности, и как акт свободной воли. Под ход к человеку с позиций каптовской морали продиктован стрем лением возвысить "человека над самим собой (как частью чув ственно постигаемого мира)"'.
Свободная воля одновременно является п моральным за конодателем (установителем), и добровольным исполнителем моральных правил (максим разума), причем Кант особо подчеркивает (как свое открытие в области морали), что в свободном моральном поступке личность подчинена "только
Кант И. Соч. Т. 4. Ч. 1. С. 413.
§ 4. Повое время 73
своему собственному и тем не менее всеобщему законодатель ству"^.
Эта мысль отчетливо присутствует в категорическом им перативе, гласящем: "Поступай только согласно такой максиме, руководствуясь которой ты в то же время можешь пожелать, чтобы она стала всеобщим законом"2.
В другой своей формулировке этот категорический импе ратив звучит следующим образом: "Поступай так, чтобы ты все гда относился к человечеству и в своем лице и в лице всякого другого так же, как к цели, и никогда не относился бы к нему только как к средству'4.
Применительно к праву и правам индивида кантовскип категорический императив велит: "...Поступай внешне так, что бы свободное проявление твоего произвола было совместимо со свободой каждого, сообразной со всеобщим законом'4.
Имея в виду право, требуемое идеей разума, Кант опреде ляет его так: "Право — это совокупность условий, при кото рых произвол одного (лица) совместим с произволом другого с точки зрения всеобщего закона свободы"'. Право, права ин дивида, следовательно, подразумевают свободу индивидов (сво боду их воли) и связанную с этой свободой возможность (и необходимость) произвола, столкновение и коллизию различ ных произвольных действий и т. д.
Правопонимание у Каита опирается на идею моральной автономии личности, ее абсолютной самоценности, ее способно сти самому дать себе закон, знать свой долг и осуществлять его'1. Сама возможность свободы и общего для всех людей зако на коренится, согласно Канту, в этой моральной автономии (т. е. самоценности, самозаконности и независимости) личности.
1 Кант И. Соч. Т. 4. Ч. 1. С 274. Это совпадение па самом деле является следствием каптовскои юрпднзацпп морали и морализации права, принципом морали (для всех и каждого) у Канта оказывается (по смыслу его категорического императива) принцип права — принцип "всеобщего законодательства".
2 Там же. С. 260.
! Там же. С. 270
4 Там же. Т. 4. Ч. 2. С. 140.
' Там же. С. 139.
'' Под заметным влиянием лтнх идеи И.Г. Фихте определял право как
отношение между разумными, морально автономными и свободными
индивидами. - См.. Г^сI|^(;^.С. ЗапйЬсЬе №ег!се. ВегЬп, 1845. В. 3. 5. 557
74
Глава II. Права человека в истории политико-правовом мысли I
Принцип кантонского морального закона по сути дела яв ляется лишь модификацией принципа формально-правового равенства (с его всеобщностью, независимостью индивидов, сво бодой их волн и т. д.). Иначе говоря, кантонская концепция моральности права имеет правовой смысл. Своим учением о праве Кант морально (и философски) оправдывает и возвы шает "материю" и принцип права, что н определяет его выдаю щийся вклад в философию права. Но достигается это у него ценой юридизацин морали, принципом и категорическим импе ративом которой оказывается принцип права.
Каиту принадлежит большая заслуга в последовательном философском обосновании и развитии либерально]'! теории правового государства'. Согласно Канту, "государство — это объединение множества людей, подчиненных правовым зако нам"-. Благо государства состоит в высшей степени согласо ванности государственного устройства с правовыми принци пами.
Реализация требований категорического императива в сфере государственности предстает у Канта как правовая организа ция государства с разделением властен (законодательной, ис полнительной и судебной). По признаку наличия или отсут ствия разделения властей он различает и противопоставляет две формы правления: республику (кантонский эквивалент правового государства) и деспотию.
Применительно к законодателю Кант формулирует следу ющий ограничительный принцип его деятельности: то, чего на род не может решить относительно самого себя, того н законо датель не может решить относительно народа. Управленческая деятельность и акты исполнительной власти не должны нару шать верховенства закона, а судебная власть должна осуществ ляться только судьями.
Признание автономного статуса морали и морального деяния, моральной свободы, независимости и автономии человека является, согласно Канту, принципом и предпосылкой, необхо-
' Кант (как и после него Гегель) еще не использует термин "правовое государство". Этот термин впервые встречается в работах К. Т. Всльксра м Р.
Моля. - См.: И/е/сЛег К, Т. О1е 1с1х1сп Сгшк1с уоп КесЫ, 51аа1 шк! СИсхсп, 1813. 5. 25, 71 и. а.; МоШ К. О!е РоПгтуйшспзсЬап: пасЬ с!еп СпшсЫШзсп с1ек КсспЬ«1ааеск. В. 1 -2. ТиЫпйсп, 1832, 1833. •* Кант И. Соч. Т. 4. Ч. 2. С. 233.
§ 4. Новое время 75
димым условием возможности и существенным составным мо ментом права.
Правовые нормы ориентированы на регуляцию внешних коллизий (столкновение произволен разных действующих лиц) и разрешение этих коллизий с позиций всеобщего закона сво боды, т. е. с учетом также соблюдения принципа моральной автономии.
Для гарантии велений трансцендентального разума (прав и свобод личности, се моральной автономии, принципа добровольного самоприиуждсния в сфере морали, правовой формы регуляции и разрешения конфликтов и коллизий), согласно Канту, необходима принудительная власть, которая тоже является идеей разума, категорическим императивом. "Карающий закон, — подчеркивает Кант, — есть категоричес кий императив... Ведь если исчезнет справедливость, жизнь людей па земле уже не будет иметь никакой ценности"1.
Существенное достоинство кантонского философского под хода к проблемам прав и свобод личности состоит, в частности, в том, что эту тему он ставит и разрабатывает во всемирно-историческом масштабе, в перспективе прогрессирующего дви жения (в соответствии с категорическими требованиями идей разума) к установлению всемирного гражданско-правового со стояния и вечного мира между народами. Утверждение мораль ной автономии личности, прав и свобод человека, идей респуб ликанизма является, по Канту, единственно возможным путем к осуществлению этого идеала.
Кант последовательно отстаивает свободу индивида и рез ко критикует двуличие реальной политики в ее отношении к морали и праву. Политика, согласно Канту, должна быть под чинена морали и праву, категорическим императивам разума о правах и свободах личности. "Истинная политика, — подчер кивал он, — не может сделать шага, не присягнув заранее мо рали... Право человека должно считаться священным, каких бы жертв ни стоило это господствующей власти"2. Реально суще ствующая политика предстает в изображении Канта как по преимуществу деспотическая, игнорирующая человеческое право и неизбежно вызывающая сопротивление подданных пронзво-
1 Капт И. Соч. Т. 4. Ч. 2. С. 256.
2 Каши И. К вечному миру. Трактаты о вечном мире. М., 1963. С. 185.
76 Глава II Права человека в истории политико-правовом мыслив
лу властей, их аптиморальным и антннравовым установлсни-1 ям. "Если в действиях власти нет ничего такого, к чему разум! внушает непосредственное уважение (как, например, чсловечес-1 кое право), — замечает он, — то никакое влияние на произ-| вол людей не в силах обуздать их"1.
Каптовское учение об автономии личности, ее правах и сво-1 бодах, о правовой политике, правовой организации государствен-* пой жизни, правовом союзе свободных государств как способе обеспечения международного мира и пути к вечному миру при обретают особую актуальность в современных условиях интен сивного развития общеевропейского и мирового процесса в направлении к повсеместному признанию и постепенному ут верждению идей господства права, прав и свобод человека.
Значительный вклад в философское обоснование идей свободы и права внес Гегель (1770—1831).
Если у Канта свобода личности, ее права, правовое государство — это долженствование, то у Гегеля они действи тельность, т. е. практическая реализованное^ разума в госу дарственно-правовых формах наличного бытия людей.
Господство разума в истории, согласно Гегелю, означает, что свобода представляет собой определяющее начало и конечную цель всего хода развития духа. Всемирная история, согласно такому подходу, — это прогресс как в познании свободы, так и в объективации достигнутых ступеней свободы в правовых и государственных формах.
Человеческая свобода — результат длительной работы духа. Духовная работа всемирной истории в ее движении с Востока на Запад состоит, по Гегелю, в дисциплинировании естественной (неразумной и несвободной) воли, в возвышении ее до подлин но свободной — одновременно свободы целого и свободы со ставляющих его членов, индивидов. На Востоке свободен лишь один (деспот), в греческом и римском мире свободны некоторые (сохраняется рабство остальных), в германском мире (под ко торым Гегель имеет в виду ряд стран Западной Европы) — все. В соответствии с этим тремя основными формами государ ства являются: восточная деспотия, античное государство в виде демократии или аристократии, современная представительная система — конституционная монархия.
Кати И. Религия в пределах только разума. СПб., 1908. С. 98.
§ 4. Новое время
77
Идея свободы людей, по Гегелю, достигает своей полной реализации лишь в конституционно оформленных и развитых государствах современности. Эти государства представляют нечто разумное внутри себя; они действительны, а не только существуют.
Подчеркивая внутреннее единство права и свободы, Гегель писал: "Право состоит в том, что наличное бытие вообще есть наличное бытие свободной воли. Тем самым право есть вооб ще свобода как идея"1.
Государство, согласно Гегелю, это тоже право, а именно — конкретное право, т. е. по диалектической трактовке наиболее развитое и содержательно богатое, вся его система, включаю щая в себя признание всех остальных, более абстрактных прав — прав личности, семьи н общества. Тем самым государ ство выступает в трактовке Гегеля как наиболее полное выра жение идеи свободы, поскольку "система права есть царство осуществленной свободы"2.
Характеризуя правовую форму выражения свободы чело века, Гегель писал: "Личность содержит вообще правоспособ ность и составляет понятие и саму абстрактную основу абст рактного и потому формального права. Отсюда веление права гласит: будь лицом и уважай других в качестве лиц"^.
Абстрактное право выступает лишь как абстрактная и го лая возможность всех последующих, более конкретных опреде лений права и свободы личности.
Свою реализацию свобода абстрактной личности находит, по Гегелю, в праве частной собственности. Гегель обосновывает формальное, правовое равенство людей: люди равны именно как свободные личности, равны в одинаковом праве на частную собственность, но не в размере владения собственностью. Требование же имущественного равенства расценивается им как неразумная точка зрения, пустая и поверхностная рассудочность.
Требование принципа субъективной свободы людей, по Ге гелю, состоит в том, чтобы о человеке судили по его самоопреде лению. Лишь в поступке субъективная воля человека достига ет объективности и, следовательно, сферы действия закона; сама же по себе моральная воля ненаказуема.
1 Гегель. Философия права. М., 1990. С. 89.
2 Там же. С. 67. 1 Там же. С. 98.
78
Глава II. Права человека в истории политико-правовом мысли
Абстрактная свобода и право личности, подчеркивает Ге гель, приобретают свою действительность и конкретность в нрав ственности, когда понятие свободы объективируется в налич ном мире в виде семьи, гражданского общества и государства.
Различая гражданское общество и политическое государ ство, Гегель под гражданским обществом понимает по существу буржуазное общество. "Гражданское общество, — отмечал он, — создано, впрочем, лишь в современном мире, который всем определениям идеи предоставляет их право"1. Гражданс кое общество — область реализации свободы и права человека как частного лица, сфера особенных, частных целей и интересов отдельной личности. С точки зрения развития понятия права и свободы людей это необходимый этап, так как здесь демонстри руются взаимосвязь и взаимообусловленность особенного и всеобщего. Развитость идеи предполагает, по Гегелю, достиже ние такого единства, в рамках которого противоположности разума, в частности моменты особенности и всеобщности, свобо да частного лица и целого, признаны и развернуты в их мощи. Этого не было ни в древности, ни при феодализме.
Но на ступени гражданского общества, по Гегелю, еще не достигнута подлинная свобода, так как стихия столкновений частных интересов ограничивается необходимой властью всеобщего не разумно, -а внешним и случайным образом. Высшие интересы гражданского общества, охраняемые законодательством, судом и полицией, ведут, но логике развития понятия свободы и права, за пределы этой сферы — в область государства.
Подчеркивая значение правовой организации государства для реализации свободы людей, Гегель характеризовал надле жащее разделение государственных властей как "гарантию пуб личной свободы"2. С этих позиций он резко критиковал деспо тизм — "состояние беззакония, в котором особенная воля как таковая, будь то воля монарха или народа (охлократия), имеет силу закона или, вернее, заменяет собою закон'4.
Своеобразный этатизм Гегеля (возвеличение государства и т. д.) по существу имел в виду правовое государство, в кото ром признаны права и свободы человека. Такой этатизм ради кально отличается от тоталитаризма всякого толка, который
1 Ге/сль. Философия нрава. С. 228.
2 Там же. С. 293. 1 Там же. С. 302.
§ 5. Дореволюционная Россия 79
отвергает саму идею прав и свобод человека и стремится вооб ще подменить правовой закон силовыми нормами, а государ ственность — диктатурой той или иной группы, клики, партии. И в этатизме Гегеля правомерно видеть не идеологическую под готовку тоталитаризма, как ошибочно считают некоторые его критики, а авторитетное философское предупреждение об опас ностях тоталитарного строя. Ведь тоталитаризм XX в., рас смотренный с позиций гегелевской философии свободы, права и государства, — это антинравовая н антигосударственная форма организации тиранической власти, рецидив восточного деспотизма, правда, в исторически новых условиях и с новыми возможностями, целями и средствами.
§ 5. Дореволюционная Россия
Под заметным влиянием передовой европейской полити ко-правовой мысли и революционных преобразований в XVIII в. в США н во Франции сстественноправовые идеи о равенстве всех людей, о неотчуждаемых правах и свободах человека постепенно получили распространение и в царской России.
Одним из первых защитников таких идей в России был А.Н. Радищев (1749— 1802). Эти идеи он использовал для кри тики российского самодержавия и крепостничества. С естествен-ноправовых позиций он развивал представления о свободе и ра венстве всех людей в естественном состоянии, о договорном про исхождении государства, о неотчуждаемых правах человека на свою жизнь, собственность, равный суд, свободу мысли и слова, о суверенитете народа и его праве свергнуть несправедливый строй1.
Естественную свободу и равенство всех людей, неотчужда емые права человека на "безопасность, жизнь и собственность" отстаивали и декабристы2.
Естествениоправовые идеи Декларации 1789 г. в борьбе против царизма и крепостничества использовали также члены революционного кружка петрашевцев, деятели русского демок ратического движения.
' См.: Радищев А.Н. Избранные философские сочинения. М., 1949. С. 130,
176-177,437.
2 См.: Избранные социально-политические н философские произведения
декабристов. М., 1951. Т. 1. С. 295-302.
80 Глава II. Права человека в истории политико-правовой мысли
Неотчуждаемые права и свободы человека, положения Дек ларации 1789 г., идеи правового государства получили поддерж ку и защиту в трудах многих известных дореволюционных русских ученых1.
Так, Б.Н. Чичерин (1829 — 1904), сочетая в своем творче стве подходы Канта и Гегеля, с либерально-индивидуалистичес ких позиции защищал свободу, равенство и права людей. Ха рактеризуя человека как свободную метафизическую сущность и носителя разумной воли, он писал: "Свободная воля состав ляет, таким образом, основное определение человека как разум ного существа. Именно вследствие этого он признается лицом и ему присваиваются права. Личность, как сказано, есть корень и определяющее начало всех общественных отношений..."2.
Высшее достоинство человека как носителя Абсолютного начала лежит в том, что "человек, по природе своей, есть существо сверхчувственное, пли метафизическое, и, как таковое, имеет цену само по себе и не должно быть обращено в простое орудие. Именно это сознание служит движущей пружиной всего развития человеческих обществ. Из него рождается идея права, которая, расширяясь более и более, приобретает, наконец, неоспоримое господство над умами"3.
Взаимосвязи позитивного и естественного права Чичерин определял так: "Положительное право развивается под влиянием теоретических норм, которые не имеют принудитель ного значения, но служат руководящим началом для законода телей и юристов. Отсюда рождается понятие о праве естествен ном, в противоположность положительному. Это — недейству ющий, а потому принудительный закон, а система общих юри дических норм, вытекающих из человеческого разума и дол женствующих служить мерилом и руководством для положи тельного законодательства. Она и составляет содержание фи лософии права'м.
1 См., напр.: Чичерин Б.Н. История политических учении. Часть 3. Новое время. М., \874;ГрадовскнпА.Д. Общее государственное право. СПб., 1885; Ковалевский М.М. Декларации прав человека и гражданина // Журнал "Юридически]'! вестник". 1889. Т. VIII. С. 445 — 477; Кареса Н.И. История Западной Европы в новое время. Т. III. История XVIII века. СПб., 1893; Рш)цм/ С.Г. Декларация прав 1789 г. и ее источники // Журнал министерства народного просвещения. 1914. Нояб
2 Чичерин Б.П. Философия права. М., 1900. С. 53. 'Там же. С. 55-56. 4 Там же. С. 94.
81
§ 5. Дореволюционная Россия
Этим общим разумным естествснпоправовым началом, ко торое служит руководством как для установления закона, так и его осуществления, является "правда, или справедливость"^. Право и правда проистекают из одного корня. "И все законо дательства в мире, которые понимали свою высокую задачу, — пишет Чичерин, — стремились осуществить эту идею в чело веческих обществах"2.
Правда (справедливость), согласно Чичерину, связана с началом равенства. "Справедливым, — писал он, — считает ся то, что одинаково прилагается ко всем. Это начало вытекает из самой природы человеческой личности: все люди суть разум но-свободные существа, все созданы по образу и подобию Бо жьему и, как таковые, равны между собою'4. При этом Чичерин (со ссылкой на римских юристов) подчеркивал, что правда (спра ведливость) состоит в том, чтобы каждому воздавать свое.
По поводу прирожденных и неотчуждаемых прав челове ка Чичерин придерживается позиции Канта, который утверж дал, что прирожденное человеку право только одно, а именно свобода: все остальное заключено в ней и из нее вытекает. Дан ное положение Чичерин трактует в том смысле, что человечес кая свобода — явление историческое, а не природное, т. е. это гражданская свобода, подчиненная общему закону.
С этих позиций он критиковал самодержавие и крепостной строй в России. "Там, где государственное начало поглощает в себе частное или значительно преобладает над последним, — писал он, — это отношение может дойти до полного уничто жения гражданского равенства, с чем связано непризнание лица самостоятельным и свободным деятелем во внешнем мире. Это и есть точка зрения крепостного права"1*.
Признание человека свободным лицом Чичерин характе ризовал как величайший шаг в историческом движении граж данской жизни и достижение той ступени, когда гражданский порядок становится истинно человеческим. Многие народы по ложили эту идею в основу своего строя. Имея в виду отмену крепостничества в России, Чичерин отмечал: "У нас этот вели кий шаг совершился позднее, нежели у других европейских
1 Чичерин Б,II. Философия права. С. 95.
• Там же.
1 Там же. С. 96.
4 Там же. С. 103.
82
Глава II Права человека в истории политико-правовой мысли
народов, п это служит несомненным признаком нашей отстало сти по только в умственном, но п в гражданском отношении; а так как признание в человеке человеческой личности составля ет также и нравственное требование, то и с этой стороны нам нечего величаться перед другими. Новая эра истинно челове ческого развития начинается для России с царствования Алек сандра Второго"'. Недостаточно, однако, подчеркивал он, про возгласить начала свободы и прав людей; необходимо провести их в жизнь со всеми вытекающими из них последствиями.
С этих позиций Чичерин обосновывал необходимость ре формирования российского самодержавия и продвижения стра ны к гражданскому обществу и правовому государству (в фор ме конституционной монархии).
Цель всех этих преобразований — свобода личности. "Че ловеческие общества, — подчеркивал Чичерин, — суть не уч реждения, а союзы лиц... В этом именно и состоит существо духа, что орудиями его являются разумные и свободные лица. Они составляют самую цель союзов. Не лица существуют для учреждений, а учреждения для лиц. О г них исходит и совер шенствование учреждений"2.
Защита естествсппоправовых идей свободы и прав личнос ти занимает центральное место в творчестве П.И. Новгородце-ва (1866— 1924). Его правовые взгляды находились под замет ным влиянием кантианства и естественного права, необходи мость возрождения которого является стержневой идеей всей сто юридико-теорстпческой позиции. В целом весь подход Нов-городцева пронизан стремлением утвердить нравственный идеализм в юриспруденции. С этим связаны и его призывы к возрождению естественного права в качестве необходимой духовной п нравственной основы права. Только с помощью таких идеальных построений и морального обоснования права можно преодолеть кризис современного правосознания'.
Человечество, согласно Новгородцеву, всегда стоит перед выбором между общественной гармонией и свободой. Делая выбор в пользу свободы, равенства и прав индивидов, самоцен-
1 Чичерин Б.Н. Философия права. С. 107
2 Там же. С. 225.
' См.. Ншнородирв П.И. Кант п Гегель в их учениях о праве и государстве.
Два типических построения в области философии права. М., 1901. С. 200.
83'
§ 5 Дореволюционная Россия
ной личности, Новгородцев обосновывает идею свободного со циального развития — без утопической конечной цели (в духе Руссо, Маркса и других мыслителей, которые абсолютизирова ли цели и средства гармоничного конечного идеала), реализа ция которой неизбежно ведет к насилию и потере свободы.
Поэтому нравственный долг каждого — вложить свои уси лия "в неопределенную перспективу грядущего", содействовать реализации нравственного принципа "свободного универсализ ма", осуществлению "идеи свободной солидарности всех", в ко торой свобода и равенство лиц сочетаются со всеобщностью их объединения1.
Защищая идеи естественного права, он писал: "Под влия нием Савипьи, Шталя и некоторых других писателей на есте ственное право и до сих пор многие смотрят, как па старое заблуждение, которому нет места среди теорий современной науки. Однако более внимательное изучение предмета показывает, что естественное право представляет собою неискоренимую потребность человеческого мышления и исконную принадлежность философии права"2.
Естественное право в его соотношении с позитивным пра вом выступает как идеал, "создаваемый ввиду недостатков и несовершенств положительных установлений'4. В силу отста вания положительных законов от движения истории и ее тре бований в жизни постоянно и неизбежно возникают конфликты между старым порядком и новыми прогрессивными стремле ниями. "Из этих конфликтов, — говорит Новгородцев, — за рождается обыкновенно естественное право как требование реформ и изменений в существующем строе'4.
Поясняя значение естествештоправового подхода для уг лубления и развития юридических исследований, Новгородцев писал: "Современная юриспруденция относит название права исключительно к нормам положительным, признанным в зако не или обычае, охраняемом властью и судами. Идеальные тре бования не представляют собою права в строгом смысле слова,
1 См Новгородцев П.И. Об общественном идеале. М., 1911 // Власть и право. Ш истории русской правовой мысли Л., 1990. С 213, 239.
2 Новгородцев П.И. Лекции по Истории философии права Учения Нового времени XVI-XIX вв. 3-е п.зд. М , 1914. С 110 1 Там же. 4 Там же.
84
Глава II Права человека в истории политико-правовой мысли
а суть только проекты будущего права. Такими именно проек тами и являются все теории, которые мы рассматриваем в на шем курсе; все это — идеальные планы общественного переус тройства, планы будущего, более или менее близкого. С этой точки зрения можно восстать против названия "естественное право", так как всякое право, как на этом настаивают современные юристы, по существу своему есть право положительное. Но нельзя не видеть, что так называемое есте ственное право как идеал для положительного, как требование его реформы есть исконное проявление философской мысли, есть сама философия права'".
Идеи свободы, равенства и прав людей получили глубокую разработку и защиту в творчестве В. С. Соловьева (1853 — 1900). При этом он трактовал взаимосвязи естественного и положи тельного права как соотношение разумной сущности права и ее реального проявления в действующем праве. "Понятия лично сти, свободы и равенства, — отмечал Соловьев, — составляют сущность так называемого естественного права. Рациональная сущность права различается от его исторического явления, или права положительного. В этом смысле естественное право есть та общая алгебраическая формула, под которую история под ставляет различные действительные величины положительно го права. При этом само собой разумеется, что эта формула (как и всякая другая) в своей отдельности есть лишь отвлече ние ума, в действительности же существует лишь как общее идеальное условие всех положительных правовых отношений, в них и через них"2.
Расходясь со старыми представлениями о естественном со стоянии, о праве и свободе в таком доисторическом состоянии и т. д., Соловьев вместе с тем подчеркивал: несомненная исти на состоит в том, что "всякое положительное право, поскольку оно есть все-таки право, а не что-нибудь другое, необходимо подлежит общим логическим условиям, определяющим само понятие право, и что, следовательно, признание естественного права в этом последнем смысле есть необходимое требование разума'4.
' Ноа/ородцсв П.И. Лекции по истории философии права. С. 111 — 112. 2 Соловьев В.С. Нравственность и право // Власть и право. Из истории русской правовой мысли. С. 98. 1 Там же. С. 99.
§ 5. Дореволюционная Россия 85
Отсюда он делал вывод, что "в основе права лежит свобода как характеристический признак личности"1. Правом определя ется отношение лиц. То, что не есть лицо, не может быть субъектом права. В кантианском духе Соловьев писал, что лицо в отличие от вещи — это существо, не исчерпывающееся своим бытием для дру гого, т. с. не могущее по природе своей служить только средством для другого, а существующее как цель в себе и для себя.
Но свобода лица, пояснял Соловьев, превращается в право только тогда, когда за всеми (по общему правилу) одинаково признается их свобода. "Таким образом, — подчеркивал он, — моя свобода как право, а не сила только, прямо зависит от признания равного права всех других. Отсюда мы получаем основное определение права: право есть свобода, обусловленная равенством. В этом основном определении права индивидуали стическое начало свободы неразрывно связано с общественным началом равенства, так что можно сказать, что право есть не что иное, как синтез свободы п равенства"-.
Признание свободы и равенства субъектов права в каче стве необходимого условия всякого права — это, согласно Со ловьеву, и есть выражение смысла требований и естественного права, которое "всецело сводится к этим двум факторам'4. Сво бода при этом выступает как субстрат права, а равенство — его необходимая форма. "Отнимите свободу, и право становит ся своим противоположным, т. е. насилием. Точно так же от сутствие общего равенства (т. е. когда данное лицо, утверждая свое право по отношению к другим, не признает для себя обще обязательными права этих других) есть именно то, что называ ется неправдой, т. е. также прямое отрицание права'4.
С позиций нравственного правопонимания Соловьев ут верждал, что "право (то, что требуется юридическим законом) есть низший предел, или некоторый минимум, нравственнос ти, равно для всех обязательный"5.
Степень и способы реализации добра с помощью права зави сят от уровня нравственного сознания общества и от других ис торических условий. "Таким образом, — писал Соловьев, —
' Соловьев В. С. Нравственность п право. С. 97.
' Там же. С. 98.
1 Там же. С. 99.
1 Там же.
"' Там же. С. 108.
4 Пра
ва человека
86
Глава II Права человека в истории политико-правовой мысли
право естественное становится правом положительным и форму лируется с это]"! точки зрения так: право есть исторически подвиж ное определение необходимого принудительного равновесия двух нравственных интересов — личной свободы и общего блага"1.
Из сущности права как равновесия двух нравственных интересов (личной свободы и общего блага), согласно Соловье ву, вытекает, что общее благо может лишь ограничить личную свободу, но не упразднить ее. Свобода и право личности носят неотчуждаемый характер. В этой связи Соловьев считал, что законы, допускающие смертную казнь, бессрочную каторгу п пожизненное одиночное заключение, противоречат самому су ществу права.
Как "воплощенное право"- и правовую организацию об щественного целого, признающую права н свободы личности п заключающую в себе полноту положительного права н единую верховную власть, трактовал Соловьев государство. Речь у него при этом идет о "правовом государстве'4 с тремя различными властями — законодательной, судебной и исполнительной.
В духе христианского гуманизма н идеалов нравственной солидарности человечества Соловьев характеризовал го сударство "как собирательно-организованную жалость"^. При этом он подчеркивал, что согласно "христианскому правилу общественного прогресса" необходимо, чтобы государство "как можно вернее и шире обеспечивало внешние условия для дос тойного существования и совершенствования людей"'.
Защищая принцип частной собственности, коренящийся в самом существе человеческой личности, Соловьев считал, что принцип права требует ограничить частный произвол в пользу общего блага. С этих позиций он критиковал реалии капита лизма (плутократию) и идеи социализма. "Экономическая за дача государства, действующего по мотиву жалости, — писал Соловьев, — состоит в том, чтобы принудительно обеспечить каждому известную минимальную степень материального бла госостояния как необходимое условие для достойного челове ческого существования"'1.
Соловьев В.С. Оправдание добра. М , 1996. С. 331.
Там же С. 338.
Соловьев В. С. Нравственность и право. С. 95.
Соловьев В.С. Оправдание добра. С. 40.
Там же. С. 40-41
Там же. С. 395.
§ 5 Дореволюционная Россия 87
Таким образом, у Соловьева речь по существу шла не только о правовом, но и о социальном государстве (в его христианско-иравственпой трактовке), призванном обеспечить определенный минимум социальных прав человека.
Свобода личности была основной и главной проблемой всего творчества Ы.А. Бердяева (1874 — 1948). Себя он называл "сы ном свободы" и подчеркивал: "Я основал свое дело на свобо де"'. Данную тему, а вместе с ней и вопросы прав и свобод личности Бердяев освещал с позиций разработанной им ориги нальной философской концепции христианского персонализ ма.
В своем учении о свободе человека Бердяев отличает лич ность от индивида. Индивид есть категория натуралистичес кая, биологическая, социологическая, а личность — категория духовная. Именно в качестве личности человек есть микро косм, универсум, а не часть или атом какого-то внешнего це лого (космоса, общества, государства и т. д.). "Личность, — подчеркивал Бердяев, — есть свобода и независимость чело века в отношении к природе, к обществу, к государству, но она не только не есть эгоистическое самоутверждение, а как раз наоборот. Персонализм не означает, подобно индивидуа лизму, эгоцентрической изоляции. Личность в человеке есть его независимость по отношению к материальному миру, ко торый есть материал для работы духа. И вместе с тем лич ность есть универсум, она наполняется универсальным содер жанием"2.
Личность не готовая данность, а задание, идеал человека. Личность самосоздается. Ни один человек, подчеркивал Бердя ев, не может про себя сказать, что он вполне личность. "Лич ность есть категория аксиологическая, оценочная"3. Личность должна совершать самобытные, оригинальные творческие акты, и только это делает ее личностью и составляет ее единственную ценность. Если индивид более детерминирован и поэтому в своем поведении "больше подчинен общеобязательному закону", то "личность иррациональна", она "должна быть исключением,
Бердяев Н.А. Экзистенциальная диалектика божественного н челове ческого // Бердяев II.Л. О шипачспнп человека. М., 1993. С. 254. "* Бердяев Н.А. О рабстве н свободе человека. Опыт псрсоналпстнческоп философии //БердяевII.Л. Царство Духа н царство Кесаря. М., 1995. С. 21 1 Там же. С. 13.
88
Глава П. Права человека в истории политико-правовой мысли
никакой закон не применим к ней"1. "Поэтому, — писал Бер дяев, — личность есть элемент революционный в глубоком смысле слова"2.
С позиции своей экзистенциальной философии и псрсона-листической этики Бердяев подчеркивал, что личность есть субъект, а не объект среди объектов и не вещь среди вещей, "она вкоренена во внутреннем плане существования, т. с. в мире духовном, в мире свободы"'. Личность — это "субъект среди субъектов, и превращение ее в объект и вещь означает смерть. Объект всегда злой, добрым может быть лишь субъект'4.
Этим злом, рабством и несвободой, согласно Бердяеву, от мечен и пронизан весь посюсторонний, объективный мир (вклю чая всю социально-политическую действительность, общество, государственность, законодательство и т. д.) — в его принци пиальной противоположности трансцендентному духовному (и божественному) миру свободы.
Центральное место в бердясвской концепции правоиони-мания занимают понятия абсолютных и неотчуждаемых прав человека, имеющих божественное (и духовное) происхождение и идущих от Бога, а не от природы, общества, государства. Кор ни этого права в том, что "от Бога происходит лишь свобода, а не власть"'.
В иерархии ценностей личность выше государства: лич ность принадлежит вечности, несет в себе образ и подобие Бога, идет к Царству Божьему и может войти в него, а государство лишено всего божественного и принадлежит времени и никог да не войдет в Царство Божье. И хотя личность и государство пребывают в различных кругах бытия, но эти круги "соприка саются в небольшом отрезке"'1. Ре.чь идет о столкновении сво боды и власти: поскольку свобода — это прежде всего свобода личности, личность выступает как отрицание (и, следовательно, как рубеж, граница) всякой несвободы, всякой внешней, объек тивной власти, как "граница власти природы, власти государ ства, власти общества"7.
1 Бердяев И.А. О рабстве и свободе человека. С. 14, 22.
1 Там же. С. 22.
1 Там же. С. 15.
4 Там же.
'Там же. С. 313-314.
'' Там же.
7 Там же. С. 327.
89
§ 5. Дореволюционная Россия
В таком столкновении, но Бердяеву, друг другу противо стоят абсолютные неотчуждаемые права человека и сувере нитет государства или любой другой власти. Данную кол лизию он решает в пользу верховенства личности и ее не отчуждаемых прав с позиций всеобщего и последовательно го отрицания суверенитета любой власти в этом мире. "Ни какой суверенитет земной власти, — подчеркивает Бердя ев, — не может быть примирим с христианством: ни суве ренитет монарха, ни суверенитет парода, ни суверенитет клас са. Единственный примпрпмый с христианством принцип есть утверждение неотъемлемых нрав человека. Но с этим не охотно примиряется государство. И сам принцип прав чело века был искажен, он не означал прав духа против произво ла кесаря и означал не столько права человека как духовно го существа, сколько права гражданина, т. е. существа час тичного"1.
Неотчуждаемые права человека выступают в трактовке Бердяева как форма выражения и существования в земном мире (царстве Кесаря) личной свободы, т. е. трансцендентного (и божественного) феномена из царства Духа.
Любое государство, если оно не имеет тоталитарных пре тензий, должно лишь признать свободу человеческой личности, которая изначально принадлежит человеку как духовному су ществу, а не дана ему какой-то внешней властью. "Эта основ ная истина о свободе, — отмечает Бердяев, — находила свое отражение в учении о естественном праве, о правах человека, не зависящих от государства, о свободе не только как свободе в обществе, но и свободе от общества, безграничного в своих при тязаниях. Бенжамеи Констап видел в этом отличие понимания свободы в христианский период истории от понимания ее в ан тичном греко-римском мире"2.
В этой связи Бердяев ссылается и па средневековое хрис тианское сознание, которое, опираясь на абсолютное, божествен ное по своему происхождению значение естественного права, не признавало безусловного подчинения подданных власти, допускало сопротивление тиранической власти и даже тирано убийство. "Средневековье, — отмечает он, — признавало в
1 Бердяев П.А. О рабстве и свободе человека. С. 312 ' Там же. С. 307.
90
Глава II. Права человека в истории политико-правовой мысли
ряде христианских теологов, философов и юристов врожден ные и неотъемлемые права индивидуума (Гиркс). В этом сред невековое сознание стояло выше современного. Но сознание это было противоречивым. Признавалась смертная казнь ере тиков. Рабство считалось последствием греха вместо того, что бы считать его грехом"1.
Как "изъявление воли Бога" Бердяев трактовал и декла рацию прав человека: "Декларация прав Бога и декларация нрав человека есть одиа и та же декларация"1.
Положительно оценивая сами идеи о неотчуждаемых пра вах человека, развитые в религиозных учениях о естественном праве, Бердяев вместе с тем в философско-концептуалыюм плане (в соответствии с принципами своей философии духа и пониманием свободы как духовного явления) трактует эти не отчуждаемые права человека как именно духовные, а не есте ственные. "Учение о естественном нраве, которое признавало права человека независимо от политических прав, установлен ных государством, — утверждал он, — делало теоретическую ошибку, которая свойственна незрелой метафизике того време ни. В действительности неотъемлемые права человека, уста навливающие границы власти общества над человеком, опреде ляются не природой, а духом. Это духовные права, а не есте ственные права, природа никаких прав не устанавливает. Та кую же ошибку делали, когда совершали революцию во имя природы; ее можно делать только во имя духа, природа же, т. с. присущий человеку инстинкт, создавала лишь новые фор мы рабства"3.
Под правом в философии Бердяева понимаются лишь духовные неотчуждаемые права человека — "субъективные права человеческой личности'4, свобода духа, свобода совес ти, свобода мысли и слова. Эти неотчуждаемые права и сво боды человека он характеризовал также как "идеальное пра во"'.
1 Бердяев Н.А. О рабстве и свободе человека. С. 314.
- Бердяев Н.А. Государство // Власть и право. Из истории русской правовой
мысли. С. 288.
1 Бердяев П.А. Царство Духа н царство Кесаря. С. 307.
4 Бердяев Н.А. О назначении человека. С. 175.
1 Там же. С. 172.
§ 1 Понятие и структура правового статуса 91
Глава III Правовой статус человека и гражданина
§ 1. Понятие и структура правового статуса
Сложные связи, возникающие между государством и инди видом, и взаимоотношения люден друг с другом фиксируются государством в юридической форме — в форме прав, свобод и обязанностей, образующих правовой статус человека и гражда нина. Это одна из важнейших политико-юридических катего рий, которая неразрывно связана с социальной структурой об щества, уровнем демократии, состоянием законности.
Правовой статус человека и гражданина может быть оха рактеризован как система прав и обязанностей, законодательно закрепляемая государством в конституциях и иных норматив но-юридических актах. Права и обязанности — основной исход ный элемент права. Следует согласиться с Г.В. Мальцевым, что ничего более важного в структуре права по существу нет. "Сис тема прав и обязанностей — сердцевина, центр правовой сферы, н здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем"'.
В правах и обязанностях не только фиксируются образцы, стандарты поведения, которые государство считает обязатель ными, полезными, целесообразными для нормальной жизнедея тельности социальной системы, но и раскрываются основные принципы взаимоотношений государства и личности.
Взаимосвязи государства и индивида требуют четкой урегулированное™ и упорядоченности. Это обусловлено осо бой важностью такого рода отношений для поддержания суще ствующего строя, для его нормального функционирования. Правовой статус индивида различается в зависимости от того, выступает ли он в качестве гражданина, иностранца либо лица без гражданства. Для большинства населения, находящегося под юрисдикцией данного государства, предпосылкой облада ния нравами и обязанностями является гражданство как опре деленное политико-правовое состояние человека2. Гражданство
Малгщеа Г.В. Права личности: юридическая норма и социальная действительность. Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979. С. 50.
2 См : Матузои П.И. Личность, права, демократия. Саратов, 1972. С. 72. (Подробно о понятии гражданства см. гл. IV.)
92
Глава III. Правовой статус человека и гражданина
является для индивида юридическим основанием пользоваться правами и свободами и выполнять установленные законом обя занности, т. е. основанием правового статуса гражданина.
Права и обязанности в правовом государстве фиксируют сложную систему взаимосвязей государства и личности, осно ванную на демократических принципах. Юридические права и обязанности определяют важнейшие параметры поведения лич ности в структуре общественных связей общества.
Правовой статус, природа прав и обязанностей как ключе вые понятия правовой пауки привлекают пристальное внима ние юристов. Существует несколько подходов к определению правового статуса личности. В структуру правового статуса включается различный набор элементов.
Некоторые ученые включают непосредственно в правовой статус личности гражданство'. Однако, по нашему мнению, граж данство — предпосылка, определяющая правовой статус инди вида без каких-либо изъятий. Известно, что иностранцы, как и лица без гражданства, проживающие в данном государстве, так же обладают правовым статусом, но в ограниченном объеме (такого рода ограничения определяются конституцией либо за конодательством той или иной страны).
В структуру правового статуса включают и общую право способность, гарантии2, законные интересы-3, юридическую от ветственность'1 и др. На наш взгляд, ряд дополнительных элементов следует считать либо предпосылками правового ста туса (например, гражданство, общая правоспособность), либо элементами, вторичными по отношению к основным (так, юри дическая ответственность вторична по отношению к обязанно стям, без обязанности нет ответственности), либо категориями, далеко выходящими за пределы правового статуса (система гарантий). Законные интересы, т. е. интересы, которые прямо не закреплены в юридических правах и обязанностях, едва ли необходимо выделять в качестве самостоятельного элемента правового статуса. Интерес предшествует правам и обязаннос тям независимо от того, находит ли он прямое закрепление в
1 См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 76.
2 См.: Конституционный статус личности в СССР. М., 1980. С. 21 —26.
1 См.: Вптрук Н.В. Основы правового положения личности в
социалистическом обществе. М , 1979. С. 29.
4 См.: Кучинскнй В. А. Личность, свобода, право. М., 1978. С. 115.
§ 1. Понятие и структура правового статуса 93
законодательстве или просто подлежит "правовой защите со стороны государства". Интерес — это категория внеправовая, пли "донравовая", и закрепляется не только в конкретных пра вовых предписаниях, но и в общих принципах нрава. Поэтому, на наш взгляд, следует ограничить понятие правового статуса категориями прав и обязанностей, которые позволяют четко определить его структуру. По всей вероятности, предстатусиые и послсстатусиыс элементы целесообразно включить в понятие "правовое положение личности", как это предлагают Н.В. Вит-рук и В.А. Кучиискнй1.
Возникает еще одни вопрос, связанный с содержанием пра вового статуса: включаются ли в него процессуальные права человека, либо они являются способом обеспечения правового статуса? К. Штерн включает их в перечень основных прав, указывая, что процессуальные права немыслимы без существо вания государственной правовой системы, в которой они себя преимущественно и проявляют. Такой подход подтвердил Фе деральный конституционный суд Германии, указав, что по смыс лу Основного закона конституционным и принципиально неотъемлемым является не только первичное процессуальное право человека, но и объективно-правовой принцип судопроиз водства2.
По нашему мнению, включение в правовой статус индиви да принципов судопроизводства неоправданно. Правовой ста тус состоит из субъективных, в том числе и процессуальных, прав: на обращение в государственные органы с жалобами и петициями, па защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом, на обращение в суд, в межгосударствен ные органы защиты и др. Однако объективно-правовые прин ципы этих процедур (административных, судебных, организа ционных) находятся за пределами субъективных прав, а зна чит, и правового статуса и являются гарантиями обеспечения этого статуса. Государство создаст систему органов по защите прав человека, в основу которых должны быть положены опре деленные принципы (они будут раскрыты 15 последующих гла вах работы, посвященных гарантиям нрав человека и гражда нина). В систему учреждений, защищающих права человека,
' См.: ВптрукН.В. Укал. соч. С. 25-34; Кучм/скин В.А. Указ. соч. С. 119-135. 2 Государственное право Германии. Т. 2. С 180.
Глава III Правовой статус человека и гражданина
входят судебные и административные органы, парламентские и президентские структуры, институт омбудсмана (уполномочен ного по правам человека) и др., а также устанавливаются кон кретные юридические механизмы и процедуры такой защиты. Каждая из стран обладает своим набором процедур п механиз мов защиты прав и свобод личности, своей системой органов такой защиты. Арсенал этих средств богат и многообразен. Правовое государство никогда не ограничивается юридической фиксацией прав граждан. Провозглашая права и свободы лич ности, государство должно гарантировать их осуществление не только правовыми, по п экономическими, политическими, куль турными средствами.
Рассмотрим сущность элементов, составляющих правовой статус, — юридических прав и обязанностей.
Как уже отмечалось, права и свободы индивида — это ус ловия его нормальной жизнедеятельности, определенный ката лог благ и возможностей, которыми он может свободно пользо ваться. В них выражена та мера свободы, которая позволяет совмещать ее со свободой других людей. В этих формально закрепленных пределах осуществляется самоопределение ин дивида, устанавливаются условия реального пользования соци альными благами в различных сферах личной, политической, экономической, социальной и культурной жизни.
Права человека — это субъективные права, выражающие не потенциальные, а реальные возможности индивида, закреп ленные в конституциях и законах. Данное положение следует подчеркнуть, поскольку в правоведении нередко встречается понимание субъективного права лишь как элемента конкретно го правоотношения, возникающего при наличии юридического факта, который порождает данное отношение.
В юридической литературе такая позиция была подверг нута критике. Справедливо отмечалось, что способ возникнове ния, форма проявления и реализации тех или иных нрав не имеют принципиального значения для их характеристики как субъективных'.
Разумеется, нрава личности чрезвычайно многообразны но содержанию, объему, способам реализации. Однако закрепле-
1 См.: Мсппу.юа Н.И. Субъективные права граждан СССР. Саратов, 1966. С. 53.
95
§ 1. Понятие и структура правового статуса
иис того или иного субъективного права в законодательстве должно означать реальную возможность индивида свободно пользоваться определенным благом, совершать определенные действия в границах и в порядке, обозначенных в законе.
Государство закрепляет права личности не произвольно; оно юридически оформляет естественные права человека, а также набор прав, который обусловлен уровнем экономического развития общества. Законодатель может закреплять только такие права, для осуществления которых сформировались социально-экономические и политические предпосылки, выте кающие из реальных общественных отношений. Права лично сти не "дар" законодателя, а социальные возможности, обеспе чивающие человеку определенный стандарт жизни. Законода тель не может искусственно "занижать" пли "завышать" объем прав и свобод; он связан принципами и нормами естественного | права, условиями социальных взаимосвязей людей, состоянием I экономического развития общества.
Разумеется, ни один человек не может реализовать сразу
вес субъективные права, входящие в его правовой статус. Однако
это не дает основания для вывода о различии правового статуса
или объема субъективных нрав. Формы, способы и стадии реа
лизации каждого субъективного права определяются его сущ
ностью, механизмом перевода в практическое поведение людей,
а также теми реальными условиями, которые предусмотрены в
законе. I
Субъективное право как юридическая категория раскры вается через набор определенных признаков: возможность пользования данным социальным благом; полномочие совер шать определенные действия и требовать соответствующих дей ствий от других лиц; свободу поведения, поступков в границах, установленных нормой права; возможность обратиться к госу дарству для защиты нарушенного права.
Права индивида (субъективные права) всегда связаны с удов летворением его интересов в материальной или духовной сфере. Поэтому интерес выступает движущей силой правовых связей человека, он определяет его отношение к использованию прав. Общество и государство далеко не безразлично относятся к тому, как человек реализует закрепленные в законодательстве возмож ности; они заинтересованы в активности индивида, которая явля ется важным условием развития демократического общества.
96
Глава III. Правовом статус человека и гражданина
Рассматривая права и свободы как элемент правового ста туса, мы включаем в него не только основные (конституцион ные) права, но и весь комплекс прав, вытекающих из законов (внутригосударственных и международных). Особо следует подчеркнуть влияние международных норм о правах человека на расширение правового статуса личности в современном мире. Акт ратификации того или иного договора означает для госу дарства необходимость привести свое законодательство в соот ветствие со взятыми на себя обязательствами. В ряде стран (США, Испания, Франция, Германия) международные догово ры, получившие государственно-правовое признание, автомати чески становятся составной частью внутреннего права. Однако не все нормы международных соглашений, особенно в области прав человека, являются самонсполпимымн. Единственный путь их реализации — издание соответствующего внутригосудар ственного законодательного акта. Международное право по степенно становится универсальным, а его нормы и принципы — обязательными для всех государств — участников междуна родного сообщества1.
Законодательство испытывает в нынешней России заметно возрастающее влияние международно-правовых актов по нра вам человека. Пункт 1 ст. 17 Конституции РФ провозглашает: "В Российской Федерации признаются и гарантируются права п свободы человека п гражданина согласно общепризнанным принципам п нормам международного права в соответствии с данной Конституцией". Это положение Конституции даст ос нования понимать правовой статус человека и гражданина Рос-сип как единый комплекс внутригосударственных и междуна родных норм, содержащих нрава п свободы граждан.
§ 2. Права человека и права гражданина
Выше отмечалось, что объем прав, входящих в единый пра вовой статус, в определенной мере зависит от того, выступает лп индивид в качестве человека или в качестве гражданина. Так, Конституция РФ разграничивает основные права и свободы па
1 См.: Карттикгт В.А. Права человека в международном и внутригосу дарственном праве. М., 1995. С. 33 — 35.
97
§ 2. Права человека и права гражданин;!
права и свободы человека и гражданина. Такой подход не яв ляется традиционным для нашего конституционного регулнро-1 наиия, которое сводило положение человека только к его взаи-1 мосвязи с государством в качестве гражданина, получившего! свои права в "дар" от государственной власти и всецело ей! подчиненного. Определяя различия между человеком и граж данином, новая Конституция РФ восстанавливает те общечело веческие ценности, которые были утверждены в результате бур-| жуазпых революций и нашли свое воплощение в законодатель ных актах, впервые в истории человечества закрепивших ра-1 венство, свободу, право на счастье, — Декларации независимо сти 1776 г., Билле о правах 1789 г. (США), Декларации прав человека п гражданина 1789 г. (Франция). Впервые такое раз-[ граничение ввела французская Декларация.
В чем смысл этого разграничения, раздвоения человека?! Оно непосредственно вытекает из различения гражданского об щества н государства, преодолевает одностороннее рассмотре ние человека в его взаимосвязи только с государством, расплм ряст сферу его самоопределения. Человеку как таковому отво-1 дптся автономное ноле деятельности, где движущей силой выс-| тунают его индивидуальные интересы. Реализация таких ннтс-1 ресов осуществляется в гражданском обществе, основанном на! частной собственности, семье, всей сфере личной жизни, и опп-| рается на естественные права человека, принадлежащие ему от| рождения. Государство, воздерживаясь от вмешательства в зти[ отношения, призвано ограждать их не только от своего, но н от! чьего бы то ни было вмешательства. Таким образом, в граждан-! ском обществе па основе прав человека создаются условия для самоопределения, самореализации личности, обеспечения ее ав топомин н независимости от любого незаконного вмешатель-| ства.
Права гражданина охватывают сферу отношений инднви-1 да с государством, в которой он рассчитывает не только на ог раждение своих прав от незаконного вмешательства, по и па активное содействие государства в их реализации. Статус граж-| дапппа вытекает из сто особой правовой связи с государством -института гражданства (ст. 6 Конституции РФ).
Все статьи главы 2 Конституции РФ "Права п свободы! человека н гражданина" последовательно различают права и
98
Глава III. Правовой статус человека и гражданина
свободы по указанному принципу. Это находит выражение в формулировках статей. Там, где речь идет о нравах человека, Конституция использует формулировки: "каждый имеет право", "каждый может", "каждому гарантируется" и т. д. Использо вание таких формулировок подчеркивает признание указан ных прав и свобод за любым человеком, находящимся па тер ритории России, независимо от того, является ли он граждани ном РФ, иностранцем или лицом без гражданства.
Наряду с этим в ст. 31, 32, 33, 36 сформулированы нрава, принадлежащие только гражданам РФ. Это преимущественно политические права — право собраний, митингов, демонстрации; право участвовать в управлении делами государства; избирать и быть избранным; право равного доступа к государственной службе; право на участие в отправлении правосудия; право на обращение. Однако ст. 36 закрепляет социально-экономическое право частной собственности на землю только за гражданами и их объединениями.
В Конституции обозначены и обязанности, которые несут только граждане РФ — защита Отечества (ст. 59); возмож ность осуществления своих прав п обязанностей в полном объеме с 18 лет (ст. 60). Только на граждан РФ распространяется запрет высылки за пределы государства пли выдачи другому государству (ст. 61); возможность иметь гражданство иност ранного государства — двойное гражданство (ст. 52).
В этой связи следует обратить внимание на формулиров ки Международного пакта о гражданских и политических пра вах: "каждый человек имеет право па свободу и личную не прикосновенность" (ст. 9), "никто не может быть лишен сво боды на том основании, что он не в состоянии выполнить ка кое-либо договорное обязательство" (ст. 11); "все лица равны перед судами и трибуналами" и др. Личные права сформули рованы применительно к человеку, который может быть, а мо жет и не быть гражданином того или иного государства. Од нако ст. 5, закрепляющая политические права (право па учас тие в ведении государственных дел, право голосовать и быть избранным, допуск в своей стране на общих условиях равен ства к государственной службе), применяет термин "каждый гражданин". Стало быть, за различением терминов и понятий "человек" и "гражданин" следует различение в правовом ста тусе индивида.
§ 2. Права человека и права гражданина 99
Принимая па себя обязательства по обеспечению прав че ловека, государство имеет право требовать от пего поведения, которое соответствовало бы эталонам, зафиксированным в юри дических нормах. Поэтому государство формулирует свои тре бования к индивидам в системе обязанностей, устанавливает меры юридической ответственности за их невыполнение. Госу дарство как носитель политической власти располагает специ альными механизмами обеспечения прав человека и выполне ния им своих обязанностей.
Обязанность — это объективно необходимое, должное поведение человека. Следует вместе с тем подчеркнуть, что такая объективная необходимость определенного поведения не всегда субъективно осознается индивидом, а это может привести к от ступлению от требований норм. Государство в системе обязанностей указывает целесообразный, социально полезный и необходимый вариант поведения. Часть обязанностей как элемент правового статуса распространяется на всех лиц, про живающих в государстве. Так, Конституция РФ устанавли вает обязанность каждого платить законно установленные на логи и сборы (ст. 57); сохранять природу и окружающую сре ду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). На ряду с этим обязанность, закрепленная в ст. 59, четко формули рует, что защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации.
Включение обязанностей в правовой статус индивида не колеблет принципов свободы и правового государства, посколь ку права одних лиц, не подкрепленные обязанностями других, реализованы быть не могут.
Все сферы действия правового статуса в единстве прав и обязанностей — это "пространство свободы", основанное на свободе выбора, самоопределении и ответственности личности перед обществом и своими согражданами. Свобода и ответствен ность выражают объективную необходимость определенных форм поведения, соответствующих интересам общества и дру гих люден.
Руководствуясь этими интересами, государство требует выполнения обязанностей и определяет запреты, связанные с ненадлежащим использованием прав и свобод, с целью защитить интересы общества и государства, права других лиц. Связь сво боды и обязанностей раскрывается в ст. 29 Всеобщей деклара-
100
Глина III. Правовой стэтус человека и гражданина
цни нрав человека: "Каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только п возможно свободное п полное развитие личности".
В связи с вопросом об обязанностях нередко возникает важная для прав человека проблема индивидуализма, его гра ниц, с одной стороны, п коллективизма, солидарности — с дру гой, которые зачастую рассматривают как категории несовмес тимые, противостоящие друг другу.
Известно, что права человека в период буржуазных революций были неотделимы от идей индивидуализма, связанных в основном со свободой и автономией личности в экономической сфере. Это определялось требованиями класса буржуазии освободиться от феодальной опеки п свободно распоряжаться своими способностями в сфере производства. Сторонники ин дивидуализма (А. Смит, С. Милль, Б. Констан, Д. Локк), пони мая, что неограниченная индивидуальная свобода неизбежно приведет к нарушению принципа равенства, тем не менее счи тали такую свободу приоритетной ценностью. По мере разви тия буржуазного общества стали обнаруживаться неблагопри ятные социальные и моральные последствия безудержного ин дивидуализма — резкая поляризация общества, нарушение принципа равенства. Стало очевидно, что произошла переоцен ка принципа либерального индивидуализма и практически все свелось не к выявлению подлинной индивидуальности челове ка, а к свободе в распоряжении собственностью.
Концепция либерального индивидуализма в правовой сфере нашла выражение в теории "негативных прав", т. с. прав на сво боду от власти, "изъятия из-под ее воздействия и вмешательства духовных и материальных интересов личности. Права индивиду альной свободы стали известны под названием прав свободы"'.
Индивидуализм стал девизом либерального общества. Н.М. Коркунов писал, что "вся новая история представляет собой трагическую борьбу индивидуальности с общественным авторитетом"2. В своей лекции "Общественное значение пра ва" Коркунов определяет: главное назначение права — обере гать все частное, индивидуальное, окружать индивида как пре дохранительной сеткою целой системой юридических норм'1,
1 Тецмтюскнй Ф. Учебник шщпклопсдпп права. Юрьев, 1917. С. 789
2 Ко/тунов Н.М Общественное значение права. С. 67. 1 См. там же. С 78
101
§ 2. Права человека л права гражданина
поскольку личность должна оградить себя от всевозрастающей солидарности и коллективизма.
Крайний индивидуализм связан был с отрицанием обязан ностей человека перед обществом, поскольку это выглядело по сягательством па автономию личности. Дальнейшее развитие индивидуализма показало, что полная независимость человека от общества так же неблагоприятна, как и его полное подчине ние коллективу. Начался поиск компромисса между индивиду ализмом и принципом солидарности, который необходим для развития общества без катаклизмов и потрясений. В конце XIX в. принцип индивидуализма был потеснен, произошло, по выражению Л. Дюгп, "умаление индивидуалистической докт рины"'.
Это отнюдь не значит, что настало время "авторитарного! коллективизма". Речь идет о другом: в современном обществе люди должны осознавать ответственность друг перед другом, [ вырабатывать чувство солидарности и взаимоподдержки. Про поведь крайнего индивидуализма неплодотворна для прав че ловека, она ориентирует на эгоистическое, анархическое своево- [ лис и снимает значимость такой большой социальной проблемы, как обязанность и ответственность личности перед обществом.
Человек, находясь в обществе, постоянно взаимодействуя с I другими людьми, не может не иметь обязанностей и но отноше нию к обществу, и по отношению к согражданам. Поэтому обя занность — столь же важный и необходимый элемент правово го статуса, как права и свободы. Они связаны неразрывно и не могут существовать вне зависимости друг от друга. Такая за висимость создает нравственное взаимодействие людей. Ста тья 1 Всеобщей декларации нрав человека провозглашает: "Все люди рождаются свободными и равными в правах. Они наде лены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства".
Таким образом, правовой статус человека и гражданина, включающий права, свободы и обязанности, целенаправленно влияет на создание сбалансированных способов взаимодействия людей друг с другом и формирование нормальных отношений индивида, общества и государства.
Дю/и Л, Социальное право, индивидуальное право, преобразование государства. М., 1909. С. 72.
102
Глава III Правовой статус человеке! и гражданин.!
Правовой статус охватывает все многообразие прав, отно сящихся к самым различным сторонам деятельности индиви да. В соответствии со сферами его деятельности можно опреде лить структуру и характер прав, составляющих правовой ста тус. Такая структура вытекает из Всеобщей декларации прав человека, и особенно из международных пактов по нравам че ловека, и включает: гражданские (личные) права, политичес кие права, культурные права, социальные и экономические нра ва.
§ 3. Основания ограничения прав и свобод человека и гражданина
Пользование правами сопряжено с ответственностью че ловека, с возможными ограничениями, определяемыми мерой и границами свободы, установленными правом, принципами гу манности, солидарности, нравственности. Этот постулат сфор мулирован в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека: "При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного при знания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требовании морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе".
Правовые ограничения содержатся в ст. 19 Международ ного пакта о гражданских и политических правах, предусмат ривающей право человека беспрепятственно придерживаться своих мнений, выражать эти мнения письменно, устно, в печати или иными способами по своему выбору. В п. 3 ст. 19 отмечает ся, что пользование этими правами налагает особую обязан ность и особую ответственность. "Оно может быть, следова тельно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, одна ко, должны быть установлены Законом и являются необходи мыми:
а) для уважения прав и репутации других лиц;
б) для охраны государственной безопасности, обществен ного порядка, здоровья или нравственности населения".
В Международном пакте о гражданских и политических правах предусмотрена возможность запрещения антигуманных,
I
§ 3. Основания ограничения прав и свобод человека п гражданина 103
аморальных действий — пропаганды войны, всяких выступле ний в пользу национальной, расовой или религиозной ненавис ти, представляющих собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию (ст. 20). Международный пакт об эконо мических, социальных п культурных нравах допускает ограни чения прав постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав, и исключительно с целью способствовать об щему благосостоянию в демократическом обществе (ст. 4).
Часть вторая ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод гласит: "Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые пре дусмотрены законом и необходимы в демократическом обще стве в интересах государственной безопасности и общественно го спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и пре ступлений, защиты здоровья п нравственности или защиты прав
II СВОбоД ДРУГИХ ЛИЦ".
В ст. 55 Конституции Российской Федерации также уста новлены основания ограничений прав и свобод: "Права и сво боды человека и гражданина могут быть ограничены федераль ным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоро вья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения оборо ны страны и безопасности государства".
Конституция РФ конкретизирует эти положения, запре щая пропаганду пли агитацию, возбуждающие социальную, ра совую, национальную ненависть п вражду, пропаганду социаль ного, расового, национального, религиозного или иного превос ходства.
Законодательство РФ устанавливает ответственность за нарушение этих запретов (например, ст. 136 УК РФ предус матривает уголовную ответственность за нарушение националь ного и расового равноправия; ст. 280 — за публичные при зывы к насильственному захвату власти, насильственному удер жанию власти или к насильственному изменению конститу ционного строя; ст. 282 — за возбуждение национальной, ра совой или религиозной вражды, унижение национального до стоинства; ст. 354 — за публичные призывы к развязыванию агрессивной войны. Запрет па пропаганду религиозной враж ды или религиозного превосходства основывается на ст. 14 Конституции РФ, согласно которой никакая религия не мо-
104
Глава III Правовой статус человека к гражданина
жет устанавливаться в качестве государственной или обяза тельной.
В Законе РСФСР от 25 октября 1991 г. "О языках наро дов РСФСР" записано, что "недопустима пропаганда вражды и пренебрежения к любому языку, создание противоречащих кон ституционно установленным принципам национальной поли тики препятствий, ограничении и привилегии в использовании языков, иные нарушения законодательства о языках пародов РСФСР и республик в составе РСФСР". Статья 28 этого За-| кона указывает, что действия юридических и физических лиц] нарушающих законодательство РФ о языках народов РСФСР] влекут за собой ответственность и обжалуются в установлен-) ном порядке в соответствии с законодательством РСФСР республик в составе РСФСР.
Российское законодательство содержит и иные запреты] связанные с ограничением свободы слова, которые полностыс соответствуют указанным выше международным стандартам] Так, ст. 242 УК РФ предусматривает ответственность за ие-| законное распространение порнографических материалов предметов, которые являются угрозой нравственности общЫ ства.
Необходимое ограничение свободы слова с целью защиты! чести, достоинства и деловой репутации граждан введено ч. 1{ ст. 152 ГК РФ, согласно которой гражданин вправе требоват! по суду опровержения порочащих его честь, достоинство ил1 деловую репутацию сведений, если распространивший такие с дсния не докажет, что они соответствуют действительности. Есл* сведения, порочащие честь, достоинство или деловую рспута-1 цию гражданина, распространены в средствах массовой ипфор-^ мации, они должны быть опровергнуты в тех же средствах мае-] совой информации (ч. 2 ст. 152).
Статья 62 Закона о средствах массовой информации от 27 декабря 1991 г. предусматривает, чго моральный (неиму щественный) вред, причиненный гражданину в результате рас пространения средствами массовой информации не соответству ющих действительности сведений, порочащих честь и достоин ство гражданина либо причинивших ему иной неимуществен ный вред, возмещается по решению суда средствами массовой информации, а также виновными должностными лицами и граж-] дапамп в размере, определенном судом.
§ 1. Гражданств" и его специфика 105
Таким образом, существуют основания, предусмотренные законом, для ограничения прав и свобод с целью устранения угрозы важнейшим ценностям — государственной обществен но]"! безопасности, здоровью п нравственности населения, инте ресам других лиц.
Следует отметить, что кроме этих универсальных основа ний права и свободы могут быть ограничены Законом в услови ях чрезвычайного или военного положения. Так, ст. 56 Консти туции РФ предусматривает, что в условиях чрезвычайного по ложения для обеспечения безопасности граждан н защиты кон ституционного строя в соответствии с федеральным конститу ционным законом могут устанавливаться отдельные ограниче ния прав п свобод с указанием пределов н срока их действия. При этом часть третья указанной статьи отмечает: "Не подле жат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28,' 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции Российской Федерации".
Глава IV Гражданство
§ 1. Гражданство и его специфика
Население любого современного государства неоднород но. В его составе выделяются различные группы в зависимости ог иола, возраста, национальности, вероисповедания, места жи тельства, профессиональной принадлежности. Для того чтобы выявить различия, связанные с объемом прав и обязанностей, определить характер взаимоотношений с государством прожи вания, необходимо обратиться к понятию гражданства.
В юридической литературе гражданство рассматривается либо как устойчивая правовая связь человека с государством, правоотношение, возникающее, изменяющееся или прекращаю щееся в связи с определенными юридическими фактами (рож дение на территории страны, обращение с просьбой о натурали зации, приобретение второго гражданства, утрата гражданства), либо как определенное правовое положение лица в конкретной стране. В последнем значении гражданство — это особый ста тус, который предполагает юридическое признание государ-
106
Глава IV. Гражданство
ствснной принадлежности лица внутри страны и за рубежом и наделение его в полном объеме комплексом прав и обязаннос тей, предусмотренных в законодательстве этого государства.
Статус гражданина является гарантией предоставления политических прав и доступа к государственной службе, усло вием свободного выезда за пределы страны п беспрепятствен ного возвращения на родину. В большинстве государств имен но на интересы граждан сориентированы социальные и эконо мические программы правительства, законодательство в облас ти труда и социального обеспечения. С точки зрения междуна родного права только граждане страны могут рассчитывать па правовую защиту в качестве представителей национальных нлн этнических меньшинств.
Гражданство порождает взаимные обязательства страны и человека. Государство ждет от своих граждан особой лояльно сти. (Не случайно измена государству или Родине может быть вменена только гражданам страны.) В свою очередь граждане рассчитывают па защиту п покровительство страны, если у них возникают проблемы с властями или частными лицами за рубе жом. Эти взаимные обязательства носят персональный и экс территориальный характер, они не прекращаются в случае дли тельного отсутствия гражданина на территории страны или проживания за ее пределами. В отличие от этого власть госу дарства распространяется на иностранцев п лиц без граждан ства только тогда, когда они находятся на его территории. Эти отношения носят более формальный характер и, как правило, не порождают устойчивых взаимных обязательств.
Исторически гражданство является порождением Фран цузской революции. В противовес концепции подданства как личной зависимости от монарха, сложившейся в эпоху абсолю тизма, были выдвинуты концепции гражданина как лица, спо собного активно участвовать в политической жизни страны, и народа как общности равноправных граждан. На смену тради ционным формам определения групповой принадлежности (се мья, корпорация, регион) пришло государство как основной источник идентификации любого лица. Вслед за Францией и другие европейские страны стали использовать в своем законо дательстве понятие "гражданство" вместо "подданства". Од нако в России этот термин начал применяться в нормативных правовых актах только в начале XX в.: общее для всего пасс-
107
§ 1. Гражданство н его специфика
лсння наименование — гражданин Российской Республики было введено декретом ВЦИК и СПК от 10 ноября 1917 г. "Об унич тожении сословий и гражданских чинов"1.
После второй мировой войны термин "гражданство" стал употребляться п в более широком значении. Его трактовали как особый статус, связанный с принадлежностью лица к союзу государств, объединенных общей историей, культурой и тради циями, — гражданство Европейского Союза, Содружества на ций. Данным статус автоматически предоставляется в том слу чае, если вы являетесь гражданином государства — члена дан ного объединения. Не существует каких-либо специальных правил приобретения пли утраты гражданства союза. Любые изменения, связанные с гражданством государства-члена, порож дают определенные последствия и для правового положения лица в рамках союза (сообщества). Так, утрата гражданства страны влечет п утрату гражданства сообщества при условии, что лицо не приобретает одновременно гражданство другого государства-члена.
Статус гражданина сообщества признается третьими странами, которые не входят в состав данного объединения, однако, как правило, порождает определенные права только на территории государств — членов сообщества. Условием реа лизации предоставленных прав обычно является выезд за пре делы страны своей государственной принадлежности. Естествен но, па территории государства происхождения лицо рассматри вают не как гражданина сообщества, а как гражданина страны.
Объем нрав гражданина союза весьма ограничен, если срав нивать его с обычным каталогом прав гражданина конкретной страны. В соответствии с Уставом Союза Беларуси п России 1997 г.2 каждый гражданин Союза имеет право на свободное передвижение н постоянное проживание в пределах террито рии обеих государств; на дипломатическую и консульскую за щиту на территории третьих стран, где нет представительств государства гражданской принадлежности; на участие в управ лении делами Союза; на владение, пользование и распоряже ние имуществом на территории другого государства (ст. 18). При этом гражданин Союза, постоянно проживающий на тср-
1 СУ РСФСР. 1917. № 3. Ст. 31.
2 См/ Устав Союза Беларуси и России договоров. 1997. № 9. С. 6^-79.
Бюллетень международных
.108 ___________
ритории государства, не являющегося страной гражданской принадлежности, может участвовать в муниципальных выбо рах в качестве избирателя или кандидата на территории госу дарства проживания.
Как институт внутреннего права каждой страны граждан- \ ство — это совокупность правовых норм, регламентирующих \ критерии, которые определяют принадлежность лица к дан ному государству; способы и процедуры приобретения и ут- ''• раты гражданства; особенности правового наложения, обус ловленные способом приобретения гражданства или фактом двойного (множественного) гражданства.
В Декларации Хельсинкской встречи па высшем уровне 1992 г. подчеркивалась необходимость законодательной рег ламентации всех аспектов гражданства (и, 55). Этот подход получил широкое распространение в конституциях различных государств (ст. 34 Полыни, ст. 25 Болгарии, ст. 8 Эстонии). В некоторых странах (Бельгия, Алжир, Франция) действуют специальные Кодексы гражданства. В ряде государств вопросы гражданства регулируются органическими законами (Румыния, Испания) или законами, требующими специального большинства (2/3 присутствующих депутатов — Венгрия).
Нормы, регламентирующие гражданство, зависят от исто рических, культурных и правовых традиций конкретного госу дарства. Критерии, установленные для определения реальных или потенциальных граждан, достаточно четко показывают, ка кие идеи лежат в основе консолидации государства, какова иммиграционная политика, какого поведения ждут от иност ранцев или лиц без гражданства, постоянно проживающих в стране. Одни страны исходят из широкой, государственно-цен тристской трактовки гражданства. Так, во Франции и Португа лии иммигранты второго поколения, т. е. лица, рожденные на территории страны, автоматически становятся ее гражданами. Другие основываются на этнокультурных подходах к опреде лению гражданства. Процедура приобретения германского граж данства упрощена для немцев, но достаточно сложна для им мигрантов, не принадлежащих к данной этнической группе'.
1 Законопроект, внесенный правительством ФРГ в ноябре 1998 г., предусматривает возможность приобретения немецкого гражданства детьми иностранцев, родившимися в Германии, если хотя бы один ил их родителем! родился в Германии плп приехал в страну в возрасте до 14 лет.
§ 1. Гражданство и его специфика ' 109
Российская Федерация как правопреемник СССР сохра няет определенные обязательства по отношению к бывшим граж данам Советского Союза, проживающим в государствах СНГ и Балтии. Им в соответствии с российским законодательством предоставлена возможность приобрести гражданство в упро щенном порядке. С февраля 1992 г. по 1 января 1996 г. рос сийское гражданство приняли почти 600 тысяч человек, в том числе на Украине—14, в Азербайджане—18, в Эстонии —80, в Латвии —52 тысячи, в Казахстане и Узбекистане — соответ ственно 115 и 160 тысяч1.
Определенную специфику имеет проблема гражданства в федеративных государствах. Как правило, в данных обстоя тельствах человек является одновременно гражданином стра ны и субъекта Федерации, в котором он проживает. Вместе с тем существуют различные подходы в отношении федерально го и регионального гражданства. Так, в США первичным явля ется гражданство страны, а гражданство штата носит производ ный характер, допускается натурализация иностранцев, прожи вающих за границей. В России федеральное законодательство о гражданстве базируется па тех же подходах, что и американ ское. Вместе с тем имеется и определенная специфика. Соб ственным гражданством обладают не все субъекты Федерации, а лишь республики.
В соответствии со швейцарским законодательством невоз можно быть гражданином страны, не являясь гражданином конкретного кантона. В законодательстве данного государства допускается, что лицо может иметь гражданство двух кантонов с учетом места жительства и происхождения этого лица.
Своеобразное преломление проблема гражданства полу чает в разделенных странах. В период существования двух немецких государств гражданство ГДР действовало с 1967 по 1990 г. Не желая признавать разделение, власти Западной Гер мании настаивали на действительности единого немецкого граж данства. После объединения Германии в 1990 г. именно не мецкое гражданство позволило каждому гражданину ГДР по лучить право на въезд, проживание и работу в Западной Гер-
1 См . Российское гражданство в стране п ла рубежом // Независимая га.юта. 1996. 26 февр.
110
Глава IV. Гражданстве
мании1. Аналогичные подходы, связанные с признанием еди ного гражданства либо распространением собственного граж данства на бывших граждан единой страны, можно проследить в настоящее время в законодательстве Южной и Северно* Кореи2.
Законы о гражданстве любой страны признаются другим} государствами, если они соответствуют международным кон венциям, международным обычаям и общепризнанным пршн цппам права1. Если страна предоставляет свое гражданстве лицам, на которых распространяется суверенитет других госу дарств, без их просьбы либо данные лица не связаны с этим государством в силу происхождения, проживания или рожде ния на его территории, другие государства не обязаны призна вать подобную натурализацию и она не имеет какого-либо зна-| чения с точки зрения международного права.
§ 2. Приобретение и утрата гражданства
В соответствии с международно-правовыми стандартам! каждый человек имеет право на гражданство (ч. 1 ст. 15 Все-| общей декларации прав человека). Хотя в законодательси современных государств устанавливаются разнообразные кри-] терпи, наиболее распространенными основаниями являютс* приобретение гражданства по рождению или путем патурали-1 зацип.
Во всех странах законодатель закрепляет возможное™ предоставления гражданства по рождению, хотя в этом возрасти человек не может определить свои предпочтения. Данпьп подход основывается на презумпции членства, согласно которой при рождении определенного лица имеется высокая степсш вероятности того, что оно проявит лояльность но отношению к государству, в котором родилось4.
1 Подробнее см.: ВгпЪаЪег К. С11Лгепх1ир апс! МаЬюпЬоос! т Ргапсс апс! Сспшту. Нагуагс!, 1992. Р. 82.
2 ЫаЫопаШу апс! 1п1сгпаЫопа1 Ьа* т Аьып Регьрсс11УС. На#ие, 1990. Р. 256 —
260. й
' Статья 1 Конвенции, регулирующей некоторые вслцюсы, связанные с коллшпсчг»
вопросов о гражданстве, 1930 г. 1|
4 ВгиЪиЪег К. Ор. с11. Р. 27
§ 2. Приобретение и утрата гражданства 111
В основе предоставления гражданства по рождению ле жат два принципа — "право крови" (|И5 зап^ийш), т. с. рож дение от родителя или родителей — граждан конкретной стра ны, и "право почвы" ((из зоН), т. с. рождение на территории определенной страны. Предпочтение "праву крови" — общ ности в силу происхождения — отдают государства, стремя щиеся сохранить этнокультурное единство народа, традицион но проживающего на определенной территории (Германия, Швейцария). В государствах иммиграции (США, Канада) по лагают, что "право почвы" помогает сформировать новую куль турно-государственную общность, т. е. в данном случае граж данство рассматривается как своеобразное территориальное понятие.
В законодательстве большинства государств закрепляют ся смешанные подходы — сочетание в той или иной форме "права крови" и "права почвы". В Российской Федерации до пускается приобретение гражданства по рождению детьми, один из родителей которых является гражданином России, а также детьми, родившимися на территории нашей страны, если их родители неизвестны пли являются лицами без гражданства. Кроме того, возможно предоставление российского граждан ства детям иностранцев, если государство происхождения ро дителей не предоставляет детям свое гражданство.
Практически во всех европейских странах законодатель устанавливает равные шансы отца и матери передать свое гражданство ребенку. Однако в ряде государств правовой статус ребенка по-прежнему определяется по отцу (Таиланд, Индия, Бангладеш). Согласно законодательству данных стран ребенок может получить гражданство матери только в том случае, если отец является лицом без гражданства или неиз вестен.
В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических нравах (ч. 3 ст. 24) каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства. Не случайно в законода тельстве различных государств можно встретить нормы о пре доставлении гражданства детям, найденным на территории стра ны, родители которых неизвестны. Однако если в российском законодательстве возраст ребенка пс имеет значения, в зару бежных странах могут вводиться возрастные ограничения (дети до 5 лет — США, до 6 месяцев — Австрия).
Глава IV. Гражданство
112
Натурализация — предоставление гражданства лицу, не являющему гражданином страны но рождению, на основании решения компетентного органа. Правом предоставления граж данства обычно наделяются высшие органы государственной власти. В Бельгии натурализация входит в компетенцию Ко роля и Палаты представителей, в США — федеральных судов, в Италии и России — Президента Республики, в Турции и Франции — Правительства. В ряде стран данные вопросы от носятся к ведению министерств юстиции (Япония), иностран ных дел (Мексика) или внутренних дел (Израиль).
Натурализация носит персональный характер. Она может осуществляться как в результате личного выбора лица, желаю щего поменять свое гражданство, так и в связи с наступлением определенных обстоятельств (вступление в брак, усыновление, признание отцовства). Закрепление возможности натурализа ции связано с признанием права на изменение гражданства, предусмотренного во Всеобщей декларации прав человека (ч. 2 ст. 15). Хотя большинство государств и признает это право, практически все они устанавливают четкие критерии, которым должен соответствовать претендент па гражданство. Как пра вило, возможность получить гражданство иностранного госу дарства невелика, если человек не связан с ним определенными обстоятельствами — происхождением, проживанием или рож дением па его территории.
Существуют различные подходы к натурализации иност ранных граждан. В ряде стран она рассматривается как сугу бо дискреционное полномочие государства (Германия, Швей цария, Япония). Кандидат должен отвечать определенным ус ловиям, однако даже в случае их выполнения компетентный государственный орган имеет право определить, соответствует ли интересам страны предоставление гражданства данному лицу. Отрицательное решение не обосновывается и не подле жит обжалованию. Натурализация является привилегией, пре доставляемой определенным лицам. Данная процедура пред полагает тщательное рассмотрение дела каждого из претен дентов, за натурализацию устанавливается достаточно высокая плата.
В других странах (США, Канада, Швеция) натурализуют ся все кандидаты, отвечающие установленным требованиям. В них от иммигрантов ожидают натурализации, которая ноощ-
ИЗ
§ 2 Приобретение и утрата гражданства
ряется государством. Установленная процедура достаточно проста, формально предусматривает сравнительно невысокие денежные сборы.
Во многих зарубежных странах введены достаточно жест кие требования к претендентам на гражданство. Практически повсеместно им надо прожить определенный срок на террито рии страны нового гражданства (12 лет — Швейцария, 10 лет — Австрия, 5 лет — США, 2 года — Аргентина). Помимо этого они должны отвечать критериям материально-финансового (ФРГ — наличие жилища, Япония — достаточный капитал, возможность обеспечить самостоятельное существование), мо рального (Аргентина — хорошее поведение) и уголовно-пра-вового характера (Австрия — отсутствие судебных пригово ров или преследования в уголовном порядке). В ряде стран для получения гражданства необходимо продемонстрировать знание языка (Эстония, Израиль), истории и основных положе ний конституции страны (США, Латвия). Иногда условием на турализации является принесение присяги верности данному государству (Италия, Филиппины).
В Российской Федерации для потенциальных граждан вво дится только ценз оседлости (для иностранных граждан и лиц без гражданства — всего 5 лет или 3 года непрерывно перед обращением с ходатайством; для беженцев указанные сроки сокращаются вдвое), однако либерализм законодателя в значи тельной степени сводится на нет правопримепителыюй практи кой и подзаконными актами в данной области. Так, Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ1 предус матривает, что оформление органами внутренних дел материа лов по вопросам гражданства в отношении лиц, прибывших на территорию России в связи с трудовым соглашением, учебой, другими целями, осуществляется после решения вопроса о мес те их жительства на территории России (п. 3).
В законодательстве многих стран предусмотрен упрощен ный (регистрационный) порядок предоставления гражданства. Как правило, он распространяется на этнически близких инос транцев (Германия, Болгария, Индия), а также лиц, заключив ших брак с гражданами страны (Швейцария, Япония). В стра-
' Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 г № 386 в редакции Указа Президента Российском Федерации от 27 декабря 1993 г. № 2299. // Гражданство и свобода передвижения. М., 1994. С. 52 — 60.
114
Глава IV. Гражданство
пах СНГ упрощенный порядок обычно распространяется на представителей титульной нации или выходцев из данной тер ритории. Более широкие подходы законодательно закрепляют ся только в России и Армении.
Конвенция об упрощенном порядке приобретения граж данства государств — участников Содружества Независимых Государств была подписана 19 января 1996 г. Россией, Казах станом и Таджикистаном. В соответствии с Конвенцией для приобретения и выхода из гражданства в упрощенном (регис трационном) порядке (ст. 2) лицу необходимо представить ряд документов: копию свидетельства о рождении или другой до кумент, удостоверяющий личность и место рождения гражда нина, документы, подтверждающие то, чго заявитель в прошлом состоял в гражданстве одной из Договаривающихся Сторон и одновременно в гражданстве СССР, проживал на их террито рии на 21 декабря 1991 г. и проживает постоянно до вступле ния в силу Конвенции, а также то, что он имеет близкого род ственника, постоянно проживающего на территории страны при обретаемого гражданства и являющегося ее гражданином.
Определенная группа оснований для приобретения граж данства связана с территориальными изменениями или прекра щением существования государств. К числу таких оснований можно отнести автоматическую перемену гражданства — транс ферт. Примером может служить приобретение гражданами Российской Федерации нового статуса в результате распада СССР. Согласно Закону о гражданстве Российской Федера ции гражданами России были признаны все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу данного Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве России (ч. 1 ст. 13).
В тех случаях, когда определенная часть территории одно го государства переходит под суверенитет другого, использует ся оптация — добровольный выбор государства гражданской принадлежности. Право выбора предоставляется населению, проживающему на территории, которая отходит к другому го сударству. При этом, как правило, предполагается, что лицо, сде лавшее выбор, будет жить па территории государства граждан ской принадлежности. В отличие от оптации, которая носит персональный характер, обмен населением является массовым
§ 2 Приобретение и утрата гражданства 115
и двусторонним, происходит обычно по национальному при знаку па основе принципа добровольности.
В ряде стран характер приобретения гражданства мо жет оказывать воздействие на объем прав и свобод лица. Как правило, речь идет о занятии государственных должностей. В отдельных странах (Эстония, Болгария, США) их прези дентом может стать только гражданин по рождению. На Фи липпинах устанавливается очень широкий перечень ограни чений в правах для натурализованных граждан. Так, только граждане по рождению могут занимать должности президен та, вице-президента страны, членов парламента, Верховного Суда л нижестоящих судов, председателей и членов консти туционных комиссий, омбудсмана и его заместителей, членов комиссии по правам человека. В Южной Корее натурализо ванные не могут приниматься на дипломатическую службу, в Мексике — занимать должности начальника порта, коменданта аэродрома, лоцмана, служить на торговом, морском или воз душном судне.
Выход из гражданства может иметь место как по просьбе заинтересованного лица, так и по решению компетентных орга нов. В ряде случаев государство может отказать в просьбе о выходе из гражданства или отсрочить ее удовлетворение. Так, в Малайзии заявление о выходе из гражданства должно быть зарегистрировано. Статус гражданина утрачивается с момента регистрации. В том случае, если страна находится в состоянии войны, заявление может быть зарегистрировано только с согла сия федерального правительства.
В Российской Федерации выход из гражданства не допус кается после получения повестки о призыве на срочную воен ную или альтернативную службу и до ее окончания, а также если претендент на выход из гражданства привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него име ется вступивший в силу обвинительный приговор суда. Кроме того, ходатайство о выходе может быть отклонено, если лицо имеет имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации либо неиспол ненные обязанности перед государством, а у Российской Феде рации отсутствует договор о правовой помощи со страной, в которой проживает или намерен поселиться данный гражда нин.
116
Глава IV. Гражданство
Основания для утраты гражданства зависят от специфики конкретного государства. Во многих странах она происходит автоматически в связи с добровольным приобретением иност ранного гражданства, поступлением на гражданскую или воен ную службу другого государства. В Индонезии аналогичные правила распространяются и на службу в международных орга низациях, участницей которых страна не является, при условии, что лицо должно принести присягу при поступлении па служ-бу.
Во Франции лицо, имеющее гражданство этой страны, может быть его лишено в связи с осуждением за преступления против безопасности государства; за уклонение от обязанностей, нала гаемых законом о воинской повинности; за действия, рассмат риваемые по французскому закону как преступление, влекущее за собой осуждение на срок более 5 лет тюремного заключения (ст. 98 Кодекса о гражданстве). В последнем случае лишение гражданства возможно и в случае осуждения лица за грани цей.
В ряде стран вводятся ограничения, связанные с лишением гражданства. Запрет применения данной процедуры может ка саться всех граждан (ст. 16 Конституции Германии) или толь ко граждан но рождению (ч. 2 ст. 11 Конституции Испании). В ряде случаев применение данной процедуры может быть ог раничено определенным временем в отношении натурализован ных граждан. Так, во Франции лишение гражданства допусти мо в течение 10 лет после его получения.
В соответствии с международно-правовыми стандартами лишение гражданства не должно носить произвольный характер (ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека). Оно может осуществляться только в соответствии с предусмотренной законом процедурой, в рамках которой гражданину необходи мо предоставить все необходимые гарантии. Кроме того, долж но быть предусмотрено право обжалования в судебном поряд ке принятого решения.
В законодательстве Советского Союза была закреплена возможность лишения гражданства по инициативе государства. В соответствии с Законом о гражданстве СССР 1938 г. (ст. 7) предусматривалось две процедуры лишения гражданства — но приговору суда и на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР. Последующий Закон свел лишение гражданства
I
§ 2. Приобретение п утрата гражданства
к единой процедуре и установил основания для ее применения. Согласно Закону 1978 г. о гражданстве СССР, его можно было лишить по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражда нина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР (ст. 18). Кроме того, в законодательстве были предусмотрены особые случаи лишения гражданства. Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР "О выходе из гражданства лиц, переселяющихся из СССР в Изра иль" 1967 г. данные лица, независимо от их желания, автомати чески утрачивали гражданство Советского Союза с момента выезда из страны.
В соответствии с действующим законодательством о гражданстве Российской Федерации никто не может быть ли шен своего гражданства пли права изменить свое гражданство (ч. 2 ст. 1 Закона о гражданстве РФ). Только в одном случае прекращение российского гражданства допускается без воле изъявления лица — в связи с аннулированием решения о граж данстве, если лицо предоставило ложные сведения п докумен ты.
Добровольный выход из гражданства предполагает оп ределенные действия со стороны гражданина. В Японии в этом случае необходимо обратиться с соответствующим заявлени ем к министру юстиции. Днем выхода из гражданства счита ется дата уведомления министра путем подачи такого заяв ления. Выход из гражданства России возможен по ходатай ству гражданина, а также в порядке регистрации, если у лица, заявившего о намерении выйти из гражданства, хотя бы одни из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство либо если лицо выехало па постоянное жительство в другую стра-
«У-
Для государств — членов Совета Европы общепризнан ным является тот факт, что гражданство не может быть ут рачено до тех пор, пока лицо не получит другое граждан ство. Данный подход направлен па то, чтобы предотвратить увеличение количества лиц без гражданства. Вместе с тем законы о гражданстве государств — членов СНГ п стран Бал тии предусматривают возможность выхода из гражданства, не увязывая данный факт с приобретением лицом иностранного гражданства.
5 Права человека
118
Глава IV. Гражданство
§ 3. Двойное гражданство, многогражданство и безгражданство
Двойное (множественное) гражданство — это особый статус, связанный с пребыванием лица одновременно в граж данстве двух (нескольких) государств. Подобное правовое по ложение возникает, когда существуют противоречия между по ложениями законов тех стран, на гражданство которых может претендовать данное лицо. Можно выделить несколько наибо лее типичных ситуаций, определяющих возникновение двойно го (множественного) гражданства.
Натурализация без утраты предшествующего граждан ства. Данная ситуация складывается, когда приобретение но вого гражданства допускает возможность сохранения прежне го, а также в тех случаях, когда лицо не выполнило необходи мые требования, связанные с выходом из прежнего граждан ства, до получения нового.
В одних странах сам факт натурализации влечет утрату гражданства (США). В других это происходит только в слу чае добровольного приобретения гражданства (Канада, Фин ляндия, Боливия). Вместе с тем лицо рассматривается как граж данин страны, если иностранное гражданство было ему предо ставлено не по его просьбе, а в соответствии с законом страны в силу рождения, происхождения, территориальных изменений и т. д. В третьих странах для утраты гражданства необходимо оформить выход из него (Турция, Швейцария).
По-разному регламентируется и натурализация иностран цев. В ряде стран они приобретают ее только после выхода из прежнего гражданства (Германия, Индия). В других странах допускаются отдельные исключения. Так, министр юстиции Японии в особых случаях может разрешить натурализацию иностранцев, не требуя отказа от гражданства государственной принадлежности. В Бангладеш исключения распространяются на тех иностранцев, которые вкладывают инвестиции в широ комасштабные проекты на территории данной страны1. В дру гих странах (Франция) выход из прежнего гражданства не рассматривается в качестве условия для натурализации. В на стоящее время при приеме в российское гражданство также не
МаЬопаЫу апс! 1п(сгпаЫопа1 Ьа\у ш Амап РсгхрссНус. Р. 21—22.
§ 3. Двойное гражданство, мпогогражданство и бсзграждапство 119
требуется обязательного отказа от иностранного гражданства, хотя прежняя редакция ст. 3 Закона о гражданстве подобное условие содержала.
Автоматическое предоставление гражданства супруге-иностранке в связи с заключением брака с гражданином стра ны. Подобные положения можно встретить в законодательстве о гражданстве ряда стран Азии, Африки, Латинской Америки. В одних случаях гражданство мужа предоставляется безуслов но (Ливан, Саудовская Аравия). В других допускается отказ от гражданства мужа, если национальный закон страны госу дарственной принадлежности супруги позволяет сохранять пре жнее гражданство (Доминиканская Республика, Камерун, Бе нин). В третьих в течение определенного срока после приобре тения гражданства мужа можно сохранить прежнее граждан ство (6 месяцев — Южная Корея). Таким образом, двойное гражданство возникает при заключении брака лицами, являю щимися гражданами различных государств, в тех случаях, ког да получение гражданства супруга не обусловлено требовани ем утраты прежнего гражданства, а национальное законодатель ство супруги не рассматривает заключение брака -с иностран цем в качестве автоматического условия для утраты прежнего гражданства.
Число стран, в которых супруге-иностранке гражданство предоставляется автоматически, сокращается. Это связано с изменением международно-правовых стандартов в данной сфе ре. Не случайно участники Конвенции о гражданстве замуж ней женщины 1957 г. предусмотрели, что заключение, растор жение брака, а также перемена гражданства мужем во время существования брачного союза автоматически не отражаются на гражданстве жены (ст. 1). В настоящее время принцип добровольного выбора гражданства заинтересованным лицом все больше вытесняет принцип единого гражданства семьи. Кроме того, правила об автоматическом предоставлении граж данства мужа супруге рассматриваются как определенная дис криминация по половому признаку.
Предоставление гражданства ребенку, родившемуся в смешанном браке. Исторически гражданство ребенка опреде лялось по отцу. И сегодня подобные положения можно встре тить в законодательстве ряда стран (Индия, Таиланд, Южная Корея). Однако в настоящее время подобные подходы не явля-
120
Глава IV Гражданство
ются общепризнанными. Законы о гражданстве европейских государств, США, Японии являются нейтральными по отноше нию к полу, они допускают предоставление гражданства как по отцовской, так и по материнской линии. Соответственно дети, родившиеся от смешанных браков, получают право на граж данство как отца, так и матери. Согласно российскому закону при различном гражданстве родителей, один из которых на момент рождения ребенка является гражданином РФ, вопрос решается па основании их письменного соглашения. При от сутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство России, если он родился на ее территории либо если бы иначе» он стал лицом без гражданства (ч. 2 ст. 15 Закона о граждан-] стве).
Рождение ребенка у родителей-иностранцев на терриЛ тории государства, предоставляющего гражданство в соотЛ ветствии с принципом почвы. В США, Канаде, Аргентине, Бра-1 зилии гражданами признаются лица, родившиеся на террито-1 рии страны. Исключения, как правило, касаются детей пност-[ ранцев, находящихся на государственной службе своих госу-1 дарств или работающих в международных организациях. Ав-1 стрия, Бельгия, Финляндия, Нидерланды разрешают лицам, ро-| дившимся на территории страны и проживающим в ней уста-1 новлснный период времени, приобрести гражданство путем по-| дачи простого заявления по достижении или до достижения! совершеннолетия. В данных обстоятельствах дети одноврсмен-1 но приобретают право на получение гражданства страны рож-1 дения и государства, гражданами которого являются родители.!
Традиционные правовые и политические доводы противН двойного гражданства исходят из того, что гражданство^! предполагает абсолютную лояльность по отношению к опреде-й ленному государству. Наивысшим выражением лояльности}"! является прохождение воинской службы в армии государства'1 происхождения. Двойное гражданство делает данную обязан ность относительной. Никто не может служить двум странам одновременно, особенно в том случае, если они находятся в со стоянии войны с иными государствами или воюют друг с дру гом.
Поэтому одна из серьезных проблем, связанных с двой ным гражданством, — регламентация прохождения воинской службы. В соответствии с Конвенцией Совета Европы 1963 г.
§ 3. Двойное гражданство, мпогогражданство и быграждапство 121
о сокращении случаев многогражданства и о воинской повин ности в случаях мпогограждапства данные лица должны были исполнять воинскую повинность на территории страны своего проживания. Однако если лицо проживает на территории стра ны, не являющейся страной его гражданской принадлежности или страной — участницей Конвенции Совета Европы, то оно может выбрать несение воинской обязанности на территории любой из стран гражданства (ст. 6).
В тех случаях, когда па территории государства проживает значительное число лиц, имеющих двойное гражданство, все вопросы регулируются на двусторонней основе. В 1984 г. Фран ция и Алжир подписали соглашение о том, что лица, обладаю щие двойным гражданством, могут проходить воинскую служ бу в любой из данных стран вне зависимости от места их жи тельства. Как показала практика, значительное число этничес ких алжирцев, проживающих во Франции, проходило воинс кую службу в Алжире, несмотря на то что ее срок составлял во Франции 1, а в Алжире —2 года.
Определенные затруднения, связанные с двойным граж данством, могут возникать и в связи с обращением за диплома тической защитой, рассмотрением дел в судах третьих стран, когда требуется применение национального закона. В между народных судах и арбитражах при возникновении спорных вопросов, связанных с наличием двойного (множественного) гражданства, применяется принцип эффективного гражданства, т. е. данное лицо рассматривается как гражданин той страны, с которой он имеет более тесные связи. Свидетельством подоб ных связей может служить постоянное проживание или место жительства, государственная или воинская служба и т. д. Если лицо, имеющее двойное гражданство, находится на территории одного из государств своей гражданской принадлежности, то оно, как правило, не может ссылаться на свои обязательства по отношению к другому государству при реализации собствен ных прав и обязанностей.
Существуют различные подходы в отношении двойного гражданства. В Италии с 1992 г. признается возможность двой ного гражданства; аналогичный подход закрепляется в законо проекте, внесенном правительством ФРГ в Бундестаг в ноябре 1998 г. В законодательстве ряда государств оговаривается воз можность приобретения гражданства определенных стран без
122 Глава IV. Гражданство
утраты прежнего гражданстна. В Испании такой подход рас пространяется па пберо-амсрнканскис страны пли страны, имев шие или имеющие особые связи с Испанией (ч. 3 ст. 11 Консти туции). В других странах лицо, обладающее двойным граж данством, обязано выбрать одно из них в течение установлен ного в законодательстве срока. Так, в Японии лицо, которое получило второе гражданство но рождению или до достиже нии 20 лет, должно выбрать одно пз них до 21 года. Если лицо не выполняет данное предписание, то министр юстиции страны может напомнить ему о необходимости соблюдения закона. По истечении месяца со дня такого напоминания лицо автомати чески утрачивает японское гражданство.
В 60-х годах западноевропейские государства — члены Со вета Европы пришли к соглашению о том, что двойное граждан ство является нежелательным и его необходимо всеми способа ми избегать. В соответствии с Конвенцией о сокращении случа ев многогражданства и о воинской повинности 1977 г. утрачи вают прежнее гражданство совершеннолетние граждане госу дарств-участников, которые на основе свободного волеизъявле ния путем натурализации, оптации или восстановления приоб ретают гражданство другого государства-участника (ч. 1 ст. 1). Кроме того, участники Конвенции брали на себя обязательство уведомлять о каждом случае приобретения гражданства лица ми, являющими гражданами государств — участников Конвен ции (ст. 1 Дополнительного протокола к Конвенции 1977 г.). Однако в настоящее время ряд государств Европы считают двой ное гражданство вполне приемлемым в связи с ростом мобиль ности населения и развитием миграционных процессов'.
В Законе о гражданстве СССР 1938 г. вопросы двойного гражданства не рассматривались. Однако в 1956—1958 гг. Со ветский Союз заключил ряд двусторонних конвенций с социа листическими странам]! (Албанией, Болгарией, Венгрией, КНДР, МНР, Румынией, Чехословакией, Югославией) об урегулирова нии вопросов двойного гражданства. В соответствии с данны ми конвенциями лица, обладающие двойным гражданством, в течение года после их принятия должны были заявить об из брании одного из гражданств. Если они не выполняли данное
оГ РиЬИс апс! 1п1сгпа<лопа1 Ьа\у. 1995. № 1. Р. 100.
1 5с1кк1с II. ТЬс ОгаЙ Еигорсап СопуспЫоп смШаНопаМу // Аш1пап ,1оигпа1 на! \л\-
§ 3 Двойное гражданство, мпогогражданство н безграждапство 123
предписание, то рассматривались обеими странами как гражда не страны проживания. Кроме того, с рядом государств (Польшей, Болгарией) в 1963—1966 гг. были заключены кон венции о предотвращении двойного гражданства, в соответствии с которыми стороны не принимали в свое гражданство лиц без согласия компетентных органов страны их гражданства. В За коне о гражданстве СССР за лицом, являющимся граждани ном СССР, не признавалось право на принадлежность к граж данству иностранного государства (ст. 8).
Новые подходы к данной проблеме были впервые зафик сированы в Законе о гражданстве Российской Федерации (ст. 3). Гражданину Российской Федерации разрешалось по его хода тайству иметь одновременно п гражданство другого государ ства, с которым заключен соответствующий договор. Однако при этом он не мог уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающей из граж данства Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. чет ко зафиксировала возможность двойного гражданства для граж дан страны п расширила основания его приобретения — не только па основании международного договора Российской Федерации, но п в соответствии с федеральным законом.
В настоящее время Россия заключила соглашения о двой ном гражданстве с Туркменистаном п Таджикистаном. Данные соглашения предусматривают, что каждое из государств при знает за своими гражданами право приобретать гражданство другой стороны, не утрачивая собственное. При этом они пользу ются в полном объеме нравами и свободами, а также несут обя занности гражданина того государства, на территории которого постоянно проживают. Лица, обладающие двойным граждан ством, пользуются защитой п покровительством обоих госу дарств. Как правило, в третьих странах защиту предоставляет то государство, па территории которого такие лица постоянно проживают, однако по их просьбе защиту может предоставить и второе государство их гражданской принадлежности.
Вопрос о двойном гражданстве рассматривался в органах государственной власти Российской Федерации в связи с про блемой соотечественников, проживающих в странах СНГ п Бал-тип. В обращении от 15 февраля 1995 г. "К главам государств н правительств Содружества Независимых Государств" Госу дарственная Дума Федерального Собрания ставила вопрос о
124
Глава IV. Гражданство
достижении согласия в предоставлении этническим русским равных прав в приобретении второго гражданства'. Вместе с тем в законодательстве большинства стран СНГ и Балтии со держатся положения, исключающие возможность приобрете ния двойного гражданства.
Лицо без гражданства (апатрид) — лицо, которое ни одно из государств не рассматривает в качестве собствен ного гражданина. Подобный статус возникает в том случае, когда человек по каким-либо причинам утратил собственное граж данство и не приобрел гражданства других стран. При этом данные лица не могут рассчитывать на дипломатическую за щиту страны своего прежнего гражданства и полностью подчи няются законодательству страны, на территории которой они находятся.
В соответствии с Конвенцией о статусе апатридов 1954 г. у каждого лица без гражданства существуют обязательства в отношении страны, в которой оно находится, поскольку оно дол жно подчиняться ее законам и постановлениям, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка (ст. 2). По общему правилу лицам без гражданства предоставляется статус, соответствующий статусу иностранцев на территории конкретного государства (ч. 1 ст. 7). В соответствии с Конвен цией в ряде случаев апатриды приравниваются по своему по ложению к гражданам страны. Это касается права обращения в суд (ч. 2 ст. 16), получения начального образования (ч. 1 ст. 22), правительственной помощи и поддержки (ст. 23). Кроме того, данные подходы касаются вознаграждения за труд, рабо чего времени и времени отдыха, условий труда женщин и под ростков, социального обеспечения (ст. 24).
Государства, на территории которых находятся лица без гражданства, выдают им удостоверения личности и проездные документы. Согласно Правилам пребывания иностранных граж дан в СССР, утвержденным постановлением Кабинета Мини стров СССР от 26 апреля 1991 г. № 212, которые продолжают действовать на территории Российской Федерации, лицам без гражданства вид на жительство выдается органами внутрен-
1 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К главам государств и правительств Содружества Независимых Государств" // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 831.
§3 Двойное гражданство, миогограждапство и бсзграждаиство 125.
них дел сроком на 5 лет, а по достижении 45-летнего возрас та — бессрочно (п. 28). Вид на жительство для лица без граж данства заменяется видом па жительство для иностранного граж данина, если его владелец предъявит в органы внутренних дел действующий заграничный паспорт (п. 30).
По данным Министерства внутренних дел Российской Фе дерации, на 1 мая 1997 г. па территории России проживало 3193 лица без гражданства1. В соответствии с федеральным законо дательством поощряется приобретение этими лицами граждан ства России, а также отсутствуют препятствия для получения ими иного гражданства. В Законе о гражданстве закрепляется ряд норм, способствующих сокращению случаев бсзгражданства. Так, ребенок, родившийся на территории нашей страны от лица без гражданства, является гражданином России. Граждане быв шего СССР, проживающие на территории государств, входив ших в качестве республик в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию России после 6 фев раля 1992 г., могут приобрести гражданство в регистрационном порядке, если они заявят об этом до 31 декабря 2000 г.
Проблема лиц без гражданства является не только право вой, по и политической. Она влияет на положение конкретного лица и может порождать противоречия и конфликты в межго сударственных отношениях. В частности, обострение отноше ний между Российской Федерацией и Латвийской Республикой было связано с отказом последней предоставить гражданство значительной части постоянных жителей страны, являвшихся гражданами СССР, если они сами или их предки не были граж данами Латвии до 17 июня 1940 г.
Как отмечалось на рабочей встрече в Женеве в августе 1994 г., посвященной международному праву и законам о граж данстве в бывшем СССР, проблема лиц без гражданства в госу дарствах, возникших после его распада, появилась в результате либо принятия дискриминационного законодательства в отно шении определенных групп лиц, не отвечающих критериям граж данства страны проживания, либо территориальных изменений и перехода суверенитета2. Представители Совета Европы счита-
' С15 МфгаНоп КсрогЬ 1996. 1п1сгпа1юпа1 Ог^ашгаЫоп й>г М^гаНоп. 1997. Р. 87.
1 \УогЬ>1юр оГ 1Мспш1;шпа1 Ьа\у апс! МаЫопаШу Ьа^.ч ш 1пс Роппсг и$5К. 1994 // АизЫап Лоигпа! о* РиЬНсапс! ПйстпаНопа! Ьа\у. 1995. № 1. Р. б.
126
Глаш] IV. Гражданство
ют, что в случае распада государства или перехода территории вопросы гражданства следует урегулировать на основе двусто ронних и многосторонних договоров. Если это невозможно, то государства-правопреемники должны предоставлять свое граж данство при наличии следующих обстоятельств: 1) лицо было гражданином или постоянным жителем на территории государ ства, которое прекратило свое существование, либо па террито рии, перешедшей к другому государству; 2) лицо продолжает проживать на территории государства-правопреемника.
В этих случаях возможны две процедуры предоставления гражданства — автоматическая, но предполагающая право вы бора, л ибо персональная, предполагающая закрепление права лица обратиться с просьбой о предоставлении гражданства. Кроме того, лицам, отвечающим данным требованиям, но не получившим граж данство, должны быть обеспечены те же права и обязанности, что п гражданам, за исключением трех сфер — политические права,] воинская обязанность, государственная служба1.
§ 4. Иностранцы
Иностранец — лицо, обладающее гражданством онредеЛ ленного государства, но не являющееся гражданином государЛ сшва пребывания^. В силу этого он одновременно подчиняется! законодательству собственной страны и государства, в котором! он пребывает. Иностранцы обязаны соблюдать законы страны! пребывания, с уважением относиться к обычаям и традициям] ее народа. В свою очередь государства должны публиковать свое национальное законодательство или правила, касающиеся иностранцев, а также обеспечить любому иностранцу, находя щемуся на его территории, свободу связаться с консульски? или дипломатическим представительством страны гражданской принадлежности-1.
1 5с1кк1с Н. ТЬс ВгаН Еигорсап Сопусгйюп он МаЬонаШу. Р. 102.
2 В широком смысле понятие "иностранец" может трактоваться как любое лицо, не являющееся гражданином государства, и котором оно находится, т. с.| включать п лип без гражданства. 1 Статьи 4,3, 10 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принято]'! 13 декабря 1985 г.] Генеральном Ассамблеей ООП.
§ 4 Иностранцы 127
В последние 20 лет вопросы, связанные со статусом иност ранцев, стали регламентироваться во внутреннем законодатель стве значительно детальнее. В ряде стран были внесены изме нения или приняты новые законы, касающиеся статуса иност ранцев (1985г. — Испания, 1993г. — Австрия, Грузия, 1994 г. — Армения, Украина). При этом изменились акценты в регулировании. Если рапсе особое внимание уделялось мерам административного характера, связанным с разрешением на въезд или пребывание, предоставлением убежища или высыл кой, то в настоящее время большую актуальность приобрели вопросы, касающиеся трудоустройства, обучения иностранных граждан. Кроме того, общей тенденцией является ужесточение подходов к нелегальным иммигрантам и обеспечение большего объема прав лицам, которые на законных основаниях находят ся на территории определенных государств.
Положение иностранцев на территории страны пребыва ния определяется по-разному. Им может предоставляться на циональны]'! режим, т. е. равный статус, за исключением прав и свобод, закрепленных за гражданами страны законами или до говорами. Подобный режим предусмотрен в конституциях Рос сийской Федерации (ч. 3 ст. 62), Болгарин (ст. 26), Словакии (ст. 52). Данным лицам может предоставляться установлен ный минимум прав и свобод. Так, в соответствии с Конституци ей Румынии (ст. 18) иностранцам гарантируется покровитель ство в отношении личности и имущества. Статус иностранцев на территории государства может определяться принципом вза имности, т. с. зависеть от отношения к гражданам данного го сударства в стране государственной принадлежности иностран ца. Подобный подход закрепляется и в итальянском Граждан ском кодексе (ст. 16).
В законодательстве многих стран устанавливается режим наибольшего благоприятствования — предоставление макси мального объема прав и свобод представителям определенных государств. Как правило, речь идет об этнически или культур но близких странах. В Испании они получают преимуществен ное право в сфере трудоустройства по сравнению с другими иностранцами (ст. 23 Органического закона о правах и свобо дах иностранцев в Испании от 1 июля 1985 г.).
На территории Российской Федерации режим наибольше го благоприятствования предоставляется гражданам Республики
128 Глава IV. Гражданство
Беларусь. В рамках сообщества Беларуси и России приняты специальные акты о равных правах в сфере образования, все сторонней медицинской помощи, трудоустройства, оплаты труда и предоставления других социально-трудовых гарантии. Граж данам Беларуси и России также было предоставлено право бес препятственно обменивать жилые помещения па территории этих государств1.
Кроме того, в законодательстве различных стран вводится специальный режим, предполагающий предоставление отдель ных прав для определенных групп иностранцев в соответствии с законодательством или международ!гым договором. Так, в Республике Словения данный статус распространяется па ино странцев, работающих в стране, и членов их семей (ст. 79 Кон ституции Республики). В Российской Федерации в соответ ствии с двусторонними договорами данный режим распростра няется на граждан Туркменистана и Казахстана, постоянно про живающих на территории России-. На постоянных жителей из числа граждан Казахстана не распространяются ограничения в правах или дополнительные обязанности, вводимые для ино странных граждан. Для граждан Туркменистана данный под ход действует только в отношении условий и порядка въезда, пребывания, выдворения и выезда. Постоянные жители имеют право участвовать в приватизации наряду с гражданами Рос сии. Согласно Договору с Туркменистаном постоянные жите ли проходят воинскую или альтернативную службу в стране проживания, в то время как Договор с Казахстаном предус-
1 См.. Постановления Исполнительного Комитета Сообщества Беларуси п России "О равных правах граждан на получение образования" от 11 апреля 1996 г.; "О взаимном предоставлении гражданам Беларуси п России равных прав в получении всесторонней медицинской помощи" от 16 мая 1996 г.; Решения Высшего Совета Сообщества Беларуси н России "О равных правах граждан па трудоустройство, оплату труда н предоставление других социально-трудовых гарантий", "О беспрепятственном обмене жилых помещении" от 22 нюня 1996 г.
2 Договор между Российской Федерацией н Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих па территории Туркменистана, п граждан Туркменистана, постоянно проживающих па территории Российской Федерации // Бюллетень международных договоров. 1997. № 11. С. 55 — 57; Договор между Российской Федерацией н Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Юиахсып, н граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // Бюллетень международных договоров. 1997. № 10. С. 73 — 77.
§ 4. Иностранны
129
матрпваст, что данный вопрос регулируется специальным со глашением.
Как правило, государства устанавливают определенные нормы, связанные с проживанием и пребыванием иностранцев на территории страны. В Японии все иностранцы, проживаю щие в стране, если они не обладают специальным статусом (дип ломаты, представители вооруженных сил США, дислоцирован ных в Японии), должны зарегистрироваться в течение 90 диен со дня прибытия. В Испании иностранцы, которые находятся на территории страны па законных основаниях, обладают сво бодой передвижения. Вместе с тем министр внутренних дел по соображениям общественной безопасности может в соответствии с законом ограничивать действие данного права в отношении конкретного лпца, предписывая ему периодически являться в компетентные органы, проживать в определенном месте или не находиться в приграничном зоне пли определенных жилых массивах1.
В Российской Федерации к иностранцам и лицам без граж данства, не имеющим статуса лиц, законно проживающих пли пребывающих па территории страны, п пересекающим государ ственную границу с территории иностранного государства без установленных для въезда документов, может применяться та кая мера пресечения, как административное выдворение. Кро ме того, административное выдворение применяется как взыс кание за правонарушение2. Данным лица в течение одного года со дня выдворения в принудительном порядке не разрешается въезжать на территорию Российской Федерации'5.
В соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод запрещается массовая высылка иностранцев из страны (ст. 4 Протокола № 4). Европейская комиссия по правам человека считает, что массовая высылка иностранцев означает любую меру, принимаемую компетент ным органом власти с тем, чтобы принудить группу ипостран-
1985, с!е 1 с!с ]и1к>, с!с 1ох с1сгссЬач у ПЬег(;ас1с.ч с!с 1ох ' Ьсусл РоЫлсах с!с! ЕхЫо. Мас1ш1, 1990. Р. 151-
1 Аг1. 6 Ьеу Ог.цашса 7 /
сч1гап|огох см Ехрапа /,
169.
2 См.: Комментарий к Кодексу РСФСР об административных
правонарушениях. М., 1997. С. 73 — 74.
1 См : Федеральный .чакон от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда ш Российской
Федерации н въезда в Российскую Федерацию" / / СЗ РФ. 1996. № 34.
Ст. 4029.
130
Глава IV. Гражданство
цсв как таковую покинуть страну, за исключением тех случаев, когда эта мера принимается после и на основе разумного и объективного рассмотрения конкретных дел каждого отдель ного лица'.
В Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 13) и Европейской конвенции о правах человека (ст. 1 Протокола № 7) устанавливаются процедурные требова ния в отношении высылки иностранца, на законных основани ях находящегося па территории государства. Данное лицо мо жет быть выслано только по решению, принятому в соответ ствии с законом. При этом ему должно быть дано право пред ставить аргументы против своей высылки. Так как решения о высылке подлежат пересмотру, заинтересованное лицо должно иметь возможность предстать в этих случаях перед компетент ным органом или лицом.
Для осуществления трудовой деятельности иностранцам, как правило, требуется получить разрешение на работу. В За коне о правах и свободах иностранцев, принятом в Испании, специально оговаривается (ст. 10), что иностранные трудящие ся, находящиеся на законных основаниях в стране, имеют пра во свободно вступать в испанские профсоюзы и профессиональ ные организации, а также имеют право на забастовку.
В ряде стран действуют определенные ограничения па тру доустройство иностранцев. Так, в Японии только квалифици рованные иностранные специалисты могут получить разреше ние на работу. При этом статус иностранца во многом зависит от характера его профессиональной деятельности: занят ли он в сфере международной торговли или бизнеса, научной пли пе дагогической сфере, в области культуры или спорта.
В Российской Федерации иностранная рабочая сила стала широко использоваться только в последние годы. При этом применяется порядок лицензирования деятельности по привле чению иностранной рабочей силы, квотирование ее количества в целом и по группам профессий, что регламентировано специ альным Положением, утвержденным Указом Президента Рос сии от 16 декабря 1993 г.2
1 См.: Гомг>енД., ХаррисД., ЗвапкЛ. Ев^шейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и политика. М., 1998. С. 473.
2 САПП. 1993. № 51. Ст. 4934.
§ 4. Иностранцы 131
• В конституциях многих стран специально регламентиру ются вопросы, касающиеся выдачи (экстрадиции) иностранцев. Так, в Италии не допускается выдача иностранца за политичес кие преступления (ч. 4 ст. 10), в Польше — подозреваемых в совершении преступления по политическим мотивам без при менения насилия (ст. 55). В Венгрии запрещается выдача лиц, пользующихся правом убежища (ст. 65), в Российской Федера ции — лиц, преследуемых за политические убеждения, а также действия (бездействие), не признаваемые в пашей страны пре ступлением (ч. 2 ст. 63).
Определенные ориентиры в данной сфере устанавливают ся на уровне международных организаций. Типовой договор о выдаче был принят 45-й сессией Генеральной Ассамблеи 14 де кабря 1990 г. (резолюция 45/116) с тем, чтобы помочь госу дарствам, заинтересованным в проведении переговоров и зак лючении двусторонних соглашений, направленных на совершен ствование сотрудничества в вопросах профилактики преступ ности и уголовного правосудия. Обращение государства с просьбой о выдаче лица осуществляется в целях судебного пре следования за правонарушения либо для вынесения (исполне ния) приговора в связи с этим правонарушением. В соответ ствии с Типовым договором правонарушение согласно законо дательству и государства, обращающегося с просьбой о выдаче, и страны пребывания разыскиваемого лица должно влечь тю ремное заключение или другую меру лишения свободы на мак симальный срок не менее одного года или более серьезное на казание. Просьба о выдаче направляется в письменном виде и сопровождается подтверждающими документами. Запрашива емое государство рассматривает просьбу о выдаче в соответ ствии с процедурами, предусмотренными его законодательством, и безотлагательно сообщает о своем решении.
Любой полный пли частичный отказ в просьбе должен обо сновываться соответствующими причинами. В частности, выда ча не разрешается, если совершенное правонарушение рассмат ривается запрашиваемым государством как деяние политичес кого характера либо если просьба о выдаче связана с судебным преследованием пли наказанием лица по признаку расы, веро исповедания, гражданства, этнической принадлежности, поли тических взглядов, пола или статуса. В выдаче может быть от казано, если правонарушение карается смертной казнью по за-
132
Глава V. Структура прав человека и гражданина
кону запраипшающсго государства н оно не дает достаточные, по мнению запрашиваемого государства, гарантии того, что смер тный приговор не будет вынесен пли приведен в исполнение (в случае его вынесения).
В соответствии с практикой Европейского суда по правам человека государства, осуществляющие выдачу, должны нести определенную ответственность за возможное в будущем пло хое обращение с выданным лицом. Если имеются серьезные опасения, что в случае выдачи лицо будет подвергнуто пыткам нлн жестокому либо бесчеловечному обращению, экстрадиция явно противоречит духу Европейской конвенции о правах че ловека вне зависимости от того, какое правонарушение опреде ляет необходимость выдачи1.
Глава V Структура прав человека и гражданина
§ 1. Права и свободы человека и гражданина
Права человека имеют сложную структуру: существуют определенные различия в понятиях "права человека" и "права гражданина"2, и "нрава" и "свободы" человека, "основные (фун даментальные) и иные права человека", "права индивида" и "коллективные права". Права человека различаются по време ни возникновения ("поколения прав человека"), по сферам жиз недеятельности — личные (гражданские), политические, эко номические, социальные и культурные права и свободы. Ниже будут рассмотрены эти структурные образования, в единстве своем образующие комплекс (каталог) прав и свобод человека и гражданина.
Прежде всего требуется пояснить различение понятий н терминов "права" и "свободы". Так, в тексте ст. 2 и в ряде других статей Конституции РФ речь идет о правах и свободах человека. Может возникнуть вопрос о признаках, отличающих права человека от его свобод. Следует сразу подчеркнуть, что
' См.: Джеппис М., Ксп Р., Брэдли Р. Европейское право в области прав человека: Практика н комментарий. М., 1997. С. 171.
2 Различия понятии "нрава человека" н "права гражданина" изложены в § 2
главы III. /
§ 2. Основные и иные права человека и гражданина 133
•по своей юридической природе и системе гарантий права и сво боды идентичны. Они очерчивают обеспечиваемые государством социальные возможности человека в различных сферах.
Вместе с тем анализ конституционного законодательства показывает, что термин "свобода" призван подчеркнуть более широкие возможности индивидуального выбора, не очерчивая конкретного его результата-: "каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания..." (ст. 28); "каждому гаран тируется свобода мысли и слова" (ст. 29); "каждый имеет пра во свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию" (ст. 37). В то время как термин "право" определяет конкретные действия человека (например, право участвовать в управлении делами государства, право избирать и быть избранным). Однако разграничение между правами и свободами провести трудно, поскольку зачас тую всю сферу политических нрав с четко определенными пра вомочиями также именуют "свободами". Различие в термино логии является скорее традиционным, сложившимся еще в XVIII-XIX вв.
§ 2. Основные и иные права человека и гражданина
Необходимо внести ясность в понятие "основные", "кон ституционные" и иные права человека. Отсутствие стро гости формулировок в ряде конституций несколько затрудняет ответ на этот вопрос. Однако, на наш взгляд, основные права индивида — это и есть конституционные права. Такая трак товка вытекает, например, из сопоставления ст. 17 и ст. 55 Кон ституции РФ, отмечающей, что перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем в п. 2 ст. 17 речь идет только об основных правах человека, что позволяет подчеркнуть их осо бые свойства — неотчуждаемость и естественный характер (принадлежность каждому от рождения).
Основные права являются субъективными. Это истина, ко торая сегодня очевидна, в ходе исторического развития не однократно оспаривалась. Лишь в начале XX в. в результате долгих споров о понятии субъективного права вообще и основ-
134 Глава V. Структура прав человека и граждашпИ
ных прав в особенности выкристаллизовалось новое пониманиИ основных прав как субъективных и гражданин получил воИ можность ссылаться на них перед лицом властных структур. •
Понимание под "основными" фундаментальными правам"™ конституционных прав получило достаточно широкое распрос транение с середины XIX в. В специальной литературе стало обычным рассматривать конституционные права как основные. Это нашло выражение в Веймарской конституции, было вос принято Основным Законом ФРГ, а затем рядом новых евро пейских конституций. "Какое бы обозначение ни выбиралось, речь, по существу, всегда идет о тех правах, которые являются фундаментальными для обеспечения правового статуса челове ка и гражданина и которые поэтому получают гарантии в ос новных законах государства"1.
В современном мире, когда проблема защиты прав челове ка вышла далеко за пределы каждого отдельного государства, возникла необходимость в создании универсальных междуна родно-правовых стандартов, которые также являются ос/юв/ш-ми правами человека. Эти основные права отражены в ряде важнейших международно-правовых актов, установивших об щечеловеческие стандарты прав и интересов личности, опреде ливших ту планку, ниже которой государство не может опус каться. Это означает, что права и свободы человека перестали быть объектом только внутренней компетенции государства, а стали делом всего международного сообщества. Сегодня объем прав и свобод личности определяется не только конкретными особенностями того или иного общества, по и развитием общечеловеческих ценностей п культуры, уровнем и степенью интегрированное™ международного сообщества.
Принятие Билля о правах человека, включающего Всеоб щую декларацию прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1976 г.), Международ ный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1976 г.), Факультативный протокол № 1 и Факультативный протокол № 2 к Международному пакту о гражданских и по литических правах, внесло коренные изменения в правосубъект-ность человека, который становится субъектом не только внут ригосударственного, но и международного права. Согласно меж-
' Государственное право Германии. Том 2 М , 1994. С. 167.
§ 2. Основные и иные нрава человека и гражданина 135
дупародному законодательству, вес лица, проживающие в госу дарстве — участнике пактов пли на которых распространяет ся юрисдикция этого государства, получают возможность пользо ваться правами, предусмотренными пактами, без различия но признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждении, национального либо социального проис хождения, имущественного, сословного или иного положения. Это обязывает все присоединившиеся государства привести свое национальное законодательство в соответствие с требованиями пактов. После присоединения создастся правовая ситуация, при которой международно-правовые акты получают приоритет над внутренним законодательством. Поэтому гражданин, полити ческие или гражданские нрава которого нарушены, может об ратиться непосредственно в Комитет но правам человека при ООН, если им исчерпаны все имеющиеся внутренние средства правовой защиты (ст. 2 Факультативного протокола № 1 к Международному пакту о гражданских и политических пра вах).
Европейская конвенция о защите прав человека и основ ных свобод 1950 г. предусматривает возможность человека обратиться в Европейский суд для защиты нарушенного права на тех же условиях — исчерпанности всех внутригосударст венных средств защиты прав, предусмотренных национальным законодательством.
Всеобщая декларация прав человека, международные пак ты о правах человека, Европейская конвенция о защите нрав человека и основных свобод определили тот универсальный набор основных прав и свобод, который в единстве призван обеспечить нормальную жизнедеятельность индивида. Этот каталог прав возник не на пустом месте; он формировался на основе тысячелетнего опыта борьбы за свободу и социальный прогресс.
Поэтому в современных условиях под основными правами человека, па наш взгляд, следует понимать права, содержащи еся в конституции государства и международно-правовых до кументах по правам человека, в частности в Международном Билле о правах человека, а также в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Европейской социальной Хартии 1961 ?. Любое основное право человека должно быть признано каждым государством-участником не-
136
Глава V. Структура прав человека и гражданин,!
зависимо от его конституционного закрепления. Приоритет международного права по отношению к внутригосударствен ному в области прав человека становится общепризнанным принципом международного сообщества. Он закреплен п в Конституции Российской Федерации.
Выделение категории основных прав человека отнюдь не означает отнесение иных прав к "второсортным", менее значи мым, требующим меньших усилии государства по их обеспече нию. Речь идет о другом. Основные права н свободы составляют стержень правового статуса индивида, в них коренятся возмож ности возникновения других многочисленных нрав, необходи мых для нормальной жизнедеятельности человека. Эти права очень важны для индивида, его нзаимодспствпя с другими людь ми, с обществом и государством. От основного права может от почковаться значительное количество других прав. Например, ст. 21 Всеобщей декларации прав человека предусматривает, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно либо через свободно избранных представителей. Это основное право порождает иные права: на участие в самоуправлении, право выдвигать своего кандидата во время избирательной кампании, право требовать отчета у из бранного депутата о выполнении им своих обязанностей, право обращаться с запросом к депутату по какому-либо вопросу, свя занному с деятельностью последнего, и т. д.
Часть 1 ст. 22 Конституции РФ закрепляет свободу и лич ную неприкосновенность каждого. Это основное право порож дает целую систему прав, закрепленных в УК РФ, ГК РФ, Ко дексе РСФСР об административных правонарушениях, УПК РСФСР и других нормативных актах.
Поэтому основные, фундаментальные нрава, зафиксиро ванные в конституции государства, важнейших международно-правовых актах по правам человека, являются правовой базой для производных, но не менее важных его нрав.
§ 3. "Поколения" прав человека
Как отмечалось выше, основные, фундаментальные права и вытекающие из них иные права н свободы обеспечивают раз личные сферы жизни человека: личную, политическую, соцп-
137
§ 3 "Поколения" прав чслоиека
альную, экономическую, культурную. В соответствии с этим они и структурируются по категориям и наименованиям. Однако эти права различаются не только но сферам жизнедеятельнос ти, по и по времени возникновения. Отсюда — появление по нятия "поколения прав человека".
Первым поколением прав человека признаются тс тради ционные либеральные ценности, которые были сформулирова ны в процессе осуществления буржуазных революции, а затем конкретизированы п расширены в практике и законодательстве демократических государств. Речь идет о личных (гражданс ких) и политических нравах — нраве на свободу мысли, сове сти п религии, праве каждого гражданина на ведение государ ственных дел, праве на равенство перед законом, праве на жизнь, свободу п безопасность личности, праве на свободу от произ вольного ареста, задержания или изгнания, праве на гласное и с соблюдением всех требований справедливости рассмотрение дела независимым и беспристрастным судом п ряд других. Эти пра ва выражали так называемую "негативную" свободу: они обя зывали государство воздерживаться от вмешательства в сферу личной свободы п создавать условия участия граждан в поли тической жизни.
Второе поколение прав человека сформировалось в про цессе борьбы пародов за улучшение своего экономического уров ня, повышение культурного статуса (так называемые "позитив ные права"), для реализации которых требуется организацион ная, планирующая и иные формы деятельности государства но обеспечению указанных прав.
В конце XIX — начале XX в. новый либерализм, оценив неблагоприятную ситуацию, связанную с резкой поляризацией буржуазного общества, выдвинул идею социального реформи рования общества, которое призвано было смягчить противо стояние богатых и бедных. Можно отметить бисмарковскую социальную политику. Па основе Манифеста германского кай зера 1881 г. в стране была установлена единая система соци ального обеспечения в сфере социального страхования. Вей марская конституция 1919 г. закрепляла возможность добы вать себе содержание трудом (это право не могло быть обеспе чено в послевоенной Германии), право па социальное страхова ние в случае старости, болезни и т. д. Конституция в ст. 151 отмечала, что "строй хозяйственной жизни должен соответство-
138 Глава V. Структура прав человека и гражданина
вать началам справедливости и "целям обеспечения для всех существования, достойного человека".
Так были положены начала второго поколения прав чело века. Широкий набор таких прав был закреплен в Конститу ции СССР 1936 г., хотя некоторые из них (например, право па образование) в качестве программы были заявлены еще в Кон ституции РСФСР 1918 г. Параллельно с социальными преоб разованиями в Советском Союзе шла реформация экономичес ких отношений в буржуазных государствах, поскольку реаль ная жизнь с неизбежностью выдвигала проблемы формирова ния системы социальной защиты человека, приобретавшей осо бое значение в XX в. в связи с ростом притязаний трудящихся на улучшение экономических условий существования, возрас танием национальных богатств развитых капиталистических стран.
И хотя социальная защищенность гражданина в СССР ока залась минимальной, тем не менее она существовала и оказыва ла воздействие на мировое общественное сознание, на идею формирования прав второго поколения. Немаловажное значе ние имела и боязнь социальных взрывов п потрясений в бур жуазных государствах, которые могли спонтанно возникнуть как под воздействием внутренних кризисных состояний обще ства, так п на основе опыта Советского Союза1, а также масси рованной пропагандистской кампании, которая в течение мно гих лет велась коммунистическими партиями, ссылавшимися па "великие социальные завоевания" трудящихся Советского Союза.
Нормативное выражение социальных, экономических и культурных прав — права на труд и свободный выбор работы, права на социальное обеспечение, на отдых и досуг, права на защиту материнства и детства, права на образование, права на участие в культурной жизни общества п др. — во Всеобщей декларации нрав человека и особенно в Международном пакте об экономических, социальных п культурных правах явилось огромным шагом вперед в развитии прав человека, в расшире нии каталога этих прав, их обогащении.
Права первого поколения по своей природе отличаются от прав второго поколения. Это связано с позицией по отноше-
1 См.: Права человека накануне XXI века. С. 201.
§ 3 "Поколения" прав человека 139
пию к ним государства. Права первого поколения в буржуаз ной политической и правовой мысли квалифицировались как негативные, т. е. право на защиту от какого-либо вмешатель ства, в том числе и государственного, в осуществление граждан ских прав (прав члена гражданского общества) и политичес ких прав (прав участника осуществления политической влас-ги). Речь шла прежде всего о защите индивидуальной свободы, ограничение которой неизбежно обедняет сферу общественной жизни н культуры. Очень образно эта идея была выражена Н.М. Коркуповым: "Для того, чтобы исторически вырабатыва емая общественная культура не утратила своей жизненности, чтобы она не замерла в неподвижном застое, необходимо, чтобы цивилизация включала в себя и право, обособляющее и обере гающее индивидуальное"'.
Иная природа у социальных прав. Для их осуществления недостаточно воздерживаться от вмешательства в данную сфе ру. Задача состоит в том, чтобы создавать социальные про граммы и вести всестороннюю организационную и хозяйствен ную деятельность, которая позволила бы гарантировать про возглашенные права. Ряд современных буржуазных государств не присоединились к Международному пакту о социальных, экономических и культурных правах, мотивируя свою пози цию тем, что обозначенные в Пакте права не являются субъек тивными, поскольку не могут быть защищены в суде. Хотя та кого рода позиция не лишена оснований, тем не менее присое динение к Пакту создаст обязательства для государства совер шенствовать свое внутреннее законодательство и организовы вать в соответствии с ним свою деятельность. В конце XX в. государство не может не стремиться к тому, чтобы стать соци альным. Это закономерность развития современных государств, нашедших закрепление в ряде конституций зарубежных госу дарств — ФРГ, Франции, Италии, Испании, Португалии, Тур ции.
В период после второй мировой войны стало формировать ся третье поколение прав человека. Их природа составляет предмет дискуссий. На наш взгляд, особенность этих прав со стоит в том, что они являются коллективными и могут осуще-
Коркунов Н.М. Общественное .значение права. С. 76.
140
Глава V Структура прав человека и граждашн
ствляться общностью, ассоциацией. Такая точка зрения вы!
казана К. Васаком, который к третьему поколению относит толь
ко коллективные нрава, основанные на солидарности, так назы
ваемые "права солидарности" — право на развитие, на мир, па |
здоровую окружающую среду, па общее наследие человечества, |
а также право на коммуникацию, связанное с концепцией ново- I
го международного информационного порядка. I
Позиция К. Васака представляется нам убедительной. |
Права третьего поколения — это коллективные права, а не \
какие-либо "новые" права индивида. Разумеется, отдельный I
человек принимает участие в реализации таких прав, но это ?
участие связано не с его личным статусом, а с его положением
как члена какой-либо общности.
§ 4. Права индивида и коллективные права
Между индивидуальными и коллективными правами су ществует взаимозависимость, в основе которой должен лежать принцип: осуществление коллективных прав не может ущем лять прав и свобод индивида.
Индивидуальные и коллективные права неразрывно свя заны, хотя и различны по своей природе. Право индивида — это естественное право, присущее ему от рождения, одна из глав ных ценностей человеческого бытия, и в качестве таковой она должна выступать измерителем всех процессов, происходящих в обществе, ибо нарушение естественных прирожденных прав человека деформирует нормальное развитие общества, дегума-низирует его. Вот почему трудно переоценить значимость прин ципа "человеческое измерение", выработанного международным сообществом в последней четверти XX в. и являющегося ори ентиром в тех сложных противоречивых процессах, которые происходят сегодня в мире.
Коллективные права (право парода, право нации, право общности, ассоциации) не являются естественными, поскольку формулируются и кристаллизуются по мере становления инте ресов той или иной общности или коллектива. Их нельзя рас сматривать как сумму индивидуальных нрав лиц, входящих в ту или иную общность или коллектив. Они имеют качественно
141
§ 4. Права индивида и коллективные права
иные свойства, определяемые целями п интересами коллектив ного образования. Однако как бы ни были многообразны эти права, их правомерность должна неизменно проходить провер ку "человеческим измерением" — правами индивида. Коллек тивные права никогда не должны игнорировать прав человека, противоречить им либо подавлять их (исключением являются чрезвычайные ситуации, представляющие угрозу жизни парода, нации). Если коллективные права ведут к ущемлению прав отдельного человека, значит, цели, объединяющие такую общ ность, антигуманны и противоправны.
Это не следует трактовать как утверждение примата эгои стического интереса индивида над интересами общности. Цен ностный смысл выработанного тысячелетним опытом цивили зации набора универсальных прав человека состоит в том, что в них заложен потенциал тех естественных и непременных свойств, которые необходимы для нормальной жизнедеятельно сти человека и человечества в целом. Поэтому коллективные права не могут ранжироваться выше индивидуальных прав, а должны находиться с ними в гармонии, проверяться ими на "качество".
Такой подход является единственно правильным, однако его далеко не просто реализовать в жизни. Так, противоречия, возникающие между правами человека, правами государства, народа, нации, национальных меньшинств, народностей, малых народов, являются одной из причин межнациональных конф ликтов, в которых каждая из сторон выдвигает свои доводы правоты, справедливости, законности, отстаивает свое право на суверенитет, свои притязания на пересмотр границ, используя при этом исторические аргументы, трактуемые в свою пользу, отстаивая свое право па самоопределение.
Однако право народа на самоопределение неотделимо от беспрепятственного осуществления всех прав индивида, и леги-тимность этого коллективного права подтверждается либо оп ровергается отношением самоопределяющегося народа к праву каждого человека независимо от его национальной принадлеж ности, религиозных убеждений и т. д. И в этом смысле можно говорить, что права человека выше коллективных прав народа и прав нации. Хотя при нормальном развитии процессов само определения народа не должна возникать проблема ранжиро-
142
Глава V. Структура прав человека и гражданина
вання индивидуальных и коллективных прав, ибо цивилизован ное понимание самоопределения неотделимо ог принципа неру шимости прав человека. Поэтому международно-правовые нормы выражают неделимость коллективного права народа па само определение и прав отдельного индивида, их равнозначность, дают правовую основу для их сбалансированного развития.
Такова природа и других коллективных прав, например права на развитие, осуществление которого народами, освобо дившимися ог колониальной зависимости, не должно ущемлять прав индивидов, принадлежащих к пион национальности или расе. Коллективные права какой-либо общественной организа ции (ассоциации) не могут основываться на подавлении или ограничении индивидуальных интересов.
Завершая вопрос о третьем поколении прав человека, мы хотим отметить, что в современных теориях наблюдается тен денция относить сюда те из них, которые конкретизируют ин дивидуальные права первых двух поколений (например, пра во на отличие, право на тишину и покой и др.). Такие права не являются коллективными, и их едва ли правильно отно сить к третьему поколению. Наряду с этим можно признать правомерным включение в эту категорию таких коллектив ных прав, как право на солидарность и на международное общение.
§ 5. Личные (гражданские) права и свободы
Личные (гражданские) права (права первого поколения) призваны обеспечивать свободу и автономию индивида как члена гражданского общества, его юридическую защищенность от какого-либо незаконного внешнего вмешательства. Органичес кая основа и главное назначение гражданских прав состоят в том, чтобы обеспечить приоритет индивидуальных, внутренних ориентиров развития каждой личности.
Эта категория прав характеризуется тем, что государство признает свободу личности в определенной сфере отношении, которая отдана па усмотрение индивида и не может быть объек том притязаний государства. Она обеспечивает, напомним, так называемую негативную свободу. Эти права, являясь атрибутом каждого индивида, призваны юридически защитить пространство
§ .5 Личные (гражданские) права и свободы 143
действия частных интересов, гарантировать возможности инди видуального самоопределения и самореализации личности.
На различных этапах возникновения этих нрав они при званы были ограждать человека от незаконного вторжения го сударства в сферу личной свободы. Однако в дальнейшем для осуществления гражданских прав недостаточно было пассив ной обязанности государства воздерживаться от вмешательства в сферу свободы личности. Выявилась потребность содейство вать в осуществлении прав и свобод индивида. Это значит, что мало установить прямые запреты, оберегающие сферу личной свободы и частной жизни от противоправных п произвольных попыток се ущемления, в том числе со стороны государства. Необходимы его активные действия для реализации прав и сво бод человека. Такая позиция, распространенная во второй по ловине XX в., нашла выражение, в частности, в решениях Евро пейского суда по правам человека.
К личным (гражданским) правам и свободам человека от носят: право па жизнь и достоинство личности; право на свобо ду и личную неприкосновенность, а также неприкосновенность частной жизни, жилища; свободу передвижения и выбора мес тожительства; свободу совести; свободу выбора национально сти и выбора языка общения. По существу, этот блок прав ох ватывает фундаментальные аспекты свободы личности, выра жая гуманистические принципы всякого демократически орга низованного общества.
Право па жизнь образует первооснову всех других прав и свобод, складывающихся в этой сфере. Оно представляет собой абсолютную ценность мировой цивилизации, ибо все остальные права утрачивают смысл и значение в случае гибели человека. Это фундаментальное право вполне допустимо рассматривать в двух аспектах: во-первых, как право личности на свободу от любых незаконных посягательств на ее жизнь со стороны госу дарства, его представителей либо частных лиц; во-вторых, как право личности па свободное распоряжение своей жизнью.
По сути дела все остальные права так или иначе объединя ются вокруг этого стержневого права. Например, такие права, как право на социальное обеспечение, на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, равно как право па свобо ду от жестоких видов обращения и наказания, выступают в качестве дополнительных инструментов, обеспечивающих его эффективную реализацию. Государство обязано признать эти
-144
Глава V Структура прав человека и гражданина
права и создавать благоприятные для жизни человека условия всеми имеющимися средствами. Не случайно преступления против жизни и здоровья личности составляют категорию осо бо тяжких уголовпо наказуемых деяний.
Отдельная проблема в этой области — право государства на применение смертной казни в качестве исключительной меры наказания. Право па жизнь выступает и как ограничитель смср т-ной казни; в связи с вступлением в Совет Европы Россия должна будет подписать в течение одного и ратифицировать не позднее чем через три года с момента вступления Протокол № 6 к Евро пейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, касающийся отмены смертной казни в мирное время, и устано вить со дня вступления мораторий на исполнение смертных при говоров. В настоящее время в РФ смертная казнь как исключи тельная мера наказания не применяется впредь до принятия федерального закона, реально обеспечивающего каждому обви няемому в преступлении, за совершение которого установлена смертная казнь, право па рассмотрение его дела судом с участи ем присяжных заседателей (постановление Конституционного 'Суда РФ от 2 февраля 1999 г.). Указанное право должно быть обеспечено в равной степени всем обвиняемым на всей террито рии РФ, ибо оно выступает в качестве особой уголовио-процсс-суалыюй гарантии судебной защиты права каждого на жизнь.
Право на достоинство является, по существу, основной це лью всех остальных прав человека. В этом смысле достоинство человека — источник его прав и свобод. Разделы о правах и свободах человека во многих современных конституциях от крываются понятием "достоинство человека". Достоинство — это признание обществом социальной ценности, уникальности конкретного человека, значимости каждой личности как части цы человеческого сообщества.
Посягательство на достоинство человека может быть сред ством как физического, так и психического воздействия. Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению и на казанию, а также без добровольного согласия — медицинским, научным или иным опытам. Достоинство как субъективное право человека включает в себя и охрану чести, репутации и доброго имени. Защита достоинства личности безусловна п осу ществляется государством: никакие обстоятельства не могут1 служить основанием для его умаления. Поэтому защите подле-
145
§ 5. Личные (гражданские) права и снободы
жит достоинство любой личности — нс только взрослого п дееспособного человека, по п несовершеннолетних и душевно больных.
Достоинство гарантируется и защищается личными права ми (правом на свободу и личную неприкосновенность, правом на защиту чести и доброго имени п пр.). Реальная правовая защита достоинства человека обеспечивается и рядом социаль но-экономических прав, например правом па свободный труд при запрещении принудительного труда, правом па социальное обеспечение, гарантирующим достойный уровень жизни. В раз витие конституционных норм достоинство личности охраняет ся нормами ряда отраслей права, вплоть до уголовного, предус матривающего такие составы преступлений против чести и дос тоинства, как клевета и оскорбление.
Право па свободу и личную неприкосновенность означает свободу человека, право самостоятельно определять свои по ступки, располагать собой, своим временем. Указанное право слагается из следующих компонентов: 1) индивидуальной сво боды личности располагать собой по своему усмотрению, 2) фи зической, нравственной п психической неприкосновенности лич ности. Незаконное лишение свободы квалифицируется в уго ловном законодательстве как акт насилия — физического или психического. Однако существуют ситуации, требующие при нудительного ограничения свободы или неприкосновенности. Такого рода действия должны основываться на законе.
К основным принудительным способам ограничения сво боды гражданина относятся: арест, заключение под стражу и содержание под стражей лиц, подозреваемых в совершении преступления; принудительное лечение психически больных, представляющих опасность для себя и окружающих; времен ная изоляция и лечение больных, страдающих тяжелыми ин фекционными заболеваниями; направление несовершеннолет них в интернаты, спецшколы и т. п. В демократическом госу дарстве ограничение свободы во всех этих случаях допускается, как уже отмечалось, на основе закона и только по судебному решению. Гарантии от незаконного ограничения свободы лич ности подробно регламентирую 1ся административным, уголов-ио-нроцессуальным, уголовпым правом.
Следует остановиться п на праве па неприкосновенность частной и семейной жизни и сохранение ее тайны. Уважение
146
Глава V. Структура прав человека и гражданина
к частной жизни есть один из аспектов индивидуальной свобо ды. Это право означает предоставленную человеку и гаранти рованную государством возможность контролировать инфор мацию о самом себе, препятствовать разглашению сведений лич ного, интимного характера. Частную жизнь можно определить как физическую и духовную сферу, которая контролируется самим индивидом, т. с. свободна от внешнего воздействия. За конодательство не может вторгаться в эту сферу; оно призвано ограждать ее от любого незаконного вмешательства.
Закон устанавливает границы неприкосновенности частной жизни, формы ее охраны от неправомерного вторжения. Демо кратическое цивилизованное государство только в исключи тельных случаях, на основе закона и специального судебного решения может нарушить неприкосновенность частной жизни человека, ознакомиться с его корреспонденцией пли содержа нием телефонных либо иных сообщений.
Очевидно, что подобная вынужденная необходимость сбора сведений о частной жизни гражданина может возникнуть толь ко в целях борьбы с преступностью, а также охраны здоровья н безопасности других граждан. В Конституции РФ специально оговорено, что право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23) не может быть ограничено даже в условиях чрезвычайного положения (ст. 56).
В содержание рассматриваемого права входит также охрана тайны всех тех сторон личной жизни частного лица, оглашение которых оно по тем или иным причинам считает нежелатель ным (тайна завещания, усыновление, врачебные диагнозы, тай на денежного вклада, дневниковых записей и пр.).
Личные тайны, доверенные представителям ряда профес сий для защиты прав и законных интересов граждан, следует рассматривать как тайны профессиональные. К ним относятся медицинская, адвокатская тайны, тайна предварительного след ствия, нотариальных действий, тайна исповеди и др. Субъекты профессиональных тайн несут юридическую ответственность за их разглашение.
Большую роль в уяснении природы рассматриваемого пра ва играет защита чести и доброго имени гражданина. Консти туционное право па защиту чести и доброго имени конкрети зируется в гражданско-процессуалыгом и уголовио-процсссу-
147
§ 5 Личные (гражданские) права и свободы
алыюм законодательстве. Это возлагает на всех граждан и дол жностных лиц обязанность воздерживаться от вмешательства против воли человека в его частную жизнь, в случае необходи мости требовать от компетентных органов ограждения его чес ти и доброго имени ог незаконных посягательств. Поэтому граж данин вправе требовать по суду наряду с опровержением поро чащих сведений возмещения убытков и морального вреда, при чиненных их распространением.
Тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых, те леграфных и иных сообщений является развитием и одной из основных гарантий права на охрану частной и деловой жизни. Это право предусмотрено международными нормами, закреп лено почти во всех современных конституциях, включая Кон ституцию РФ (п. 2 ст. 23). Ограничение этого права допуска ется только на основании закона и судебного решения. Как правило, наложение ареста на корреспонденцию п выемка ее в почтово-телеграфных учреждениях могут производиться в по рядке, установленном уголовно-процсссуальным законодатель ством, а также Федеральным законом РФ от 5 июля 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности". За нарушение тай ны переписки устанавливается уголовная ответственность, ко торой подлежат не только должностные лица, но и граждане.
Принцип невмешательства в личную и семейную жизнь человека предполагает предоставление каждому члену общества гарантированной государством возможности контролировать сбор и обработку информации о его частной жизни. Очевидно, что соответствующее законодательство требует достаточно де тальной регламентации. В частности, к органам, занятым сбо ром и обработкой информации о гражданах, должны предъяв ляться четкие требования, закрепленные в Законе.
Например, без согласия лица сбор, хранение, использование и распространение информации о его частной жизни недопус тимы; собираемые персональные данные должны соответство вать целям сбора и использования этих данных. По общему правилу нельзя ограничить нрава граждан на основе использо вания информации об их социальном происхождении, о расо вой, национальной, языковой, религиозной и пр. принадлежнос ти. Гарантируется это субъективное право судебной защитой.
Право на неприкосновенность жилища означает, что ник то пе может без законного основания войти в жилище против
148 Глава V. Структура прав человека л гражданина
воли проживающих в нем лиц. Таким образом, непарушимость жилища фигурирует в качестве одного из аспектов свободы личности. По закону нарушение неприкосновенности жилища (незаконный обыск, незаконное выселение, вселение и пересе ление и др.) влечет уголовную или административную ответ ственность. В РФ указанное право принадлежит всем гражда нам, проживающим на любой жилой площади независимо от ее правового режима'.
Неприкосновенность жилища нельзя считать абсолютной и беспредельной: во всех странах этот принцип сопровождает ся ограничительными оговорками. В отдельных случаях, пре дусмотренных уголовно-процсссуальным законодательством, За коном об оперативно-розыскной деятельности допускается втор жение в жилище без согласия проживающих в нем лиц, напри мер в целях раскрытия преступления и установления истины по уголовному делу, пресечения правонарушений, борьбы со стихийными бедствиями и т. п.
Каждому человеку предоставляется право определять и указывать свою национальную принадлежность. Фактичес ки это право личности па свободное этническое самоопреде ление, реализуемое как возможность выбора собственной куль турной идентичности и право удовлетворять интересы и зап росы, связанные с этнической принадлежностью. В этом пра ве объективно обосновывается понимание нации как "сограж-данства", поэтому указание своей национальной принадлеж ности — это не обязанность, а право человека. Определение национальной принадлежности не влечет никаких правовых последствий и не может явиться основанием для дискрими нации лица либо, напротив, предоставления ему каких-либо особых привилегий.
Сюда же примыкает право на пользование родным язы ком, свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Право на сохранение и развитие национальных особенностей входит в состав основных, неотъемлемых прав народа и личности, провозглашенных в международно-право вых актах. В условиях федеративных государств и сложного
1 Право па жилище в РФ обеспечивается посредством предоставления гражданам жилья на условиях договора найма либо приобретения сто в собственность, в том числе путем кооперативного и индивидуального строительства.
149
§ 5 Личные (гражданские) права и свободы
этического состава населения закрепление права национальных меньшинств и малочисленных народов на пользование род ным языком трудно переоценить. С одной стороны, оно позво ляет самореалнзоваться каждой личности как человеку, как гражданину, как представителю определенного народа, с дру гой — дает возможность народам развивать свой язык, куль туру, сохранять традиции, поддерживать национальные обы чаи.
Право па свободу передвижения и выбора места пре бывания и жительства в пределах каждого государства, как и право па выезд и беспрепятственное возвращение в свою страну, признается международным сообществом и зафик сировано во всех основополагающих международно-право вых актах о правах человека. Указанное право является су щественным элементом свободы самоопределения личности, условием профессионального и духовного развития челове ка, его достойной жизни. В соответствии с международными стандартами Конституция РФ (ст. 27) гарантирует это пра во.
Понятие места жительства раскрывается, например, в ст. 20 ГК РФ: это место постоянного пли преимущественного прожи вания гражданина. Как известно, действовавшая в советский период система паспортной прописки по существу ограничива ла свободу передвижения, ставила каждого гражданина под глас ный надзор государственных органов. В настоящее время в РФ, как и в большинстве европейских стран, существует проце дура регистрации по месту жительства, которая носит не разре шительный, а уведомительный характер. Дееспособные граж дане по своему усмотрению избирают место жительства, а ком петентные органы власти управомочены зарегистрировать этот факт.
Вместе с этим данное право не носит абсолютного харак тера; свобода передвижения может стать объектом предусмот ренных законом ограничений, необходимых для охраны госу дарственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения либо прав и свобод других лиц. Это может касаться пограничной полосы, зон экологического бед ствия, территорий, где введено чрезвычайное или военное по ложение.
6 Права человека
150
Глава V. Структура нрав человека н гражданина
Одной из фундаментальных духовных свобод является сво бода совести. Свобода совести в этическом плане — это право человека мыслить и поступать в соответствии со своими убеж дениями, его независимость в моральной самооценке п само контроле своих поступков и мыслей. В то же время историчес ки свобода совести приобрела более узкое понимание — сво бода в области религии. Она стала рассматриваться в плане взаимоотношений церкви и государства, а пс только свободы мысли. Достижение свободы совести — обязательная предпо сылка создания демократического общественного строя, ибо демократия предполагает защиту гражданина от идеологичес кого господства любых учений как материалистического, так н идеалистического толка.
Свобода совести означает право человека исповедовать лю бую религию или не исповедовать никакой, отправлять религи озные культы и осуществлять атеистическую пропаганду. Госу дарство устанавливает систему специальных гарантий, обеспе чивающих это право.
Свобода совести признается во всех демократических конституциях. Гарантии свободы совести и религии включают: 1) равноправие граждан независимо от их отношения к религии, не допускающее ограничений прав граждан по мотивам конфессиональной принадлежности, разжигания вражды и не нависти па религиозной почве; 2) отделение религиозных и атеистических объединений от государства; 3) светский харак тер системы государственного образования; 4) равенство рели гий, религиозных объединений перед законом.
Государство, его органы и должностные лица не вправе вмешиваться в вопросы определения гражданами своего отно шения к религии, в законную деятельность религиозных объе динений. Каждый гражданин может свободно высказывать и распространять религиозные взгляды и убеждения в устной, печатной и любой другой форме. Граждане, пожелав сообща исповедовать определенную религию, объединяются в религи озные общества и на основе разработанных уставов осуществ ляют свою деятельность, не спрашивая на это санкции властей а лишь зарегистрировав свое объединение.
В соответствии с общепризнанными международными стан дартамп право на свободу совести связано с обязанностью ува жать нрава и свободы других лиц, законы государства, требова
§ 6. Политические права и свободы 151
ппя морали и общественного порядка. Например, в РФ воспре-пятствование принятию религиозных убеждений или отказу от них, вступлению в религиозное сообщество или выходу из пего, равно как и применение к этих целях мер принуждения, нака зывается по закону. В уголовио-правовом порядке наказуемо возбуждение вражды и ненависти вследствие религиозных или атеистических убеждений, причинение вреда здоровью людей иод видом исполнения религиозных обрядов.
Гражданским нравам в посттоталитарном обществе дол жен быть возвращен их подлинный первоначальный смысл, со стоянии! в ограждении индивидуальных интересов личности, обособлении их от государственного вмешательства и подавле ния. Поскольку личные права и свободы выступают в качестве эффективных инструментов самозащиты человека от давления и вмешательства извне в его частную жизнь и внутренний мир, в их развитии и укреплении объективно заинтересовано все общество.
§ 6. Политические права и свободы
Политические права и свободы — важная категория субъективных прав и свобод гражданина. Их вполне право мерно рассматривать как обеспеченную человеку законом и публичной властью возможность участия (как индивидуально, так и коллективно) в общественно-политической жизни госу дарства и осуществлении государственной власти. Тем самым преодолевается отчуждение гражданина от государства. Поли тические права граждан являются непременным условием фун кционирования всех других видов прав, поскольку они состав ляют органическую основу системы демократии и выступают как ценности, которыми власть должна ограничивать себя и на которые должна ориентироваться.
Выступая в качестве фактора, маркирующего природу го сударства, средства контроля за властью, оценочного крите рия демократического режима, политические права и свободы — неотъемлемый атрибут цивилизованного общества. В юриди ческой литературе встречается их деление на: 1) правомочия по участию в организации и деятельности государства и его органов посредством различных форм представительной и не-
152
Глава V. Структура прав человека и гражлапшш
посредственной демократии (избирательные нрава, право пети ций); 2) правомочия по активному участию в жизни общества (свобода слова и печати, свобода собраний и манифестаций, право на объединение).
В отличие от личных политические права и свободы на правлены не на обеспечение автономии человека, а на его про явление в качестве активного участника политического про цесса. Ценность этой категории прав состоит в том, что они создают условия для укрепления связей между гражданином, обществом, государством. Политическая свобода, по существу, является одной из граней личной свободы: человек как разум ное существо, носитель политического сознания и политичес кой воли вправе действовать в качестве самостоятельного и свободного участника политического процесса.
Следует особо подчеркнуть, что политические права обыч но признаются лишь за гражданами, т. е. обладание полити ческими правами связывается с принадлежностью к граждан ству конкретного государства. В отличие от прав человека права гражданина охватывают сферу отношений индивида с государ ством (сферу публичных интересов).
Одна из главных особенностей тоталитарных государств — стремление к ограничению, а то и полной ликвидации полити ческих прав и свобод — носит отнюдь не случайный характер. Чем в большей мере удается тоталитарному режиму ограни чить политическую свободу человека, освободить себя от де мократических форм контроля, тем большее место занимают фактическое всевластие государства и применяемые им насиль ственные методы, направленные на отчуждение гражданина от реальной политической власти.
Политические права и свободы, провозглашенные изначаль но в рамках буржуазного конституционализма, впоследствии получили развернутый конституционно-правовой статус и ут вердились сначала в качестве важнейшего института нацио нального, а позднее и международного права. Многие совре менные международно-правовые документы о правах человека универсального и регионального характера, устанавливая объем неотчуждаемых прав и свобод человека, содержат такие поли тические права, как свобода слова и убеждении, свобода мир ных собраний и ассоциаций, право принимать участие в управ лении государством.
§ 6. Политические прав;! и свободы 153
Важно подчеркнуть, что фактическое осуществление основ ных политических прав и свобод человека и гражданина воз можно лишь при помощи и посредством норм национального права, которые должны предусматривать эффективные меха низмы п процедуры их реализации. Существование демократи ческого общества немыслимо вис формирования политическо го плюрализма и его ценностей, нонконформизма общественно го сознания и поведения, активного и сознательного участия граждан в общественно-политической жизни. Поэтому в демок ратическом государстве политические права и свободы воспри нимаются массовым общественным сознанием не как нечто вто ростепенное, а как одна из базовых гуманистических ценнос тей.
Краткий анализ института политических прав и свобод естественно начать с права граждан участвовать в управле нии делами государства, которое юридически обеспечивает включение граждан в сферу принятия и осуществления госу дарственных решений, в сферу политики. Это право, по логике классических концепций просветительской традиции, обуслов лено естественным равенством и прирожденной свободой лю дей. Оно гарантируется демократической организацией всей по литической системы общества, вовлекающей граждан в актив ную политическую деятельность.
Непосредственное участие граждан в управлении делами государства осуществляется путем их волеизъявления па вы борах, референдумах, а также личного участия в работе орга нов законодательной, исполнительной или судебной власти. Не случайно гарантиями и одновременно конкретными формами реализации этого стержневого политического нрава является целый ряд других прав: право избирать и быть избранным, право участвовать в референдуме, право на равный доступ к публич ным функциям и должностям, а также па участие в отправле нии правосудия. Отсюда вполне справедлив вывод о том, что право на участие в управлении государственными и обществен ными делами является не только основополагающим принци пом взаимоотношений между государством и его гражданами, но и одним из важнейших прав гражданина.
В большинстве демократических конституций право граж дан участвовать в управлении делами государства закрепляет ся в виде совокупности указанных выше прав. Не исключение
154
Глава V. Структура прав человека и гражданина
I
и Конституция РФ (ст. 32). Несмотря па то что право па рав ный доступ к публичным функциям н должностям формулиру ется как одно из ключевых в рамках буржуазного конституци онализма уже в XVIII в., в России оно является конституцион ным нововведением (ч. 4 ст. 32 Конституции РФ). Эта консти туционная норма конкретизируется Федеральным законом о 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы России ской Федерации".
Избирательное право — важнейший демократический ин ститут, одна из главных форм свободного выражения воли на рода и его участия в политическом процессе. Личное участие граждан в деятельности органов государственной власти и ме стного самоуправления, равно как и через избираемых ими пред ставителей, является выражением суверенитета парода и фор мой осуществления принципа народовластия. Избирательное право — необходимый элемент повышения эффективности го- -сударственноп власти и местного самоуправления, правовой системы в целом.
Стремясь максимально гарантировать избирательное пра во, современные демократические государства отказались от существовавших ранее цензов (имущественного, оседлости, по принципу пола и др.). Как известно, в советском обществе в условиях тоталитарного режима имело место ограничение из бирательных прав по классовому и национальному признаку. Жесткий классовый подход к пользованию политическими пра вами непосредственно вытекал из стремления авторитарной власти освободиться от любых форм контроля со стороны чле нов общества, имевших опыт политического участия в решении государственных дел.
В качестве элементов избирательного права выступают: 1) право избирать (свободное и ответственное волеизъявление на выборах и на референдуме); 2) право быть избранным в органы государственной власти; 3) право отзыва избирателями избранных лиц, не оправдавших их доверия. К этому следует добавить, что современные конституции и избирательные зако ны устанавливают минимальные требования, необходимые для обладания правом избирать и быть избранным.
Среди политических прав и свобод граждан свобода слова занимает особое место, являясь одним из важнейших конститу ционных прав человека. Отстаивая идею примата этой фупда-
§ 6 Политические права и свободы 155
ментальной свободы, идеолог французского Просвещения Воль тер писал: "...нет у людей никакой свободы без свободы выска зывать свои мысли"1.
Идейный плюрализм, т. е. богатство и разнообразие поли тических, экономических, нравственных и иных идей и ценнос тей, способствует внедрению в политическую жизнь общества фундаментальных демократических принципов. Следователь но, свобода мысли и слова, равно как и свобода публичных дис куссий по граждански значимым проблемам, есть форма суще ствования демократического толерантного общества. Не слу чайно русский дореволюционный юрист Е.Н. Тарновский ука зывал, что "свобода личности более всего утверждается и под тверждается свободою печати и слова"2.
Поскольку общество никогда не образует интеллектуаль ного единства и не может выразить себя в какой-то одной идее, каждый из его членов сохраняет свою индивидуальность, свое собственное понимание тех или иных проблем. Свобода мысли и слова является по сути дела существенным фактором рас крытия человеческой индивидуальности, утверждения своеоб разия п уникальности каждой личности.
Какое-либо насильственное воздействие на человека с це лью принудить его к выражению своей позиции или отказу от нес недопустимо.
Следовательно, к числу важнейших юридических следствий свободы слова относится неправомерность любого преследова ния гражданина за выраженные им мысли при условии соблю дения действующего законодательства, а также недопустимость дискриминации граждан по мотивам высказанных ими мне ний.
Свобода слова включает несколько структурных элемен тов, которые тесно взаимосвязаны и существуют в неразрывном единстве. Во-первых, это свобода каждого человека публично выражать свои мысли, идеи и суждения и распространять их любыми законными способами. Во-вторых, это собственно сво бода печати и других средств массовой информации как свобо да от цензуры и право создавать и использовать органы инфор мации, позволяющее материализовать свободу выражения мне-
1 Вольтер. Избранные произведения М., 1938 С 327
2 Тарповскип Е.П. Четыре свободы. СПб., 1995 С 182.
156
Глава V. Структура прав человека н гражданина
ний. В-третьих, это право на получение информации, представ ляющей общественный интерес или затрагивающей права граж дан, т. с. на свободу доступа к источникам информации.
Примерно такой перечень правомочий содержит ст. 29 Конституции РФ. В своей трактовке свободы слова Конститу ция основывается па стандартах, признанных международным правом. По смыслу ст. 29 Основного закона следствием и раз витием свободы слова является свобода информации. Запрет цензуры (постоянного контроля официальных властей за со держанием, выпуском и распространением печатной, аудиови зуальной и иной продукции) представляется наиболее действен ной гарантией свободы слова. Демократические государства, провозглашая свободу информации, вводят запрет на цензуру.
Хотя в большинстве современных конституций содержит ся запрет цензуры, это не означает, что свобода выражать мне ния является безграничной и абсолютной. Как правило, запре щается использовать свободу слова для призывов к насиль ственному свержению легитимной государственной власти, раз глашения государственной и иной охраняемой законом тайны, подстрекательства к преступлениям, разжигания национальной, расовой, религиозной и иной розни, оскорбления и клеветы на других лиц, посягательства на общественную мораль и нрав ственность. Иными словами, использование свободы мнений налагает особые обязанности и ответственность и сопряжено с определенными законными ограничениями, призванными исклю чить злоупотребление рассматриваемым правом.
Большинство современных конституций закрепляет такие формы политической активности граждан, как свобода собра ний, мититов, демонстраций и пр. Эти демократические инсти туты являются формами публичного выражения коллективного или индивидуального мнения по любому вопросу общественной или государственной жизни. Указанными политическими сво бодами граждане пользуются как в интересах развития своей личности, самовыражения и самоутверждения, так и для своего активного участия в общественно-политической жизни.
Правовое содержание рассматриваемых свобод включает наличие правомочий трех видов: право на личные положитель ные действия (организация публичного мероприятия н участие в нем); право требования (предоставление общественных зда ний, улиц и пр. как необходимых материальных предпосылок
157
§ 6. Политические нрава и свободы
проведения массовых публичных мероприятий); право притя зания (юридическая возможность в случае необходимости при бегнуть к помощи государственного принуждения и государ ственной защиты). Очевидно, что это право должно выступать в форме реализации общсправового принципа — разрешено все, что не запрещено законом (разумеется, применительно к данной сфере общественных отношений).
Для осуществления свободы собраний, митингов, демонст раций, как правило, вводится уведомительный порядок прове дения публичных мероприятий, при котором их организаторы ставят в известность органы государственной власти о предсто ящем мероприятии. Причем последние вправе воспрепятство вать проведению публичного мероприятия лишь в тех случаях, когда цели и условия его проведения представляют угрозу об щественному порядку.
В связи с тем что возможность ограничить основные права п свободы личности по соображениям обеспечения интересов общества в целом или прав и свобод других лиц нередко таит в себе угрозу если и не злоупотреблений, то принятия несораз мерных охраняемому общественному интересу ограничитель ных мер, в законе закрепляется строго ограниченный перечень оснований, по которым публичное мероприятие может быть признано незаконным.
Цель проведения публичных мероприятий не должна про тиворечить Конституции п текущему законодательству. На пример, по российскому законодательству публичное мероп риятие может быть запрещено но требованию представителей органов власти в следующих случаях: 1) если не было подано заявление о его проведении; 2) если состоялось решение о его запрете; 3) если нарушен порядок его проведения; 4) если возникла опасность для жизни и здоровья граждан; 5) если нарушен общественный порядок. Во многих странах проведе ние публичных мероприятий не допускается "па обществен ном пути", т. е. в местах функционирования городского транс порта. Российское законодательство предусматривает уголов ные и административные санкции за нарушение установлен ного порядка организации и проведения публичных меропри ятий.
Право па объединение в общественные организации в числе Других политических прав п свобод обеспечивает участие ий-
158
Гл;ша V. Структура прав человека и гражданина
днвида в общественно-политической жизни. Это право, извест ное также под названием свобода сою.юв и ассоциаций, пред ставляет собой право образовывать любой союз в рамках тре бования закона. Общественные объединения создаются в ре зультате свободного волеизъявления граждан, объединивших ся на основе общности интересов для достижения общих це лей. Обычно это право предполагает принцип свободы деятель ности общественных объединений и их равноправие. По обще му правилу закон определяет виды объединений, подлежащих регистрации, порядок этой регистрации, а также формы надзора за общественными объединениями.
Объединения граждан призваны удовлетворять и защищать их интересы. Основные принципы образования и деятельности общественных объединений нередко закрепляются в конститу циях. Например, Конституция РФ (ст. 30) к нх числу относит добровольность, свободу образования и деятельности. Законо дательство РФ закрепляет право создавать общественные объе динения в таких организационно-правовых формах, как обще ственная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодея тельности. В качестве основных каналов, фокусирующих поли тическую активность граждан, выступают политические партии, профсоюзы, женские п молодежные организации, творческие, предпринимательские и прочие союзы.
Право на объединение ограничивается лишь в четко уста новленных законом случаях. Наиболее часто в конституциях и законах встречаются ограничения этого нрава в виде запрета создавать тайные общества, военизированные организации и объединения с антиобщественными целями.
В числе политических прав следует указать и право па обращение, именуемое еще правом петиций. Посылаемые в" го сударственные органы и органы местного самоуправления пе тиции граждан представляют собой не только способ восста новления нарушенного права, но п форму политического учас тия в решении публичных дел. Реализация этого права пред полагает развитие личной инициативы и личной заинтересован ности граждан при решении вопросов государственного и об щественного характера. Как правило, порядок подачи и рас смотрения письменных обращений, как п принятия по ним ре шений, определяет закон.
§ 7. Экономические и социальные права 159
Суть этого права усматривается в возможности граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в ком петентные государственные органы. Обращения, имеющие фор му жалобы, чаще всего сводятся к требованию устранить нару шение субъективного права гражданина, допущенное в резуль тате неправомерного действия (или бездействия) властен. По этому анализируемому праву соответствует обязанность долж ностных лиц в установленном порядке и в установленные сро ки принять по ним обоснованные и законные решения. В отли чие от жалобы предметом предложения или заявления может быть общественный интерес, требование оценки государствен ным органом какого-либо политического пли иного события.
§ 7. Экономические и социальные права
Социально-экономические права (наряду с культурными) относятся к правам человека второго поколения. Они касают ся поддержания и нормативного закрепления социально-эко номических условнИ жизни индивида, определяют положение человека в сфере труда и быта, занятости, благосостояния, соци альной защищенности с целью создания условий, при которых люди могут быть свободны от страха и нужды. Их объем и степень реализованное™ во многом зависят от состояния эко номики и ресурсов, и поэтому гарантии их реализации по срав нению с гражданскими и политическими правами первого по коления, менее развиты.
В отличие от других видов прав человека особенностями социально-экономических прав являются1:
распространенность на определенную — социально-эконо мическую — область жизни человека;
допустимость рекомендательных, "нестрогих" формулиро вок базовых положений (например, "достойная жизнь", "спра ведливые и благоприятные условия труда", "удовлетворитель ное существование");
зависимость реализации социально-экономических прав от состояния экономики и ресурсов. Статья 2 Международного
1 См.: Гордон Л.А. Сошилыю-.жопомнческис нрава человека: своеобразно, особенности, значение для России // Общественные науки и современность. М., 1997. №3.
160
Глава V. Структура прав человека и гражданина
пакта об экономических, социальных п культурных нравах спе циально говорит о том, что эти нрава должны обеспечиваться постепенно и "в максимальных пределах имеющихся ресур сов".
Длительное время правам человека второго поколения от водилась второстепенная роль, возможности регулирования та ких прав оценивались негативно. Причина этого заключалась в господствовавшем представлении о невозможности точно оп ределить п юридически квалифицировать эти права, поскольку они не могут порождать непосредственных обязанностей госу дарства по их обеспечению и правовой защите. Позже эта тен денция сменилась отрицанием равноценности социально-эко номических и политических прав.
Международно-правовая регламентация и защита соци ально-экономических прав начались в 1948 г., когда самые важные из них были закреплены во Всеобщей декларации нрав человека. До этого времени нрава на собственность и на труд объединялись с правами гражданскими. Но определенные трудности в их признании существуют и сегодня. Так, Евро пейская социальная Хартия, принятая Советом Европы в 1961 г., до сих пор ратифицирована не всеми государствами. Ее ратификация — дело будущего и для Российской Феде рации.
Сегодня значение социально-экономических прав для обеспечения правового статуса личности бесспорно. Как от мечено в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, "идеал свободной человеческой лично сти, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каж дый может пользоваться своими экономическими, социальны ми и культурными правами так же, как и своими гражданс кими п политическими правами". Эту точку зрения подтвер дила Генеральная Ассамблея ООН (резолюция от 4 декабря 1986 г.), провозгласив "неделимость и взаимозависимость эко номических, социальных, культурных, гражданских и полити ческих прав".
Обязанность государств в сфере защиты социально-эконо мических нрав состоит в том, чтобы осуществлять прогрессив ные экономические и социальные реформы, обеспечивать пол-
§ 7. Экономические и социальные гцкша 161
нос участие своего народа в процессе и выгодах экономическо го развития, использовать свои ресурсы для предоставления всем равных возможностей пользования данными правами. Как от мечается в ст. 7 Харши экономических прав н обязанностей государств от 12 декабря 1974 г., каждое государство несет от ветственность за содействие экономическому, социальному и культурному развитию своего народа.
Среди источников правового регулирования социально-экономических прав н свобод базовую роль играют междуна родно-правовые нормы. Универсальные нормы содержатся в общих принципах Устава ООН (ст. 1, 13, 55, 56, 62 и 68), в программных положениях Всеобщей декларации прав челове ка (ст. 22 — 27), в нормах Международного пакта об экономи ческих, социальных и культурных правах, в конвенциональных стандартах Международной организации труда (МОТ). В дан ной области МОТ принято больше 170 конвенций. Важное зна чение имеют следующие: "О принудительном труде" (1930 г.), "О справедливом вознаграждении" (1951 г.), "О дискримина ции в области труда н занятости" (1958 г.), "О политике в области занятости (1964 г.), "О трудящихся с семейными обя занностями" (1981 г.), "О содействии занятости и защите от безработицы" (1988 г.) н др.
Другую группу источников регулирования социально-эко номических прав составляют нормы, которые содержатся в ре гиональных соглашениях (таких, как Европейская конвенция о защите прав человека н основных свобод, Европейская соци альная Хартия н др.). Третья значительная группа связана с гарантиями соблюдения и защиты социально-экономических прав, закрепленными в национальных законодательствах госу дарств.
Экономические права обеспечивают человеку свободное распоряжение основными факторам]! хозяйственной деятель ности. К ним относятся: право па труд; право на собствен ность; право на предпринимательство; право на забастовки и др. Кроме того, трудящиеся н работодатели имеют право на заклю чение коллективных договоров; право на свободное объедине ние в национальные или международные организации для за щиты своих интересов.
Ведущее место в каталоге экономических нрав занимает право па труд, включающее право каждого человека на полу-
Глава V. Структура прав человека и гражданина
162
чеппе возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, кото рый он свободно выбирает или па который свободно соглаша ется (ст. 6 Пакта об экономических, социальных и культурных правах). Это право выражает постоянно действующую потреб ность человека, необходимую для создания элементарных ма териальных предпосылок человеческого существования, а так же обеспечения условий всестороннего развития личности. Право на труд н защиту от безработицы зафиксировано п в ст. 23 Всеобщей декларации прав человека.
В Конституции РФ (ст. 37) гарантируется право каждого в Российской Федерации свободно распоряжаться своими спо собностями к труду, выбирать род деятельности п профессию, фиксируется право па справедливые п благоприятные условия труда: "Каждый имеет право па труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации п не ниже установлен ного федеральным законом минимального размера оплаты тру да, а также право на защиту от безработицы". Законодатель ство РФ обязывает работодателя обеспечить своим работни кам соответствующие условия труда. В случае невыполнения этой обязанности, повлекшей за собой повреждение здоровья работника, работодатель обязан возместить причиненный этим материальный п моральный ущерб.
Конституционное право на свободный труд для граждани на Российской Федерации означает: 1) возможность свободно го и самостоятельного выбора — работать или не работать;
2) свободный выбор рода деятельности или профессии, что с юридической точки зрения выражается в договорном характере трудовых обязанностей, праве менять место работы после соот ветствующего уведомления администрации, праве трудиться после достижения установленного пенсионного возраста и т. д.;
3) запрещение принудительного труда. Принудительным, со гласно ст. 8 Пакта о гражданских и политических правах, при знается труд, который гражданин не избрал добровольно. При нудительный (недобровольный) труд допускается только в силу выполнения обязанностей воинской службы, приговора суда или в условиях чрезвычайных обстоятельств (Конвенция МОТ 1930 г. № 29 "О принудительном или обязательном труде").
Практическое осуществление права на труд воплощается в задаче обеспечения работой всех желающих, решении проблс-
§ 7 Экономические н социальные права 163
мы полной занятости населения. Таким образом, право на труд предполагает право на защиту от безработицы, предоставля емую государством любом лицу (ст. 23 Всеобщей декларации прав человека). В Конвенции МОТ № 122 "О политике в об ласти занятости" отмечается, что в целях "ликвидации безрабо тицы н неполной занятости каждый Член Организации провоз глашает н осуществляет в качестве главной цели активную по литику, направленную па содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости" (ст. 1).
Этот принцип получил закрепление п дальнейшее разви тие в Конвенции МОТ 1991 г. № 168 "О содействии занятости п защите от безработицы". Согласно этой Конвенции отказ в приеме на работу может быть оправдан только в случае отсут ствия свободных мест или недостаточной квалификации пре тендента. Необоснованные увольнения являются незаконными, и в необходимых случаях трудящиеся могут быть восстановле ны в прежней должности по решению суда. В РФ право на защиту от безработицы регламентируется Законом "О занятос ти населения в Российской Федерации" (в редакции Федераль ного закона от 20 апреля 1996 г.).
Кроме того, для повышения защищенности своих граждан государство обязано принимать надлежащие меры по развитию профессионально-технического обучения, экономическому рос ту п полной производительной занятости (ст. 6 Пакта об эконо мических, социальных и культурных нравах).
Свобода труда включает в себя п право каждого лица на справедливые и благоприятные условия труда. Это право, га рантированное в ст. 7 Пакта об экономических, социальных и культурных правах, состоит из следующих аспектов: а) вознаг раждение за труд должно обеспечивать всем трудящимся как минимум справедливую заработную плату п удовлетворитель ное существование для них и для их семей; равное вознаграж дение за труд равной ценности без какого бы то ни было разли чия; б) условия работы должны отвечать требованиям безопас ности и гигиены; в) все лица должны иметь одинаковую воз можность продвижения по работе на соответствующие более высокие ступени только на основании трудового стажа п ква лификации; г) все трудящиеся имеют право на отдых, досуг, разумное ограничение рабочего времени и оплачиваемый пери одический отпуск, вознаграждение за праздничные дни.
164
Глава V. Структура прав человека и гражданина
В Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 37) прин цип справедливой оплаты труда воплощается в запрете дискри минации в оплате труда, т. с. любого ограничения в нравах либо установления преимуществ в зависимости от пола, возра ста, расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к ре лигии, убеждений, принадлежности к общественным объедине ниям, а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника и результатами его труда; в установле нии федеральным законом в качестве исходной базы минималь ного размера оплаты труда, обязательного для всех работодате лей.
Труд является одним из условий возникновения первона чального нрава на собственность.
Право частной собственности на имущество, в том числе п па землю, гарантируемое ст. 35, 36 Конституции РФ, является важной разновидностью прав и свобод человека п охраняется всей системой российского законодательства. Изменения п до полнения в этой области могут быть введены только законом. Гражданин вправе иметь в собственности любое имущество производственного, культурного п иного назначения, за исклю чением того, которое в соответствии с законом или междуна родными договорами РФ не может ему принадлежать по сооб ражениям государственной и общественной безопасности.
В Российской Федерации гарантирован а свобода экономи ческой деятельности как проявление личной свободы граждан ( в сфере предпринимательства (ст. 8 Конституции РФ). Она осуществляется путем реализации прав: свободного использо-| ваиия своих способностей и имущества для предпринимательс кой и иной не запрещенной законом деятельности; частной соб ственности, свободы договора, права на доброе имя (деловую! репутацию), на возмещение вреда, на свободное перемещение^ товаров, услуг и финансовых средств и др.
Социальные права обеспечивают человеку достойный уро-* вень жизни п социальную защищенность. Одним из главных является право на социальное обеспечение, включая социаль ное страхование, пенсионное обеспечение п медицинское обслу живание.
Сущность права на социальное обеспечение (по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспи-
165
§ 7. Экономические и социальные нрава
гания детей л в иных случаях, установленных законом) состоит в том, что государство гарантирует предоставление достаточ ных средств гражданам, в силу объективных обстоятельств ли шенным (полностью или частично) способности или возмож ности трудиться и получать доходы от труда, а также помощь семье в связи с рождением и воспитанием детей. Данный ком плекс нрав закреплен в ст. 22 и 25 Всеобщей декларации нрав человека, ст. 9—12 Пакта об экономических, социальных и куль турных правах, ст. 26 Конвенции о нравах ребенка.
Осуществление этого права связано с реализацией других прав, в том числе па удовлетворительный жизненный уровень, на охрану и помощь семье, материнству и детству, права на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья. Всеобщая декларация прав человека указывает: "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необхо димое социальное обслуживание, который необходим для под держания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право па обеспечение па случай безработицы, болезни, вдов ства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от пего обстоятельствам" (ст. 25).
Гарантии обеспечения права на социальную защиту явля ются предметом ряда международных конвенций и рекоменда ций, принятых МОТ. Конвенция № 102 "О минимальных нор мах социального обеспечения" устанавливает обязанность го сударств выплачивать девять видов пособий, в частности на медицинскую помощь профилактического и лечебного харак тера, по болезни с целью восстановления временно утраченной трудоспособности, по безработице, по старости, по беременнос ти, по инвалидности или в случае потери кормильца. Конвен ция № 118 "О равноправии в области социального обеспече ния" закрепляет принцип равных с гражданами прав иностран цев и лиц без гражданства.
Право на охрану п помощь семье, матерям и детям предус матривает разнообразные формы социальной поддержки семьи. В соответствии со ст. 10 Международного пакта об экономи ческих, социальных и культурных правах сюда включается предоставление охраны и помощи семьям, специальные меры
166
Глава V. Структура прав человека и гражданина
защиты материнства, особая охрана и помощь детям и подрост кам, запрет применения детского труда в случае, если он может повредить физическому или нравственному здоровью ребенка или его развитию. Согласно сг. 25 Всеобщей декларации нрав человека, все дети, родившиеся в браке пли вис брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой.
Отдельные аспекты принципа защиты материнства и дет ства, охраны нрав подростков конкретизируются в ряде кон венций МОТ. Конвенция МОТ № 103 "Об охране материн ства", ратифицированная Указом Президиума Верховного Со вета СССР от 6 июля 1956 г., предусматривает предоставление женщинам в период беременности отпуска не менее 12 недель, из которых по крайней мере 6 должно приходиться па после родовой период. В период отпуска по беременности и родам приказ об увольнении женщины считается незаконным. В Кон венции МОТ № 117 "Об основных целях и нормах социальной политики" и в ряде конвенций, посвященных минимальному возрасту приема на работу (№ 10, 15, 58, 59, 60, 112, 123, 137), устанавливается допустимый возраст приема на работу моло дых людей. Для сельского хозяйства он составляет 14 лет, в остальных случаях— 15 лет. Конвенция МОТ № 90 "О ночном труде подростков в промышленности" запрещает привлекать к подобным работам лиц, не достигших 18-летнего возраста.
Российская Федерация, провозгласив себя социальным го сударством, политика которого направлена на создание условий достойной жизни и свободного развития человека (ст. 7 Кон ституции РФ), обязуется проводить в жизнь определенную со циальную политику, направленную на обеспечение защиты дос тойной и свободной жизни людей. В связи с этим законодатель ство РФ регулирует реализацию социальных прав, устанавли вает дополнительные гарантии по социальной защите отдель ных категорий граждан. В РФ действуют Федеральные зако ны: от 10 декабря 1995 г. "Об основах социального обслужива ния населения в Российской Федерации", от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста п инвалидов", от 21 декабря 1996 г. "О дополнительных гаранти ях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", от 14 января 1997 г. "О государствен ных пенсиях в Российской Федерации" (с изменениями п до полнениями), другие законы и иные нормативно-правовые акты.
§ 7. Экономические и социальные права 167
Условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, зафиксированы в праве па достаточный уро вень жизни, психического и физического здоровья. Согласно ст. 11 Пакта об экономических, социальных и культурных пра вах, любому человеку должны быть обеспечены достаточное пи тание, одежда и жилище, условия его жизни должны непрерыв но улучшаться. Утверждая "основное право каждого человека па свободу от голода", Пакт обязывает государство принимать необходимые меры для улучшения методов производства и рас пределения продуктов питания, более эффективного использо вания природных ресурсов. Конвенция МОТ № 117 "Об ос новных целях и нормах социальной политики" устанавливает, что при определении прожиточного минимума принимаются во внимание такие основные потребности семей трудящихся, как продукты питания и их калорийность, жилище, одежда, меди цинское обслуживание и образование.
Право на обеспечение достаточного уровня жизни и улуч шение условий жизни включает в себя также право па наи высший достижимый уровень психического и физического здо ровья, которое, согласно ст. 12 Международного пакта об эко номических, социальных и культурных правах, государства должны обеспечивать путем: сокращения мертворождасмости и детской смертности; улучшения всех аспектов гигиены и ле чения эпидемических, профессиональных и иных болезней и борьбы с ними; создания условий, которые бы обеспечивали всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае бо лезни.
Одним из аспектов обеспечения достаточного уровня жиз ни является предоставление каждому права па жилище. Кон ституция РФ в ст. 40 определяет право на жилище как гаран тированную возможность быть обеспеченным постоянным жи лищем, включая юридическую возможность стабильного пользо вания имеющимся у граждан жилым помещением, его непри косновенность, недопустимость произвольного лишения жили ща, а также возможность улучшить жилищные условия путем приобретения другого жилья. Жилищное законодательство, обес печивающее реализацию права на жилище, в настоящее время представлено федеральными законами "О приватизации жи лищного фонда в Российской Федерации" с изменениями и дополнениями 1996 г., "Об основах федеральной жилищной по-
168
' Глава V. Структура прав человека и гражданина
литнки" (1996 г.), "О товариществах собственников жилья" (1996 г.) и др.
Право па охрану здоровья и медицинскую помощь в Рос сийской Федерации гарантировано ст. 41 Конституции РФ (пре доставляющей возможность бесплатного получения медицинс кой помощи в государственных и муниципальных учреждени ях здравоохранения), Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (приняты 22 июля 1993 г.), Федеральным законом "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (с изменениями и дополне ния от 2 апреля 1993 г.), другими нормативно-правовыми ак тами и федеральными программами.
Законодательство устанавливает основные принципы охраны здоровья граждан и Российской Федерации. Ими явля ются: 1) соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья; 2) приоритет профилактических мер; 3) дос тупность медико-социальной помощи; 4) социальная защищен-1 пость граждан в случае утраты здоровья; 5) ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, должностных лиц за пеобеспечение нрав граждан в области охраны здоровья, сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. Государство предоставля ет гражданам защиту от любых форм дискриминации, обуслов ленной наличием у них каких-либо заболеваний.
Для международной защиты социально-экономических прав человека и для исполнения целей и задач Организации Объединенных. Наций (среди которых — оказание содействия повышению уровня жизни, полной занятости населения, усло виям экономического и социального прогресса и развития, раз решению международных проблем в экономической, социаль ной области, в сфере здравоохранения, всеобщему уважению и соблюдению прав человека) создан и действует Экономи ческий п Социальный Совет (ЭКОСОС) — ведущая конт рольная инстанция в области защиты социально-экономичес ких прав и основной координатор экономической и социаль ной деятельности ООН и ее специализированных учрежде ний.
ЭКОСОС в соответствии с Уставом ООН (ст. 61—72) уполномочен проводить исследования и составлять доклады по
§ 7. Экономические и еоцплльпые права 169
международным вопросам в области экономической н социаль ной жизни, культуры, образования, здравоохранения и т. п., го товить проекты конвенций но соотиетствующим вопросам, про водить международные конференции по проблемам, входящим в его компетенцию.
Однако международны]"! контроль в области защиты этой группы прав по сравнению с защитой гражданских и полити ческих прав менее значителен. Он не включает в себя воз можность подачи жалобы частными лицами. Согласно поло жениям Между парод! юго пакта об экономических, социальных и культурных правах (ст. 16 — 25), государства обязаны пред ставлять доклады о мерах, принятых ими в целях реализации положений Пакта, и о прогрессе, достигнутом в социально-экономической области, Генеральному секретарю ООН, кото рый, в свою очередь, направляет их на рассмотрение в ЭКО-СОС и специализированным в данной области учреждениям. Такая процедура является практически единственной формой контроля за соблюдением социально-экономических прав граждан. Кроме того, контроль за исполнением социально-эко номических прав н свобод сталкивается с особыми трудно стями, связанными со сравнительно недавним развитием этой группы прав, с некоторой неопределенностью основополагаю щих дефиниций н гарантий, содержащихся в международно-правовых нормах по данным вопросам, с исконкрстностыо взятых на себя государствами международных обязательств в данной сфере.
В последнее время деятельность международных орга нов по контролю за соблюдением государствами своих обя зательств в сфере основных экономических и социальных прав человека активизировалась. В рамках подкомиссии по пре дупреждению дискриминации и защите меньшинств была орга низована подготовка специальных докладов по таким вопро сам, как право на питание, вопросы борьбы с бедностью, со действие реализации права на жилище и т. д. В 1985 г. со здан Комитет ЭКОСОС по .экономическим, социальным и культурным нравам. Его реальная деятельность началась в 1987 г. Комитет является самостоятельным контрольным ор ганом н уполномочен рассматривать доклады государств, при нимать по ним общие заключения и сообщать об этом в ЭКОСОС.
170 Глава V. Структура прав человека и гражданина
Социально-экономические права, с одной стороны, обеспе чивают соответствующую активность населения, его рыночную свободу, а с другой — предоставляют защиту от возможных рисков. И между этими аспектами нормативного регулирова ния ист противоречия. Ценности экономической свободы и ра венства получают общественное признание и закрепление в единой системе неотъемлемых прав и свобод человека наряду с ценностями социальной справедливости, интеграции, взаимной ответственности государства и гражданина. Гарантии реализа ции социально-экономических прав являются важной предпо сылкой стабильного существования правового государства в его демократической и социальной форме.
§ 8. Культурные права
Культурные права гарантируют духовное развитие чело века, помогают каждому индивиду стать полезным участником! политического, духовного, социального и культурного прогресса.|*{ К ним относятся: право на образование, право на доступ к куль турным ценностям, право свободно участвовать в культурной жизни общества, право на творчество, право на пользование результатами научного прогресса и их практического примене ния и др.
Основы международных стандартов права на образование сформулированы в ст. 26 Всеобщей декларации прав человека н ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных н культурных правах. В этих документах оговариваются ус ловия полного осуществления права на образование: обяза тельное и бесплатное начальное образование для всех; доступ-, ность среднего, профессионально-технического и высшего об-| разования; свобода родителей выбирать школы для своих'де-| тей и обеспечивать религиозное н нравственное воспитание детей! в соответствии с собственными убеждениями. Отдельные лица* п учреждения имеют право создавать частные учебные заведе ния и руководить ими только при условии соответствия обра зования в них минимуму требований, установленных государ ством.
Международно-правовые нормы устанавливают также при оритетные цели образования: полное развитие человеческой
§ 8. Культурные права 171
личности и ее достоинства, уважение к правам и свободам чело века, необходимость образования, создание возможностей быть полезными участниками свободного общества, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями, этническими и религиозными группами.
Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образо вания направлена па предоставление всем равенства возмож ностей в получении образования "без всякого различия, ис ключения, ограничения или предпочтения но признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических пли иных убеж дении, национального или социального происхождения, эконо мического положения или рождения". Для этого государства обязуются: а) сделать начальное образование обязательным и бесплатным; среднее — общедоступным, а высшее — доступ ным на основе полного равенства и в зависимости от способ ностей каждого; б) обеспечить во всех государственных заве дениях равной ступени одинаковый уровень образования и качества обучения; в) поощрять получение и повышение обра зования; обеспечить подготовку к преподавательской профес сии.
Международным стандартам в сфере образования соот ветствуют положения ст. 43 Конституции РФ, которая гаранти рует получение бесплатного основного общего и среднего про фессионального образования в государственных или муници пальных образовательных учреждениях и предприятиях. Прин ципы государственной политики Российской Федерации и госу дарственные гарантии права граждан па образование опреде лены также Федеральным законом от 10 июля 1992 г. "Об об разовании" (в редакции Закона от 13 января 1996 г.), Феде ральным законом от 22 августа 1996 г. "О высшем и послеву-зовском профессиональном образовании".
Важной составляющем"! правового статуса личности являет ся право на участие в культурной жизни и связанная с ним свобода литературного, художественного, научного и других видов творчества, гарантированная ст. 44 Конституции РФ. Свобода творчества включает в себя возможность защиты мо ральных и материальных интересов, возникающих в связи с любыми научными, литературными или художественными тру дами, интеллектуальной собственностью. Статья 15 Междуна родного пакта об экономических, социальных и культурных
^Р
172
Глава V. Структура прав человека и гриждапш
правах провозглашает уважение свободы, "безусловно необхо димой для научных исследований и творческой деятельности".
Важнейшими правовыми актами, устанавливающими ре альные правовые гарантии провозглашенных Конституцией сво бод, являются Основы законодательства Российской Федера ции о культуре (1992 г.), федеральные законы от 9 июля 1993 г. "Об авторском праве и смежных нравах", Патентный закон РФ от 23 сентября 1992 г., от 26 мая 1996 г. "О Музейном фонде Российское! Федерации и музеях в Российское! Федера ции".
Содержание и гарантии осуществления культурных нрав были развиты и дополнены в ряде рекомендаций, принятых ЮНЕСКО (1968, 1980, 1982). В них, в частности, отмечено, что развитие собственной культуры является правом и долгом каж дого народа; одинаковое право па сохранение и развитие тра диций культуры имеют все нации, национальные меньшинства, этнические группы; каждому человеку должны быть обеспече ны доступ к знаниям и возможность наслаждаться искусством п литературой всех пародов, участвовать в прогрессе науки во всех частях земного шара, пользоваться его благами и содей ствовать обогащению культурной жизни; государства должны принимать меры по демократизации культуры, обеспечению нрав па культуру и гарантиям участия в ее результатах без каких-нибудь ограничений; государства должны защищать свободу творчества, оказывать содействие творческим работникам, обес печивать их право создавать профсоюзы и профессиональные организации по своему выбору.
Поощрение и защита культурных прав человека непосред ственно входят в круг задач международной специализиро ванной организации — ЮНЕСКО. Здесь главной действую щей структурой, принимающей жалобы, является Комитет но конвенциям и рекомендациям. Комитет па каждой сессии пред ставляет Исполнительному совету ЮНЕСКО доклады, содер жащие информацию о рассмотренных жалобах и сделанных рекомендациях. Под компетенцию ЮНЕСКО подпадает защи та права на образование, права на использование научных дос тижений, права на беспрепятственное участие в культурной жизни, права на информацию, в том числе права иметь свое мнение и выражать его, и др.
§ ]. Основные признаки правового государства 173
Глава VI Права человека и правовое государство
§ 1. Основные признаки правового государства
История становления н развития государственности неот делима от поиска оптимальных параметров взаимоотношения власти и человека, которые всегда являлись стержневыми, оп ределяющими в государствах любой формации. На ранних эта пах развития государственности в зависимости от социально-классовой принадлежности человек либо получал возможность воздействия на власть, либо выступал в качестве бесправного лица, несущего бремя обязанностей. Неравенство правовых позиций индивида было свидетельством ограниченности свобо ды, отсутствия демократии и в конечном итоге неразвитой госу дарственности, низкого уровня культуры общества. Уста новление формального правового равенства явилось важней шим историческим прорывом к свободе, праву, правам челове ка, которые открыли путь новому этапу развития государствен ности — правовому государству.
Развитие идеи правового государства насчитывает тысячеле тня. Оно включает те прогрессивные представления о цивилизо ванном государстве, несовместимом с произволом и насилием,' ко торые начали формироваться еще в античном мире, в древних го сударствах-полисах, достигших в тот период (IV —V вв. до н. э.) высоких ступеней политического и культурного развития.
Характерно, что развитие идей и доктрин правовой госу дарственности неотделимы от становления понятий прав чело века, явившихся в конечном счете тем центральным звеном, вок руг которого и во имя которого развивались и выстраивались принципы правового государства.
Социальные революции, приводившие к смене одной об щественно-экономической формации другой, всегда определя ли не только новый характер государства, отражавший прин ципы взаимоотношений власти и индивида, но и новые позиции по отношению к праву, законности и органично из них вытека ющей проблеме прав человека, правового положения личности в обществе.
Как отмечалось, крупным историческим шагом в этом на правлении явилась буржуазная революция, которая устранила
174
Глава VI. Права человека н правовое государство
сословные ограничения для буржуазии и осуществлялась иод идеологическим воздействием "юридического мировоззрения", сменившего теологическое мировоззрение средних веков.
Такие революции совершались в рамках западноевропей ского региона и охватили Нидерланды, Италию, Англию, Фран цию, г. е. страны, внутри которых сложились социально-эконо мические предпосылки для устранения сословие-феодальных границ и утверждения капиталистического способа производ ства. Вместе с тем они были подготовлены теоретически учени ями великих мыслителей: Г. Гроцня, Б. Спинозы, Д. Локка, Ш.Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и др.
Антифеодальная борьба революционного класса — бур жуазии — опиралась па поиск новых форм взаимоотношении индивида и власти, на необходимость противопоставить фео дальному произволу новые принципы, а именно принципы прав человека. Эти принципы были основаны на идее свободы лич ности, се раскрепощении ог жесткой феодальной регламента ции всех сфер жизнедеятельноегн со стороны государства.
Политическое и правовое мышление Нового времени, выс тупив против власти государства, подавляющей человека, выд винуло на первый план индивида с его притязаниями и интере сами, и они должны были привести к установлению такого госу дарственного порядка, который мог бы их удовлетворить.
Основные притязания индивида к новой государственной власти состояли в следующем: власть должна руководствоваться не произволом, а законом, охранять права п благосостояние всех членов общества; в новом государственном порядке должна осуществляться неотъемлемо принадлежащая человеку свобода. Из последнего постулата вытекает учение о естественных] неотчуждаемых правах человека, которые стоят выше государН ственпой власти и призваны стать се ограничителем, удержи-] вать ее от произвола и насилия.
Ранпебуржуазпыс теории господства права, правового го-1 сударства, разделения властей опирались на теоретические по| строения античных мыслителей относительно подчинения за-1 кону, обеспечения свободы, гуманистической ориентации госу-^ дарства. Для них также характерна неотделимость прав чело века от принципов правового государства.
Для учений буржуазного либерализма чрезвычайно важ ным оказался вопрос о границах деятельности государства.
§ 1. Основные признаки правового государства 175
С этим связан принцип "негативной" свободы (т. е. свободы индивида "от" любых посягательств, вмешательств, воздействии). В отличие от прежних теорий государственно]! власти либера лизм идет не от государства к человеку, а от индивида к госу дарству, взаимопонимание которых определяется общественным договором. Такой подход означал разрыв с феодальным рели гиозным мировоззрением, где человек с его интересами и при тязаниями был заслонен божественными ценностями.
Понятие правового государства, "господства нрава" на ран них этапах буржуазного развития означало прежде всего огра ничение его 'вмешательства в экономику и гарантии личной сво боды индивида в распоряжении собственностью, в рыночной сти хни. Так, Локк цель государства видел в потребности охраны собственности и отрицал его право выходить за пределы этой цели. Такого же взгляда придерживался Адам Смит с позиций экономического развития общества. Еще в XVIII в. Томас Пэйн, указывая на Соединенные Штаты, утверждал, что общество само в состоянии делать почти все, что обычно возлагается на прави тельство. Последнее, но его мнению, не только не помогает обще ству, но и мешает ему развиваться. Такие же позиции занимал В. Гумбольдт, полагая, что задача государства состоит только в ус транении зла и государство не обязано содействовать благосос тоянию граждан. Роль государства сводилась по сути дела к осуществлению полицейских функций, роли "ночного сто рожа".
Однако понятие "негативной" свободы после прохожде ния капитализмом периода первоначального накопления всту пало в противоречие с реалиями. Индивид расширил свои тре бования, и новый этап развития либерализма, относящийся ко второй половине XIX в., потребовал дополнить "негативное" понимание свободы как свободы "от" позитивным — свободой "на" (на защиту государства, на получение от него определен ных благ, на более активное участие в осуществлении власти и т. д.).
Односторонность индивидуалистического понимания роли государства резко критиковал Б. Чичерин. "Нет сомнения, что излишняя регламентация со стороны государства и вмешатель ство его во все дела могут действовать вредно. Гумбольдт прав, когда он говорит, что этим подрывается самодеятельность и тем самым умаляются материальные и нравственные силы на рода, который привыкает во всем обращаться к правительству,
176 Глава VI. Права человека и правовое государство
вместо того, чтобы полагаться па самого себя. Но это доказыва ет только необходимость рядом с деятельностью государства предоставить возможность и широкий простор личной свобо де. Цель общественной жизни состоит в гармоническом согла шении обоих элементов, а не в пожертвовании одним в пользу другого"'.
Б. Чичерин ссылается на пример Англии, где нелюбовь к вмешательству государства возведена была в догмат. "А меж ду тем, в последние пятьдесят лет под влиянием настоятельной практической необходимости, государство постоянно расширя ло свои ведомства". Также и "Северная Америка не может слу жить ни нормой, ни доказательством в пользу индивидуалисти ческой теории"2.
В середине XIX в. происходит изменение взглядов па гра ницы государственного вмешательства в жизнь общества, хотя концепции неограниченной свободы индивида и невмешатель ства государства, отрицание его роли в оказании благ человеку сохранились до настоящего времени в пеоконсервативпых, ли беральных теориях Д. Белла. Л. Лппсста, Э. Шилса, Ф. Хайс-ка, Р. Нознка, М. Фридмена и др. Все большее распростране ние получают теории, согласно которым роль правового госу дарства не сводится только к охранительным функциям: оно обретает определенные (пока весьма ограниченные) социальные функции. В противовес первоначальным замыслам буржуаз ных либеральных идеологов, отстаивающих свободу конкурен ции и недопустимость государственного вмешательства в про цесс перераспределения собственности и ресурсов, правовое го сударство обретает новые качества, переходит в новую стадию развития.
В конце XIX — начале XX в. правовое государство и в теории и па практике обретает те черты, свойства и характери стики, без которых цивилизованное общество существовать не может: гуманизм (приоритет прав человека по отношению к власти); демократичность (преодоление отчуждения личности от государства, создание массовой социальной базы); нравствен ность (забота об "общем благе"); ограничение всевластия (раз деление властей, создание сдержек и противовесов).
1 Чичерин Б. Собственность и государство. Ч. 2. С. 201. -' Там же. С. 202, 204.
§ 1. Основные признаки правового государства 177
Обобщая практику современных ему правовых государств, Б. Кистяковскин писал: "Правовое государство — это высшая форма государственного быта, которую выработало человече ство как реальный факт"'.
Анализируя условия становления идеи н принципов пра вового государства, можно с уверенностью сказать, что само это понятие не могло бы сложиться без таких "облагораживаю щих" свойств, как права человека, как "человеческое измере ние" государственности. Поэтому в своем становлении и раз витии нрава человека н правовое государство неразделимы. И верховенство права, и приоритет прав человека не просто свойства, качества правового государства, по в конечном сче те — его цель, которой подчинены все иные его характеристи ки. Б. Кистяковскнй подчеркнул это важнейшее свойство пра вового государства, отметив, что осуществление неотъемлемых прав человека и гражданина — непременное условие всякого политического, правового и социального прогресса. Поэтому оно должно быть основополагающим в любой теории, которая стремится выработать взаимоотношения личности и власти2.
О сущности и признаках правового государства написано много. Исследователи выделяют различные признаки государ ства. Однако в них неизменно включаются признание прав человека, господство права, разделение властей.
Б. Кистяковский отмечал, что главное и самое существен ное содержание права составляет свобода и право есть только там, где есть свобода личности. "Если мы сосредоточим свое внимание на правовой организации конституционного государ ства, то для уяснения его природы наиболее важными являются именно эти свойства права. Поэтому правовой порядок есть конституционная система отношений, при которой все лица дан ного общества обладают наибольшей свободой деятельности и самоопределения"\
П. Новгородцев, анализируя природу правового государ ства, подчеркивал, что она основана па свободе и нравах челове ка н именно в этом качестве государство сохранило практичес-
1 Кшчияковскип Б. Государство правовое н социалистическое // Вопросы
философии 1990 № 6. С. 143
^ См Кпиняммский Б. Социальные науки н право М, 1916 С 490
1 Кисгняковскнн Б.А. В защиту права (Интеллигенция и правосознание) //
Вестник Московского университета. Серия 7. Философия. 1990. № 3. С. 56.
178 Глава VI. Права человека и правовое государство
кую ценность необходимой и целесообразной организации, ока зывающей человечеству элементарные, но незаменимые услуги'.
Существует несколько понятий правового государства, од нако при различиях конкретных структурных элементов, вклю ченных в эти понятия, неизменным выступает свобода личнос ти, объективированная в системе ее неотъемлемых прав. К этому главному, определяющему элементу привел многовеко вой поиск нормальных отношений между личностью и государ ством, которое в своей первоначальной сущности "нависало" над индивидом, подавляло его, ограничивало его свободу, навя зывая ему стандарты поведения, удобные прежде всего госу дарству. На самых ранних этапах его существования этой цели служило божественное обоснование государственной власти, наделение его качествами, определяющими первичность по от ношению к индивиду (патернализм, забота о подданных и т. д.). И в этом смысле свободы не имели даже правящие, привилеги рованные классы и слон, поскольку государство изначально не знало ограничений и самоограничений. Законы государства в добуржуазиую эпоху не опирались на принцип формального равенства и, следовательно, ставили в различные позиции по отношению к власти представителей различных классов и со циальных групп.
Высокая ценность правового государства состоит в том, что оно возникло на путях поиска свободы и в свою очередь стре мится быть гарантом этой свободы. "Всемирная история, — писал Гегель, — это прогресс в сознании свободы, прогресс как в смысле познания объективной истины, так и внешней объек тивации достигнутых ступеней познания в государственно-пра вовых формах"2. Правовое государство в современных усло виях — высшая ступень развития свободы и ее выражения в определенных государственно-правовых категориях. Правовое государство есть форма ограничения власти правами и свобо дами человека. Права и свободы индивида — важнейший про тивовес всесилию государственной власти, призванной обеспе чить ее ограничение и самоограничение. Поэтому приоритет прав человека по отношению к государству является первич ным, определяющим, системообразующим признаком правово-
1 См.: Ноатродцса П. Кризис современного правосознания. М., 1909. С. 388. 1 Гысль. Соч. Т. 8. М.; Л., 1934. С. 98-99.
§ 1. Основные признаки правового государства 179
ю государства, с которым связаны иные его признаки, служа щие осуществлению свободы и прав человека: построение госу дарственной и общественной жизни на принципах права, разде ление властей, взаимная ответственность индивида и государ ства. Цель правового государства — обеспечение границ сво боды индивида, недопустимость нарушения поля свободы, очер ченного правом, запрет применения насильственных мер, не основанных на праве. Права человека "держат дистанцию" меж ду индивидом и государством. Правовое государство призвано обеспечивать в обществе разумный компромисс, предотвращая социальные катаклизмы и перевороты.
В исторических реалиях не было еще идеального правово го государства, выражавшего его первоначальный замысел п предназначение. С начальных периодов формирования право вого государства необходимо было искать и находить ответы на важнейшие вопросы: каким должно быть государство, чтобы обеспечить справедливый порядок отношений между ним и индивидом? как ограничить самовластие государства и обеспе чить автономию п свободу личности? каковы должны быть ус ловия и гарантии, обеспечивающие уверенность человека в пред сказуемости действий властей? как соблюсти баланс в обеспе чении свободы личности и ограничении ее эгоизма и произво ла? наконец, как ограничить государственную власть, не снизив ее полномочий в обеспечении порядка и организации общества? Каждый из этих вопросов несет в себе противоречия, подчас очень глубокие и труднопреодолимые. Ведь речь идет о поис ках тончайших гранен, переступив которые государство может стать тоталитарным, либо, напротив, ввергнет общество в анар хическую неуправляемость, противоборство антагонистических сил и своеволие эгоистических страстей.
Исследуя в начале века причины кризиса идей правового государства, П. Новгородцев писал: "Опыт жизни показал, что идеальные начала правового государства не только не могли быть немедленно осуществлены, но еще и заключали в себе, вместо пол ной гармонии, известный антагонизм, который вообще делал их неосуществимыми в чистом и безусловном выражении"'. Поэто му п в конце XX в., когда мы говорим о правовых государствах Германии, Испании, Австрии, Швейцарии, Франции и др., следует
Поа/ородцсн П. Указ. соч. С 18.
180
Глава VI. Права человека и правовое государство
учитывать трудности реализации всех принципов правового го сударства, их зависимость от состояния экономики и расстанов ки политических сил, от уровня социальной культуры и степени солидарности общественных интересов, от внешних факторов и взаимоотношений н мировом сообществе, от национальных и ис торических особенностей страны, ее персоноцснтрнстскоп либо систсмоценгрнстской ориентации. Б. Кистяковский писал, что "нет единых и одних и тех же идей свободы личности, правового строя, конституционного государства, одинаковых для всех народов н времен, как пет капитализма или другой хозяйственной и обще ственной организации, одинаковой для всех стран. Все правовые идеи в сознании каждого отдельного народа получают своеоб разную окраску и свой собственный оттенок"1.
Такое своеобразие проявляется и в особенностях правово го государства различных стран мира, в специфике правовых институтов и процедур защиты прав человека. Поэтому для постижения правовой государственности наряду с его призна ками, системой процедур, механизмов защиты прав человека следует учитывать традиции, правовые представления особен ности правосознания народа, его социальной психологии. Про возглашение правовой государственности не есть конституци онная констатация уже достигнутого н завершенного процесса: это длительное развитие, переход от одной ступени формирова ния к другой.
Трансформацию представлений о правовом государстве можно наблюдать, анализируя смену теории Руссо, считавшего народную волю, выражаемую непосредственно и объективируе мую в общественном договоре, основой государства, теорией представительства Монтескье, который утверждал, что не на род, а лучшие из людей, стоящие выше обычного уровня, спо собны к управлению.
Теория народного суверенитета, выдвинутая Руссо, был; видоизменена: общая воля, по мнению Монтескье, Локка, раскрывается в решениях представительных (законодательных)! органов, наряду с которыми независимо существуют исполни тельная и судебная власти. Это создает условия в отношения "индивид — государство" для обеспечения приоритета прав и свобод человека.
1 Кистяковский Б. В .защиту права (Интеллигенция и правосознание). С. 52. г
§ 1 Основные признаки правового государства 181
Если народный суверенитет Руссо построен на отчужде нии личностью своих прав в пользу общности, то у Локка и Монтескье неотчуждаемые права и свободы становятся ограни чителями власти, первичны по отношению к пей. Если народ ный суверенитет у Руссо неотчуждаем и неделим, то сторонни ки теории разделения властей считают его, наряду с правами человека, необходимым условием ограничения всевластия го сударства и сохранения свободы личности.
Однако сторонники теории правового государства пони мали невозможность отъединения юридических свойств право вого государства от взаимоотношений индивидов и социальных общностей. Локк выдвигает принцип "согласия" как условие общественного договора, Монтескье отстаивает принцип "поли тической свободы", которая необходима для обеспечения безо пасности гражданина или его уверенности в своей безопаснос ти. Кант, считая республику наиболее приемлемым и прочным государством, основанном па правовом законе, подчеркивает важность гражданской свободы, равенства, самостоятельности. Для Гегеля государство воплощает не только юридические на чала, но и разум, и свободу.
Русские либеральные юристы считали необходимым усло вием существования государства, основанного на праве, соли дарность общества (Б. Кистяковскпй, С. Котляревский, П. Нов городцев). Последний расширил сферу факторов, необходи мых для существования правового государства: "Новые зада чи правового государства более чем какие-либо иные требуют укрепления и поддержки со стороны факторов нравственных, средств воспитания и всяких способов общественного воздей ствия на умы и характеры людей, долженствующими свобод ными усилиями общества создать более совершенное обще ство"1.
Таким образом, следует сделать следующие выводы.
Во-первых, теория правового государства не возникает сразу в законченном виде. Она видоизменяется и трансфор мируется, дополняется новыми качествами. С появлением в ней принципа неотъемлемых естественных прав человека она обретает свое основное ценностное качество, становится опре-
Новм/юднсв П. Указ соч. С. 370.
' Права человека
182
Глава VI Права человека и правовое государство
дсляющим ориентиром, высшим приоритетом. Для обеспече ния этого принципа необходимы разделение властей, призван ное их уравновешивать; господство правового закона, осно ванное на таком законе ограничение индивидуализма с це лью предотвратить злоупотребления правами и свободами как самих граждан, так и злоупотребления, неправомерные дей ствия государства, всех его властей. Приоритет прав челове ка не снимает с него ответственности за надлежащее исполь зование своих прав и свобод и одновременно возлагает от ветственность за обеспечение этих прав на государство. Со здается особая правовая связь: взаимная ответственность го сударства и гражданина, которая не колеблет свободы после днего, но лишь стремится разумно сочетать свободу всех ин дивидов общества.
Во-вторых, практика формирования правового государства сложна и противоречива. В реальности чрезвычайно трудно воплотить те принципы правового государства, которые яви лись результатом поиска оптимальных ответов на основной вопрос: как строить отношения индивида и государства? Пра вовое государство развивается в преодолении трудностей и противоречий как чисто правового свойства, так и находящих ся вне правового поля. Формирование правового государства не одномоментная акция, а поэтапный процесс, который не име ет конечных границ.
В-третьих, правовое государство для выполнения своей основной функции — защиты и охраны прав и свобод граж дан — должно быть оснащено системой процедур, механизмов, институтов, гарантирующих защиту субъективных прав чело века. Эти процедуры, механизмы, институты не являются неиз менными, они находятся в динамике, совершенствуются, при спосабливаясь к изменяющимся условиям жизни общества. Обширная и разнообразная система органов и процедур, защи щающих права человека, создает механизм, без которого не мо жет функционировать правовое государство: конституционные суды (ФРГ, Испания, Италия, Австрия, Россия), Конституцион ный Совет (Франция), Верховный суд (США), Государствен ный Совет (Италия), административные суды, суды общей юрис дикции, омбудсманы (Швеция, Испания, Великобритания, Фин ляндия, Франция, Польша и др.), медиатор-посредник (Фран-
$ 2. Права человека п формирование правового гоеударства в России 183
ция) — вот далеко не полный перечень механизмов, обеспе чивающих права и свободы человека.
Важное значение имеет принцип связанности законода теля правами человека.
В-четвертых, правовое государство невозможно создать в обществе, раздираемом социальными противоречиями, конфрон тацией, политической борьбой, выходящей за пределы права. Правовое государство может существовать и успешно разви ваться в обществе, где есть согласие граждан относительно прин ципов его устройства, целей его развития, где свобода и права человека сопряжены с уважением и доверием сограждан к го сударственным учреждениям и друг другу. Нравственные фак торы, солидарность, объединение вокруг общепризнанных цен ностей — эти пеправовые факторы оказывают неоценимое вли яние на отношение к нравам человека, праву, законности. Как бы ни были прекрасны принципы правового государства, их никогда не удавалось воплотить в жизнь в атмосфере неста бильности, безверия, нравственной деградации общества. Цель правового государства — защищая права человека, обеспечить достоинство личности как неотъемлемый компонент культу ры общества, воплотившей многовековые представления о са моопределяющемся человеке, свободном от нищеты, насилия, угнетения, унижения. В обеспечении достоинства огромная роль принадлежит характеру взаимоотношений человека и власти, при котором человек выступает не как объект команд и распо ряжений, а как равноправный партнер государства, участвую щий в принятии решений, осуществляющий в предусмотрен ных законом формах контроль за деятельностью властных структур, освобожденный от жесткой опеки государственной власти.
§ 2. Права человека и формирование правового государства в России
Статья 1 (ч. 1) Конституции РФ провозглашает Россий скую Федерацию демократическим правовым государством с республиканской формой правления. Смысл правового госу дарства раскрывается через ст. 2 Конституции: "Человек, его
184
Глава VI Права человека и правовое государство
права и свободы являются высшей ценностью. Признание, со блюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства".
Высоко оценивая значимость этих конституционных запи сей, следует, однако, отметить, что Россия сегодня не является правовым государством, равно как и права н свободы человека в реальности не стали высшей ценностью. И это факт законо мерный, определяемый как предшествующей историей, так и той сложной ситуацией, в которой оказалась современная Россия. Формирование правового государства н уважения прав чело века — задача чрезвычайно трудная, и ее решение возможно лишь в результате многих лет (а может быть, и десятилетий) усилий всего общества, связанных с преодолением как насле дия прошлого, так и тех ошибок и просчетов, которые были допущены в последние годы.
Остановимся на причинах трудностей формирования пра вового государства в России.
а) Одна из основных трудностей — исторические тради ции России, которые были несовместимы с демократией п сво бодой. Россия — страна, в которой господствовал систсмоцен-тристский подход во взаимоотношениях личности и власти. Идеи свободы и прав человека, всеобщего равенства и справедливос ти, получившие широкое распространение в государствах Ев ропы и в США в XVII —XVIII вв. и ставшие универсальным лозунгом буржуазных революций, не были чужды политичес кой мысли России. Однако возникли они во второй половине XVIII в. (А.Н. Радищев, С.Е. Десиицкий, Н.И. Новиков и др.). К сожалению, эти идеи не могли быть восприняты обществен ным сознанием народа, отсталого и безграмотного, задавленно го крепостным правом и самодержавием, безграничной верой в "доброго царя".
Либеральные идеи начали проникать в политико-право вую мысль во второй половине XIX — начале XX в.
Стремление осмыслить опыт Французской революции, кор ни которой были заложены в Реформации и Просвещении, ха рактерно для большой плеяды русских юристов и историков. Отсюда и идеи естественного права и правового государства, которые исследуются в трудах Б.Н. Чичерина, П.И. Новго-родцева, Б.А. Кистяковского, В.М. Гессена, Л.И. Петражицко-
§ 2 Права человека и формирование правового государства в России 185
со и др. Они являются пока еще не оцененным вкладом в создание идеала права, обеспечение свободы личности и се прав. Однако эти либеральные идеи замыкались в узкой среде про фессионалов, они остались чуждыми общественному сознанию не только народных масс, но даже интеллигенции. Об этом с горечью писал Б.А. Кистяковскпй: "Наше общественное со знание никогда не выдвигало идеала правовой личности. Обе стороны этого идеала — личность, дисциплинированная пра вом и устойчивым правопорядком, и личность, наделенная все ми правами и свободно пользующаяся ими, чужды сознанию пашей интеллигенции"'.
Режим, установленный после Октябрьской революции, явил ся шагом назад, поскольку он отверг главные демократические ценности — свободу, господство права, права человека, право вое государство. Авторитаризм, полное нивелирование индиви дуальности и самобытности человека, отрицание его права на свободу выбора и самоопределения стали универсальными пра вилами новой жизни.
Принципы прав и свобод человека и неприкосновенности личности не могли вписаться в главную концепцию револю ции — диктатуру пролетариата, опирающуюся на насилие и не связанную никакими законами2. Диктатура пролетариата — это антипод правового государства, поскольку она отрицает юри дическое равенство и, по выражению Ленина, "дает ряд изъятий из свободы'4 по отношению к лицам, принадлежащим к "чуж дым классам". Речь идет по сути дела о массовом подавлении индивидов, лишении их таких неотъемлемых прав, как право на жизнь, личную неприкосновенность и др.
Последующий период, связанный с деятельностью Стали-па, создал условия для окончательного разрыва с демократи ческими идеями прав и свобод личности и утверждения жест ких тоталитарных начал.
Процессы, произошедшие после победы Октября, не были случайными отклонениями в развитии страны. Они были зако-
' Киапяковский Б. В защиту нрава
7. Философия. 1990. № 3. С. 53.
2 См : Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 33. С. 87-90.
'Там же. Т. 41. С. 384
ВсстПнк Московского ун-та. Серия
186 Глава VI. Права человека и правовое государетво
номерны для России с ее общиной, антииндивидуалпстической идеологий, со слепым подчинением власти, с массовым психо логическим неприятием любых личностных проявлений, с ав торитарностью лжеколлективизма.
Безраздельное господство марксистской идеологии в годы советской власти в значительной мерс способствовало утвер ждению в обществе лжеколлектпиистскпх начал. Рассматри вая главное противоречие марксистской доктрины, И. Бердя ев отметил, что "марксизм не хочет видеть за классом чело века, он хочет увидеть за каждой мыслью п оценкой челове ка класс с его классовыми интересами"1. Исходя из такого подхода общество, провозгласившее себя освободителем всего человечества от угнетения, подавляло человека, любые прояв ления его самобытности, если они не вписывались в стерео тип "нового советского человека". Формально не отрицая нрав и свобод граждан и даже включая их каталог в свои консти туции, власть даже не пыталась обеспечить политическую сво боду, плюрализм, возможность для каждого человека иметь свои мнения и убеждения. Унифицированность сознания и стандартизация поведения стали неизбежны в условиях ка зарменного режима. Преследование любых проявлений ина комыслия было органично для сложившегося политического строя и сохранялось долгие годы после ликвидации сталин-| ского режима.
Перестройка явилась важным переломным этапом в отно-| шснни прав человека п правового государства. И хотя это были! первые робкие и непоследовательные таги по пути свободы([ недооценивать их нельзя.
Нынешняя Россия оказалась па развалинах тоталитарно-! го режима, где сохранились живучие традиции недооценки че-| ловска, его прав и свобод. Выдвижение идеи прав человека и правового государства было неизбежно для власти, объявив шей о полном разрыве с тоталитарным прошлым. Однако у нее не хватило последовательности, подлинно демократичес ких ориентиров и уважения достоинства человека как одного из основных слагаемых культуры. Необходимо длительное
1 Бердяев Н. Судьба России. С. 299.
§ 2. Права человека и формирование правового государства в России 187
время для того, чтобы государство не на словах, а на деле руко водствовалось идеей прав человека как высшей ценностью, что бы эти права и свободы действительно определяли смысл, со держание и применение законов, деятельность законодатель ной и исполнительной власти, местного самоуправления. Зада ча состоит в том, чтобы сделать Конституцию РФ с ее ориента цией па личность подлинным, реально действующим Законом, чтобы системой мер — правовых, организационных, нравствен ных — создавать в обществе глубокое уважение к правам лич ности.
б) Низкая правовая культура должностных лиц, усугубля емая отсутствием реальной ответственности за отступление от права, ярче всего проявляется в неуважении и пренебрежении правом. Права человека — категория, чуждая правосознанию большинства тех, кто согласно Конституции призван обеспечи вать их незыблемость. Наиболее наглядным доказательством этому является отношение к самой Конституции как некоему декору, необходимому в обществе, провозгласившем себя де мократическим и правовым.
Низка юридическая культура и самих граждан, которые не привыкли отстаивать свои нрава, использовать правовые формы судебной защиты, обращаться в государственные орга ны с петициями и жалобами в порядке административного производства. Вероятнее всего это результат неверия в ре альность любых попыток защитить себя от беззакония. Р. Исринг стремление отстаивать свое право сопрягал с чувством достоинства личности. "Кто не чувствует, что в том случае, когда беззастенчиво нарушают и попирают его право, вопрос идет не просто об объекте этого права, но об его собственной личности, кто в подобном положении не испытывает стремле ния защитить себя и свое право, тот уже человек безнадеж ный..."1.
Покорность и непротивление человека в случаях наруше ния его прав — характерная черта общественного правосозна ния, доставшаяся нам в наследство от вековых антиличностных традиций.
Приоритет прав человека и правового государства требует усилий всех граждан России, которые должны способствовать
Исрши Р. Борьба за право М., 1991. С. 3.
188
Глава VI. Права человека и правовое государство
утверждению в своем обществе "идеи права". Необходимо под готовлять людей к "борьбе за право" как проявлению их граж данского долга, осуществлять пропаганду законодательства, которая в настоящее время предана забвению, чем отброшены хорошие традиции в данной области, сформировавшиеся в 60 — 80-е годы. Массовое практическое участие граждан в борьбе за утверждение порядка, основанного па праве, — необходимое условие формирования правового государства. Нынешняя апа тия, безверие, аполитичность создают почву для произвола, пол ной незащищенности человека.
в) В последние годы произошло ослабление российской -государственности, а это — движение в сторону, противопо-| ложную обществу, основанному на праве. Разрушение тота-|* литарного государства не было подкреплено четкими прсд-г? ставлепнями о принципах создания нового демократического' государства. Неприятие и негативное отношение к тоталитар ному государству было распространено на государство вооб ще, что привело к его ослаблению, разрегулированности его органов и механизмов. Была предана забвению простая ис тина, что без сильной государственности невозможно совер шить коренную перестройку, ломку устоев общества — по литических, экономических, социальных, нравственных. Сво бодный рынок, частная собственность, цивилизованные фор мы демократии несовместимы с распущенностью и эгоистичес ким своеволием. Государство должно содействовать рефор мам, а не восприниматься как враждебная сила, противостоя щая интересам общества. Поэтому реформированию подле жит прежде всего само государство, все его звенья. Только государство, действующее на принципах права, может стать одним из основных факторов экономических и социальных преобразований, гарантом прав и свобод человека и удержать новые общественные процессы в границах права. Укрепле ние российского государства — неотложная задача сегодняш него дня.
Нельзя отождествлять "сильное" государство с тоталитар ным. Последнее обретает могущество прежде всего путем раз вития своих силовых структур, зачастую не связанных правом. Демократическое государство становится "сильным", лишь опи раясь на право. Замечательный русский философ и юрист
§ 2 Права человека и формирование правового государства в России 189
И.А. Ильин, насильственно высланный из России в 20-е годы, даже в период наибольшего торжества советской власти проро чески предвидел ее неизбежное падение. Он предсказал и те разрушительные процессы, свидетелями которых мы сейчас яв ляемся. И.А. Ильин считал, что для преодоления распада Рос сии необходима "сильная власть", которая совсем не то же са мое, что "тоталитарная власть". "Сильная власть грядущей России должна быть не внеправовой и не свсрхправовой, а офор мленная правом н служащая но нраву, при помощи права — всенародному правопорядку"'.
Правовая власть — это антипод тоталитаризма, способный обеспечить нрава и свободы личности, защитить ее достоинство.
г) Успех формирования правового государства напрямую зависит от признания особой роли Конституции РФ. Статья 15 Основного закона провозглашает высшую юридическую силу Конституции н ее непосредственное (прямое) действие и при менение на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, применяемые в Российской Федерации, не должны противоре чить Конституции.
Указание на прямое действие Конституции не имеет ана логов в отечественной практике и обязывает к тому, чтобы Кон ституция не была декоративным украшением общества, а стала работающим законодательным актом, которым следует руко водствоваться при рассмотрении конкретных дел в судах и органах исполнительной власти. Это существенный признак правового государства. Запись ст. 15 дополняется и конкрети зируется в ст. 18 Конституции, которая провозглашает: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание н приме нение законов, деятельность законодательной и исполнитель ной власти, местного самоуправления н обеспечиваются право судием".
Признание прав и свобод человека и гражданина непос редственно действующими означает, что человек и гражданин могут осуществлять свои права и свободы, а также защищать их в случае нарушения, руководствуясь Конституцией, ссыла ясь на нее. Непосредственное прямое действие конституцион-
1 Ильин И.А. Наши задачи. М , 1994 С. 319
190
Глава VI. Прав;) человека и правовое государство
ных прав и свобод тесно связано с общим принципом высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ. Это — одни из существенных признаков правового государства, под черкивающий значение прав и свобод человека как высшей цен ности.
Принцип непосредственного действия прав и свобод не исключает того, что некоторые из них для своей беспрепят ственной эффективной реализации нуждаются в конкретиза ции текущим законом, разработке правил и процедур, упоря дочивающих осуществление н соблюдение прав и свобод. Так, ст. 27 Конституции РФ, предусматривающая право каждого проживающего па территории РФ на свободное передвиже ние н выбор места пребывания и жительства, конкретизиро вана в Законе РФ от 25 нюня 1993 г. "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жн-, тельства в пределах Российской Федерации"; ст. 28, провозг лашающая свободу совести, развита в Законе РСФСР от 25 октября 1990 г. "О свободе вероисповедания"; п. 4 ст. 32 о праве граждан РФ на равный доступ к государственной служ бе — в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267.
Большое значение имеет законодательная регламентация судебных и административных процедур защиты нрав граж дан. В частности, требует законодательного урегулирования ст. 33 Конституции РФ, предусматривающая право граждан на индивидуальные и коллективные обращения.
Однако принцип непосредственного действия прав и сво бод означает, что эти права реально принадлежат человеку не зависимо от того, конкретизированы они в текущем законода тельстве или нет, и он может защищать их всеми способами, не запрещенными законом.
Принцип непосредственного действия прав п свобод чело века означает и их верховенство в правовой системе государ ства. Законодательные и иные нормативно-юридические акты государства крайне многообразны, регулируют самые различ ные сферы общественных отношений. И в этом многообразии приоритет принадлежит правам и свободам человека и гражда нина, которые должны выступать главным ориентиром законо-
§ 2. Права человека и формирование правового государства в России 191
дательной и правопрнмепитслыюп практики. Смысл и содер жание законов, их применение выверяются тем, насколько они соответствуют обеспечению прав и свобод человека. В право-вон системе практически пет законов безразличных, нейтраль ных к правам человека даже в тех случаях, когда они регули руют отношения, на первый взгляд удаленные от этих нрав (например, компетенцию каких-либо органов государства, хо зяйственную пли финансовую деятельность предприятий и т. д.). В конечном итоге любые законодательные акты замы каются па сфере нрав и свобод человека и гражданина. Если какие-либо положения нормативно-юридического акта прямо или косвенно ущемляют права человека, этот акт подлежит от мене в соответствии с установленными процедурами. Особая роль в этом принадлежит Конституционному Суду РФ, кото рый призван разрешать дела о соответствии Конституции зако нодательных и иных нормативно-юридических актов.
Поэтому соответствие правам и свободам человека — не пременное условие законодательной деятельности, важнейшее требование, адресованное Конституцией органам законодатель ной власти и призванное обеспечить верховенство прав и свобод человека. Это требование обращено и к органам исполнительной власти, для которых система прав и свобод человека и гражданина должна служить естественным ограничителем, не позволяющим в своей нормотворчсской и правопримснителыюн деятельности ущем лять эти права н свободы. В соответствии с Конституцией РФ Правительство РФ призвано осуществлять меры по укреплению законности, прав н свобод граждан (п. "е" ч. 1 ст. 114).
Особое значение имеет рассматриваемое конституционное положение для органов местного самоуправления. Реализуя свою компетенцию, в частности обеспечивая самостоятельное реше ние населением вопросов местного значения, владения, пользо вания, распоряжения муниципальной собственностью, осуществ ление референдумов, выборов п других форм прямого волеизъ явления, органы местного самоуправления должны исходить из незыблемости, нерушимости и непосредственного действия ос новных конституционных и иных прав и свобод граждан как основополагающих принципов своей работы. Осуществление этих принципов на уровне местного самоуправления крайне важно для нормальной жизнедеятельности гражданина России.
Непосредственное действие нрав н свобод человека и гражда нина обеспечивается правосудием, что является признаком их ре-
192
Глава VI. Права человека и правовое государство
алыюстн п эффективности. Обеспечение прав п свобод правосуди ем означает, что любые неправомерные действия органов государ ственной власти, органов местного самоуправления, а также инди видов, посягающие па права и свободы человека п гражданина и ущемляющие пх, могут быть обжалованы в суд. В соответствии со сг. 118 судебная власть в РФ осуществляется посредством консти туционного, гражданского, административного п уголовного судо производства. Эти формы судопроизводства выступают различны ми способами судебной защп ты прав и свобод человека.
Прямое п непосредственное действие Конституции РФ, к сожалению, не стало реальным принципом пашей правовой жизни. Еще принимается немало юридических актов, противо речащих Конституции (это характерно, в частности, для зако нодательства значительной части регионов России, которые рас ширение самостоятельности восприняли как "освобождение" от этого непременного требования Конституции). Некоторые суды все еще не принимают дела к рассмотрению, если речь идет о праве, записанном в Конституции, но не конкретизиро ванном в текущем законодательстве.
Это свидетельствует о низком уровне правосознания и правовой культуры должностных лиц, о конституционном ни гилизме. Конституция только тогда может стать Основным за коном жизни, если ее предписания будут обязательны для каж дого должностного лица — от президента до рядового работ ника местной администрации п самоуправления.
д) Непосредственное действие прав и свобод человека, зак репленных в Конституции РФ, не снимает вопроса о совершен ствовании механизмов и процедур (конституционных, судебных, административных и иных), призванных защищать и обеспечи вать права и свободы граждан. Это делает надежной государствен ную защиту прав граждан, которая является важным фактором развития правовой государственности. Напомним прежде всего, что ст. 45 Конституции гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации.
Гараитированпость государственной защиты непосредствен но связана с обязанностью государства признавать, соблюдать и охранять права и свободы человека и гражданина (ст. 2).
С целью обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина Конституция предусматривает систему государ ственных гарантий, включающую многообразные способы и формы осуществления этой задачи.
§ 2 Права человека и формирование правового государства в России 193
1. Прежде всего следует подчеркнуть, что государственная гараптпроваиность прав и свобод человека и гражданина воз можна лишь и условиях демократического правового государ ства. Как уже отмечалось, ст. 1 Конституции провозглашает РФ таким государством. Права и свободы человека и гражда нина исторически возникают с развитием демократии, порож дены сю н могут реально существовать и развиваться только в демократическом обществе. Свертывание демократии всегда на чинается с ограничений (прямых или косвенных) нрав н сво бод человека и гражданина. Поэтому для их обеспечения необ ходимо формирование н развитие демократии, утверждение принципов права п ценности достоинства личности.
2. Важной государственной гарантией прав и свобод чело века является признание их непосредственно действующими, определяющими функции законодательной п исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 18).
3. Государственной гарантированпости прав и свобод че ловека и гражданина служит то, что их регулирование относит ся к исключительному ведению РФ, а это призвано обеспечить единый правовой статус лиц, проживающих на территории РФ. Вместе с тем защита прав н свобод человека и гражданина является предметом совместного ведения Российской Федера ции и субъектов Российской Федерации (п. "б" ч. 1 ст. 72).
4. Гарантом прав и свобод человека н гражданина являет ся Президент РФ.
5. Конституция РФ предусматривает учреждение должно сти Уполномоченного по правам человека. В настоящее время этот институт функционирует в соответствии с Федеральным законом от 26 февраля 1997 г.'
6. Задача осуществления мер, обеспечивающих права и свободы человека, входит в компетенцию Правительства РФ (ст. 114, п. 1 "с"). Учитывая важность этой задачи и необходи мость ее реального обеспечения, при Правительстве РФ следо вало бы создать орган (комитет, комиссию), в функции которо го входила бы разработка гарантий социальных, экономических и культурных прав граждан. Эти вопросы приобретают особую значимость в условиях рыночных отношений.
См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 1998 г. // Российская газета. 1999. 10, 11 марта.
194
Глава VI. Права человека и правовое государство
Наряду с общими государственными следует выделить специфические юридические гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина.
1. Важнейшей юридической гарантией прав и свобод явля ется судебная защита (ч. 1, 2 ст. 46 Конституции РФ), которая в соответствии с Конституцией РФ обеспечена каждому (ст. 46). Часть 2 ст. 118 отмечает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административ ного и уголовного судопроизводства. Все эти формы судопро изводства должны стать эффективными способами защиты прав человека и гражданина.
2. Широко используются административно-правовые спо собы защиты прав и свобод граждан. Гарантии такой защиты закреплены в ст. 33 Конституции РФ, предусматривающей, что граждане РФ имеют право обращаться лично, а также на правлять индивидуальные и коллективные обращения в го сударственные органы п органы местного самоуправления. В этой связи необходимо принять Закон об обращениях граж дан.
3. Юридической гарантией является охрана законом прав потерпевших от преступлений и злоупотреблении властью. Го сударство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 52 Конституции РФ). Следует рассчитывать, что право каждого па возмещение госу дарством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должно стных лиц, предусмотренное ст. 53 Конституции РФ, займет достойное место в системе юридических гарантий. Практика возмещения государством вреда в прежние годы фактически отсутствовала, и сейчас она нелегко пробивает себе дорогу. По этому так важно закрепление в Конституции РФ приведенного выше положения.
4. Наконец, в Российской Федерации каждому гарантиру ется право на получение квалифицированной юридической по мощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая по мощь оказывается бесплатно (ст. 48 Конституции РФ).
Как видно из изложенного, Конституция предусматривает широкий спектр способов и механизмов защиты нрав человека. К сожалению, многие из них пока еще работают крайне слабо. Совершенствование всех механизмов п процедур защиты прав
§ 2 Права человека и формирование правового государства в России 195
человека — необходимое условие формирования правовой го сударственности .
Государственная защита прав человека и гражданина не исключает и самостоятельных активных действий каждого все ми способами, не запрещенными законом. Такими способами защиты могут быть обращения в средства массовой информа ции, использование различного рода общественных объедине ний (партий, профсоюзов), обращения к трудовому коллекти ву, собраниям граждан с целью привлечь внимание к наруше нию своих (а подчас и не только своих) прав и свобод. Апел ляция к общественному мнению является важным средством, дополняющим государственные гарантии защиты прав челове ка.
Особое место занимает правозащитное движение, т. е. кол лективные действия в форме различного рода объединений для защиты прав и свобод либо как общей, либо как целевой задачи обеспечения интересов определенных категорий населения (ин валидов, детей-сирот, военнослужащих и т. д.).
Право человека самостоятельно защищать свои права и свободы впервые было официально сформулировано в Итого вом документе Венской встречи представителей государств — участников совещания по безопасности и сотрудничеству в Ев ропе. Государства — участники Венской встречи выразили ре шимость "уважать право своих граждан самостоятельно или совместно с другими вносить активный вклад в развитие и за щиту прав человека и основных свобод".
Однако действия человека не должны идти вразрез с зако нами, установленными в обществе: нельзя нарушать обществен ный порядок, вносить дезорганизацию в работу правоохрани тельных и других учреждений; публично оскорблять лиц, кото рые, по мнению индивида, отстаивающего свои права, виновны в их нарушении, создавать ситуации, создающие угрозу для жиз ни и здоровья других людей. Недопустимы любые экстремист ские действия, противоречащие нормальной жизнедеятельнос ти общества.
е) Есть еще одна причина, тормозящая формирование пра вового государства в России: крайне сложная экономическая ситуация. Неупорядоченная приватизация, потеря управляемо сти экономики, сосредоточение огромных богатств в руках не-
196
Глава VI Права человека п правовое государство
большой группы людей определили резкую поляризацию обще ства но признаку отношения к собственности и степени матери альной обеспеченности. Сращивание собственности с властью и мафиозными структурами стало неопровержимым фактом пашен жизни. Такая ситуация неизбежно порождает наруше ние законов, связанное с переделом денежных и сырьевых ре сурсов, стремлением уклониться от налогообложения, незакон ным вывозом капитала за границу. Большая часть населения отчуждена от собственности, и попытки рядовых граждан под ключиться к деятельности различных акционерных обществ п фондов кончаются неизбежным разорением, безучастным сви детелем которого является государство.
Озабоченность повседневными материальными проблема ми отчуждает людей от политики. Их активность резко упала по сравнению с началом 90-х годов, поскольку возможность повысить свое материальное положение и влиять на власть оказалась минимальной. Скептицизм и неверие в мероприятия, осуществляемые властями, стали нормой нашей жизни.
Между тем, как уже отмечалось, правовое государство спо собно утвердиться лишь в обществе, основанном на солидарно сти п согласовании интересов, нравственных началах. После затянувшейся эпохи насилия и подавления свободы личности должен идти поиск новых форм жизни, обеспечивающих спра ведливость и благо всех членов общества."В чем же настоящие и истинные цели государства? — спрашивал Б. Кпстяковс-кий. — Они заключаются в осуществлении солидарных инте ресов людей. При помощи государства осуществляется то, что нужно, дорого, ценно всем людям. Государство само но себе есть всеобъемлющая форма солидарности между людьми, и вместе с тем оно ведет к созданию и выработке наиболее пол ных п всесторонних форм человеческой солидарности. Общее благо — вот формула, в которой выражаются цели п задачи государства"1.
Всеобъемлющей формой солидарности людей может бьт только правовое государство, цель которого — защита прав и ; свобод человека, и на формирование такого государства должны | направляться усилия всего российского общества.
Вопросы
1 Кисшяковский Б. Государство правовое и социалистическое философии. 1990. № 6. С. 142.
^ I Причины и условия сформирования социального государств;! 197
~~Глава VII
Права человека и социальное государство
§ 1. Причины и условия формирования социального
государства
Понятие социальной государственности возникает в конце XIX — начале XX в. Оно означает появление новых качеств, которых не было у либерального правового государства. В чем причины такого обогащения его свойств? Было ли это отрица нием важнейших принципов правового государства, либо появ ление социальных функций явилось новым этапом его разви тия в изменившихся исторических условиях?
Формирование правового государства — одно из великих достижений человеческой цивилизации, неразрывно связанных с появлением "первого поколения" прав человека — граждан ских и политических. Однако важным свойством развитого государства, признающего равноправие индивидов, является его динамичность, способность реагировать на проблемы, возника ющие в обществе. Новые процессы в сфере экономических, по литических, нравственных отношений требуют поиска новых параметров взаимоотношений государства и индивида.
Вопрос о взаимоотношениях государства и человека в ус ловиях свободной рыночной экономики изначально был в цен тре противостояния представителей различных течений эконо мической и политико-правовой мысли буржуазного общества, поскольку он затрагивал его важнейшие принципы — свободу и равенство. Как известно, сформировалось два подхода к про блеме: приоритет равенства и приоритет свободы. Сторонники теории индивидуальной свободы человека ставили ее выше ра венства. Они считали основной обязанностью государства га рантировать эту свободу от чьего-либо, в том числе и своего," вмешательства, превыше всего ценилась экономическая свобо да, а политические права рассматривались лишь как средство охраны независимости н индивидуальной свободы личности. Сторонники данного подхода (А. Смит, С. Милль, Б. Копстан, Д. Локк и др.) понимали, что такая свобода в конечном счете порождает неравенство, что равенство и свобода могут проти воречить друг другу, однако свободу они считали высшей цен ностью, обеспечивающей развитие индивидуальности и своеобра--
198
Глава VII Права человека и социальное государство
зпя личности, устраняющей "уподобление" людей друг другу. Главное условие обеспечения такой "негативной" свободы — государственное невмешательство, дистанцпрованис государства от экономики.
Наряду с этим возникла теория, которая не отрицала значимости индивидуальной свободы, но стремилась сочетать ее с участием государства в обеспечении равенства личностей. Основоположником такой концепции был Руссо, считавший, что принципу равенства должно быть подчинено все, в том числе и власть, задача которой — обеспечить равенство. В таком под ходе четко проступает не только негативное понимание свобо ды (от вмешательства государства), но и ее позитивное понима ние как права гражданина рассчитывать па определенные дей ствия государства.
Освобождение индивидов от жесткой опеки государства развивало инициативу и самодеятельность людей, способство вало развитию частного предпринимательства и рыночного хозяйства, обеспечило бурное развитие производительных сил, создание новых технологий и в конечном счете рост нацио нального богатства, упрочение экономической мощи буржуаз ных государств. Все это подтвердило высокую ценность клас сического либерализма XVIII в. с его идеями свободы и прин ципом Ьиззег-гап'е.
Однако уже в конце XIX в. явно обнаружились и негатив ные последствия, явившиеся результатом реализации идей ли берализма и индивидуализма, принципа "негативной" свободы, свободы "от" (любого вмешательства, воздействия и т. д.).
В этот период стали все более ярко проявляться классо вые противоречия в обществе, резкая поляризация между бо гатством и бедностью, которые могли привести к социальному взрыву. Индивидуализм, который занимал столь видное место в доктринах классического либерализма, стал обнаруживать "эгоизм и самовлюбленность" (Ф. Хайек). Это в значительной мере противоречило тому изначальному смыслу, который при давался данному понятию либеральными доктринами. В трак товке представителей либеральных течений индивидуализм ас социировался прежде всего с высокой оценкой самобытности личности. "Основными чертами индивидуализма... явились ува жение к личности как таковой, то есть признание абсолютного
199
§ 1. Причины и условия формирования социального государства
приоритета взглядов и пристрастии каждого человека в его собственной сфере деятельности, сколь бы узкой она ни была, а также убеждение в желательности развития индивидуальных дарований и наклонностей"1. По мнению Ф. Хайека, последо вательного сторонника либеральных рыночных концепций, именно такой индивидуализм, выросший из элементов христи анства н античной философии, впервые полностью сложивший ся в эпоху Возрождения, разросся в западноевропейскую циви лизацию.
По мере развития буржуазного общества понятие индиви дуализма обеднялось, стало ассоциироваться со своеволием и эгоизмом. Гиперболизация индивидуальных потребностей и пристрастий неизменно приводит к нравственным и социальным деформациям общества, резкой противоположности п противо борству интересов различных его слоев и групп. Исчезает чув ство пх взаимосвязанности, ответственности и солидарности.
Кризис идей крайнего индивидуализма и классического либерализма начали ощущать представители либеральных те чений уже в конце XIX н особенно в начале XX в. Возрастание противоречий и напряженности в обществе определило необ ходимость новых способов реагирования государства на воз никшую ситуацию, целью которых было предотвращение соци альных катаклизмов. Предпосылки социальной напряженнос ти формировались под влиянием не только резкой поляриза ции общества и увеличения степени фактического неравенства людей, но и получившей широкое распространение и признание марксистской доктрины, ориентировавшей на социалистическую революцию, свержение буржуазного строя и установление дик татуры пролетариата.
Чутко улавливая эти процессы, неолиберальные теоретики выдвинули новое, "позитивное" понимание свободы, означаю щей обязанность государства обеспечивать социально ориенти рованную политику, выравнивать "социальные неравенства". Новое, "положительное" понимание свободы представляло, по словам П. Новгородцева, "целый переворот понятий, который знаменует новую стадию в развитии правового государства"2. Установка на социально ориентированную политику означала:
1 Хапек Ф.А. Дорога к рабству // Новый мир. 1991. № 7 С 183
1 Новтроднрв П. Кризис современного правосознания. М., 1909 С 340
200
Глава VII. Права человека и социальное государство
возрастание роли государства в воздепствнп на экономи ческие процессы;
"умаление индивидуалистической доктрины" и обязанность правителей применять "находящуюся в нх распоряжении наи большую силу для дела общественной взаимозависимости. Они| должны не только воздерживаться; они должны действовать, эта обязанность переводится в юридическую обязанность обес-| псчнть обучение и гарантировать труд"1;
попытку "нравственного измерения" экономических про-1 цессов, основанную на стремлении ликвидировать нищету и| неравенство, установить социальную справедливость;
определение основных векторов социального рсформиро-| ванпя общества, которое создало "второе поколение" прав ловека — социальных, экономических и культурных.
Таким образом, устанавливались новые параметры отноше-| ний между государством и человеком, связанные с обязанное-! тыо государства принимать меры, содействующие обеспечению! "нового поколения" прав человека. Так возникает идея соци-' алыюго государства, которая получила широкое развитие и признание во второй половине XX в.
Однако эта идея встретила и продолжает встречать резкое противодействие не только со стороны консерваторов, но и в среде ученых п политиков старого либерализма. Социальные! функции государства, по мнению сторонников неограниченной! экономической свободы, ведут к нарушению "справедливости''! свободного рынка, ограничивают нрава индивида, порождают слон пассивных людей, уповающих па помощь государства и не! желающих активно включаться в состязание и конкуренцию свободного рынка. Сам рынок является способом установления истинной справедливости отношений в обществе, обеспечиваю щим свободу и автономию личности. Социальная ориентация государства — покушение на свободу, поскольку она иеизбеж-| но влечет за собой его вмешательство в экономическую сферу, отступление от тех основ, которые были заложены буржуазны-1 ми революциями.
Направление, отстаивавшее необходимость "выравнивания социальных неравенств", явилось, по мнению П. Новгородцева,
1 Дю/и Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства. М , 1909. С. 72.
§ 1 Причины и условия формирования социального государства 201
результатом крушения старого либерализма, не признающего иного равенства, кроме формально-юридического, и предлагав шего трансформировать идею свободы под влиянием идеи ра венства.
Впервые русскими либеральными мыслителями В. Соло вьевым и П. Новгородцевым выдвигается идея права человека па достойное человеческое существование, реализация которо го связывалась с осуществлением социальных реформ1.
К полемике, ведущейся в сфере буржуазных либералов (классических и новых) и консерваторов, активно подключил ся марксизм, используя в этих целях свои аргументы, резко не совпадающие ни со сторонниками, пп с противниками реформ буржуазной политической и экономической мысли. В основе борьбы марксизма с реформизмом лежала идея о невозможно сти улучшить положение трудящихся при сохранении буржу азного строя. Марксизм признавал значение борьбы рабочего класса в капиталистическом обществе за демократические и экономические преобразования, однако предупреждал, что та кая борьба должна подготовлять почву для пролетарской рево люции и установления диктатуры пролетариата, ибо реформы в рамках буржуазного строя существенно изменить положение трудящихся не могут.
История опровергла марксистские идеи установить путем революционного насилия всеобщее равенство и справедливость. Однако и в современном мире существует поляризация мнений относительно того, должно ли государство устранять неспра ведливости, порождаемые рыночными отношениями, выравни вать социальные неравенства, неизбежно возникающие в сти-хпп рынка, стремиться к утверждению справедливости путем реализации социальных программ, оптимального налогообло жения, распределительных механизмов.
Многие буржуазные ученые, например Ф. Хайек, М. Фрид-меп, считают недопустимым любое вмешательство государства в рыночные отношения во имя справедливости и равенства, поскольку это противоречит принципам и структурам свобод ного рынка. Другое современное течение — новый эгалита-• рпзм — четко обозначило тенденцию к выравниванию соци ального положения людей (Дж. Роулс, К. Дженкинс), смягче-
11ов?о]юдцев П. Укал. соч. С. 310 — 353.
202
Глава VII. Права человека и социальное государство
»|
пню социальных неравенств. "В лице "нового эгалитаризма" выстуласт своего рода антипод консервативных моделей капи талистического развития, поэтому не случайно виднейшие аме риканские неоконсерваторы активно включились в полемику с
ним
Эти позиции буржуазных ученых выходят за пределы су губо научной полемики; они непосредственно влияют на поли тику государств, на степень их социальной ориентированности. Несмотря на противодействие идеям социального государства со стороны представителей консервативных, монетаристских концепций, идея социального государства получаст все боль шее признание, воплощается в практике и закрепляется в кон ституциях современных государств.
В этом отношении интересен опыт ФРГ, которая консти туционно провозгласила себя социальным правовым государ ством. Его социальные функции стали складываться уже в первые послевоенные годы, когда были заимствованы институ циональные структуры периода бисмарковской империи. Это касалось отношений в области здравоохранения и жилья. Особо следует выделить пенсионную реформу 1957 г., которая "по справедливости считается великим социально-политическим де янием"2.
Принцип социального государства в той пли иной форме выражен в Конституциях Франции, Италии, Португалии, Тур ции, Испании, Греции, Нидерландов, Дании, Швеции и других государств. Он неразрывно связан с социальными, экономичес кими и культурными правами. Однако независимо от того, зак реплены они в конституции или нет, развитые государства за падного мира не могут отвергать значимость этой категории прав, которые нашли воплощение в важнейших международно-правовых актах — Всеобщей декларации прав человека и Меж дународном пакте об экономических, социальных п культур ных правах. Ключевым принципом социальных п экономичес ких прав, вокруг которого выстраивается вся их система, явля ется положение, сформулированное в п. 1 ст. 25 Всеобщей дек ларации прав человека: "Каждый человек имеет право на та-
1 Мальцев Г. В. Буржуазный эгалитаризм. М., 1984. С. 186.
2 Волъманп Г. Чем объяснить стабильность экономического и политического развития Федеративной Республики Германии // Государство и право. 1992. № Н. С. 134.
203
§ 1 Причины и условия формирований социального государегва
кол жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, меди цинский уход и необходимое социальное обслуживание, кото-рыл необходим для поддержания здоровья и благополучия его самого и его семьи, и нрава не обеспечение па случаи безрабо тицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости пли иного случая утраты средств к существованию по независящим от пего обстоятельствам". Данный принцип развит в п. 1 ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных п куль турных правах. Он обязывает государства к социальной ори ентации их деятельности, обеспечению "второго поколения" прав человека, без чего в конце XX в. невозможно нормальное раз витие общества.
К числу социально-экономических и культурных прав от носятся право па труд, на справедливую зарплату и равное воз награждение за труд равной ценности; условия работы, отвеча ющие требованиям безопасности и гигиены; право на отдых, досуг, разумное ограничение рабочего времени и оплачиваемый периодический отпуск; право па социальное обеспечение, вклю чая социальное страхование; право на охрану семьи, материн ства и детства; право па образование; право на участие в куль турной жизни; право па пользование достижениями культуры и ряд других. Простой перечень прав второго поколения пока зывает, что их осуществление невозможно без активного содей ствия государства, и это четко зафиксировано в п. 1 ст. 2 Меж дународного пакта об экономических, социальных н культур ных правах: "Каждое участвующее в настоящем Пакте госу дарство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке меж дународной помощи н сотрудничества, в частности в эконо мической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частно сти, принятие законодательных мер".
Таким образом, вопрос о необходимости социальной ори ентированности государства, постепенном гарантировании прав второго поколения признается международным сообществом. Однако далеко не все государства могут уже сегодня реально защитить все важнейшие нрава этой группы. Основная причи на — состояние экономики страны. Ведь социальная функция может осуществляться в полном объеме лишь при высоком
204
Глава VII. Нрава человека и социальное государство
уровне экономического развития, позволяющем разумно пере распределять средства и ресурсы, сохраняя свободу рыночных отношений и предпринимательства.
И здесь возникает важная проблема: как определить пре делы вмешательства государства в экономику, чтобы оно не ста ло тормозом ее развития, с одной стороны, и обеспечило соци альную защиту граждан — с другой. Сложность этой пробле мы связана с тем, что решение социальных вопросов требует роста производства, "накопления народного богатства". "Сама мысль о крупных социальных реформах, — писал П. Новго родцев, — могла явиться только в связи с накоплением народ ного богатства, и без его прогрессивного роста социальные ус ловия не могут развиваться успешно"1. Поэтому важны не толь ко государственные меры по стимулированию производства, обес печению его непрерывного роста (такие меры могут привести и приводят к накоплению огромных богатств в руках относитель но небольшой части общества), по и гибкая налоговая политика государства, его управляющая роль, которая смогла бы обеспе чить достойное положение всех слоев общества. Речь, разумеет ся, не может идти о полном материальном равенстве, нужен по иск путей, исключающих массовое обнищание, обеспечивающих непрерывный подъем материального уровня всех граждан.
В практике современных государств, даже высокоразви тых, существуют большие трудности, связанные с обеспечением социально-экономических и культурных прав. Достаточно вспомнить, что в условиях частного предпринимательства, при котором государство не распоряжается трудовыми ресурсами, безработица неизбежна. Поэтому задача государства — минимизировать ее неблагоприятные последствия, добиться роста занятости, выплачивать пособия по безработице. Осуще ствление любого из указанных выше нрав требует постоянного внимания и содействия государства, однако решить эти вопро сы крайне сложно. Поэтому идеи социальной государственнос ти и гарантированность социально-экономических и культур ных прав требуют долговременных социальных программ и постоянных усилий государства.
Формирование социальной государственности — процесс постоянный и непрерывный, требующий реакции на вновь воз-
' Новгородцев П. Укал. соч. С. 342.
§ 1 Причины и условия формирования социального государства 205
пикающие ситуации и в экономике, и в политике, и в нравствен ности.
Возможности государства в проведении социальных ре форм небезграничны. Одни социальные проблемы слишком сложны, чтобы их решить законодательным путем, другие слиш ком тонки и неуловимы, а третьи слишком во многом зависят от нравственных причин.
Трудности, стоящие перед социально ориентированным государством, связаны с тем, что оно должно соблюдать баланс между свободной экономикой и определенными способами воз действия на распределительные процессы в духе справедливо сти, "выравнивания социальных неравенств". Отказываясь от роли "ночного сторожа" и стремясь обеспечить всем гражда нам достойный уровень жизни, государство не должно пересту пить черту, за которой начинается грубое вмешательство в эко номику, подавление инициативы и свободы предприниматель ства. Проявляя заботу о повышении социального статуса граж дан, государству необходимо соблюдать меру, которая воспре пятствовала бы освобождению индивида от личной ответствен ности за свою судьбу и судьбы своих близких. Стремясь со здать "общество всеобщего благосостояния", государство не может использовать административно-командные средства. Его задача — применять такие экономические методы, как гибкое налогообложение, бюджет, создание социальных программ.
Опыт развития социальных государств Запада показыва ет, сколь труднодостижим баланс между рыночной свободой и воздействием государства на экономику. Обеспечение высоких социальных расходов связано с повышением налогообложения, что со временем становится тормозом развития производства. В этих условиях правительство вынуждено временно сокра щать социальные программы. Затем наступает период, требую щий увеличения социальных расходов в связи с ростом необес печенности части общества.
Поиск такого баланса, который позволил бы сочетать непрерывный рост народного богатства, развитие производства с расширением социальной функции государства, — одно из наиболее важных направлений общественной мысли в конце XX в., когда новые ситуации и гуманитарные идеалы не могут найти опоры в существовавших ранее доктринах. Отсюда и вытекает необычайный интерес к данной проблеме в современ-
206
Глава VII. Права человека н социальное государство
нои науке, где наряду с приверженностью к консервативным концепциям отношении государства и гражданина к условиях рынка четко обозначаются подходы, основанные па либеральных стремлениях утвердить в обществе принципы справедливости. Последние выдвигают теоретическое обоснование курса соци альных реформ, социальных программ государства, которые способствовали бы гуманизации жизни в современных буржу азных государствах.
Теория справедливости Дж. Роулса привлекла к себе наибольшее внимание в современной зарубежной пауке. "Она отстаивает идею "государства благосостояния", соответствую щие перспективы п социальную политику, основанную па пере распределении доходов, по возможности большего их выравни вания средствами, которые принимаются людьми сознательно и добровольно в результате общего согласия, договора"1.
Теоретики консервативного толка, отрицающие возможность государственного вмешательства в перераспределение доходов, упрекают Роулса в утопичности и морализаторстве. Тем не менее моральную направленность его теории "справедливости как честности" нельзя недооценивать. Она ориентирует па циви лизованное решение проблем неравенства, апеллируя к идеям гуманности п солидарности членов общества. Поиск таких пу тей утверждения справедливости имеет давние традиции. Можно вспомнить теорию социальной солидарности Леона Дюги, кото рый уже в начале века считал, что пришло время гибкого и гуманного политического строя, охраняющего индивида. Этот строй должен покоиться на двух элементах: па понятии соци альной нормы, основывающейся на факте взаимозависимости, соединяющей членов человечества и, в частности, членов одной общественной группы, нормы, обязательной для всех, слабых и сильных, больших и малых, правящих и управляемых, а также на федерализме классов, организованных в синдикаты, которые будут соединены с центральной властью, обладающей функция ми, пе сводящимися к контролю и надзору, а имеющей положи тельные обязанности, связанные с оказанием помощи, обучени ем, страхованием от безработицы2.
' Всесторонний аналп.-) концепции Дж. Роулса содержится в кн.: Мальцев Г.В. Буржуазный эгалитарном. С. 184 — 214.
2 См.: Дю/и Л. Социальное право, индивидуальное право н преобразование государства. С. 72.
207
§ 1 Причины и условия формирования социального государства
I
В современных условиях вопрос о социальной роли госу дарства — не только политический, юридический, по и нравствен ный. Сводить все проблемы взаимоотношении государства и граж данина к формальным юридическим аспектам невозможно.
Стремление к нравственному измерению ситуаций, скла дывающихся в результате действия законов рынка, было ха рактерно для либеральных теорий, пытавшихся ориентировать общество на солидарность и взаимосвязь. П. Новгородцев кри тиковал позицию, согласно которой свобода есть освобождение не только от материальных, но и от моральных уз, и отмечал значимость такого нового принципа, как солидарность, который должен дополнить принципы равенства и свободы1. Социально ориентированное государство не может полностью отстранять ся от воздействия на экономику, неизбежно его вторжение в те сферы, которые раньше находились вис пределов его деятель ности. Как правильно отмечает Г. Вольманн, высокий уровень социального обеспечения граждан требует "больше государ-
ства"2.
Не вступает ли возрастание роли государства в противоре чие с первоначальным замыслом правового государства как образования, отстраненного от экономики и ограничивающего ся ролью "ночного сторожа", наделенного лишь охранительны ми функциями по отношению к свободе индивида? Не являет ся ли возникновение социальных функций государства, кото рые упорядочивают экономические отношения, чтобы устранить резкие неравенства, отрицанием самой сущности правового го сударства?
На наш взгляд, при ответе на данные вопросы следует ис ходить из сущности правового государства в единстве всех его признаков — приоритета прав человека, построения государ ственной и общественной жизни на принципах права, разделе ния властей, взаимной ответственности индивида и государства. "Новое поколение" прав человека включается в систему при оритетов государства, обязывает его принимать меры по обес печению этих прав, оказывать воздействие на экономические процессы на основе принципов права. Обогащение каталога прав
' См : Новгородцев П. Указ. соч. С. 373.
2 Вольманн Г. Чем объяснить стабильность политического н экономического развития Федеральной Республики Германии // Государство п право. 1992. № И. С. 134.
208
Глава VII. Права человека и социальное государство
человека дает импульс развитию новых функции государства, новых направлен!ш его деятельности. В этом и состоит при оритет прав человека как спстемообразующсго признака пра вового и социального государства, как главного ориентира его деятельности. Социальное реформирование — эго новая ста дия развития правового государства, стремление преодолеть резкую поляризацию различных слоев общества, гуманизпро-вать социальные условия жизни.
Следует подчеркнуть, что социальная деятельность госу дарства (хотя и в ограниченном объеме) началась значитель но раньше возникновения понятий "социальное государство", "государство всеобщего благоденствия". Это справедливо от мечает Е. Шмидт-Асман: "Реальная практика деятельности го сударства XIX столетня была менее сдержанной, чем это тре бовала его модель. В повседневной управленческой деятель ности либеральное правовое государство не отбрасывало тра диций государства благоденствия; здесь тоже выдвигались и ставились новые задачи регулирования общественных нроцес| сов, например, в градостроительстве или пенсионном обеснсче ими"1.
Поэтому правовое и социальное государство — это ш антитезы, а диалектика развития государства, признающей приоритет прав человека и определяющего в соответствии этим формы и методы своей деятельности. Становление соци алыюго государства — длительный процесс, очень сложны и противоречивый. Удерживать его в определенных грани/ цах, не ущемляя свободы одних и не снимая ответственности за свою судьбу с других, помогают уже сформировавшиеся вошедшие в реальную практику принципы правового государ ства.
Начальная стадия развития социального государства —| ответственность за предоставление каждому гражданину про житочного минимума. Так, в Германии законодательство о бед пых с середины XVIII в. обязывало общины оказывать все боль шую помощь нуждающимся. В XIX в. эта ответственность пе рсместилась с коммунального уровня на общегосударственный'. В Кодексе социальных законов ФРГ указывается, что каждый
' Государственное право Германии. Том. 1. С. 59. 2 См. там же. С. 67.
§ 1. Причины и условия формирования социального государства 209
кто не в силах самостоятельно добывать себе средства к суще ствованию и не получает при этом никакой посторонней помо щи, имеет право на личную и'материальную поддержку, кото рая соответствует его специфическим потребностям, побуждает к самопомощи, обеспечивает участие в общественной жизни, га рантирует достойное человека существование.
Обязанность государства обеспечить достойный уровень жизни каждому находит практическое воплощение в высоких объемах социальных расходов развитых современных госу дарств. Доля социальных расходов в Швеции составляет 1/3 ВПП, в ФРГ и Италии — 1/4, в США и Великобритании — 1/5. Такой уровень расходов, позволяющий реализовать соци альное обеспечение, дополнительные пособия но безработице, право на получение образования, жилье, доступ к ценностям культуры, должен опираться на высокоразвитую экономику, принципы права и справедливости, стремление гармонизиро вать общественные отношения и устранить резкие неравенства. Однако даже эти условия не обеспечивают социального благоденствия всех граждан. Развитие социального государ ства не однолинейное поступательное движение, а сложный и противоречивый процесс, в котором есть свои успехи и неудачи, взлеты и падения. На уровень социальности государства нема лое влияние оказывает политическая ориентация правительств (социал-демократы, консерваторы), соотношение сил полити ческих элит общества.
На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что основные принципы социального государства — достоинство человека, справедливость, ответственность, преодоление факти ческого неравенства с целью устранить резкие расхождения материальных статусов индивидов. Путь к реализации этих принципов, как уже отмечалось, длительный, а по сути дела не скончаемый. П. Новгородцев писал, что, возлагая па себя "бла городную миссию общественного служения", государство встре чается с необходимостью реформ, которые "лишь частью осу ществимы немедленно, а в остальном либо вовсе не осуществи мы, или осуществимы лишь в отдаленном будущем и, вообще говоря, необозримы в своем дальнейшем развитии и осложне нии"1.
Новгородцев П. укал соч. С 340.
210
Глава VII. Права человека и социальное государство
Причины этих сложностей не только в степени развитости экономики, по п в вечном противостоянии принципов свободы н равенства. Полная гармонизация этих принципов практически невозможна. Условие их осуществления — строго сбаланси рованное ограничение свободы экономической деятельности | (преимущественно экономическими, а не юридическими мето-: дами) н стремление к постоянному росту жизненного уровня, людей при понимании недостижимости абсолютного фактичес-1 кого равенства. Это является следствием разности людей — | их способностей, талантов, инициативности, трудолюбия, фнзи-1 чсского и психического состояния. Поэтому цель социального, государства — не устранить, а "выравнять" неравенство, пре одолеть резкие различия в имущественном положении, повы сить социальный статус индивида для обеспечения всем чле нам общества достойного уровня жизни.
Однако как бы ни была сложна роль социального государ ства в современном обществе, без нес невозможно осуществле ние не только прав экономических, социальных и культурных, по и прав первого поколения — политических и личных. При* необеспеченности социальной стороны жизнедеятельности лю-' дей деформируется вся структура прав и свобод человека: спи- • жается политическая активность, возрастает неверие в государ ство, далеко не всегда становятся доступны юридические гаран тии прав и свобод (например, право на защиту). Социальная незащищенность нередко порождается отсутствием основного гражданского (личного) права — права частной собственнос ти. Проблемы материального обеспечения нередко играют ре шающую роль при проведении выборов в представительные органы, в предвыборной борьбе за пост президента и т. д. По этому социальное государство, задача которого — создание условий и ответственность за реализацию "второго поколения"' прав человека, оказывает самое непосредственное воздействие» на осуществление всего комплекса прав и свобод человека.
Социальное государство и рыночная экономика должны в процессе взаимодействия преодолевать свои антагонизмы. По нятие социально ориентированной рыночной экономики полу чает и далее будет получать все большее признание и распрос транение. Это — неизбежный путь гуманизации общественной жизни, снижения противостояния в обществе, формирования солидарности сограждан, повышения нравственности всех со-
§ 2. Формирование социального государства в России
цнальных групп и индивидов. Современные государства долж ны не только охранять свободу, но и считаться с необоримым стремлением людей к равенству, которое возникло в давние вре мена и неуничтожимо никакими законами рыночной экономи ки.
§ 2. Пути формирования социального государства
в условиях реформирования экономических
отношений в России
Конституция Российской Федерации в ст. 7 закрепляет прин цип социальности государства: "Российская Федерация — со циальное государство, политика которого направлена на со здание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Оценка реалий жизни нашего общества даст основание для вывода о том, что приведенное положение Кон ституции можно расценивать лишь как программную установку, поскольку в нынешних условиях государство не имеет ни долго временной социальной политики, ни стабильной экономики, ни ориентации на принципы права, без которых невозможно осуще ствление социальной функции. Однако развитие социальной го сударственности — единственно возможный путь для свобод ного общества, которым хочет стать Россия. Поэтому важно уяс нить причины неблагополучия в данной сфере и попытаться оп ределить способы их преодоления.
Прежде всего следует отметить различия условий, в кото рых формировалась социальная государственность в развитых капиталистических странах и в которых эта задача выдвигает ся перед Россией.
Как было показано выше, вопрос о социальных функциях возник на Западе уже в ситуации прочно утвердившейся пра вовой государственности, когда период агрессивного "первона чального накопления" сменился рынком, в конечном счете дей ствующим в границах права. Признание социальности госу дарства, которое неизбежно связано и с признанием определен ного воздействия государства на экономические процессы, не могло в этих обстоятельствах перейти границы права и приве сти к применению административно-командных методов регу лирования экономики. Использование гибкой экономической политики и постоянный поиск баланса между рыночной свобо-
212
Глава VII Права человека и социальное государство
дои и осуществлением социальной функции стали основными способами осуществления социальных целен государства.
Задача формирования социальной государственности выд вигается в России в условиях, когда она не обрела опоры в праве, в правах человека. Возникает ситуация, при которой со циальное государство рассматривается не как новый этап раз вития правового государства, являющийся следствием обрете ния последним четких юридических характеристик, нормали зующих и упорядочивающих жизнь людей, а в обстановке пра вовой разрегулированиости и нестабильности, правового ниги лизма, неуважения к правам индивидов. Это приводит к хищ ническим способам "первоначального накопления", несовмес тимым с правом, активным вторжениям в сферу экономики ма фиозных структур и коррумпированных чиновников. Рефор мирование экономики не привело к разделению собственности и власти, не создало "среднего слоя" собственников. Произош ла копией грация огромных богатств в руках небольших групп люден и обнищание значительной части общества.
Вопрос о социальной государственности возник на Западе тогда, когда был создан мощный экономический потенциал, по зволяющий осуществлять меры по перераспределению доходов, не ущемляя существенно свободы и автономии собственников. Реакцией на любое экономическое неблагополучие (падение про изводства, стагнация экономики) было неизбежное сокращение социальных расходов. Стало быть, "накопление народного бо гатства" — непременное условие реальности осуществления социальной функции государства.
Такие условия в России отсутствуют. Происходит резкое па дение производства. Не достигнуто пока даже относительной ста билизации экономики. Ухудшается положение товаропроизводи телей, многие предприятия становятся банкротами. Инвестици онный потенциал возрастает слабо. Государство имеет огромные внешние долги. Непрерывно растет безработица. У государства образовалась огромная задолженность по заработной плате.
Формирование социальной государственности в западном мире осуществлялось в развитом гражданском обществе, которое созда ет условия с целью решения задач, необходимых для гармонизации общественных отношений, предотвращения катаклизмов и резкого противоборства. Зрелое гражданское общество лучше воспринимает идеи сострадания, благотворительности, заботы о социально незащи щенных людях. В России подобные условия еще предстоит создать.
§ 2. Формирование социального государства в России 211
Учитывая особенности российского общества в переход ный период с его дезорганизованной экономикой, деформиро ванным общественным сознанием, разрушенными духовно-нрав ственными ориентирами, необходимо сформулировать принци пы взаимоотношении государства и гражданина, которые смог ли бы консолидировать общество, предотвратить резкую его поляризацию, снять напряженность. Эти принципы должны зак лючаться в следующем.
Всемерно содействуя развитию рыночных отношений, го сударство берет на себя функции социальной защиты гражда нина, выражающиеся в системе мер, призванных обеспечить достойный уровень жизни каждого человека, что предусмотре но ст. 7 Конституции РФ. Это выражается в перераспределе нии доходов между различными социальными слоями обще ства через установление целесообразной системы налогов, госу дарственный бюджет, финансирование социальных программ, в частности программы борьбы с бедностью.
Государство неизменно учитывает своеобразие и исклю чительное значение в жизни общества пауки (в частности, фундаментальной) и культуры, которые не могут и не дол жны включаться в рыночные отношения (такое включение может вызвать их полное разрушение и деградацию), осу ществляет их постоянное финансирование, поддерживая и развивая фундаментальные научные и культурные програм мы.
Задача государства в условиях новых экономических от ношений — обеспечение социальной справедливости, равно правия, нравственности в отношениях между людьми. Эти принципы могут быть реализованы путем расширения соци альных программ, поощрения благотворительной деятельнос ти (в частности, освобождения от налогов предпринимательс ких структур, осуществляющих благотворительную деятель ность), воздействия на процесс ценообразования. Последнее возможно на основе ликвидации монополизма в сфере про изводства и торговли, п здесь роль государства чрезвычайно велика.
В качестве долговременной, перспективной цели государ ство должно ставить перед собой задачу выравнивать положе ние людей, хотя достичь фактического, а не только юридичес-
8 Права человека
214 Глава VIII Человек и государство
кого равенства невозможно. Это не означает отрицания идеи равенства, идея эта содержит в себе огромный нравственный потенциал.
Определение путей развития нашего общества, пределов вмешательства государства в экономическую и социальную сферы, обеспечение роли государства в создании "среднего клас са", расширение социальной функции государства, означающей "миссию общественного служения", возрастание ответственно сти государства перед гражданином за создание достойных ус ловий его жизни — важные задачи социальной политики в пе реходный период.
Концепция социального государства, неотделимого от пра ва, обеспечивающего постепенное устранение резких социальных неравенств, справедливость и нравственность — важный аспект модели нового общества, которое должно быть сформировано России. Только на основе реализации этой концепции можнс создать условия реального обеспечения социальных, экономи! ческих и культурных прав индивидов, их участия в политичес| ких преобразованиях России, формировании демократическоп правового общества.
Глава VIII Человек и государство
§ 1. Либеральная доктрина: от человека к государству
Взаимоотношения индивида и государства — одна из ве| дущих проблем политико-правовой мысли, имеющая многове! ковую историю. Каким бы ни было государство по своей ири| роде, какой бы режим в нем ни господствовал — взаимодеш ствия человека и государства всегда представляли интерес н{ только теоретический, религиозный, философский, но и при кладной, поскольку без учета этого взаимодействия невозмож но было установить в обществе порядок, необходимый для гос подствующей элиты или для демократически избранных пра вителей.
§ 1. Либеральная доктрина: от человека к государству 215
Подлинным открытием в данной области стала либераль ная доктрина прав человека, сформировавшаяся в процессе подготовки и проведения буржуазных революций XVII — XVIII вв. Она определила новые ориентиры во взаимоотно шениях государства и человека — свободу, юридическое ра венство, верховенство закона, универсальные права человека. Основой буржуазно-либеральной доктрины явилась естественно-правовая концепция, выдвинувшая в качестве главных прин ципов свободу и неотъемлемые, неотчуждаемые права челове ка, которые принадлежат ему от рождения как представителю рода человеческого. Государство обязано признавать эти пра ва, считаться с ними, ограждать их от каких бы то ни было посягательств. Тем самым был положен предел бесконтроль ности п произволу государственной власти, определены грани цы ее воздействия, выдвинут критерий оценки государства и его цель — осуществление "всеобщего блага", защита прав человека.
Буржуазно-либеральная доктрина в ее классическом вари анте, развитая в учениях Г. Гроция, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Б. Спинозы, В. Гумбольдта и др., не была однородной по своему содержанию; она получала своеобразное звучание у различных буржуазных идеологов. Однако при всем различии подходов она была объединена главным — идеей свободы личности, ее автономии, возможности пользоваться неотъемлемыми права ми — на жизнь, неприкосновенность личной сферы, собствен ность, самоопределение. Трудно переоценить значимость таких подходов к человеку, его правам, свободам, определявшим прин ципиально новые параметры взаимоотношения человека н госу дарства, выдвигавшим принцип гуманизма в качестве важней шего фактора государственно-правовой деятельности.
Следует заметить, что если либеральная доктрина на ран них стадиях своего развития основывалась на идеях и принци пах сстественноправового учения, то впоследствии она была пред ставлена и в юридико-позитивистских версиях. Однако ее клас сический вариант неотделим от естественноправовой школы, от идеи свободы, прирожденных прав человека.
Анализ идей естественноправовой доктрины и воплотив ших их юридических документов — Декларации независимос ти, Билля о правах, Декларации прав человека и гражданина
216
Глава VIII. Человек и государство
позволяет сформулировать те основные начала, которые оказа ли решающее воздействие не только на раскрепощение челове ка и обретение им свободы, но и на характер государства, ею взаимоотношения с человеком.
а) Главное для человека — свобода, которая должна быть средой его обитания. В сфере свободы человек избирает свой собственный жизненный путь, реализует свои интересы п при страстия. Руссо считал, что "эта общая свобода есть следствие человеческой природы. Ее первый закон — забота о самосох ранении, ее первые заботы — те, которые человек обязан иметь по отношению к самому себе; и как только человек достигает разумного возраста, он становится своим собственным господи ном, будучи единственным судьей тех средств, которые пригод ны для его самосохранения"'. "Люди являются по природе сво ей свободными, равными п независимыми"2, — писал Дж. Локк. Человек должен готовить себя к осуществлению высшей цели. Для этого необходимо формирование его сил и способностей. "Первым и самым необходимым условием этого является сво бода"3.
В выдвижении свободы в качестве главного принципа жиз недеятельности человека заложен разрыв с прежним подходом к его взаимоотношениям с государством, где он выступал в ка честве подданного, призванного слепо выполнять волю прави теля, власти, государства. Свобода превращает подданного в гражданина, определяя новые принципы его взаимодействия с государством.
б) Свобода неотделима от равенства. Эти понятия высту пают нераздельно и в классических либеральных доктринах, и в юридических актах о правах человека. Наиболее последова тельным сторонником такой позиции был Руссо: "Если иссле довать, в чем именно состоит наибольшее благо всех, которое должно быть целью всякой системы законодательства, то мы найдем, что благо это сводится к двум важнейшим вещам: сво боде и равенству... Свобода не может существовать без равен ства'"1.
1 Руссо Ж.-Ж, Об общественном договоре. М., 1938. С. 4.
' Локк Д. Избранные философские произведения. В 2 т. Т. 2. С. 56.
1 Гумбольдт В. Язык и философия культуры. М., 1985. С. 30
4 Руссо Ж.-Ж. Указ. соч. С. 44.
§ 1. Либеральная доктрина: от человека к государству 21?
Свобода и равенство — необходимые условия обладания всеми людьми — без каких-либо различий и изъятий — неотъемлемыми, неотчуждаемыми правами.
Декларация независимости 1776 г. провозгласила, что все люди созданы равными и наделены их Творцом определенными неотчуждаемыми правами. Статья 1 Декларации прав челове ка и гражданина определила, что все люди рождаются и оста ются свободными и равными в правах.
Нельзя не отметить, что в классических либеральных док тринах вопрос о свободе и равенстве решался неоднозначно. В учениях А. Смита, И. Бентама предпочтение отдавалось сво боде; как уже отмечалось, Руссо был рьяным поборником ра венства. Однако неизбежные противоречия свободы и равен ства обнаружились позднее, уже в XIX в. В период буржуаз ных революций и раннекапиталистического развития главная задача состояла в освобождении личности от ограничений фео дальной системы, создании новых форм жизни, способных ог раждать человека от произвола и деспотизма, от излишней го сударственной опеки и социального неравенства. Классическая либеральная доктрина, основанная на принципе индивидуализ ма, считала необходимыми условиями для его развития свобо ду и равенство. Провозглашение естественных и неотъемле мых прав человека было бы невозможно без признания равен ства всех людей перед законом, т. е. формального юридическо го равенства. Именно равенство определило универсальный характер прав человека, положив конец сословным правам и привилегиям.
в) Права человека — это та система условий и благ (мате риальных и духовных), без которой невозможны его нормаль ная жизнедеятельность, развитие его индивидуальных свойств, свободный выбор и самоопределение, реализация "гражданс ких интересов". Локк писал: "Гражданскими интересами я на зываю жизнь, свободу, здоровье и отсутствие телесных страда ний и владение такими внешними благами, как деньги, земли, Дома, домашняя утварь и т. д."1
Классические буржуазно-либеральные права, которые при нято теперь называть правами первого поколения — это, как
Локк Д. Указ. соч. С. 145.
218
Глава VIII. Человек и государство
уже отмечалось, гражданские (личные) и политические права. Гражданские нрава охватывали сферу личной свободы челове ка и включали собственность, свободу делать все то, что не на носит вреда другому, неприкосновенность личности, жилища, бумаг, имущества, право на публичное разбирательство его дела судом, возможность задержания или заключения лица только в случаях, предусмотренных законом. Декларация независимос ти к таким нравам относит не только жизнь и свободу, но и "стремление к счастью". Декларация прав человека и гражда нина считает неотъемлемыми естественными правами человека "свободу, собственность, безопасность и сопротивление угнете нию". К сфере личной свободы относится и выбор религиоз ных взглядов.
Политические права в раннебуржуазном обществе трудно было четко отграничить от гражданских. Условно к ним мож но отнести и "сопротивление угнетению", и свободное выра жение мыслен и мнений, и равный доступ ко всем постам, пуб личным должностям и занятиям, право требовать у любого должностного лица отчета о его деятельности. Несомненно, политическим правом было заключение "общественного дого вора" для учреждения общественного союза, ассоциации (го сударства), которые призваны были осуществлять "общее бла го".
Однако в буржуазных теориях индивидуальная свобода (т. е. сфера гражданских прав) определялась как истинная, а политическая — лишь как гарантия свободы индивидуальной. Такие приоритеты были выдвинуты в трудах Б. Копстана: не равное со всеми участие в политических делах, а личная неза висимость составляет основную потребность личности. Из стрем ления гарантировать личную свободу и независимость, огра дить индивида от вмешательства государства возникает раз граничение основных прав и свобод на права и свободы челове ка и гражданина.
г) Стремление к личной автономии, свободе само определения в сфере гражданского общества выдвинуло про блемы цели государства и границ его деятельности. Целью го сударства объявляется "общее благо", ограждение свободы и прав человека от любых посягательств с чьей бы то ни было стороны (в том числе и со стороны самого государства).
^В
§ 1. Либеральная доктрина: от человека к гоеударству 219
В тесной связи с этой целью находится вопрос о преде лах деятельности самого государства. Исторически государ ство возникло и развивалось как организация публичной вла сти, целью которой было обеспечить подчинение подданных ее приказам, установлениям, предписаниям. Однако нельзя ска зать, что эта публичная власть была по сути ничем не огра ничена.
Даже в древневосточных государствах, по справедливому замечанию Г. Еллинека, власть деспотов никогда не простира лась так далеко, чтобы "устранить всякий правопорядок". Ра зумеется, "право индивида не могло быть осуществлено по от ношению к властителю, но без сомнения могло осуществляться по отношению к другим индивидам"'.
Борьба за свободу и права человека неизменно связыва лась со стремлением ограничить всевластие государства, поста вить правовой заслон произволу и беззакониям.
Однако только буржуазные революции выдвинули кри терий ограничения государственной власти — естественные, неотъемлемые права человека. Государство должно призна вать эти права, не посягать на них, защищать их от любых вмешательств. Происходит ценностная переориентация в отношениях власти и человека. Если на предшествующих этапах развития отсчет шел от государства к человеку, то теперь обозначился новый подход: исходным становится че ловек, а государство призвано оберегать его гражданские интересы, обеспечивать "всеобщее благо". Этот подход ос новывался на идее общественного договора, согласно кото рому человек отчуждает часть своей естественной свободы для создания такой ассоциации, "которая защищала бы и охраняла совокупной общей силой личность, в которой каж дый, соединяясь со всеми, повиновался бы, однако, самому себе и оставался бы таким же свободным, каким он был ранее"2.
Дж. Локк подчеркивал, что политическая власть — это та власть, которую каждый человек, обладая ею в естествен ном состоянии, передал в руки общества, призванного действо-
1 Еллппек Г. Общее учение о государетве. СПб., 1903. С. 187. ' Руссо Ж.-Ж. Указ. соч. С. 12.
220
Глава VIII. Человек и государство
вать во благо его членов. Вместе с тем характерно, что веду щие идеологи сстественноправовой доктрины не полагались на то, что естественные права и свободы человека могут быть осуществлены только на основе их разумности и справедли вости, без силы государства. Это четко выражено у Локка, который видит обязанность гражданских властей обеспечить каждому справедливое владение собственностью и другими неотъемлемыми благами путем беспристрастного исполнения справедливых законов, которые опираются в случае необхо димости на силу. "Если кто-либо осмелится нарушить зако ны общественной справедливости и равенства, установленные для сохранения этих вещей, его намерения обуздываются стра хом наказания, состоящего в лишении или уменьшении этих гражданских интересов и благ, которыми он иначе может и должен воспользоваться. Но поскольку никто не желал бы добровольно быть наказанным лишением хотя бы части сво их прав, а тем менее свободы или жизни, постольку существует власть, наделенная силой и мощью всех своих подданных, с целью наказывать тех, кто нарушает права какого-либо дру гого человека"1.
Декларация прав человека н гражданина в ст. 12 устано вила, что "для гарантии прав человека и гражданина необходи ма государственная сила; она создается в интересах всех, а не для личной пользы тех, кому она вверена". Уже на этом этапе развития естествешюправовой доктрины появляется потребность "восполнения" ее государственной поддержкой, которая в даль нейшем будет приобретать все более четко выраженные фор мы, сглаживая резкое противостояние естественно-правовых и юридико-позитивистских подходов.
Однако, признавая значимость государства для гарантиро вания прав человека, буржуазные идеологи стремились мини мизировать его роль, ограничить сферу его деятельности, осво бодить от него прежде всего экономические отношения. Такой подход был, как отмечалось выше, выражен Б. Констаном, Дж. Локком и др. А. Токвиль анализирует неизбежный, по его мнению, процесс концентрации власти в демократическом об ществе, выдвигающем на передний план не свободу, а равен ство. Поэтому, по его мнению, необходимо ограничить государ-
1 ЛоккДж. Указ. соч. С. 145-146.
§ 1. Либеральная доктрина' от человека к государству 221
огненную власть, ослабить централизацию, расширить личную свободу1. Наиболее четко и последовательно выражена идея ограничения роли государства у В. Гумбольдта. В своем трак тате "Идеи к опыту, определяющему границы деятельности го сударства" он пишет, что если сравнивать наиболее замечатель ные государственные устройства и исследовать мнение о них самых выдающихся философов и политиков, то вызовет удив ление то, как мало исследован такой основной, наиболее важ ный вопрос: какую цель должно преследовать государство и в каких границах оно должно развивать свою деятельность?
По мнению В. Гумбольдта, государство должно ограничить себя в той сфере, которая затрагивает частную жизнь граждан и определяет меру их свободной и беспрепятственной деятель ности. Основной принцип состоит в том, что каждый человек пользуется самой полно]"! свободой, развивая все своп особенно сти. "В самой общей форме иод истинным объемом деятельно сти государства следует понимать все то, что государство мо жет совершить для блага общества, не нарушая только что ус тановленного памп принципа; из этого вытекает более конкрет ное определение, что всякое стремление государства вмешиваться в частные дела граждан, если эти дела не нарушают права дру гих людей, неприемлемо"2.
Гумбольдт считает, что усилия государства повысить бла госостояние нации, различные способы его опеки населения стра ны ослабляют силу нации, создают однообразие, препятствуют умножению сил в сфере индивидуального обладания и потреб ления. Чем большее воздействие оказывает государство, тем более сходными становятся люди, исчезает их индивидуальность и своеобразие. Государство должно не стремиться к положи тельному благосостоянию граждан, а ограничиться обеспечени ем их безопасности. Слишком пространная забота государства о гражданах наносит большой вред энергии деятельности и моральному характеру людей'1.
Как видно из приведенных положений, роль государства ограничена сферой индивидуальной свободы человека, т. с. теми правами, которые являются неотъемлемыми и нерушимыми. Права человека выступают ограничителем всевластия государ-
' См. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 484 — 488. * Гумбольдт В. Указ. соч. С 34. 1 См. там же. Укал. соч. С. 34-37.
222
Глава VIII. Человек и государство
ства, сфер его деятельности, препятствием произволу. Эта мысль прекрасно выражена А. Токвилсм: "Именно понятие о правах позволило людям определить, что есть вседозволенность н про извол. Оно помогает им быть независимыми без высокомерия н подчиняться, не унижаясь. Подчиняясь насилию, человек сги бается и унижается. Если же он подчиняется праву распоря жаться, которое он признает за себе подобными, он в каком-то смысле даже возвышается над тем, кто им распоряжается"1.
В свободе от государства, "негативно» свободе" видели буржуазные идеологи ее отличие от античной свободы. Если античная свобода есть участие в государственной власти, то современная (раннсбуржуазпая) свобода — это свобода от го сударственной власти. Анализируя позиции Б. Констана, Р. Молля и других представителей как классического, так и нового либерализма, Г. Еллинек следующим образом характе ризует противоположность античной и раннебуржуазной сво боды: "У древних — индивид служит государству, и в его бла ге косвенно находит удовлетворение и своим целям; у новых народов государство существует для индивида и высшей целью считает благо граждан. Там, свобода состоит в участии в управ лении, здесь — в том, чтобы как можно меньше быть управляе мым. То, что гражданин отдает государству, в античном мире исчерпывает его личность, в новейшем — рассматривается как ее ограничение"2.
Новое понимание свободы неотделимо от прав человека, которые не растворяют личность в государстве и не подчиняют се. Эти права являются ограничителем всевластия государства, антиподом произвола и беззакония. На этих постулатах и фор мируется новое понимание государства, а именно правового го сударства с приоритетом прав человека, господством закона, разделением властей.
Классическая буржуазно-либеральная доктрина прав человека с ее основными принципами — свободы, равенства, индивидуализма, приоритета прав человека, правового государ ства явилась великим вкладом в человеческую цивилизацию, заложив основы персоноцентристского подхода (от человека — к государству), выдвинув личность с ее правами и свободами в
193.
' Токвнль А. У юн. соч. С. 188. -' Еллинек Г. Укал, соч. С. 192-
223
§ 2. Марксистская доктрина: от государства к человеку
эпицентр общественного развития. Однако наряду с высоким гуманистическим зарядом эта доктрина несла в себе все недо статки и крайности раппсбуржуазного романтизма, которые явственно обнаружились в процессе дальнейшего развития ка питалистического общества и потребовали основательной кор ректировки некоторых ее принципов и положений (в частно-1 стн, "минимизации" роли государства, его полного устранения [ от воздействия на экономику).
Наряду с либеральной доктриной прав человека, основанной на сстественнонравовых идеях, существовали п иные подходы к понятию роли и значения прав человека, взаимодействию чело века и государства. Мы остановимся на марксистском учении о взаимоотношениях государства н человека, сыгравшем огром ную роль в историческом развитии человечества в XIX —XX в. Оно явилось антиподом либеральных доктрин практически по всем параметрам, характеризующим отношения "человек — государство".
§ 2. Марксистская доктрина: от государства к человеку
В XIX в. сформировалась марксистская доктрина, кото рая объявила своей главной целью установление нового строя, основанного на принципах подлинного демократизма, справед ливости, освобождения людей от угнетения и порабощения. В основе этого учения лежала теория классовой борьбы, которая должна завершиться победой пролетариата, уничтожением бур жуазного государственного аппарата, упразднением частной соб ственности как источника эксплуатации н бесправия трудя щихся масс. Движущей силон общественного развития объяв лялись экономические факторы, производительные силы н про изводственные отношения, выступающие основными детерми нантами всех "надстроечных элементов" — государства, пра ва, политики, духовной культуры, нравственности. Марксист ское учение, эта своего рода утопия "земного рая", который должен наступить в результате насильственной пролетарской революции и установления диктатуры пролетариата, привлек ло много сторонников и оказало огромное воздействие на весь ход исторического развития человечества. Такой успех марк-
224
Глава VIII. Человек и государство
спзма был легкообъясним, поскольку в середине XIX в. обо значились уязвимые места либеральных теорий, проявилась резкая поляризация общества, сложилась ситуация напряжен ности в нем. Следует сказать, что либеральная доктрина ока залась достаточно гибкой и динамичной; представители нового I либерализма вели попек приспособления его принципов к ус-| ловиям зрелого капиталистического строя, предлагая путь со циальных реформ с целью преодоления резких неравенств, обес печения достойного уровня жизни для каждого члена обще ства. Однако путь социального реформирования чрезвычайно сложен н длителен; идеи такого реформирования встречали противодействие и со стороны либеральных сил консерватив ного толка.
Поэтому теория, предложившая быстро и радикально из менить мир, обеспечить гармонию и счастье трудящихся, упала на благодатную почву и начала свое триумфальное шествие по всеми миру. "Призрак коммунизма", который, по выражению основоположников марксизма, "бродил по Европе", стал обре тать конкретные организационные очертания, программы и ре ализовываться в массовых революционных настроениях и дей ствиях.
Марксистское учение более чем столетие подвергалось! глубокому анализу, критике, апологии. Для предмета данного исследования интерес представляет подход марксизма к вза имоотношениям человека и государства, к пониманию прав человека и, в конечном счете, его места в общественных про цессах.
а) Исходным в марксистском учении является борьба клас сов, которая должна завершиться насильственным свержением буржуазного строя, установлением принципиально иного соци ального устройства, основанного на диктатуре пролетариата. Отсюда выдвижение насилия в качестве основного средства решения задачи пролетарского государства — как можно быст рее обеспечить "земной рай", свободу и счастье всем трудящим ся. Идея насилия была недвусмысленно выражена К. Марк сом: "Революция есть, несомненно, самая авторитарная вещь, какая только возможна. Революция есть акт, в котором часть населения навязывает свою волю другой части посредством ружей, штыков и пушек, т. с. средств чрезвычайно авторитар ных. И если победившая партия не хочет потерять своих усн-
225
§ 2 Марксистская доктрина: от государства к человеку
лий, она должна удерживать свое господство посредством того страха, который внушает реакционерам ее оружие"'.
Политическая концепция диктатуры пролетариата опреде ляет ее как власть, не ограниченную и не связанную никакими законами. "Научное понятие диктатуры, — подчеркивал В.И. Ленин, — означает не что иное, как ничем не ограниченную, никакими законами, никакими абсолютно правилами не стес ненную, непосредственно па насилие опирающуюся власть"2.
Такое представление о государстве выдвигает его в каче стве главного фактора общественных преобразований метода ми насилия, беззакония, упразднения свободы. Человек стано вится средством достижения целей, стоящих перед государством; он должен быть всецело подчинен политической власти, не зна ющей над собой силы закона. Новая политическая система по глощает личность, лишает ее свободы самоопределения, автоно мии, превращая в послушного исполнителя своей волн. Это — реализация системоцентристского похода в его крайнем выра жении: государство — первично; человек — объект государ ственного воздействия; его поведение жестко регламентирует ся, направляется, контролируется государством. Энгельс отме чал, что "воля отдельных лиц должна подчиняться, а это озна чает, что вопросы будут разрешаться авторитарно'4. Ленин пи сал о том, что "обеспечение строжайшего единства воли дости гается подчинением воли тысяч воле одного'"1.
б) Крайне своеобразно решаются марксизмом и вопросы демократии, явившейся завоеванием буржуазной революции и основанной на равенстве всех перед законом, определяющем равенство в нравах и свободах.
В трактовке марксизма демократия — явление сугубо клас совое. Победивший пролетариат исключает участие в полити ческом процессе свергнутых эксплуататорских классов, лишает их всех прав и свобод. Идея универсальности прав и свобод, т. е. принадлежности их каждому члену общества от рожде ния, их неотъемлемости и неотчуждаемости, решительно отбра сывается как абсолютно неприемлемая в обществе, где власть может быть удержана только применением насилия ко всем,
гМаркс К., Эп/сльс Ф. Соч. Т. 18. С. 105. 2 Ленин В.И. Поли собр. соч. Т. 41. С. 383. 1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч Т 18. С. 303. "Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 36. С. 200
226
Глава VIII. Человек и государство
I \
кто не является ее сторонником. "Чистую демократию" Ленин называл лживой фразой, являющейся основой для буржуазных спекуляций вокруг проблем демократии. "Либералу естествен но говорить о "демократии" вообще. Марксист никогда не за будет поставить вопрос: "для какого класса?"1 Энгельс в 1884 г. в письме к А. Бебелю писал: "Во всяком случае во время кри зиса и на другой день после пего нашим единственным против ником явится вся реакционная масса, объединяющаяся вокруг чистой демократии, и этого, как я полагаю, ни в коем случае упускать из виду нельзя"2.
Насильственно исключая из политической жизни целые классы и слои населения, отнесенные к "чуждым элементам" (причем критерии такого исключения были весьма произволь ны, расплывчаты, поскольку даже интеллигенция была включе на в категорию "лишенцев"), Ленин объявил о возникновении нового всемирно-исторического тина демократии — "именно пролетарского демократизма, или диктатуры пролетариата"-' Отождествление понятий "демократия" и "диктатура" явнлос поистине "всемирно-историческим" открытием главного прак-| тичсского продолжателя марксизма.
Утопичность марксизма подтвердилась тем, что теория "про летарской" демократии не была реализована ни в одной стране, не подкреплена практикой реального участия граждан в реше нии государственных дел. Пролетариат в России — первой стране победившей социалистической революции — был край не малочисленным, и провозглашенная диктатура этого класса отнюдь не означала "демократии для большинства", а заложи ла основы власти партократам, большевистской элиты. Даже для "трудящихся" классов — рабочего класса и крестьянства — не были соблюдены принципы равенства. Конституция РСФСР 1918 г. давала явные преимущества рабочим: при выборах на Всероссийские съезды Советов в городах избирался 1 делегат от 25 тыс. избирателей, а в сельской местности—! делегат от 125 тыс.
В этом проявлялась патологическая боязнь большевиками парода, который в большинстве своем не принял и не мог под держать новую власть.
' Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 37. С. 243. 1 Маркс К., Энгельс Ф, Соч. Т. 36. С. 218. '•Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 44. С. 147.
§ 2. Марксистская доктрина: от государства к человеку 227
в) Путь к раскрепощению личности и достижению всеоб щей свободы марксизм видел в преодолении индивидуализма, в растворении личности в государстве, а индивидуальных инте ресов — в классовых. Ленин считал величайшей заслугой Мар кса и Энгельса то, что место и роль человека в обществе, его права и обязанности, чувства, помыслы, действия, бесконечно разнообразные н,-казалось бы, не поддающиеся никакой систе матизации, в пределах конкретно-исторического общества были ими обобщены и сведены к действиям групп личностей, классов, борьба которых определяет развитие общества'. Сведение раз нообразных индивидуальностей, их чувств и помыслов к клас совым интересам — это одно из важных звеньев марксистско го учения, которое определяется стремлением сделать человека "родовым существом", нивелируя его своеобразие и неповтори мость. Отсюда резкая критика гражданского общества, в кото ром человек "действует как частное лицо, рассматривает дру гих людей как средство, низводит себя самого до роли средства и становится игрушкой чуждых сил"-.
К. Маркс в поздравлении А. Линкольну по случаю его переизбрания высоко оценил вклад американцев в развитие прав человека, отметив, что ими "была провозглашена первая декларация прав человека н был дан первый толчок европейс кой революции XVIII века..."!. Такая оценка сочеталась у него с решительным неприятием "раздвоения" индивида на челове ка и гражданина. По его мнению, член гражданского общества, обладающий естественными и неотъемлемыми правами, суще ствующими вне государства и стоящими выше государствен ной власти, превращается в ограниченного, замкнутого в себе индивида. Развитие индивидуализма и автономии личности, рас сматриваемое либеральными доктринами как движущая сила общества, Маркс считал принижением роли человека как об щественного существа в его непосредственной связи с государ ством, где человек должен выступать как "родовое существо". Однако "родовая жизнь" в буржуазном обществе, т. е. сфера взаимодействия человека и государства, является лишь внеш ней рамкой, ограничителем самостоятельности человека. С точки
1 См. Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 1 С. 430. 1 Маркс К., ЭшсльсФ. Соч. Т. 1 С 390-391. 1 Маркс К., Эшелъс Ф. Соч. Т. 16. С. 17.
228
Глава VIII. Человек и государство
зрения марксизма такой подход неприемлем, поскольку лич ная свобода человека, его сущностпые человеческие интересы и пристрастия, его самостоятельность и автономия, которые вы ражены в естественных правах, способны сформулировать лишь "эгоистичного человека" и препятствуют установлению под линной свободы, исходящей из объединенной деятельности людей. "Человек отнюдь не рассматривается в этих правах как "родовое существо". Поэтому "государственно-гражданс кая жизнь, политическая общность, низводится деятелями по литической эмансипации даже до роли простого средства для сохранения этих так называемых прав человека; что таким образом сйоусп объявляется слугой эгоистического Ьоттс, а сфера, в которой человек выступает как общественное суще ство, ставится ниже той сферы, в которой он выступает как частное существо; что, наконец, не как сЛоусп, а человек как Ьоиг$ео15 считается собственно человеком н настоящим чело веком"'.
Критика Марксом "так называемых прав человека", суще ствующих в гражданском обществе, ставила целью подвести теоретическую основу иод "обобществление" человека, сто сли яние с государством н различными общественными объедине ниями. Нельзя не сказать, что издержки абсолютного индиви дуализма были оценены К. Марксом весьма проницательно, однако в противовес ему он предлагал абсолютный коллекти визм, растворение человека в общности, нивелирование сто ин дивидуальности н даже отрицание элементарных человеческих устремлений к благополучию, безопасности, осуществлению своих личных интересов.
Такая теория была реализована в странах, вступивших на путь социализма, главным лозунгом которого было полное под чинение личных интересов общественным. Условием полной "человеческой эмансипации" К. Маркс считал преодоление индивидуализма'и утверждение принципа коллективизма, общ ности. "Лишь тогда, когда действительный индивидуальный человек воспримет в себя абстрактного гражданина государ ства и, в качестве индивидуального человека, в своей эмпири ческой жизни, в своем индивидуальном труде, в своих ииднви-
' Маркс К., Эшельс Ф. Соч. Т. 1. С. 402.
229
§ 2. Марксистская доктрина: от государства к человеку
дуальных отношениях станет родовым существом', лишь тогда, когда человек познает и организует свои "собственные силы" как общественные силы и потому не станет больше отделять от себя общественную силу в виде политической силы, — лишь тогда свершится человеческая эмансипация"1.
Реализация этих установок при социалистическом строе привела к поглощению гражданского общества государством, а человек, которому навязывались стандартизированные прин ципы н ценности, поглощался коллективом, утратив право на самобытность и автономию. П.И. Новгородцев отметил, что такая конструкция "была законченной и замкнутой систе мой абсолютного коллективизма", которая видела "весь смысл жизни человеческой — в практике общественных отноше ний"2.
Рассмотрение человека как совокупности всех обществен ных отношений'1 — одна из важных позиций марксизма. Р1е-сомиенно, социальные отношения, среда, условия бытия ока зывают огромное воздействие па формирование личности. Од нако в одних и тех же социальных условиях появляются бес конечно многообразные индивидуальности, поскольку в лю бом человеке неизменно присутствует и социально-типичное, и индивидуально-своеобразное. И есть области жизни чело века, которые он не может и не должен подчинять какому-либо коллективу — обществу, классу, социальной группе, по скольку это ведет к подавлению его своеобразия и личных особенностей. Н. Бердяев отмечает, что тенденция марксиз ма к отчуждению человека в коллектив "создает ложную тоталитарную религию, религию авторитарного коллективиз ма'"1. Последний всегда связан с известным насилием над личностью, поскольку он стремится сделать всех людей од нородными и тождественными, обеспечить слияние личных интересов с общественными. Однако, признавая значимость служения обществу, человек не может не ценить свою само стоятельность, автономию для того, чтобы чувствовать себя сво бодным.
1 Мщжс К., Эшелъс Ф. Соч. Т. 1. С. 406.
* Пов/о/юдцев П.И. Об общественном идеале. С. 214.
1 См.: Ма/кс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 3. С. 3.
4 Бердяев II. Судьба России. С. 297.
230
Глава VIII. Человек и государство
Марксизм стремится к революционному преобразованию человека, полной перестройке его психологии, преодолению своей природы, при котором общественное начало становится внут ренним законом быгия человека, а государство в конечном сче те — ненужным.
Враждебность к буржуазному государству выливается в неприятие правового государства. Между тем в тот период, когда Маркс обвинял государство в невозможности преодо леть личный произвол, уже появились труды, в которых до казывалось, что теория правового государства не только не исключает, но и требует устранения социальной несправед ливости, борьбы с эгоизмом сильных, защиты слабых и обез доленных (Л. Штейн); обосновывалась прямая связь огра ничения индивидуализма с идеен правового государства (Ф. Лассаль).
Еще более последовательно эти идеи были развиты нсоли-берализмом в связи с пониманием необходимости социально реформировать общество для преодоления крайнего индиви дуализма, и "выравнивания" неравенств. Марксизм отвергал эти пути, а его классовая теория с утопией грядущего безгосу дарственного состояния была антитезой правового государства. Он отдал предпочтение и утопическим построениям, направ ленным на изменение человеческой природы на основе приня тия приоритета классовых интересов, подчинения личности об щественным, т. е. классовым, целям. Согласно марксистскому учению, преобразование человека определяется решающим вли янием социальной среды, а не внутренними духовными факто рами, психологией и сознанием человека. Сегодня предельно ясно, что марксистский "пролетариат" — продукт мифотвор чества. Однако для марксизма важна была ориентация лично сти на класс-гегемон, который якобы был единственным носите лем истины, связанной с радикальным преобразованием обще ства и ведущей к "земному раю".
г) Одним из краеугольных камней гражданского общества, согласно либеральной доктрине, является частная собственность, выступающая как священное и неприкосновенное право чело века. Для марксистского учения частная собственность — ос новное зло, подлежащее немедленному уничтожению после по беды пролетарской революции. "Демократия, — писал Ф. Эн-
231
§ 2. Марксистская доктрина: от государства к человеку
гсльс, — была бы совершенно бесполезна для пролетариата, если сю не воспользоваться немедленно, как средством для про ведения широких мероприятии, непосредственно посягающих па частную собственность н обеспечивающих существование пролетариата"1.
Социалистические преобразования начинаются с отмены частной собственности, с обобществления и централизации про изводства2.
Маркс и Энгельс, анализируя современное им буржуаз ное общество, пришли к выводу, что капитализм исчерпал своп возможности, что частная форма производства и обмена явля ется источником эксплуатации и поэтому должна быть заме нена новыми формами производственных отношений, в основе которых лежит государственная собственность, исключающая эксплуатацию и создающая условия для утверждения свободы п равенства победившего класса. Трудно понять это противо речие марксизма: если главное и определяющее — производ ственные отношения, развивающиеся объективно, то зачем нуж на насильственная революция для преобразования таких от ношении? Ведь их преобразование Должно происходить без актов насилия, без "экспроприации экспроприаторов". Одна ко в "Капитале" сформулирована неожиданная мысль, что "само насилие есть экономическая потенция"3. И главным ору дием уничтожения капиталистической и создания новой соци алистической собственности является пролетарское государ ство.
Поскольку объективный процесс преобразования экономи ческих отношений никак не подтверждался реальностью, после победы революции Ленин выдвигает тезис о приоритете поли тики (т. с. надстроечной категории) над экономикой. И хотя такое утверждение явно противоречит всему духу марксовой теории, В.И. Ленин очень легко "устранил" подобное противо речие. "Политика, — писал он, — не может не иметь первен ства над экономикой. Рассуждать иначе, значит забывать азбу ку марксизма'4. А поскольку государство является одним из
1 Маркс К., Эшсльс Ф. Соч. Т. 4. С. 332.
2 См.: Маркс К., Эшсльс Ф. Соч. Т. 18. С. 57. ' Маркс К., Эшсльс Ф. Соч. Т. 23. С. 761. 4 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 42. С. 278.
232 Глава VIII. Человек и государство
основных, коренных вопросов политики, "фокусом всех поли тических вопросов"1, оно и было использовано для разрушения экономических связей гражданского общества, лишения всех его членов частной собственности (в любых размерах), насиль ственного привязывания человека к тем новым п хаотичным формам экономики, которые возникали в переходный от капи тализма к социализму период. В условиях "индустриализации всей страны" сложился единый комплекс государственной соб ственности, а колхозно-кооперативная собственность рассмат ривалась как нечто второсортное, отстающее от принципов но вого общества п в конечном счете подлежащее слиянию с госу дарственной.
Утверждение государственной собственности и жестко го руководства ею со стороны властных структур привели к разрушению гражданского общества, устранению свобод ных форм производства и обмена, исключению свободы вы бора индивидом сферы и характера своей деятельности. Лик видация экономической свободы неизбежно обеднила и ду ховный выбор человека. Сильное тоталитарное государство, сосредоточившее в своих руках плановое регулирование эко номики, так же жестко стало регламентировать поведение человека, направляло его вкусы, пристрастия, интересы, по требности, решительно пресекая все, что не вписывалось в представления партийно-государственной элиты о "новом человеке". Только в условиях полного огосударствления общества, лишавшего человека свободного самоопределения п выбора, молено было превратить его в "винтик" государ ственной машины, призванный выполнять ее приказы и ко манды. У марксистской теории преобразования всех видов собственности в государственную был огромный испытатель ный полигон, который включал не только Советский Союз, но и немало других стран, вступивших на путь социалисти ческих преобразовании. Исторический опыт убедительно показал всю утопичность надежд на создание свободного об щества путем уничтожения частной собственности, ликвида ции рыночных отношений, поглощения государством граж-
1 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 39. С. 80.
233
§ 2. Марксистская доктрина' ог государства к человеку
данского общества, в котором господствует "частный эгоис тический интерес", подчинения индивидуальных интересов го сударственным, формирования "родового человека". Много образие форм жизни, индивидуальность человека, его есте ственные и неискоренимые потребности в сохранении непри косновенности сферы личной жизни, заботы о нуждах и ин тересах своих и своей семьи невозможно втиснуть в жест-1 кую схему марксистских представлений о том, что благо людей в государстве, подчиняющем себе все — от собствен ности до этических и эстетических стандартов поведения. В таком контексте права человека и гражданина сводятся к нулю, поскольку отсутствует главное — свобода выбора де ятельности, свобода мнений, убеждений, совести. Стандарти зация жизни, навязывание людям "единственно верного уче ния", враждебность к инакомыслию, к гуманистическим цен ностям, выработанным мировой цивилизацией, восхваление но вого строя как высшей формы общественного развития, зап рет для индивида на любые виды собственности, кроме так называемой личной, деформировали не одно поколение лю дей, а в результате не создали ни гармоничного общества, ни нравственного человека, ни элементарного благосостоя ния всех людей, без которого невозможна их достойная жизнь.
Нельзя при этом пс учитывать, что марксизм руководство вался благородными целями — создания общества, где не бу дет нищеты и неравенства, где "свободное развитие каждого является условием свободного развития всех"', а люди станут "господами самих себя — свободными"2. Однако средства до стижения этих целей были ошибочными, принесшими огром ные беды миллионам людей. К тому же не были учтены способ ности буржуазного государства в условиях наступления кри зисных явлений корректировать свою деятельность, использо вать самые разнообразные средства достижения общественных компромиссов, повышать материальное благосостояние своих граждан.
1 Маркс К., Эн/елъс Ф. Соч. Т. А. С. 78. * Маркс К., Эшслъс Ф. Соч. Т. 19. С. 230.
234
Глава IX. Права чслопска, политика, мораль
Глава IX Права человека, политика, мораль
§ 1. Приоритет прав человека по отношению к
политике
Права человека — это универсальная ценность, позволя ющая "измерять" все важнейшие явления и события, проис ходящие в обществе и в мире. Перед человечеством в конце XX в. стоят важные проблемы — сохранение мира и устой чивого развития, здоровой окружающей среды для ныпсшис-го и грядущих поколений, сохранение культурного наследия человечества, борьба с голодом и нищетой, с преступностью и терроризмом, противостояние ядерной угрозе и т. д. Все эти проблемы в конечном счете выходят на права человека, по скольку их решение — необходимое условие нормальной жизни личности, народа, нации, человечества в целом. Поэто му внутренняя и внешняя политика государства неразрывно связана с правами человека; они (нрава) являются приори тетом, в соответствии с которым должны осуществляться все политические преобразования, программы, акции. Государствен ная власть и политика в современном мире получают "гума нитарное измерение", ограничивающее чрезмерные притязания власти, умеряющее противоборство, противостояние, напряжен ность в обществе.
Право и его важнейшая составляющая — права человека призваны определять границы свободы политики, политиков и государственной власти. Любые политические меры, которые порождают нарушения нрав человека, — это посягательство на свободу индивида. Они являются антинравовымн и амо ральными, поскольку права человека — это не только отраже ние правового опыта развития человечества, но и кристаллиза ция его нравственных начал, связанных с уважением свободы и автономии индивида, недопустимостью их нарушения, с ориен тацией на категории добра и общего блага.
Такой подход к соотношению прав человека и политики возник не сразу; он вырабатывался вековым поиском опгнмаль-иых форм взаимодействия человека и власти.
Политика, реализуемая государственной властью, всегда выражала политическое сознание правящего класса, привиле-
235
§ 1 Приоритет нрав человека по отношению к политике
гировашюй элиты. В политическом сознании вырабатывались те общие принципы, ценностные ориентиры, нормы, которые лежат в основе деятельности того или иного государства, слу жат обоснованием правомерности власти, институализации по литической системы. Эти принципы, ориентиры, нормы явля лись прежде всего осознанием и выражением классового инте реса. Политическое сознание общества неоднородно по своей природе, поскольку различны интересы классов, занимающих различные позиции по отношению к власти (господство — подчинение).
Политическая ценностно-нормативная система наиболее концентрированно выражает классовый интерес, поскольку она непосредственно регулирует отношения, связанные с государ ственной властью. Эти отношения определяют характер вза имодействия классов, социальных групп, индивидов во всех иных сферах жизнедеятельности людей в классовом обще стве.
Вокруг политической власти сталкиваются противоборст вующие силы антагонистических классов, различные классовые системы ценностно-нормативной ориентации. По мерс своего развития политические нормы становятся наиболее активным выразителем интересов и потребностей классов. Это определя ет их доминирующую роль в социальной регуляции поведения людей, их стремление подчинить себе все иные формы воздей ствия на общественные отношения — право, нравственность, искусство.
Сама возможность участвовать в осуществлении полити ческой власти становится привилегией, открывающей доступ к иным благам, прежде всего имущественным. Поэтому в зави симости от конкретно-исторических условий вырабатываются наиболее приемлемые с точки зрения господствующего класса способы организации политической власти. Так, политические организации рабовладельческого общества были весьма разно образны. Это и древнейшие государства ряда стран Азии и Африки, которые отличались особыми способами регламента ции отношений не только между рабовладельцами и рабами, но и между различными группировками господствующего клас са (военными, религиозными, бюрократическими). В них су ществовали и республиканские формы правления, и деспотии. Это и античный мир с полисной формой политического уст-
236
Глава IX. Права человека, политика, мораль
роиства, выступающей в виде демократии, тирании, аристокра тии. Каждая из этих форм государства выдвигала свое идео логическое обоснование законности власти, свою систему по литических норм, которая становилась опорой существующего режима.
В этих условиях право оказывается как бы отодвинутым (особенно в условиях деспотических режимов); власть выхо дит за пределы нрава, на передний план выступает государ ственное насилие, которому даже чисто внешне не пытаются давать правовое обоснование. Политика становится доминан той по отношению к праву (исключение составляют древние полнтии (Афины, Абдеры), где были сильны идеи права и за кона.
Политическое насилие нередко подменяло и нивелировало действие законов и обычаев феодального общества. В докапи талистических обществах политические нормы, утверждавшие господство определенных классов, становились доминирующи ми, оказывали решающее воздействие на формы законодатель ного регулирования, закреплявшие свободу экономически гос подствующих классов, произвол и насилие но отношению к классам, лишенным собственности.
В процессе исторического развития по мере культурного прогресса общества, расширения сферы демократии и свободы происходит высвобождение различных видов социальных норм из-под пресса политических установлений.
Соотношение между правовыми и политическими норма ми меняется в период буржуазно-демократических революций, выдвинувших идеи права, равенства, прав человека, правового государства. Принцип приоритета прав человека по отноше нию к государству, ограничения всевластия государства права ми человека — величайшая общечеловеческая ценность, сфор мированная в процессе борьбы за свободу и характерная для всех цивилизованных государств.
Данный принцип приобретает особое значение в связи с возрастанием роли политических партий, которые борются за политическую власть, формулируют свои программы, принци пы деятельности. Право призвано сдерживать экстремистские действия партий, стремящихся к захвату власти путем револю ций, разрушения существующей системы, попрания прав чело века. Опыт России показывает гибельность вненравовых, на-
§ 1. Приоритет прав человека но отношению к политике 237
сильственных переворотов, неизбежно влекущих за собой мас совые нарушения прав человека, отказ от правовых начал, без которых в обществе воцаряются хаос и произвол (доминирую щая роль политики в обществе, в частности по отношению к праву, утвердилась в марксистско-ленинской доктрине как ак сиома).
Приоритет права над политикой, политической властью — непреложный принцип современной культуры. "Существова ние нормы права, возвышающейся над правителями и управ ляемыми и обязательной для них, — писал Л. Дюги, — есть необходимый постулат. Подобно тому как вся геометрия по коится на эвклидовом постулате, точно так же и вся жизнь современных народов покоится на этом постулате нормы пра ва. Право не есть политика силы, как учил Иеринг, оно не есть дело государства, оно предшествует ему и возвышается над ним: оно является границей государственной силы и госу дарство есть не что иное, как сила, отданная па служение пра ву"1.
Исторический опыт показывает, что приоритет нрава и прав человека по отношению к политике существует только в условиях демократических режимов, когда правовые нормы основаны па универсальном принципе формального равенства. Однако у прав человека есть еще одно важнейшее качество — их тесное взаимодействие с моралью, которое дает возможность не только правовой, но и нравственной оценки политики и госу дарственной власти, ориентирующей их па осуществление "об щего блага".
Первенство же политических норм перед правовыми создает почву тоталитарным режимам. Тоталитаризм неизбежно возникает там, где политика, политические нормы не имеют пра вовой опоры, где права человека не являются ограничителем политической власти, не выступают в качестве средства контро ля за ее' осуществлением.
Поэтому проблема соотношения прав человека и полити ки — это вопрос о характере политического режима, сущность которого определяется тем, признает или не признает он гос подство в обществе правовых начал, прав человека.
' Дю/и Л. Социальное право, индивидуальное право н преобразование государства. Предисловие. С. V.
238
Глава IX. Права человека, политика, мораль
Г
§ 2. Права человека как критерий нравственного измерения политики и государственной власти
Любые политические преобразования, проводимые государ ством, не могут быть осуществимы без массовой поддержки граж дан, устойчивого морального состояния общества. Ориентация на демократию, свободу, правовое государство, права человека должна получить нравственную опору в обществе. Как спра ведливо отметил А. Токвнль, "царства свободы нельзя достичь без господства нравственности"'. П. Новгородцев подчеркивал, что задачи будущего неразрешимы только политическими сред ствами; на помощь должны быть призваны силы нравственные2.
Нужно ли политикам сверять своп действия с нравствен ными принципами или это непозволительная роскошь, способ ная ослабить власть, связать ей руки? Может ли сложная поли тическая ситуация, в частности переходный период, "отлучить" политику от нравственности или открыть дорогу нравственно му релятивизму?
Это очень сложные вопросы, которые в конечном счете выводят на старую, как мир, проблему соотношения целей и средств в политике. При ее решении следует избегать крайно стей и морального абсолютизма, и этического релятивизма. Не только мировой, но и отечественный опыт показал опасность и губительность лозунга "цель оправдывает средства". Поэтому нравственное измерение политики, ее целей и средств призвано удерживать ее в границах гуманизма, предотвращать соблазн переступить границы морали во имя "светлого будущего".
Разведение политики и нравственности всегда негативно воспринималось обществом. Поэтому у политических лидеров появлялось стремление санкционировать свои действия прин ципами нравственности, приспособленными к их нуждам и ин тересам. Классическим примером служит ленинская харак теристика этого понятия, согласно которой нравственно то, что служит борьбе трудящихся против старого общества, объеди нению всех трудящихся в борьбе за укрепление и завершение коммунизма'1. Любые насильственные действия, связанные с
1 Токвнль А. Демократия в Америке. С. 33.
2 См.: Ноа/о/юдцев П.И. Об общественном идеале. С. 522. 1 См.: Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 41. С. 311.
239
§ 2. Иравн человека н нравственное измерение политики
устранением классовых противников, имели в ленинской трак товке нравственное обоснование.
Для политики н политиков несложных ситуации не быва ет. Каждый исторический период бросает сноп вызов, выдвига ет свои проблемы, и если устранить моральные критерии поли тики н власти, ссылаясь на трудности того или иного этапа развития, в общсстнр воцарится воинствующая безнравствен ность, которая сделает невозможными любые политические, со циальные, экономические реформы.
Однако вопросы нравственного измерения политических процессов никогда не получали однозначных ответов. Ведь многие преступления в истории санкционировались "мораль ными категориями". В годы тоталитарного режима делались попытки морального обоснования террора, насилия, чрезвычай ных мер. Исходя из этого некоторые ученые и политики отста ивают позицию несовместимости политики и морали. "Мораль н политика отталкивают друг друга, сколько бы мы их ни сме шивали, они несовместимы, как вода н масло"'. Есть и иная позиция, согласно которой отступление в политике от морали следует рассматривать как "вынужденное зло". Однако грани цы таких исключений чрезвычайно подвижны, они встречают решительное осуждение при абсолютистском моральном иод-ходе, поскольку нередко такие исключения становятся прави лом. Поэтому сторонники данной позиции считают, что речь должна пдтп не об "исключениях, а о формировании в полити ческой сфере "особого типа морали", о "доразвитин в опреде ленном направлении самой морали"'. Такой подход едва ли может быть признан удачным, поскольку он оправдывает мо ральный релятивизм, а по сути дела снимает проблему нрав ственного измерения политических процессов.
По нашему мнению, для ответа па вопрос о применимости моральных оценок к политике и государственной власти следу ет предложить тот критерий, который оправдан именно в дан ной сфере общественных отношений.
Как уже отмечалось, политика — это отношение к власти, отношения по поводу власти, которые могут носить характер
| Коммунист. 1990. № 8. С 109
- Баккипгпюаскнн В. И., Со/нмопоа 1О.13., Чщшлов В.А Этика полтического
успеха // Этика успеха. 1994 Вып. 2. С. 19.
Глава IX. Права человека, политика, мораль
240
взаимоподдержки, сотрудничества; взаимодействия в одной об ласти и взаимоотталкивания в другой ("облагораживающая оппозиция"); противоборство и противостояние ("непримири мая оппозиция"). Политика не застывшее явление, она дина мична, подвижна и неизменно объективируется в действиях людей, социальных групп, классов, связанных с властью. Поли тика охватывает сферы, непосредственно затрагивающие инте ресы практически каждого человека; она выражает позиции по отношению к характеру политического режима и государства, к правам человека, праву, социальным ориснтациям, собствен ности и т. д.
Политика призвана реагировать па первоочередные обще ственные потребности, которые неизбежно порождают проти воборство, столкновение интересов различных классов, соци альных групп, партий, общественных движений, индивидов. И это понятно, потому что отношение к власти и собственности, а стало быть, к праву, правам человека никогда не может быть нейтральным; всей истории человечества сопутствует напряжен ность позиций общественных сил применительно к власти, ко торая в различные периоды носит различный характер — от временного относительного согласия до острых революцион ных взрывов.
Может ли эта сфера отношений не взаимодействовать с моралью, обладающей свойствами универсальности, способнос тью незримо проникать во все поры общественного организма? Моральные нормы ориентированы на категории добра, чести, долга, совести, достоинства, личной ответственности. Данные категории выступают в качестве критериев поведения людей во всех областях их деятельности. Свойство морали незримо проникать в самые различные социальные отношения, приме нять к ним нравственные оценки, ориентации, императивы под черкивается многими исследователями проблем этики1. Поэто му ни политика, ни политические процессы, ни государственная власть не могут не взаимодействовать с моралью и оставаться вне моральных оценок. Другое дело — осуществляется ли та-
' См.. Д/юбницмп! О.Г. Понятие морали: Исторпко-критичсскпй очерк. М., 1974. С. 229; Тшнаренко А. Структура морали и личность. М., 1977. С. 155; Харчен А. Структура морали и предмет лтпкп // Структура морали и личность. М., 1977. С. 23; Крушив Н.Н. Мораль в действии. М., 1977. С. 21-22; н др.
§ 2. Права человека л нравственное измерение политики 241
кое взаимодействие и оценка со знаком плюс либо со знаком минус.
К сожалению, политическая сфера деятельности зачастую противоречит нравственным категориям добра, чести, совести. По применение нравственных оценочных категорий к полити ке и связанной с ней государственной власти неизбежно. Оно может осуществляться и на основе научных этических катего рий, и на уровне массового нравственного сознания. Утвержде ния о несовместимости политики и нравственности являются констатацией характера реальной политики, игнорирующей нрав ственные ценности, но отнюдь не свидетельствуют о неизбеж ном расхождении политики и морали во все времена и при всех политических режимах. Разумеется, трудно охарактеризовать политику какого-либо государства как безусловно отвечающую нравственным эталонам, однако категории добра должны быть ориентирами политики. Не случайно апелляция к этим ценно стям неизбежно присутствует в программах политиков, особен но в предвыборные периоды; они пользуются ими в непосред ственном общении с избирателями, в предвыборных речах и платформах.
Конечно, и моральные критерии неодинаковы у различных социальных групп. Поэтому веками человечество искало тот общественный идеал, который совпадал бы с универсальными требованиями морали.
Такой ценностью явилась идея нрав человека, соединив шая нравственные и правовые начала. Это универсальная оце ночная категория, раскрывающая не только правовые основы, на которые опирается политика и власть, но и их нравственную характеристику. Проблемы сопряженности политики и нрав ственности начали привлекать внимание в период, когда возни кали идеи демократии, свободы, ценности личности.
Речь идет прежде всего об Афинах, где в результате острой борьбы за власть в V —IV вв. до п. э. был установлен демокра тический режим. Наряду с этим в других полисах Древней Греции господствовали либо олигархии, либо аристократии. Древнегреческая политико-правовая мысль обращается к по иску идеальной формы государства. Великим достижением древ негреческих философов явилось выдвижение па первый план идеалов свободы и ценности личности. Знаменитая формула Протагора "человек — мера всех вещей" положила начало
242
Глава IX. Права человека, политика, мораль
исрсоноцентристскнм воззрениям па развитие общества и госу дарства'.
Идеи Сократа, Платона, Аристотеля о государстве, нраве, законе рассматривались в общем контексте политики, которая ориентирована на этические категории блага, добродетели, доб рых нравов, справедливости, благочестия. Если софисты — Фрасимах и Пол Агригситский отвергали нравственные осно вы политики, то Сократ обратился к обоснованию объективного характера этических оценок, нравственной природы государства н права. По мнению В.С. Нерсесянца, "сократовская этическая трактовка проблематики государства, права, политики свидетельствует об отсутствии в его моральной философии теоретического различения сфер этики н политики"2.
У Платона модель идеального государства связана с прав лением лучших па началах справедливости и законности. Эти ческое обоснование политики у него выражается в тех требова ниях, которые предъявляются лучшим п мудрейшим, призван ным управлять государством. Наиболее ярко неразрывная связь морали и политики выражена у Аристотеля. Для него полити ка — наука о высшем благе человека н государства. Поэтому она предполагает развитие представления о нравственности (добродетелях), знание этики (нравов). Это относится не толь ко к правителям, но и к гражданам. Аристотель раскрывает политические добродетели, которыми должен быть наделен хо роший гражданин и проникнуты все сферы политического об щения. По его мнению, цель политики — воспитать в гражда нах добродетели, которые помогут им совершать прекрасные поступки'1.
Этическая насыщенность древнегреческой политической мысли определяется тем, что в ней важное место заняла идея свободы, которая получила развитие в правах индивида (речь шла, разумеется, о категории свободных граждан; рабы исклю чались из свободного общения). Добродетели гражданина как осуществление социальной этики в жизни должны были реша ющим образом влиять на создание идеального государства.
1 Исследование связи политики с этикой, нравственностью в учениях древнегреческих философов было проведено В.С. Нсрсесянцсм в книге "Политические учения Древней Греции".
2 Нерсесяпц В.С. Политические учения Древней Греции. М., 1979. С. 124. 1 См. там же. Указ. соч. С. 191-195.
243
§ 2 Права человека и нравственное измерение политики
"Древние греки, — писал Г. Еллинек, — в соответствии с их взглядом на государство, усматривали в социальных доб родетелях граждан самую прочную гарантию процветания го сударства, да и вообще этика так тесно связана у них с государ ством, что Аристотель всецело подчинил ее более широкому понятию политики"1.
Эту же мысль развил Ж.-П. Всрнан, отмечая, что образ идеального гражданина, "политического человека" поддержи вался в полисах этическими нормами, а древнегреческие мыс лители "выработали соответствующую этику и определили об стоятельства, позволяющие установить порядок в полисе"2.
Период расцвета политико-правовой мысли Древней Гре ции связан с провозглашением нравственной ценности полиса и коллективной полисной жизни. В условиях упадка древне греческой государственности, потери независимости полисами возникают теории, которые ставят под сомнение признание без условного нравственного приоритета полиса "с позиций инди видуалистической этики, духовно!! свободы отдельного челове ка, его моральной автономии (эпикуреизм, стоицизм)... Свобо да трактуется здесь не как социально-политическое, а как ду ховное явление, и на этой основе провозглашается великий прин цип всеобщей свободы и равенства людей по божественным за конам природы"3. По всей видимости, идея моральной автоно мии индивида и определила индифферентность этического уче ния Эпикура по отношению к политике.
Идее значимости гражданской добродетели уделено много внимания в трудах Цицерона.
В средневековых теориях нравственный характер власти обосновывался ее божественным происхождением. И это не случайно, поскольку христианское учение неотделимо от эти ки. Поэтому политика, государство, право, опирающиеся па бо жественный закон, получают этнко-религиозную санкцию. Наи более ярко такой подход выражен Фомой Аквинскпм.
Проблемы взаимодействия политики, государства, нрав ственности получили новый импульс в раннебуржуазных го сударственно-правовых концепциях. Еще в эпохи Возрожде-
1 Еллппск Г. Общее учение о гоеударетве. СПГ> , 1908. С. 63 — 64
2 Верши Ж.-П. Происхождение древнегреческой мысли М., 1988 С 114 1 Нерсссянц В.С. Ук;и соч. С 257
244
Глава IX. Права человека, политика, мораль
пня и Реформации в условиях феодализма возникает концеп ция, направленная па разрыв со средневековыми устоями жизни и создание раинекапнталпстнческпх отношений. На передний план выдвигается человек, его автономия, возможность соб ственными силами определять свою судьбу п добиваться успе ха.
В этой гуманистической концепции уделяется внимание нравственности, добродетелям индивида — гражданственнос ти, служению общему благу, которые определяют линию на вза имодействие политики, государства, гражданских добродетелей, нравственности.
Иная позиция была выражена Н. Макиавелли, который отделил политику и власть от морали. В своей книге "Госу дарь" он выводит политические явления за пределы мораль ных критериев, считая опорой политики и власти не этику, а силу, прочный фундамент, на который должна опираться власть.
На трактовку характера взаимодействия политики и нрав ственности огромное влияние оказала естественно!фавовая док трина с ее ведущими идеями добра и справедливости, которые должны быть выражены в правовых институтах п государ ственных учреждениях. Естественное право в такой трактов ке — это система универсальных нравственных норм, ориен тированных на свободу, равенство, справедливость и другие общественные блага — жизнь, общение, собственность, автоно мию индивида и т. д. По этим высшим моральным стандар там должны измеряться законы и государственные институты. Естественное право рационально, оно основано на "предписа ниях здравого разума" (Г. Греции). Поведение людей, соот ветствующее представлениям естественного права, оценивает ся как морально необходимое, отклоняющееся от таких пред писаний — как морально позорное. Исходя из этих посылок, идеологи нарождающегося буржуазного класса, стремившего ся к власти п освобождению от феодальных ограничений, — Г. Гроций, Б. Спиноза, Т. Гоббс, Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и др. выдвигали свое видение этой власти, осно ванное на моральном авторитете естественного права. Так, по мнению Дж. Локка, государство — это общество людей, обра зованное только для обеспечения, сохранения и достижения
§ 2. Права человека и нравственное измерение политики 245
их собственных гражданских интересов — жизни, свободы, здоровья, отсутствия телесных страданий, а также владения такими внешними благами, как деньги, земли, дома, домашняя утварь и т. д. В основе подобного общества лежит обществен ное согласие, что и определяет его деятельность, направлен ную на достижение общего блага. "Политическая власть — это та власть, которую каждый человек, обладая ею в есте ственном состоянии, передал в руки общества, и тем самым правителям, которых общество поставило над собой с выра женным им молчаливым доверием, что эта власть будет упот реблена на благо членов общества (выделено мною. — Е. Л.) и на сохранение их собственности"'.
Служение общему благу — цель не только политической власти, но и закона. "Ведь закон в его подлинном смысле пред ставляет собой не столько ограничение, сколько направление для свободного и разумного существа в его собственных инте ресах и предписывает ему только то, что служит на общее бла го тех, кто подчиняется этому закону"2.
Основой всякой законной власти, по мнению Руссо, являет ся общественный договор людей, находившихся ранее в есте ственном состоянии. Ассоциация, возникающая в результате такого договора, призвана охранять и защищать совокупной силой личность и имущество каждого ее участника. "Вместо отдельной личности каждого договаривающегося этот акт ассо циации немедленно создает моральное и коллективное целое... свое общее я, жизнь и волю"1. Моральные начала приобретает не только ассоциация, но и каждый человек — участник дого вора. "Переход от естественного состояния к гражданскому производит в человеке заметную перемену, заменяя в его дей ствиях инстинкт — правосудием и сообщая его действиям нрав ственное начало (выделено мною. — Е. Л.), которого им преж де недоставало'4.
Политико-правовые доктрины XVII —XVIII вв. отстаива ли нравственное содержание и назначение политической влас-
1 Локк Дж. Избранные философские произведения. В 2 т. Т. 2. С. 98.
1 Там же. С. 34.
1 Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. С. 12.
'Там же. С. 16.
" Права человека
246
Глава IX. Права человека, политика, мораль
ти, стержнем которых была идея свободы. Провозглашение свободы человека как основного естественного, неотчуждаемого права явилось развитием гуманистических идей древнегречес ких философов.
Вместе с тем в новых исторических условиях оно было обогащено принципом универсального равенства всех членов общества, которое из категории, распространявшейся на эли тарные слои общества, становится всеобщим. Дж. Локк опреде ляет два условия правильного понимания политической власти и ее возникновения: во-первых, рассмотрение полной свободы людей как их естественного состояния; во-вторых, состояния равенства, при котором всякая власть и всякое право являются взаимными, никто не имеет больше другого'.
Эти идеи получили дальнейшее развитие в период утвер ждения капиталистического строя. Буржуазно-либеральные те ории, подчеркивая первостепенную значимость автономии че ловека, индивидуализма как движущей силы развития обще ства, ставили целью минимизировать роль государства, устано-И1иь правовые границы, предотвращающие его экспансию в и|)'~'ру личной жизни и частных интересов человека. Свобода и индивидуализм тесно связываются с правами человека, глав ным из которых является право собственности п беспрепят ственного распоряжения ею. Либерализм явился "политичес ким языком человеческих прав" и тем самым определил кри терий гуманистического, морального измерения политической власти, государственности. Обеспечение естественных прав че ловека — это не только способ гарантирования свободы и ав тономии индивида, но и условие преуспевания общества, ра зумности его государственного устройства, моральности поли тики и власти.
Абстрактные нравственные критерии оценки политической власти получают конкретное выражение в естественных неотъемлемых правах человека, которые "облагораживают" го сударственность, ограничивают пределы государственного свое волия и произвола. Права человека не только служат личной пользе индивида; с их помощью обеспечивается общее благо на основе разумного сочетания индивидуальных п общественных интересов. Ориентация на обретение наибольшего блага для
См.: Локк Дж. Указ. соч. С 6
§ 2. Права человека и нравственное измерение политики 247
наибольшего количества люден создает нравственность (И. Бен-там).
Дж. Ст. Милль пишет о создании нравственных форм по литической организации общества: "Я смотрел теперь на вы бор политических учреждений скорее с моральной и воспита тельной точек зрения, чем с точки зрения материальных инте ресов"1.
Свобода и права человека используются для конструиро вания модели государственного устройства В. Гумбольдтом. "Цель государства, — пишет он, — может быть двоякой: оно может стремиться содействовать счастью граждан или лишь предотвращать зло, причиняемое гражданам природой и людь ми. Если его деятельность ограничивается последним, то оно стремится только к безопасности, и эту цель я считаю возмож ным противопоставить всем остальным мыслимым целям, оп ределяемым как положительное благо"'.
Ограничение объема деятельности государства — условие сохранения его моральной сущности, поскольку под истинным объемом деятельности государства следует понимать все то, что государство способно совершить для блага общества, не вме шиваясь в частные дела граждан, если они не нарушают права других.
В. Гумбольдт выдвигает моральные критерии ограниче ния свободы и прав граждан. "Свобода граждан ограничива лась, исходя преимущественно из двух соображений: во-пер вых, из соображений необходимости установить или гарантиро вать определенное государственное устройство; во-вторых, из соображений полезности, заботы о физическом и моральном состоянии нации"'.
В. Гумбольдт отмечает, что "старые законодатели часто, а старые философы всегда заботились прежде всего о человеке, а так как высшим они считали в человеке его моральную цен ность, то, например, "Государство" Платона, по чрезвычайно вер ному замечанию Руссо, является скорее трактатом о воспита нии, нежели о государстве'"1. В новейших государствах еще
' Мпллъ Дж. Ст. Автобиография: история моей жизни и убеждений СПб.,
1896. С. 152.
2 Гум6ол1>дт В. Язык и философия культуры. С. 34.
' Там же. С. 27.
4 Там же. С. 28.
248
Глава IX. Права человека, политика, мораль
больше обнаруживается стремление действовать "на благо граж дан", и новейшие правители несут ответственность "за мораль ное благо граждан в настоящем и будущем"1.
Идеи свободы и прав человека как нравственных измери телей характера политической власти нашли яркое воплоще ние в политических и правовых концепциях Канта и Гегеля.
Для Канта характерно утверждение свободы и нравствен ного достоинства индивида, действия которого сверяются с высшим моральным требованием — категорическим импера тивом. Свободу, т. с. право, присущее каждому человеку в силу его принадлежности к человеческому роду, он считает одним-единственным "прирожденным правом"2.
Различение права и морали осуществляется Кантом в пре делах единой сферы их действия — сферы свободы. Такое раз деление правового и морального не несет в себе противопос тавления, а раскрывает их ориентацию на различные стороны свободы как неотъемлемого условия существования личности. Но дело не только в отнесении права и морали к сфере свобо ды. Важно и рассмотрение права как проявления моральнос ти. В этом заложен огромный социальный смысл его концеп ции, состоящий в моральном обосновании права как одного из проявлений законов свободы. С ним связано и требование "са-мообязывания" личности, которая призвана подчинять себя нрав ственным законам. "Именно долг формирует личность" \ Спо собность человека создавать для себя закон и подчиняться ему есть проявление автономии его воли, неотделимой от свободы. Внешняя свобода требует законодательного оформления. Но такое законодательство должно опираться не только на долг и самообязывание личности, но и на принуждение.
Это принуждение связано с деятельностью государства, обладающего автономией и поддерживающего себя в соответ ствии с законами свободы, т. е. осуществляющего свое "бла го". "Под благом государства подразумевается высокая сте пень согласованности государственного устройства с правовы ми принципами, стремиться к которой обязывает нас разум че рез некий категорический императив'4.
' Гумбольдт В. Укал соч. С. 28.
1 Кант И. Соч. В 6 т Т 4. М., 1965. Ч. 2. С. 147.
'Там же. Ч. 1. С. 414.
4 Там же. Ч. 2. С. 240.
§ 2 Права человека и нравственное шмеренпс политики 249
Анализируя подходы Канта к пониманию права и государ ства, Э.Ю. Соловьев очень точно подчеркивает, чго для Канга "правопорядок есть поэтому социальное пространство чело веческой моральности, и лишь там, где он принимается в этом значении, борьба за пего и безусловное уважение к нему пере стают зависеть от ситуационно переменчивых представлений об условиях достижения счастья, благополучия и успехов"'.
Идеи обязательности права и правопорядка, значимости прирожденного права человека — свободы, разделения влас тей определили позицию Канта как сторонника теории право вого государства. В этой связи особенно привлекает идея мо ральности государства, основанного на праве.
Глубокая этическая интерпретация характера государства дана в учении Гегеля. Исходным пунктом исследования явля ется у него рассмотрение единства права и морали через харак теристику нравственности, которая выступает в качестве соци ально-практической реальности, объективируемой в семье, граж данском обществе, государстве.
Идея свободы является доминирующей и у Гегеля. Право и мораль, по Гегелю, это проявления свободной воли человека в ее объективности и субъективности. "Право состоит в том, что наличное бытие вообще есть наличное бытие свободной воли. Право есть, следовательно, вообще свобода как идея"2. Точка зрения морали есть "для себя сущая свобода"3.
Отмечая особенности права и морали как абстрактных форм свободы, Гегель переводит их в сферу реального бытия нрав ственности, выступающей "носителем" правового, государствен ного и морального, которые не могут существовать сами по себе'1.
Реально-практическая значимость нравственного мира, где тесно взаимодействуют государство, право и мораль, позволяет расставить правильные акценты на связанности этих явлений. При различении внешних и внутренних механизмов их дей ствия право и мораль не могут существовать раздельно в госу дарственно-организованном обществе. Взятая в полном объеме, идея Гегеля состоит в определении нравственной природы не только права, но и государства, общества, институтов и обще ственных установлений.
Философия Канта и современность. М., 1974 С 208. 'Ге/елъГ. Соч Т. VII. С. 53. 'Там же. С. 128. 4 См. там же. С. 177.
250
Глава IX. Права человека, политика, мораль
Анализ политико-правовой мысли и накопленного истори ческого опыта позволяет проследить, как абстрактные требова ния к моральности политики, политиков и государственной вла сти постепенно дополнялись выдвижением принципов и ин ститутов организации политической власти, которые способ ствовали бы установлению контроля за нею, исключали бы воз можности злоупотреблений, связанных с ограничениями сво боды и прав человека. Разделение властей, создание сдержск и противовесов для обеспечения равновесия в обществе — ве ликие открытия политической мысли, которые предстали в ка честве антиподов деспотическим режимам, несовместимым со свободой, равенством, правом, правами человека. Идеи Руссо, Монтескье, Локка, Гумбольдта и других мыслителей Нового времени несут высокий гуманистический смысл, поскольку со четают в себе не только требования к политической власти обеспечить "общее благо", но и предложения, связанные с орга низацией структур власти, которые призваны выполнить такие задачи.
Они нашли развитие в современных теориях, исследую щих вечную проблему нравственности, политики и политичес кой власти в новых исторических условиях, когда тоталитар ные режимы, отвергнувшие принципы разделения властей, сво боды, равенства, прав человека, показали ту бездну аморальнос ти, в которую погружается политическая власть, не связанная демократическими институтами и формами контроля. Очень интересна в этой связи книга К. Поппера "Открытое общество и его враги", в которой проводится мысль о неотделимости
ственных начал от демократических институтов организации '.
общества и государства. I
Не преуменьшая значимости личностных нравственных5 1
качеств политиков, К. Поппер справедливо считает, что рассчи- $
тывать только на эти качества было бы губительно. Прежде:-
всего необходимы институциональные структуры, которые мог- |
ли бы оградить общество от возможных нравственных несовер
шенств политиков, ибо политическая мысль и реальная практи
ка неизбежно сталкиваются с возможностью прихода к власти
недостойных правителей; поэтому следует готовиться к худ
шим, надеясь на лучших. Это определяет новый взгляд на про
блему политики, и на первый план выдвигается вопрос не о том,
§ 2 Права человека и нравственное измерение политики 251
"кто должен править", а о том "как нам следует организовать политические учреждения, чтобы плохие или некомпетентные правители не нанесли слишком большого урона". Рассматри вая подход Платона к политике, К. Поппер пишет, что полити ка — это не только этический и религиозный вопрос, а вопрос институциональный, ибо "любая долговременная политика ин ституциональна"1. Не следует противопоставлять персонализм (нравственные и интеллектуальные качества лидера) институ-ционализму (средствам организации контроля за властью и сохранения равенства в обществе). "В связи с этим чистый персонализм невозможен, как невозможен и чистый ииституци-онализм"2.
Личностный нравственный фактор политических лидеров нельзя недооценивать, равно как и нельзя полагаться только на него. Поэтому и идет неустанный поиск форм, институтов, ме ханизмов, призванных предотвратить нежелательные послед ствия личного своеволия, деспотизма, которые могут быть про явлены политиками, пришедшими к власти. Для осуществле ния демократической власти важно сочетание персональных качеств политиков и хорошо спроектированных институтов. "Организация институтов предполагает важные персональные решения и, кроме того, функционирование даже лучших инсти тутов (таких как институты демократического контроля и рав новесия) всегда в значительной мерс зависит от занятых в ней людей. Институты — как крепости: их надо хорошо спроекти ровать и населить"1.
Хочется привлечь внимание к еще одному очень важному обстоятельству. Начиная с древнегреческой мысли, в эпохи Возрождения, Реформации, Нового времени неизбежно возни кал и возникает вопрос о "добродетелях" не только правите лей, но и о "добродетелях" граждан, так или иначе участвую щих в политическом процессе и воздействующих на характер государственной власти. Не случайно Руссо подчеркивает не расторжимость моральных начал ассоциации п граждан, ее об разующих. На принципе взаимодействия государственной вла-
Понпер К. Открыгое общество и его враги М , 1992 С. 161. 1 Там же. С. 166. 'Там же. С. 167.
252
Глава IX. Права человека, политика, мораль
сти и граждан основывается политика и практика демократи ческой государственной власти. Эта мысль ярко выражена К. Поппером. По его мнению, многие бывают недовольны де мократическими институтами, потому что им кажется, что эти институты не всегда предохраняют государство и его полити ку от утраты некоторых нравственных идеалов или от отказа от насущных политических задач. Такое недовольство связа но с непониманием того, чего следует ожидать от демократи-чсских институтов и какой может быть их альтернатива. Де мократия обеспечивает институциональные рамки реформи рования политических институтов, основанных не на насилии, а на разумном проектировании новых институтов и регулиро вании старых. Однако такая "разумность" не может быть га рантирована без ориентации на личностные моральные и ин теллектуальные стандарты граждан. Несправедливо винить де мократию за политические недостатки демократического госу дарства. Правильнее было бы обвинять в этом самих себя, т. е. граждан такого государства. "Те, кто критикует демократию, исходя из некоторых "моральных" соображений, не различа ют проблемы личности и института. Демократические инсти туты не могут улучшаться сами — их улучшение зависит от нас. Проблема улучшения демократических институтов — это всегда проблема, стоящая перед личностями, а не перед инсти тутами"1.
Зависимость демократии от нравственных качеств народа была глубоко осознана еще в начале века П. Новгородцевым, для которого демократия является самоуправлением народа, но для того чтобы это самоуправление не было фикцией, надо, что бы народ выработал свои формы организации (институты). Однако такие формы должны быть дополнены нравственными факторами. В статье "Демократия на распутье" он подчерки вал, что для достижения демократии нужен народ, созревший "до управления самим собой, сознающий свои права и уважаю щий чужие, понимающий свои обязанности и способный к само ограничению. Такая высота политического сознания никогда не дается сразу, она приобретается долгим и суровым опытом жизни. И чем сложнее и выше задачи, которые ставятся перед
' Поппер К. Указ. соч. С. 167.
253
§ 2. Права человека и нравственное измерение политики
государством, тем более требуется для этого политическая зре лость народа, содействие лучших сторон человеческой природы [ и напряжения всех нравственных сил'п (выделено мною. — Е.Л.).
Даже беглый обзор проблемы соотношения политики, го сударственной власти и нравственности показывает, что само ее возникновение связано с идеями свободы, демократии, само ценности личности. Уже в учениях Платона и Аристотеля по литика и нравственность объективировались через определен ные формы общественной жизни, связывались с пониманием глубинных условий общественных ситуаций. Они имели воз можность оценить богатый опыт развития и смены политичес ких форм и установить, что "есть в государстве какая-то внут ренняя сила, которой оно держится, несмотря на всяческие бед ствия". Формы государственности подвижны, "каждая из этих форм может быть хуже или лучше в зависимости от того, сле дуют ли они по пути закона или отступают от него, имеют ли они в виду общее благо, или собственные интересы правите-
лей"2.
В этой характеристике древних учений можно выделить изначально заложенные нравственные критерии политики и государственности: общее благо, правовые начала, поиск опти мальных форм устройства общественной жизни. На таком фун даменте шел поиск путей обеспечения нравственных начал по литики и государственности. Возникшая еще в условиях гре ческих полисов школа естественного нрава в период борьбы с узами феодализма выдвинула новые критерии нравственного измерения политики и государственности: идеи прав человека как универсальной категории, основанной на свободе и равен стве. Права человека в этой интерпретации сопрягаются с прин ципами правового государства — разделением властен, верхо венством права, взаимной ответственностью индивида и госу дарства. Последний принцип раскрывается через признание значимости "добродетелей" не только правителей, но и самих граждан, иными словами, моральных качеств всех, кто участву ет в политическом процессе.
Новгородцев П.И. Об общественном идеале С. 548 Там же. С. 542.
254
Глава IX. Права человека, политика, мораль
Следует обратить внимание на то, что, апеллируя к нрав ственным категориям в оценках государственности, политичес кая мысль активно искала те институты и механизмы, которые могли бы предотвратить неблагоприятные последствия прихо да к власти политиков, лишенных "добродетелей", пренебрега ющих "общим благом" либо ложно его понимающих. Сочета ние персонализма и ннституционалнзма нашло свое проявле ние в демократическом режиме, связанном "напряжением нрав ственных сил" парода, и правовом государстве, основанном на институтах, которые призваны осуществлять контроль за вла стью, удерживать общество в состоянии согласия и равнове сия.
Если свести нравственные категории общего блага, свобо ды, гражданских добродетелей, заинтересованного отношения к государственной власти, соучастия в ее осуществлении, выдви нутые еще естествешюправовой доктриной, к одному критерию, то он может быть выражен в универсальной категории нрав человека. Права человека очерчивают сферу его свободы в от ношениях с государством, обществом и своими согражданами, открывают возможности участия в политическом процессе, оп ределяют границы автономии и самоопределения личности, меру ее индивидуализма и солидарности. Права человека — это не только признаки демократического государственно-правового устройства, это нравственная категория, конкретизирующая понятия добродетели, добра, общего блага, достоинства, чести, справедливости применительно к политике и политической вла сти.
Эта мысль была блестяще сформулирована А. Токвилем: "Самым прекрасным понятием после общего понятия о добро детели является понятие о правах. Точнее говоря, оба этих по нятия соприкасаются: нрава — это не что иное, как доброде тели, перенесенные в политическую жизнь (выделено мною. — Е. Л. ). Не может быть ни великих людей, не наделенных доб родетелями, ни великих народов, не уважающих прав'4.
Оценивая действия и программы политиков, характер по литической власти, следует ориентироваться прежде всего на их отношение к правам человека, в которых аккумулированы вековые представления о благах, необходимых человеку и об-
Токвиль А. Укал. соч. С. 188.
255
§ 2. Права человека и нравственное измерение политики
ществу для обеспечения их нормальной жизнедеятельности: праве на жизнь, свободу, равенство, собственность, достоинство, индивидуальность, неприкосновенность личной жизни и др. Основные нравственные категории "добро" пли "зло" транс формируются в сфере политики в оценку состояния прав чело века в обществе, либо политической программы, определяющей пути его реформирования, где исходным и конечным пунктами должны быть права человека.
Любой политический режим неизбежно подвергается гу манитарному измерению, являющемуся приложением мораль ных оценок в важнейшей сфере общественных отношений — политике и политической власти. Гуманитарное измерение то талитарных, демократических либо переходных режимов по зволяет раскрыть меру их соответствия критериям добра и об щего блага. Права человека — это тот синтез иерсоналистских и институциональных начал, без которых невозможно нормаль ное развитие политических процессов в обществе, функциони рование других демократических институтов, осуществление контроля за властью, обеспечение равновесия в обществе. Имен но поэтому только государство, признающее приоритет прав человека, опирающееся на принципы разделения властей и вер ховенство права, может быть оценено не только как правовое, но и как нравственное.
Нравственное измерение политики и политической власти через категорию прав человека позволяет правильно расста вить акценты в связке "цели и средства". Исторический анализ деятельности тоталитарных режимов, которые выдвигали иод-час крайне привлекательные цели, показывает, что средство до стижения этих целей было одно — систематические и массо вые нарушения прав человека. И в этом — выражение край ней аморальности таких режимов, связанных с попранием сво боды, автономии личности, се индивидуальности, достоинства, неотъемлемых жизненных благ. К. Поппер справедливо писал, что "даже лучшие намерения создать на земле рай могут пре вратить ее только в ад — в ад, который человек — и только он — может создать своим собратьям"1.
1 Поппер К. Указ. соч. С. 211.
256
Гл;ша IX Пр<ш<| чслонск.1, политика, мора!
§ 3. Права человека — консолидирующий принцип! нравственной и правовой ориентации российского
общества
Российское общество находится в начальной стадии пере хода от тоталитаризма к новому общественному строю, цель которого — развитие демократии, утверждение прав человека и достоинства личности. Любой переходный период связан с дезорганизацией государственных структур, потерей привыч ных духовных ориентиров, противоборством политических сил, социальной напряженностью, нравственной дезориентацией. Все указанные процессы развиваются сегодня и в пашем обществе в крайне сложных и обостренных формах. Это объясняется длительностью существования тоталитарного режима в стране, фактически исключившего из общественной практики свободу и нрава человека, что с неизбежностью привело к нравственной деградации общества.
Свобода является важнейшим компонентом нравственнос ти, и без нее нельзя создать ни нравственного общества, ни нрав ственного государства, ни нравственного человека. Не случай но Кант подчеркивал, что свобода — одно-единственное есте ственное право человека. Она фундамент и основа всех иных прав, включающих человека в "пространство моральности". "Безусловное значение человека, — писал П.И. Новгород цев, — предполагает свободу как естественное и необходимое выражение его нравственного существа: без свободы мы не мыслим личности"'. Без свободы невозможно "открытое обще ство", признающее и соблюдающее права человека. Поэтому применение универсального нравственного критерия — прав человека — к оценке советской государственности всех лет ее существования показывает аморализм власти, сделавшей чело века средством достижения своих утопических целей. Было бы упрощением считать, что все без исключения носители этой вла сти изначально являлись преступниками-авантюристами, при крывавшими свои узкокорыстные властолюбивые устремления лозунгами построения "светлого будущего". Несомненно, были среди них и те, кто верил в идеалы социализма и коммунизма, по во имя достижения этих идеалов использовал любые сред-
' Новтродцсв П.И. Указ. соч. С. 110.
257
§ 3 Права человека п нравственная ориентация общества
ства, и прежде всего подавление свободы личности. Недаром коммунистическая партия была объявлена "орденом меченос цев", а массовой идеологией пытались с/делать фанатическую веру в единственно верный путь, по которому в конечном счете должно пойти все человечество. Как справедливо отметил Н. Бердяев, "фанатик знает лишь идею, но не знает человека и тогда, когда борется за идею человека"1.
Революция, связанная с насильственной ломкой привыч ных устоев жизни, институтов, учреждений, правовых начал, — одно из самых тяжких испытаний, которые выпадают на долю страны и парода. Это — не "очищающий огонь", а стихия раз гула низменных страстей, погребающая под собой и своих, и чужих, Революция "являет собою не завоевание, не победу, не торжество нравственной идеи, а кару, страдание и трагедию"2. Опасность революционного взрыва была осознана еще в конце XIX — начале XX в. представителями неолиберальных тече ний Англии, Франции, Германии и других стран, которые с це лью его предотвращения выдвинули программы социального реформирования общества, задачей которого было выравнива ние "социальных неравенств", обеспечение достойного уровня жизни всем гражданам.
Однако большая часть российской интеллигенции занима ла крайне радикальные позиции, основанные на непонимании социально-психологической ситуации в стране, ближайших и отдаленных последствий революции. Такое политическое лег комыслие было краппе безнравственно и повлекло за собой катастрофические для России последствия. Отрицание значи мости социального реформирования, ориентированный на ре волюцию бескомпромиссный радикализм, который не сдержи вался разумом, чувством ответственности, гуманным стремле нием облегчить участь тех, кто нуждался в помощи, неизбежно переросли в общественную истерию и ненависть, сметавшие все па своем пути. Судьбы людей были принесены в жертву утопи ческой идее "построения царства свободы". Гражданская вой на как неизбежное следствие революции еще более разнуздала низменные страсти толпы, к которым взывали "вожди" социа-
Философские пауки.
' Бердяев Н. О фанатизме, ортодоксии н истине
1991. № 8 С. 124
' Нов/о/юдцсв П.И. у|«и. соч. С. 565.
258 Глава IX. Права человека, политика, мораль *
листического переворота. Результатом революции и гражданс кой войны явилась нравственная деградация общества, разру шение всех правовых начал, на смену которым пришли террор и насилие, грубое попрание элементарных прав и свобод чело века.
Анализируя этические факторы, определившие революци онную стихию 1917 г. в России, А.В. Оболонский называет моральный кризис народного сознания, крайнюю неразвитость индивидуалистических начал в российском национальном ге нотипе, псевдоколлективистскую этику, воинствующий мораль ный релятивизм. Трудно не согласиться с его утверждением о том, что "итоговой характеристикой революционных событий при проекции их па социально-этическую шкалу стала победа старого этического типа — системоцентризма, но в новой, более динамичной его форме"[.
Существовавший в нашей стране тоталитарный политичес кий режим с позиций этических-может быть охарактеризован как государственный аморализм, использовавший человека в качестве подсобного средства для достижения утопических це лей, а точнее — для безграничного господства партийной эли ты, одержимой идеей сохранения власти любой ценой.
Тяжелое наследие государственного аморализма, доставше еся России, ищущей сегодня пути к свободному обществу, нельзя не учитывать при оценке ситуации, сложившейся в сфере ноли-тики, государственной власти, права, прав человека. Эта ситуа ция чрезвычайно сложная, противоречивая, весьма далекая от тех принципов и целей, которые были выдвинуты в начальном периоде реформирования политического и экономического строя страны. Российская государственность и политика в нынешних условиях не соответствуют нравственным критериям, главным из которых является обеспечение и защита прав человека.
Поэтому перед Россией стоит задача политического рефор мирования общества, создания новых институтов и структур, призванных обеспечить свободу и демократию, права человека и достоинство личности. Для страны, в которой тоталитарный режим существовал более семидесяти лет, это проблемы неви данной сложности, требующие не только институциональных
1 Оболонский Л.В. Драма российской политической истории система против личности. С. 234 — 239.
259
§ 3. Права человека и нравственная ориентация общества
преобразований, но и социально-психологической, идеологичес кой, нравственной переориентации общества.
Сложность состоит в том, что представления о целях поли тического реформирования в обществе крайне противоречивы. И дело не только в несовпадении программ различных полити ческих лидеров и партий. Положение усугубляется расколом общества по политическим прпверженностям. Главная линия противостояния может быть обозначена как ориентация на но вую либерально-демократическую модель развития общества, с одной стороны, и на возврат к социалистическому обществу, неизбежно воспроизводящему ограничение свободы человека, его автономии, — с другой. Такие противостояния историчес ки повторяемы. Если кратко охарактеризовать эти модели, то можно выделить основное звено расхождений: от личности — к обществу и государству — с одной стороны; от общества, государства — к личности — с другой.
Переходный период в России протекает в сложной и про тиворечивой ситуации. Отсутствие обоснованных программ социальных п политических преобразований привело к хаоти ческому перераспределению собственности, "номенклатурной приватизации", превращению государственной монополии в монополии корпоративного типа. Политическая свобода выли лась во вседозволенность, вплоть до распространения фашист ской идеологии, националистических изданий, которые дезори ентируют общество, предлагают ему порочные, разрушитель ные идеи. Резко обострилась социальная напряженность в об ществе.
Преодоление этого хаоса, противоборства политических сил, установление правового порядка — задача государства. Об щество, не опираясь на государственные механизмы, не в состо янии разрешить конфликтные ситуации, способные вылиться в насильственные, антиконституционные акции. Поэтому необ ходимо укрепление государства, которое должно обрести свою силу в праве. Наряду с этим необходимо укрепление всех вла стей — представительной, исполнительной, судебной, правиль ное их размежевание и определение подлинного места каждой из них в воздействии на общественные процессы, в защите прав и свобод человека.
Укрепление российского государства, формирование мо ральной власти, ставящей целью заботу об общем благе, — нео-
260
Глава IX. Права человека, политика, мораль
тложная задача сегодняшнего дня. Создание сильного госу дарства, способного противостоять внутренним и внешним уг розам, обеспечивать права и свободы человека, безопасность граждан и общества, отвечает его нравственным потребностям.
Все негативные факторы нашей жизни — ослабление госу дарственности, незащищенность прав и свобод человека, тяже лая экономическая ситуация, невыплаты заработной платы п пен сий, низкая правовая культура, разгул преступности и корруп ции — определяют кризисную нравственную ситуацию в обще стве. Нынешняя ситуация в сфере политики и государственной власти не только не способствует устранению общественного аморализма, но подчас и усугубляет его. Жесткое политическое противостояние в обществе относительно целей и путей его даль нейшего развития неизбежно сопряжено с нарушением как по литической этики, так и универсальных нравственных норм добра, чести, достоинства и честности. Это в немалой степени опреде ляется отсутствием "политического законодательства в широ ком смысле", в том числе и законодательства о партиях п об их участии в политическом процессе, что ведет к нарушению выра ботанных мировым демократическим опытом "правил игры" и сопряжено с отступлением от элементарных нравственных норм, а также юридических принципов равенства. Стремление партий коммунистической ориентации вернуть общество к прошлому может причинить неокреншей демократии серьезный вред. К тому же крайне негативным фактором является включенность в политику на обыденном уровне маргинальных слоев населе ния, а также тех, кто не смог освободиться от стереотипов боль шевистского мышления.
Данная расстановка сил не является случайной для пере ходного периода, и она не может быть устранена применением каких-либо насильственных методов. Есть только один способ преодоления политического противостояния — компромисс на основе признания объединяющей идеи, против которой не мо жет выступить ни одна политическая сила. Такой идеей явля ется высшая ценность — достоинство и права человека как консолидирующий принцип нравственной и правовой ориен тации общества. Он закреплен в ст. 2 Конституции России и должен определять деятельность всех структур государствен ной власти, стать средством преодоления раскола общества н общественного аморализма. Конечно, на первый взгляд это зву-
261
§ 3. Права человека и нравственная ориентация общества
чит несколько утопично, учитывая нынешнее нравственное со стояние общества, разрегулировапность государственных струк тур, кризис правопорядка. Однако для России есть только один путь — компромисс на основе идеи прав человека, которой должны быть подчинены все институты демократии, права, пра вового и социального государства, закрепленные в Конститу ции РФ.
Большевистское мышление непримиримо отвергало лю бые общественные компромиссы, что и определило жестокос ти революции и гражданской войны, массовые репрессии и насилие. Главная опасность переходного периода — повто рить этот путь, означающий войну против собственного наро да. Поэтому нужен попек согласия, постепенность, принятие выверенных политических решений, основанных на разуме и исключающих насилие. К. Поппер, выступая против насиль ственных методов преобразования общества, писал: "...Исполь зуя метод частных социальных решений, можно преодолеть самую большую практическую сложность, касающуюся поли тических реформ, а именно — использовать для реализации нашей программы разум, а не страсти и насилие. При этом появится возможность достигнуть разумного компромисса и, следовательно, улучшить существующую ситуацию с помощью демократических методов"1.
Достижение компромисса должно осуществляться на ос нове конституционно признанных в обществе государственных и правовых институтов. Институт прав человека с этих пози ций изначально является выражением общественного компро мисса, поскольку свобода индивида, выраженная в его правах, кончается там, где начинается свобода другого индивида. "Моя свобода не должна затрагивать свободу другого" — постулат, выражающий согласование разнонаправленпых интересов и воль, неизбежных в любом обществе.
Право и закон в качестве социальных явлений исторически также формировались как компромисс. И. Кант считал право совокупностью условий, при которых произвол одного лица совместим со свободой другого с точки зрения всеобщего зако на свободы2. Руссо рассматривал закон как условие существо-
1 Поппер К. Указ соч. С. 201
2 См : Кант И. Соч. В 6 т. Т. 4. Ч. 2. С. 139.
262
Глава IX Права человека, политика, мораль
вания гражданского общества'. Локк подчеркивал, что без со гласия общества не может быть закона2. Вся естественноправо-вая доктрина основана на объединяющей силе согласия вокруг нравственной идеи.
В основе формирования государства, ставящего целью до стижение общего блага, также лежит компромисс противобор ствующих интересов на основе соглашения. "Когда какое-либо число люден согласилось создать сообщество или государство, то они тем самым уже объединены и составляют единый поли тический организм"1. Государство во все исторические времена было выражением компромисса (разумеется, позиции противо борствующих классовых сил п их интересы отражены в таком компромиссе неравнозначно).
Тем более это относится к правовому государству, которое по существу является консенсуальным. В отличие от государ ства диктатуры пролетариата, основанного на подавлении п унич тожении свергнутых классов, формирование правового госу дарства означает отказ от насильственных методов осуществ ления власти, использование только демократических институ тов для преодоления противоречий и разногласий. "Теория пра вового государства естественно предполагает, таким образом, некоторое общее и объединяющее всех граждан государствен ное благо... которое на высших ступенях правового развития становится все более властным фактором государственной жиз ни'"1.
С точки зрения абсолютистского морального подхода ком промисс является неприемлемым средством преодоления кон фликтов. Однако моральный абсолютизм не может предложить каких-либо своих способов преодоления политических конф ликтов. Вместе с тем историческая реальность предстает перед нами не только как непримиримая борьба и всесокрушающее насилие, но и как компромисс, наиболее зримо выраженный в системе государственных, правовых, нравственных учреждений и институтов. Такие институты и учреждения, не давая челове ку полного удовлетворения и не составляя для него абсолют-
' См Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. С 33
* См : Локк Дж. И.збр. философские произв. В 2 т. Т. 2 С 76
1 Там же. С 56.
4 Нои/ородцев П.И. Указ соч С. 365.
§ 3. Права человека п нравственная ориентация общества 263
ион цели, "являются, однако, необходимым и незаменимым сред ством для того, чтобы идти вперед по пути нравственного про гресса"1.
В современных условиях следует признать неправильным отрицание компромисса. Ведь само понятие демократии пред полагает действие различных, подчас разнопаправленных сил, но оно же исключает насильственные формы искоренения ка кого-либо из слагаемых демократического процесса, исходит из необходимости преодоления конфликта при помощи раз личного рода институтов, учреждений, процедур сдержск и про тивовесов, которые выработала человеческая цивилизация для предотвращения общественных потрясений и катастроф. "Ин ституты неизбежно являются результатом компромисса между обстоятельствами, интересами и т. п., хотя как личности мы должны сопротивляться такого рода воздействиям"2. Ф. Арон, отмечая, что духовные свободы и демократические процедуры дают защиту против власти и произвола, подчеркивал, что они прежде всего "дают возможность просветить людей, делать их способными к здравомыслию и нравственности... Политичес кие свободы помогают сделать людей не конформистами или мятежниками, по критическими и ответственными граждана ми"'.
Способность таких институтов, как нрава человека, право, правовое государство, формировать человека, здравомыслие, ответственность, нравственность граждан нельзя недооценивать, поскольку именно эти качества способны предотвращать конф ликты и обеспечивать разумный компромисс.
У нас при исследовании политических процессов сущест вовал разрыв институциональных структур власти и деятель ности участников политического процесса. В условиях пере ходного периода очень важно исследование синтеза институ тов и моральных настроений, социально-психологического со стояния общества с целью поиска согласия в нем.
Выдвигая компромисс в качестве средства преодоления противоборства в обществе, важно помнить о "разумной мере" компромисса, который не должен сопровождаться отказом от
' Поа/ородцеа П.И. Указ. соч. С 365.
2 Попнер К. Указ. соч. С. 201-202
1 Арон Ф. Эссе о свободах' "универсальной и единственной формы свободы не
существует" // Полис. 1996. № 1. С. 137.
264
Глава IX. Права человека, политика, мораль
базовых ценностей демократии. Компромисс в переходном об ществе — дело значительно более сложное и топкое, чем в за падном либерально-демократическом обществе, для которого ха рактерна консенсуальпая демократия, т. с. низкий уровень оп позиции к существующему внутри государства своду правил и механизмов разрешения политических конфликтов, низкий уро вень конфликтное™ относительно осуществления власти, ме нее острые расхождения между партиями, широкие возможно сти коалиций, наличие эффективных механизмов предупреж дения конфликтов. По мнению П. Шарана, "полнота реализа ции принципа консенсуса обусловлена формой правления, по литическим режимом, направленностью деятельности партий и общественных движений, историческими, этническими, религи озными, культурными особенностями страны"1.
Однако развитие консепсуалыюп демократии — результат длительного поиска компромисса между конфликтующими поли тическими си лам и, социальными группировками, политическими лидерами. В процессеэтогопоиска вырабатывается культура раз решения конфликтов, которая является незаменимым средством обеспечения устойчивости и стабильности общества, формируют ся "институты согласия", "практика консенсуса"2.
Копсенсуальная демократия и ее институты — это прояв ления моральности общества и государства, отрицающих наси лие и использующих методы согласия и компромисса. Форми рование солидарности общества невозможно без кропотливого и неустанного поиска путей разрешения политических, соци альных, правовых, национальных и других конфликтов.
Российское общество делает лишь первые шаги по пути де мократии; эти шаги неуверенные, а подчас п ошибочные. И это закономерно, поскольку "перестройка общества — это гранди озное мероприятие, которое многим — и надолго — неизбежно доставит неудобства'4. Преодоление этих "неудобств", приобре тающих подчас острые формы, требует длительного времени, тер пения, настойчивости. Оно неразрешимо только политическими средствами; необходимы экономические, социальные, нацио нальные преобразования, в основе которых должна быть выс шая нравственная цель — обеспечение и защита прав и свобод
1 Шнран П. Сравнительная политология. М., 1992. С. 25.
2 См.: Бякштановский В.И., Со/аминов Ю.В. Введение в политическую этику.
М.; Тюмень, 1990. С. 97.
1 Пинчер К. Укал. соч. С. 202.
§ 4 Права человека — сфера взаимодополнения права и морали 265
человека. Эта цель является нравственным вектором развития права, правового и социального государства, общества в целом.
П.И. Новгородцев предвидел, что новые всходы, которые пробьются на русской земле среди развалин, не всегда будут добрыми, произрастающими на благо всех: "Сколько новых темных чувств незаглохнувшей стихии опять появится! Сколь ко натворит новых бед суровая страсть порядка и покоя! Сколь ко тяжелых этапов пройдет п могучая потребность хозяйствен ного восстановления с ее неукротимыми инстинктами приобре тения п накопления!"1
Это было написано в 1923 г., п автору приведенных поло жений уже в то время было ясно, сколь длительный и трудный путь предстоит пройти России, чтобы стать обществом цивили зованным п нравственным. У нас же сегодня преобладает "со циальное нетерпение", стремление разрешить все накопившие ся проблемы в "исторически кратчайшие сроки".
Самое трудное в современной России — преодоление формировавшихся веками стереотипов, связанных с приниже нием роли человека, пренебрежением его правами, свободами, достоинством. Эти стереотипы в первую очередь определяют аморализм современного российского общества. Следует ис пользовать все средства, и прежде всего конституционные ин ституты п механизмы для того, чтобы постепенно, шаг за шагом, преодолевать этот аморализм.
Необходимо сделать права и свободы человека главной целью всех политических, экономических п социальных реформ. Только такая ориентация придаст моральный характер политическим про граммам, действиям российской государственной власти, законода тельству. Для достижения идеала моральности политики, власти и закона России предстоит пройти долгий и трудный путь.
§ 4. Права человека как сфера взаимодополнения права и морали
Дополнение (взаимодополнение) права и морали есть про цесс аккумуляции, сложения их потенциалов с целью обеспече ния и защиты необходимых для жизни общества ценностей.
Ноатродцев П.И. Ука.ч. соч. С. 577.
266
Глава IX. Права человека, политика, мораль
Взаимодополнение является проявлением общих свойств мо рали и права, пх совместной направленности на достижение социальных целей, ради которых и регулируются (нормируют ся) общественные отношения.
Взаимодополняемость морали и права может проявлятьс в любой сфере их взаимодействия. Правовая и моральная оцеп кп совпадают при осуждении опасных уголовных преступлс ний пли при одобрении законопослушного поведения п т. д| Но даже в этих случаях наличие взаимодополняемости праве и морали зависит от многих конкретных обстоятельств, моги вов совершения проступка н т. д. Возможна ситуация, когдг антпправовое действие в определенной мере может быть оп равдано моральным сознанием (в прессе описывался случа убийства отцом насильников его малолетней дочери прямо зале суда, оцененный массовым сознанием как справедлив воздаяние). В таких случаях мы имеем дело с несовпадение юридической и моральной оценок. Однако конфликт права и| морали практически не возникает, когда речь идет о права человека.
В правах человека взаимодополняемость права и морал складывается по поводу воспроизводства н защиты общезначи мых (в определенном смысле безусловных и абсолютных) цен ностей цивилизованной деятельности п общения человека. Имен но о таких значимостях еще Аристотель писал как об "общи для всех, признаваемых таковыми всеми народами, если даж между ними нет никакой связи и никакого соглашения относи телыю этого" (Риторика, I, 13, 1373Ь, 10)'. Первостспснность| "общих для всех" ценностей формирует комплекс социальны норм повышенной значимости, направленных на удовлстворс иис этих ценностей. Этот комплекс и заключен в правах чело-; века, которые имеют определяющее нормативно-ценностное зна ченис и для правовой, и для моральной систем.
Поэтому права человека иногда называют эшико-правово конструкцией, подчеркивая тем самым сосуществование здсс правовых и этических элементов.
Другими словами, в правах человека переплетаются пра-1 вовые и моральные ценности, и это сочетание обогащает смысл всей конструкции. Так, ст. 1 Всеобщей декларации прав челове-
1 Аристотель. Риторика // Античные риторики. М., 1978. С. 59.
.
§ 4. Права человека — сфера взаимодополнения права и морали 267
ка содержит такую формулировку: "Все люди рождаются сво бодными и равными в своем достоинстве и правах. Они наде лены разумом и совестью п должны поступать в отношении друг друга в духе братства". В это положение включены н мораль ные постулаты (братство, совесть), п правовые принципы (ра венство), и категории, относящиеся к морально-правовым уста новлениям (свобода, достоинство). Такое же сосуществование категорий морали и права можно увидеть и в других нормах по правам человека. Это еще раз подтверждает, что в них "скон центрированы все важнейшие социальные нормы н принципы — не только правовые, но п моральные, политические, религиоз ные, философские"1.
Вместе с тем права человека близки именно нравственным нормам. Что касается религиозных норм, то здесь соотношение неоднозначное, поскольку права человека предполагают свобо ду совести и морального выбора. В этом смысле положение американской Декларации независимости о том, что люди "одарены Создателем определенными неотъемлемыми права ми", сегодня имеет не религиозный, а нравственный смысл: пра ва человека не могут дароваться или делегироваться вис зави симости от того, верит ли человек в свое происхождение ог Бога или ог природы.
Вся правовая система в целом несет огромный нравствен ный потенциал, правовые нормы во многом основаны на незыб лемых нравственных принципах: "относись к другому челове ку так, как хотел бы, чтобы он относился к тебе", "будь лицом и уважай другие лица" и т. д. Однако только в институте прав человека в концентрированном виде воплощены самые важные принципы совместного человеческого бытия, которые невозможно свести только к правовым или только к этическим нормам. Поэтому институт прав человека в целом приобретает значе ние базовой ценности гражданского общества.
Специфика взаимодействия права и морали в области прав человека связана с тем, что предметом взаимодействия в дан ном случае являются обладающие особой значимостью осново полагающие принципы общественной жизни. В правах челове ка эти принципы, во-первых, декларируются, т. е. провозгла шаются, в качестве морально-политических целей общества, во-
Теория права и государства / Под ред. Г,II. Мепюва. М , 1995. С. 218.
268
Глава IX. Права человека, политика, мораль
вторых, защищаются при помощи юридических институтов. Вторая функция не может реализоваться без нерпой, но и пер вая, как показывают многочисленные исторические факты, яв ляется необходимым этаном для возникновения собственно правовых механизмов обеспечения декларированных ценнос тей. Положения Великой хартии вольностей, Билля о правах, Хабсас корпус акта во времена принятия этих документов еще не являлись всеобщими юридическими правами в полном смыс ле слова. Тем не менее эти документы заложили основы даль нейшего развития процессуальных правовых механизмов, обя зывающих государственную власть к соблюдению прав чело века.
История развития концепции нрав человека свидетель ствует, что правовой и моральный факторы их утверждения в качестве всеобщих ценностей изначально "работают" совмес тно, подталкивая и обусловливая общее развитие, т. с. взан-модополпптслыю. Так, кардинальные изменения в нравствен ном сознании общества XVII —XVIII вв. обусловили разви тие юридического мировоззрения, неотъемлемым элементом которого стал каталог неотчуждаемых прав и свобод, от рож дения принадлежащих каждому индивиду. Распространение юридического мировоззрения, в свою очередь, сыграло реша ющую роль в том, что естественные права человека были под няты обществом на высоту незыблемых нравственных прин ципов.
Взаимодополняемость права н морали в правах человека не является проявлением нераздельности этих систем. Синк-ретнчность в их взаимодействии существовала на ранних эта пах развития н характеризовалась определенной смешаннос тью функций нрава н морали. Взаимодополняемость же воз никает как признак соотношения достаточно зрелых, само стоятельных систем, которые действуют совместно в силу не обходимости дополнительного подкрепления требований од ной нормативно-ценностной системы установками другой; при этом н право, и мораль действуют при помощи своих специ фических средств, не дублируя друг друга. Поэтому-то мо рально-правовое содержание прав человека — это не про явление недостаточной дифференцированное'!']!, а сущиостный и устойчивый признак. Он в разной мере существует па всех
§ 4. Права человека — сфера взаимодополнения права и морали 269
этапах развития прав человека — от античности до наших дней.
В правах человека происходит позптпвацня основных (в том числе моральных) ценностей цивилизованного общества. Эти ценности через международную систему прав человека распространяются п укореняются в национальном нраве, в ко тором их нравственное содержание сохраняется, подкрепляет ся юридической формой в качестве субъективных конституци онных прав. Прирожденные естественные права становятся правами в юридическом смысле, не меняя при этом своего нрав ственного значения.
Можно сказать, что права человека являются своеобраз ным связующим звеном между нравом п моралью. Юридичес кие способы провозглашения п обеспечения фундаментальных принципов взаимосвязи личности и общества дополняют нрав ственные нормы, утверждающие свободу и автономию субъек тов морали. Важнейшие ценности получают как бы "двойное закрепление" в социальных нормах, значимых как в нравствен ной, так и в юридической системе. Механизмы нормативно-пра вового обеспечения прав человека подкрепляют специфичес кие моральные механизмы, п наоборот, моральные нормы пред писывают безусловное следование всеобщим принципам поли тического общения, зафиксированным в правах человека. Это также свидетельствует о взаимодействии морали п права в "ре жиме" взаимодополняемости.
Как факт признания сосуществования и взаимодополне ния нрава п морали можно расценить предложение профес сора Сиднейского университета А. Сун-Тап классифициро вать все нормы но нравам человека на моральные н позитив ные. Под позитивными правами в этом случае понимаются те, которые могут быть проверены эмпирическим путем, тогда как моральные права выражают долженствование'. Такая клас сификация представляется достаточно спорной, так как в се основу положен критерии деления прав человека на мораль но-декларативные п позитивно-правовые. Однако все нормы, составляющие права человека, несут совокупное морально-правовое содержание п практически каждая из них может
1 См.: Сравнительное конституционное право. С. 261.
270
Глава IX. Права человека, политика, мораль
быть рассмотрена с точки зрения принципа взаимодополня емости.
Например, право на достойное человеческое существо вание базируется на нравственно-философской категории "че ловеческое достоинство". В нравственной области эта кате гория соотносится с индивидуальным проявлением челове ческого духа, однако же "присущего всем", как сказано уже в первой строке преамбулы Всеобщей декларации прав че ловека. Именно эта "присущссть всем" и делает чувство че ловеческого достоинства одним из значимых признаков пра вового равенства. Таким образом, личное ощущение мораль ного достоинства как самоуважения может быть разным, но достоинство, значимость человека перед законом одинакова. И в тексте правового документа этот термин закрепляется как морально-правовая ценность, личное субъективное пра во. Из него логически развивается следующее звено юриди ческого обеспечения человеческого достоинства (пз числа прав человека второго поколения) — правовая и экономи ческая обязанность общества обеспечить достойную жизнь человека1.
Вообще говоря, вопрос о необходимости позитивного юри дического подкрепления некоторых нравственных ценностей всегда дискутировался в теории прав человека. Вспомним хотя?! бы тот факт, что американский Билль о правах принят как>| поправки к основному тексту Конституции США. Не включив каталог прав в первоначальный текст конституции, ее авторы исходили из того, что естественные права человека не нужда ются в дополнительном юридическом подтверждении. В на стоящее время законодательная практика большинства стран признает значение нормативно-правового регулирования важ нейших принципов социальной жизни (в том числе определен- , иого круга нравственных принципов), что говорит о постелен-^ ном сглаживании противостояния естественноправового и по-[| зитивистского типов правопонимания в концепции прав чело-*! века2.
1 О праве па человеческое достоинство см.: Дмитриев ЮЛ, Право человека на достойную жизнь как конституционно-правовая категория // Конституционный строй России. М., 1996.
2 См.: Общая теория нрав человека. М., 1996. С 13— 17.
§ 4. Права человека — сфера взаимодополнения права и морали 271
Кроме того, позитивное закрепление прав не отвергает нрав ственного аспекта их содержания, п взаимосвязь (взаимообус ловленность) права п нравственности при этом не исчезает. Нравственно-обусловленные правовые нормы при их позити-вации получают возможность реального обеспечения юриди ческими механизмами защиты субъективных нрав. Такое сбли жение естествешюправовых и позитивистских подходов в со временной конституционной и судебной практике — "благо приятная тенденция, снимающая противостояние и крайности указанных доктрин — незащищенность естественных прав че ловека вне государственного закрепления п днстанцнрование позитивистского учения от нравственных, личностных, соци альных ценностей"1. Поэтому процесс постепенной юридиза-цни естественных прав, развития концепции естественного пра ва в законодательно признанную теорию прав человека — объективный и рациональный.
И хотя истоки современного понимания прав и свобод личности непосредственно связаны с естественноправовыми те ориями, позитивистское направление признает права челове ка неотъемлемой частью социальной организации мира. По зитивисты делают акцепт не на естественном и надпозитпв-ном характере прав, а на их конституционной гарантирован ное™ н юридической защищенности. Такая позиция домини рует, к примеру, в конституционном нраве Австрии п Герма нии2. Какой бы путь ни избрали законодатели — конститу ционное закрепление связанных с государством прав и сво бод индивида или же провозглашение их естественного и свя щенного характера, — в любом случае уместен вопрос о нрав ственной константе, заключенной в правах человека, о взаи модополняемости правового п морального аспектов их содер жания.
Таким образом, по поводу положительного ответа на воп рос о взаимодействии права и морали в правах человека дос тигнут определенный консенсус. Однако вопрос о механизме и характере их взаимодополнения (взаимодействия) является до статочно сложным как в теоретическом, так и в практическом
' Общая теория прав человека. С. 17.
2 См.: Сравнительное конституционное право. С. 241.
272 Глава IX. Права человека, политика, мораль
плане. От этого вопроса во многом зависят и проблемы распро странения концепции прав человека на разные культуры, дей ствия международных юридических документов, защиты нравц независимо от особенностей внутригосударственной правовой] системы и т. д.
Каким же образом происходит взаимодействие права и| морали в правах человека? Как известно, мораль и право пред-! ставляют собой родственные, но далеко не одинаковые норма-! тнвно-цеппостные системы, каждая из которых имеет специфи-1 чсскнй набор инструментов и средств для достижения своих! целей, свои приоритеты (в праве — справедливость, равенство;! в морали — милосердие, добро). Однако в области прав чело-| века взаимоотношение права и морали характеризуется одно-1 направленностью действий, что не противоречит наличию спе-| пифических функций у каждой из данных ценностно-норма тивных систем.
Возможность однонаправленности заложена в формиро вании такого взаимодействия, при котором право и мораль сопрягаются друг с другом наиболее общими, родственными сторонами. Право в этом случае выступает в своем отличил от закона, а мораль — как область эгпки гражданского об щества, где на первый план выдвигаются ценности автоно мии личности, соблюдения обязательств, верность долгу и дру гие-правила сосуществования людей в политическом обще стве.
Права человека "суть чистое воплощение права, т. е. бе зусловного общественного дозволения известных элементарных условий гражданско-политического бытия"'. Они воплощают основной смысл права, необходимый компонент всякой норма тивной системы и представляют собой выражение сущности права как особого типа и специфической формы социальной регуляции, так как "право без прав человека так же невозмож но, как и права человека без и вне права"2.
Моральные нормы, лежащие в основании прав человека, прежде всего призваны гуманизировать публичные отноше-
1 СолоаьсаЭ.Ю. Личность и право // Прошлое толкует пас. М., 1991. С. 416. ' Нерсссянц В.С. Права человека в истории политической н правовой мысли (от древности до Декларации 1789 г.) // Права человека в истории человечества н в современном мире. М., 1989. С. 22.
§ 4. Права человека — сфера взаимодополнения права и морали 273
ния — как международные, так и внутригосударственные. По этому мораль здесь проявляет себя прежде всего как полити ческая этика, действующая в сфере публичных отношений. Главной особенностью политической этики является утверж дение морального требования равенства и автономии граждан, включая равенство возможностей, эквивалентность воздаяния и др.
Вот в этом пункте политическая этика тесно смыкается с правопониманисм. Истории известен только один вид действи тельного равенства — формальное правовое равенство, на ко тором базируется правовая система1. В правах человека мо ральное требование равного уважения ко всем людям незави симо от исповедуемых ими убеждений возводится в ранг пра вовой ценности, эквивалентной правовому равенству. Именно это общее для права и морали в области прав человека требо вание равенства обеспечивает их однонаправленное и взаимо дополняющее воздействие. Оба этих понятия (моральное ра венство и правовое равенство) образуют центральное звено вза имодействия рассматриваемых систем, вокруг которого концен трируются ценности, имеющие одинаково важный смысл и для морали, и для нрава, — свобода, справедливость, автономия. Именно поэтому заключенные в нравах человека нормы имеют и правовое, и этическое значение.
Таким образом, взаимодополняемость права и морали фо кусируется вокруг принципа формального равенства, одина ково признаваемого политической этикой и правом. Поэтому здесь не возникает обычного конфликта между правом и мо ралью. В правах человека формируется уникальная в своем роде сфера морально-правового взаимодействия, где мораль и право проявляют качества, сближающие их, и могут приме нить весь свой взаимодополняющий потенциал. Исторический процесс расширения прав человека (формирование прав пос ледующих поколений) расширяет и сферу такого взаимодей ствия, что, безусловно, может быть оценено как положительная тенденция.
Взаимодополняющее действие морали и права наглядно демонстрирует общность ценностных оснований этих систем.
1 См.: НерсссяицВ.С. Философия права. М., 1997. С. 19.
274
Глава IX. Права человека, политика, мораль
Права человека в определенном смысле представляют собой конкретизацию моральных требований о предоставлении рав ных возможностей любому человеку, вне зависимости от разде ляемых им убеждений, свободного общения и нормальных ус ловий существования, о моральной свободе личности, очерчен ной правом.
Итак, в правах человека право и мораль связаны друг с другом взаимодополнительным образом. Обобщим в виде от крытого перечня факты, подтверждающие такой тип взаимо действия указанных нормативно-ценностных регуляторов.
Во-первых, концепция прав человека является прямым следствием идеи о прирожденных и неотчуждаемых естествен ных правах, родившейся в результате поиска справедливого способа взаимоотношений человека и государства. Ее основ ная посылка — гипотеза о естественном происхождении н не государственном характере основных прав, существование ко торых должно обеспечивать автономию самостоятельной лич ности, "пространство ее моральности". Просветителями XVIII в. защита прав человека рассматривалась как единственная нрав ственная обязанность государства, его предназначение с точки зрения справедливости. Таким образом, принцип правового об щения между государством и личностью, заключенный в пра вах человека, изначально строился на морально одобряемых нормах равенства перед законом и судом, отсутствии произ вольных привилегий и других принципах правового государ ства.
Во-вторых, даже с формально-юридических позиций права человека не просто кодекс важных субъективных прав. Всеоб щая декларация прав человека принята в виде резолюции Ге неральной Ассамблеей ООН, поэтому имеет лишь рекомен дательный характер; не являясь международным договором, она не может рассматриваться как юридически обязательный доку мент. А это значит, что ее применение в разных странах н реги онах мира зависит от признания не только правовой, но и нрав ственной ее значимости.
В-третьих, права человека — неотъемлемый компонент об щеморального подхода к человеку, отношения к нему как к автономной и самостоятельной личности, свободной и равно правной. Именно поэтому гуманистическая традиция со вре-
275
§ 4 Права человека — сфера взаимодополнения нрава п морали
мен европейского Просвещения мыслит совокупность прав че ловека как основной закон разумного общественного строя, где право, по формуле Канта, есть "свобода каждого, ограниченная такой же свободой каждого другого, насколько эго возможно по всеобщему закону". Право есть свобода, мораль также есть свобода, и обе эти нормативно-ценностные системы содержат идеи равенства без уравнивания, равного достоинства людей, равенства их возможностей и притязаний. Тем самым они со здают возможность существования такой организации обще ственного порядка, которая бы не стесняла и не ограничивала свободу индивидов, а стимулировала их творчество и разви тие.
Такая трактовка прав человека содержится в естесгвен-иоправовой традиции философии права. Таковы предпосылки и современного правопонимапия с позиции признания естествен ного и неотчуждаемого характера прав индивида, воспринятого Конституцией Российской Федерации. В частности, в ст. 17 Кон ституции содержится основная формула прав человека, соот ветствующая приведенной выше "стандартной формуле права" И. Канта: "Осуществление прав и свобод не должно нарушать права п свободы других лиц". Согласно гуманистической фи-лософско-правовой традиции, у этой формулы не может быть произвольных изъятий.
Однако в силу отмеченной взаимодополняемости права и морали не может считаться изъятием из прав человека запрет безнравственного поведения. Так, ст. 20 Международного пак та о гражданских и политических правах предусматривает воз можность запрещения антигуманных, аморальных действий, таких, как пропаганда войны, "всякие выступления в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представля ющие собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию". Как видим, в Пакте представлен исчерпывающий перечень запрещенных аморальных действий.
С теоретической точки зрения критерием наложения пра вового запрета на совершение некоторых аморальных действий может служить опасность нарушения в этом случае свободы другого человека. Право принимает па себя обязанности по защите нравственной нормы, когда ее попрание прямо отража ется на правах других лиц.
276 Глава IX. Права человека, политика, мораль
Из тезиса о взаимодополняемости права и морали в пра вах человека прямо следует, что изучение прав человека — задача не только сугубо юридическая. Фактически речь идет об особой философии прав человека, которая рассматривает их как этически и юридически значимый кодекс, самоцелью которого является сам человек, его права, его свобода, его бла го. Как пишет Г.В. Мальцев в статье, которая называется "Но вое мышление и современная философия прав человека", "даль нейший прогресс человечества, движение к новому мировому порядку принесет с собой новую нравственность и новое право, вытекающие из единства человеческой природы, из общсчело-вечпости, ее развертывающегося нормативного потенциала"1. Новое право и новая нравственность будут взаимодополнять друг друга на основе общих ценностных оснований.
1 Мальцев Г.В. Новое мышление и современная философия прав человека // Права человека в истории человечества и в современном мире. М., 1989. С. 35.
Раздел второй
Система юридических механизмов защиты прав и свобод человека
Глава X Конституционный контроль
§ 1. Развитие системы конституционного контроля в Российской Федерации
Действующая Конституция РФ определяет Российскую Федерацию как правовое государство (ч. 1 ст. 1). Права и свободы человека и гражданина, их признание, защита и гаран тии утверждаются как основной и определяющий критерий пра вового характера законодательства и практики его примене ния. Принцип приоритета прав и свобод человека и граждани на, закрепленный в Конституции РФ, адресован всем ветвям государственной власти, связывает и обязывает пх. Принцип связанности государства правами и свободами установлен ст. 2: "Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства". Чрезвычайно важ ным представляется и введение прямого запрета антиправово го (правонарушающсго) закона: "В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или ущемляющие пра ва и свободы человека и гражданина" (ч. 2 ст. 55).
Реализация и эффективность этих принципов и норм обес печивается установлением развернутой системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, которая венчается конституционным правосудием в лице его специального орга на — Конституционного Суда РФ. По задачам, объему и спосо бам реализации своей деятельности в сфере конституционного контроля Суд выступает как орган, важнейшая функция которо го — защита прав и свобод человека и гражданина. Такой вывод обусловлен признанием приоритетного значения института нрав и свобод в системе основ конституционного строя России; его включение в раздел "Основы конституционного строя России" является и теоретически, и практически принципиально важным.
10 Права человека
278
Глава X Конституционный контроль
В этой связи следует особо отметить, что в некоторых раз работках западных юристов относительно полномочии и роли консгитудпонного суда гезнс о защите прав н свобод как осно вополагающей функции конституционного суда оспаривается и акцепт переносится на его функцию в качестве "стража кон ституции"1. Обоснование такой позиции состоит как в том, что во имя защиты Конституции допускается ограничение прав п свобод, так п в тезисе "об относительности" основных прав п политических интересов. Отдельные российские юристы также рассматривают права и свободы как ценность, равнозначную интересам государства. Подобное уравнивание представляется неправомерным, ибо оно открывает государству возможности вопреки Конституции манипулировать правами и свободами человека в угоду политической целесообразности. Тем самым деформируется представление о самой сущности прав челове ка, об их роли как способа контроля за властью, о предназначе нии института конституционного контроля.
Как уже отмечалось, приорптс! прав и свобод человека признается неотъемлемым принципом правового государства; более того, этот приоритет как высшая ценность действует на всех трех уровнях права — национальном, региональном и международном. Исходя из этих правовых установок как оп ределяющих его деятельность и его решения, Конституцион ный Суд обеспечивает единство законодательной и судебной практики в защите прав и свобод человека и гражданина. Эта двуединая функция — защита Конституции и защита прав и свобод — неделима и неразрывна. Данная позиция подтверж дается в Федеральном конституционном законе о Конституци онном Суде РФ 1994 г. Статья 3 Закона о полномочиях Кон ституционного Суда начинается с определения целей конститу ционного правосудия, к которым относится защита основ кон ституционного строя, основных прав и свобод человека и граж данина, обеспечение верховенства и прямого действия Консти туции РФ. Как видим, все три указанные в законе цели, в сущ ности, органически связаны с правами и свободами, защита ко торых становится не только важнейшей, но и сквозной функци ей Конституционного Суда.
См. Государственное право Германии. Т. 1 С. 279
279
§ 1 Развитие системы конституционного контроля в РФ
О том, что именно эта функция является пли должна быть ключевой в деятельности органов конституционного контроля, нас убеждают как теоретические выводы, основанные па сис темном и телеологическом толковании соответствующих кон ституционных норм, так и сложившаяся практика. В системе конституционного контроля демократических государств она отмечена общей тенденцией расширения юридических источ ников, цель которых — обоснование и защита прав и свобод человека. Особенно наглядно это прослеживается на примере Конституционного совета Франции. В последние годы он су щественно расширил пространство защиты нрав и свобод чело века, включив в него преамбулу Конституции 1958 г., которая признает юридическую значимость основных прав и свобод, провозглашенных в Декларации нрав человека и гражданина 1789 г., а также социальных и экономических прав граждан, закрепленных в Конституции 1946 г. В это пространство вклю чаются и так называемые фундаментальные принципы права, признаваемые законодательством Республики со ссылкой на преамбулу Конституции 1946 г. В качестве источников кон ституционно гарантированных прав и свобод эти принципы приравниваются по значимости к самой Конституции и толку ются наравне с се текстом; обычно они выводятся либо из от дельных конституционных положений, либо из совокупности органических законов, либо из свода действующего законода тельства, включая кодексы.
Определяющая роль института прав и свобод человека при осуществлении конституционного контроля в современном мире стала типичной для многих стран. Сошлемся на пример Авст рии. В 1984 г. Конституционный Суд этой страны признал 27 нормативных актов не соответствующими Конституции, из них в 16 случаях по той причине, что они ограничивали основные права человека, а в 1985 г. Суд объявил неконституционными 33 нормативных акта, из них 22 — на том же основании1.
В условиях становления в Российской Федерации демо кратического правового государства права и свободы человека и гражданина являются в деятельности Конституционного Суда доминирующей ценностью. Они выступают основополагающим
См.: Егпшсот Р. Сги1к1пу> с!ег МспксЬспгссЫс ш СЫеггсчсЬ Ш1сп, 1988. 5. 309
280
Глава X. Конституционны!! контроль
критерием, по которому Суд оценивает соответствие законов и иных нормативных актов Конституции РФ.
Рассматривая защиту нрав и свобод как ключевую функ цию Конституционного Суда, мы исходим из особо значимого для российской Конституции принципа, согласно которому права и свободы человека являются неотчуждаемыми, принадлежа щими ему от рождения, т. е. естественными. Глубинный смысл этой новой для нашего конституционализма характеристики прав человека состоит прежде всего в признании за ними особого, приоритетного статуса и соответственно высшей степени защи щенности.
Тезис о важной роли Конституционного Суда в защите прав и свобод человека прослеживается и подтверждается и в ретроспективе функционирования института конституционно го контроля начиная с Комитета конституционного надзора, созданного в 1989 г., еще в период существования СССР. Не обладая достаточными полномочиями, не будучи наделенным необходимым механизмом реализации выносимых им заклю чений и являясь в силу этого практически сове]нательным ор ганом, Комитет тем не менее внес значительный вклад в защиту прав и свобод человека. Объясняется это, на наш взгляд, в ос новном двумя обстоятельствами. Во-первых, предоставлением Комитету конституционного надзора права возбуждать дела о конституционности по собственной инициативе и, во-вторых, правом принимать окончательные решения только по актам, которые нарушали права и свободы человека, закрепленные в Конституции СССР и международных договорах с участием СССР (отменять другие нормативные акты, не соответствующие Конституции, Комитет права ие имел).
Используя свои полномочия в этой области, Комитет кон ституционного надзора признал противоправной практику при менения неопубликованных нормативных актов о правах, сво бодах и обязанностях граждан.
Если принять во внимание, что именно в области регули рования прав и свобод советских граждан сложился и действо вал обширный массив подзаконных нормативных актов (по становлений, распоряжений, приказов и инструкций), которые в большинстве своем не публиковались и носили закрытый ("для служебного пользования") характер и потому не были извест ны гражданам, то значимость этого решения трудно переоце-
281
§ 1. Развитие системы конституционного контроля в РФ
лить. К тому же Комитет предписал в 3-месячный срок опуб ликовать все закрытые акты, в противном случае по истечении этого срока они утратят юридическую силу. В ряде своих зак лючений Комитет конституционного надзора признал противо речащими Конституции и международным пактам о правах человека установленные в законодательных актах ограниче ния свободы передвижения и выбора места жительства в фор ме прописки; квалифицировал как антиконституционный Указ Президента СССР о запрете проведения демонстраций в цент ре Москвы.
Однако недостатки в функционировании системы консти туционного надзора были настолько очевидны, что в России возникла идея создания института конституционного контро ля, осуществляемого по типу и образцам, которые получили широкое распространение в послевоенной Европе, включая быв шие социалистические страны. Развитие этого института было связано с необходимостью утверждения конституционного пра восудия в качестве падежного гаранта демократии, законности и защиты прав человека от произвола и их массового наруше ния. Многолетний опыт деятельности конституционных судов в демократических странах подтверждает их важную роль в реализации данных ценностей. В силу этого они считаются неотъемлемой принадлежностью системы правового государ ства.
Еще до распада СССР Конституция РФ была дополнена ст. 165', в которой определялись полномочия Конституционно го Суда; закон о нем был принят 12 июня 1991 г. В качестве высшего судебного органа конституционного контроля Суд наделялся широкими полномочиями: проверка соответствия Коистшуцнн законов, указов Президента, постановлении Пра вительства, их отмена в случае признания неконституционны ми; запрет антиконституционных политических партий и об щественных объединений; разрешение споров о компетенции различных государственных органов и т. д. Возросла юриди ческая сила решети"] Конституционного Суда: его постановле ния о несоответствии нормативных актов Конституции и меж дународным договорам являлись окончательными и не могли быть преодолены повторным принятием нормативного акта; акты, признанные неконституционными, утрачивали юридичес кую силу и не подлежали исполнению, а органы, издавшие та-
кие акты, обязаны были устранить допущенные в результате этого нарушения основных прав или законных интересов граж-' дан.
Следует отметить и широкий правовой диапазон решений Конституционного Суда о несоответствии нормативно-юридических актов Конституции. Такие решения распростра нялись и на нормы других актов, которые были основаны на нормативном акте, признанном неконституционным, о чем ука зывалось в постановлении Суда. В случае отсутствия специ ального указания эти нормативно-юридические акты не могли применяться судами, другими органами или должностными ли цами. Если какие-либо нормативно-правовые акты были отме нены или утратили действие в результате принятия норматив ного акта, признанного неконституционным, они вновь обрета ли утраченную силу (ч. 4 ст. 65). Кроме того, Конституцион ный Суд мог придать своим постановлениям об антикоистпту-ционности обратную силу (но не более чем на три года) и тем самым восстановить прежние правоотношения.
Осуществляя контроль за конституционностью законода тельства, Конституционный Суд одновременно выступал гаран том прав и свобод человека. Например, признав в январе 1992 г. неконституционным Указ Президента РФ об объединении в одно ведомство Министерства безопасности и Министерства внутренних дел, Конституционный Суд мотивировал свое ре шение тем, что такое слияние мощных "силовых" структур может создать реальную угрозу правам и свободам человека и гражданина.
В то же время Закон о Конституционном Суде РФ 1991 г. предусматривал и специальную форму защиты прав и свобод — индивидуальную жалобу. Правом индивидуальной жалобы на делялся широкий круг лиц: граждане, иностранцы, лица без гражданства, юридические лица, которые полагали, что их ос новные права и законные интересы были нарушены или не за щищены решением суда либо иного государственного органа,' должностного лица. Основанием жалобы по закону являлись нарушения, ставшие результатом: 1) неприменения норматив ного акта, подлежащего применению по смыслу Конституции; 2) применения нормативного акта, не подлежащего примене нию; 3) не соответствующего Конституции истолкования нор мативного акта и 4) неприменения соответствующей нормы
283
§ 1 Рснвнтпс системы конституционного контроля в РФ
Конституции, когда она может быть применена непосредствен но (ч. 1 ст. 66).
Используемое в Законе применительно к индивидуальной жалобе понятие "правоирпмснительпая практика" позволяло усилить контроль за применением нрава в различных областях деятельности исполнительной и судебной власти, что в россий ских условиях того периода имело первостепенное для защиты прав и свобод значение. Такая система была направлена па то, чтобы провозглашенные в Конституции принципы и нормы о правах и свободах человека и гражданина осуществлялись во всех сферах и на всех уровнях функционирования государства и общества, а не оставались бы декларацией, мертвой буквой, как это зачастую имело место в советский период.
В связи с институтом индивидуальной жалобы по Закону 1991 г. следует обратить внимание и еще на одну существен ную особенность. Жалоба могла быть принята Судом лишь в том случае, если оспариваемое решение представляло собой обыкновение (ч. 2 ст. 66), т. е. утвердившийся в правоприме-нитслыюй практике подход, ставший своего рода правовым сте реотипом или обычаем. Смысл этой своеобразной формы — обыкновения — состоял в том, чтобы сосредоточить внимание Конституционного Суда па наиболее распространенной управ ленческой и судебной практике, сопряженной с нарушением прав и свобод человека. Отсюда ряд жестких требований при при еме индивидуальных жалоб, цель которых — отсечь нехарак терные для практики случаи. При этом законодатель исходил из того, что российские граждане обладают конституционным правом обращаться с жалобой в суды общей юрисдикции по поводу нарушения их прав и свобод.
Объявляя правонарушающее обыкновение антиконститу-циоппым, Суд оказывал влияние на всю практику, направляя ее в конституционное русло и обеспечивая защиту прав и свобод в системе исполнительной и судебной власти. Особо следует подчеркнуть, что, являясь высшей судебной инстанцией, Кон ституционный Суд проверял конституционность юридической или, как сказано в законе, правопримепителыюй практики, в том числе и Верховного Суда, если его решения были связаны с нарушением прав и свобод граждан. В этом положении Закона была также реализована идея Конституционного Суда как выс шего гаранта прав и свобод граждан.
284
Гл;ша X. Конституционны!') контроль
Если, приняв индивидуальную жалобу к производству и рассмотрению, Конституционный Суд квалифицирует обыкно-1 венпс, па основе которого принято обжалуемое решение, как | аптнконститунпоппое, то допущенное нарушение должно быть устранено, а основное право или законный интерес — защище ны компетентным органом, если для этого пе имеется иных пре пятствий, кроме устраненных Конституционным Судом (ч. 3 ст. 73). Итак, обыкновение считалось главным условием принятия индивидуальной или коллективной жалобы к рассмотрению.
Однако по Закону Конституционный Суд мог также рас сматривать жалобу на решение, которое хотя и не было приня то в соответствии с обыкновением, по по своему характеру и значению способно такое обыкновение создать (ч. 3 ст. 66). С обыкновением Закон связывал и ряд требований к подателю жалобы, в которой он обязан был доказать, что оспариваемое им решение является обыкновением, а также обосновать, что рассмотрение жалобы в Конституционном Суде важно для пра-вопрпменптслыюп практики (п. 12, 13 ч. 3 ст. 67).
Упор на институт обыкновения в качестве основного объекта деятельности Конституционного Суда был обусловлен особенностями функционирования правопрпмепнтслыюй прак тики России в советский и постсоветский периоды. В этой прак тике, включающей и судебную, складывались обыкновения, под час искажавшие смысл и объем не только конституционного, по н всего законодательного регулирования прав п свобод, посколь ку в основе такой практики лежали, как правило, подзаконные акты различных исполнительных органов (инструкции, прика зы, распоряжения), зачастую закрытые, секретные и т. п., вво дившие всевозможные дополнительные ограничения прав п свобод, неведомые гражданам.
Введение такой формы индивидуальной жалобы имело це лью ограничить поток жалоб, исключив возможность обращаться в Конституционный Суд но любому поводу. Как своеобразное условие приема и рассмотрения индивидуальной пли коллек тивной жалобы обыкновение помогало не только выявлять на рушение конституционных прав и свобод гражданина в каж дом отдельном случае, но н пресекать антнконституцнонпость правоприменителыюй практики.
Нам представляется, что указанные выше требования существенно осложняли для граждан возможность подачи жа-
285
Линптис системы конституционного контроля в РФ
лобы. Они требовали специальных и профессиональных зна нии, информированности относительно нравонрнменптслыюп практики и способности дать квалифицированную оценку тен денциям ее развития. Очевидно, что оценка жалобы с этих по зиции — дело самого Конституционного Суда, который и дол жен мотивировать отказ в принятии жалобы именно по этим основаниям. Созданный же российским законом фильтр из труд-иовыполипмых для граждан условий и требовании объективно ограничивал возможности граждан обращаться в Конституци онный Суд.
Несмотря па отмеченные недостатки, защита прав и сво бод граждан была успению осуществлена в результате ряда принятых Конституционным Судом решений. В годовом от чете — послании Верховному Совету РФ от 5 марта 1993 г. "О состоянии конституционной законности в РФ"1 излагают ся основные установки н решения Суда по защите прав чело века. Была признана неконституционной правопримспитель-иая практика но следующим вопросам: увольнение граждан с работы только по причине достижения ими пенсионного воз раста Суд квалифицировал как дискриминацию; установле ние срока обжалования незаконных увольнений с работы — как ограничение права па судебную и иную защиту; админис тративный порядок выселения граждан из незаконно запятых жилых помещений с санкции прокурора, но без права судеб ного обжалования такой санкции — как нарушение права па судебную защиту; ограничение возмещения причиненного ущер ба определенным сроком выплаты (за три месяца вынужден ного прогула) при восстановлении незаконно уволенных па работе2.
Особо следует отметить, что, проверяя конституционность законов п основанной на них правопрнмспнгслыюй практики, связанных с правами и свободами граждан, Конституционный
1 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 1. С. 5,6.
2 Всего за период своего существования (1991 — 1993 гг.) Конституционный Суд рассмотрел шесть дел по жалобам о нарушении прав п свобод, что составило около 20% от общего числа дел; в пяти случаях дела были решены в ноль.)у граждан, права которых Конституционный Суд взял под свою защиту. См : Шулъжспко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 122-123.
286
287
Глини X. Конституционны]'! контроль
§ 2. Конституционный Суд РФ: защита прав п свобод человека
Суд в процессе разбирательства, при вынесении решений п их обосновании широко использовал весь комплекс международ ных документов о правах человека. Опираясь па международ но-правовые нормы и реализуя свое право законодательной инициативы, а также такие формы, как послания Верховному Совету о состоянии конституционно]! законности, представле ния компетентным органам власти, которые в обязательном порядке подлежали рассмотрению, Конституционный Суд ока зывал большое влияние па изменение и совершенствование российского законодательства, на приведение его в соответствие с установленными на международном уровне стандартами по правам человека. Он заложил основы для последующего зак репления международно-правовых принципов и норм о правах и свободах в новой Конституции РФ 1993 г. В ряде положений Конституции провозглашается приоритет общепризнанных принципов и норм международного права над внутри государ ственным правом. В то же время в соответствии с ч. 1 ст. 17 в Российской Федерации "признаются и гарантируются права п свободы человека и гражданина согласно общепризнанным прин ципам и нормам международного права п в соответствии с на стоящей Конституцией".
§ 2. Конституционный Суд РФ: компетенция, принципы и формы защиты прав и свобод человека
и гражданина
Конституция РФ 1993 г. центральное место отводит пра вам и свободам человека и гражданина, их обеспечению и за щите. Важная роль в этом принадлежит Конституционному Суду РФ. В соответствии с Конституцией п се положениями о конституционном судопроизводстве (ст. 118) в 1994 г. был принят новый Федеральны!! конституционный закон о Консти туционном Суде, который значительно изменил объем его пол номочий по сравнению с прежним Законом п внес определен ные структурные, организационные и процедурно-процессуаль ные коррективы.
Не вдаваясь в подробности относительно всех изменений, коротко изложим самые существенные из них. По новому За-копу Конституционный Суд не располагает правом закопода-
тслыюй инициативы в неограниченном объеме, как это было раньше, а только но вопросам, отнесенным к его ведению; Суд лишен права рассматривать вопросы по собственной инициати ве, что должно гарантировать объективность и беспристраст ность его деятельности; Суд не может направлять парламенту послания о состоянии конституционной законности с вытекаю щими из этого обязательствами для парламента, а равно на правлять представления компетентным органам и должност ным лицам, которые.обязывали бы их информировать Консти туционный Суд о принятых мерах но устранению нарушений норм Конституции.
В целях деполитпзацпп деятельности Суда из его ведения изъято рассмотрение исков о конституционности политичес ких партий п общественных организаций. При этом законода тель исходил из общепринятого в системе конституционного правосудия принципа, согласно которому правосудие должно быть вне политики. Этот важнейший постулат воспроизведен в ст. 3 нового Закона о Конституционном Суде, в соответствии с которой он решает исключительно вопросы права. Указан ный принцип характерен для конституционного правосудия многих стран. Конечно, право п политика не могут быть отде лены друг от друга, а в конституционном государстве не суще ствует свободной от права политики. Запрет решать полити ческие вопросы прежде всего означает, что осуществляемый кон ституционными судами контроль в области законодательной и правоиримеиптсльной деятельности не должен идти далее ус тановления конституционности правовых норм. Тем самым ограничивается возможность перевода политических вопросов в правовые. Важное значение имеет и то обстоятельство, что Конституционный Суд в любой ситуации, особенно отягощен ной политическими катаклизмами и открытой борьбой за власть, рассматривает каждый вопрос и выносит по нему решение в рамках и форме судебного разбирательства, будучи связанным процессуальными нормами, действуя коллегиально и основы ваясь только на принципах п установлениях права. Все дру гие способы принятия решети"! (в узком составе, в срочном порядке, без соблюдения процедуры и т. п.) недопустимы и аптпконстптуциопны.
Исключить прямое вторжение Конституционного Суда п его членов в политику и тем самым обеспечить его подлинно
288
Глава X. Конституционный контроль
независимый статус и престиж объективного арбитра в право вых спорах — этой цели по новому Закону служит и запрет судье состоять членом политической партии или движения, ве сти политическую пропаганду, участвовать в избирательной кам пании, присутствовать на съездах и конференциях и т. п. (ч. 3 ст. И). Столь жесткие ограничения подсказаны стремлени ем пресечь возможность возврата к негативной практике чрез мерной политической активности Председателя и членов Кон ституционного Суда РФ, характерной для предыдущего пери ода их деятельности. По новому Закону существенно ограни чены права и полномочия Председателя Конституционного Суда.
Одновременно с изъятием из ведения Конституционного Суда РФ указанных выше полномочий и ограничением некото рых других (права законодательной инициативы, рассмотрения дел по собственной инициативе, о конституционности полити ческих партий и общественных объединений) законодатель в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституци онным законом "О Конституционном Суде Российской Феде рации" наделил Суд рядом новых важных полномочий. К их числу относятся следующие: право осуществлять толкование Конституции; рассматривать индивидуальные и коллективные жалобы граждан или их объединений о нарушении прав и сво бод; рассматривать запросы судов о соответствии Конституции законов, подлежащих применению в конкретном деле. Па пер вый взгляд сопоставление прежнего и нового законов может привести к выводу о сокращении полномочий Суда. Однако такое заключение было бы односторонним, ибо сравнивать сле дует но многим параметрам: по кругу субъектов, наделенных правом на обращение в Суд; по предметам ведения, т. с. по кругу вопросов, рассмотрение и решение которых относи!ся к ведению Суда; относительно процедурных принципов о допус тимости запросов, о пределах проверки, о юридической силе ре шений и т. п. В этом калейдоскопе проблем определяющим пред ставляется анализ эффективности форм и принципов, применя емых Судом к защите прав л свобод человека п гражданина.
Если вести сопоставление, беря за основу круг субъскюв, обладающих правом индивидуальной пли коллективной жалобы, то очевидно, что ч. 1 ст. 66 прежнего Закона содержит более развернутый их перечень: граждане РСФСР, СССР, пнострап-
§ 2. Конституционны» Суд РФ: защита праи и свобод человека 289
цы, лица без гражданства, юридические лица. По закону 1994 г. к ним относятся граждане и объединения граждан, а также "иные органы и лица, указанные в федеральном законе" (ст. 96).
Если же при сравнении законов исходить из общепринятых и системе конституционного правосудия форм контроля, которые непосредственно связаны с функцией защиты нрав человека, — абстрактный контроль, конкретный контроль, индивидуальная жалоба, — то закон 1994 г. вводит новую форму конкретного контроля и существенно модернизирует форму индивидуаль ной жалобы. При таком раскладе вывод о сужении полномо чий Конституционного Суда РФ едва ли будет убедительным.
Индивидуальная жалоба в российской системе конституци онного правосудия, как уже отмечалось, по прежнему Закону о Конституционном Суде 1991 г. была установлена в форме обжа лования обыкновений. Гражданин мог обжаловать лишь реше-| иия н другие акты, вынесенные в последней судебной инстанции, а не примененный Закон. Однако признание Конституционным Су-! дом актов других судов неконституционными не лишало юриди ческой силы нормы, примененные в конкретном деле. На практике они продолжали действовать в отношении других дел и могли быть отменены только законодателем. Такой порядок не способство вал соблюдению режима конституционной законности.
По новому Закону о Конституционном Суде подача жало бы не связывается с понятием обыкновения. Согласно ч. 1 ст. 96 этого Закона, правом подачи индивидуальной или коллектив ной жалобы на нарушение конституционных прав и свобод об ладают граждане, чьи права и свободы нарушены законом, при мененным или подлежащим применению в конкретном деле, или объединения граждан, включая юридических лиц и обще ственные организации, а также иные лица и органы, указанные в федеральном законе. Тем самым устанавливается своего рода "открытый перечень" субъектов права,жалобы: их круг может быть расширен, если это предусмотрено федеральным законом.
Отметим особо, что новый Закон исходит из равного пра вового статуса гражданина и иностранца и соответственно рас пространяет па последнего право подачи конституционной жа лобы. По сравнению с прежним1 новый Закон о Копстнтуцп-
' Вч Зсг. 67 Закона 1991 г. содержался перечень 18 пошшш, которым должна была соответствовать жалоба, чтобы быть принятом Судом к рассмотрению
291
290
Глава X. Конституционный контроль
§ 2. Конституционный Суд РФ. защита нраи н свобод человека
ошюм Суде пс устанавливает в отношении жалобы каких-либо особых требовании ее оформления и подачи, а распространяет на нее общие правила, действующие для всех видов обраще нии, направляемых в Конституционный Суд (ст. 36 — 38). Это, на пат взгляд, упрощает процедуру подачи жалобы. В поло жениях об основаниях допустимости жалобы сформулированы только два требования, которым она должна удовлетворять, что бы быть принято]'! Судом к рассмотрению. Во-первых, оспари вается конституционность закона, затрагивающего права и сво боды гражданина; во-вторых, речь может идти только о законе, подлежащем применению в конкретном деле, рассмотрение ко торого завершено или начато в суде пли ином органе, приме няющем закон (ст. 97). Иными словами, гражданин плп объе динение граждан не могут обжаловать закон вне связи с кон кретной и реальной угрозой для своих прав н свобод. Таким образом, основанием допустимости жалобы является принцип явной н реальной угрозы для гражданина, исходящей от зако на. При этом, как уточняется в Комментарии к Закону о Кон ституционном Суде, для признания допустимости жалобы не имеет значения, были лп и действительности нарушены нрава гражданина в конкретном деле. Конституционный Суд воз держивается от установления фактических обстоятельств, под тверждающих такие нарушения, поскольку это входит в ком петенцию других судов. Конституционный Суд решает исклю чительно вопросы нрава1.
Важно подчеркнуть, что Закон о Конституционном Суде РФ 1994 г. связывает индивидуальную пли коллективную жа лобу именно с законом, а не каким-либо иным правовым нор мативным актом (указом Президента РФ, постановлением Правительства п т. п.). Иногда это служит основанием для вывода о сужении полномочий Конституционного Суда, по скольку считается, что тем самым акты правоприменения ос таются за пределами проверки их Судом. Однако нам пред ставляется, что обоснование опоры па закон следует искать исходя из заложенной в Конституции концепции прав н сво бод человека п гражданина. Выдвигая это требование, зако нодатель, очевидно, руководствуется принципом, согласно ко-
горому основным источником регулирования прав п свобод может н должен служить в правовом государстве соответству ющий Конституции закон. В свою очередь правопрпмснптсль-иая практика в области прав н свобод также должна осно вываться на законе; при отсутствии такового применяются нормы Конституции п тем самым утверждается принцип ее прямого действия. Конечно же, такая установка в определен ном смысле исходит из должного, однако она направлена па преодоление все еще существующей практики ориентации па подзаконные акты. Поднимая, таким образом, уровень регу лирования п защиты прав п свобод, новый российский Закон о Конституционном Суде способствует упрочению конститу ционной законности.
При анализе положении Закона об условиях принятия индивидуальной жалобы к рассмотрению, т. с. определения се допустимости, нельзя пс обратить внимание па отсутствие в нем такого общепринятого требования, как использование всех дос тупных гражданину средств правовой защиты. Это требование расценивается обычно как воплощение идеи о том, что Консти туционный Суд должен вмешиваться лишь в исключительных случаях, а индивидуальная жалоба считается чрезвычайным правовым средством защиты прав п свобод человека. К ней нельзя прибегнуть, когда обжалование может быть осуществле но иным путем. Однако эта позиция не является абсолютной; в практике некоторых государств допускаются исключения. Так, руководствуясь этим принципом, Закон о Федеральном кон ституционном суде Германии тем не менее специально выделя ет случаи, когда по жалобе, поданной до рассмотрения вопроса в обычном судебном порядке, Федеральный конституционный суд может вынести решение немедленно, когда жалоба имеет общее значение плп если лицу, подавшему жалобу, может быть нанесен тяжкий ущерб, который нельзя будет предотвратить в случае, если это лицо сначала обратится с жалобой в обычном судебном порядке (п. 2 § 90)1.
В российском Законе о Конституционном Суде мы пс нахо дим аналогичной нормы, непосредственно связанной с процеду рой принятия н рассмотрения индивидуальной плп коллектив-
1 См.: Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации. Комментарии. М., 1996. С. 299.
См : ФРГ. Конституция н законодательные акты. М., 1991. С. 328.
292
Глава X. Конституционный контроль
ной жалобы1. Отсутствие в Законе нормы об исчерпании всех правовых средств защиты в качестве условия принятия жалобы в определенной мере облегчает гражданину доступ в Конститу ционны]"! Суд, освобождая его от необходимости хождения по инстанциям. По смыслу ст. 96 гражданин в связи с применени ем по делу закона, нарушающего его права и свободы, может сразу же обратиться с жалобой в Конституционный Суд.
Однако моделируемая Законом ситуация, не предусматри вающая исчерпания всех средств, становится внутренне проти воречивой, поскольку утверждает правило, согласно которому Конституционный Суд при осуществлении судопроизводства ' воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов (ст. 3). Представляется, что такая установка на самоограничение должна была бы сочетать ся с введением в Закон требования о предварительном исполь зовании всех предусмотренных законом средств защиты. От сутствие последнего позволяет Конституционному Суду ухо дить от рассмотрения фактических обстоятельств, необходимых для всесторонне обоснованного объективного разбирательства дела в целях установления истины.
В порядке сравнения сошлемся на иную правовую уста новку, определенную в § 26 Закона о Федеральном конститу ционном суде Германии. В п. 1 этого параграфа говорится: "ФКС собирает доказательства, необходимые для установле ния истины. Он может поручить собирание доказательств вне устного разбирательства члену суда или просить об этом дру гой суд, ограничив поручение указанием на необходимость ус тановления определенных фактов и лиц".
Анализируя роль Конституционного Суда РФ в защите прав и свобод человека и гражданина и особо выделяя его правозащитную функцию как непосредственно вытекающую из концепции правового государства, конституционного принципа
' В ст. 42 "Принятие обращения к рассмотрению" лишь в самой общей форме устанавливается, что "в случаях, не терпящих отлагательства, Конституционный Суд РФ может обратиться к соответствующим органам п должностным лицам с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта, процесса вступления в силу оспариваемого международного договора РФ до завершения рассматриваемого дела Конституционным Судом РФ". Буквальный смысл текста лтой статьи не позволяет распространить ее и на конституционную жалобу.
§ 2. Конституционный Суд РФ: защита нрав п свобод человека 293
приоритета прав п свобод, мы находим подтверждение этому и в норме нового Закона. Так, в ч. 3 ст. 43 — об отказе в приня тии обращения к рассмотрению — особо оговаривается: "В слу чае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу пли в период рассмотрения дела, начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство может быть прекращено, за исключением случа ев, когда действием этого акта были нарушены конституцион ные права и свободы граждан". Смысл этой важной оговорки состоит в том, чтобы нарушение прав и свобод было устранено в любом случае, а права и свободы были восстановлены. Мы специально обращаем внимание па эту существенную оговорку как воплощающую конституционный принцип приоритетности прав человека в качестве высшей ценности.
Рассматривая ситуацию, сложившуюся в Чечне, Конститу ционный Суд прекратил производство по неопубликованному Указу Президента РФ от 30 ноября 1994 г., который хотя п был отменен через 10 дней, по в сущности положил начало военным действиям па территории Чечни. Основанием такого решения послужил именно факт отмены Указа. Заместитель Председателя Конституционного Суда в ходе рассмотрения этого дела отмечала, что Указ, фактически вводивший в Чечне чрезвычайное положение, не мог быть секретным и уже поэто му Суд должен был дать ему правовую оценку1. К этому суж дению необходимо добавить несколько соображений, прямо свя занных с правами и свободами человека. Прежде всего, соглас но ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, "любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека п гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Рассматриваемый Указ нарушил приведенную норму Конституции и в силу этого дол жен быть признан антиконституционным. К тому же в соответ ствии с ч. 3 ст. 56 Конституции РФ даже в условиях чрезвы чайного положения многие основные права н свободы находят ся под ее защитой. К ним прежде всего относятся право на жизнь, право на жилище, запрет пыток, насилия и унижающего человеческое достоинство обращения, а также уголовно-процсс-суальиыс гарантии, закрепленные в ст. 46 — 54 Конституции.
' См . Вестник Конституционного Суда Российской Федерации 1995 № 5.1
С 53-54. '
294
Глава X. Конституционны!) контроль
Наконец, не менее важный довод против решения Суда по Чеч не прямо вытекает из цитировавшейся выше ч. 3 ст. 43 Закона о Конституционном Суде. В ней говорится, что начатое Кон ституционным Судом производство не может быть прекраще но, когда действием оспариваемого акта были нарушены кон ституционные нрава и свободы граждан. Из этого положения следует, что Конституционный Суд не вправе был прекращать производство по Указу Президента от 30 ноября 1994 г.1
Наряду с индивидуальной конституционной жалобой важ ное значение в защите прав и свобод человека и гражданина имеет широко применяемая в системе конституционного пра восудия многих стран форма конкретного контроля. Он осу ществляется путем проверки конституционности законов по запросам судов общей юрисдикции, а равно и специализиро ванных судов. Такая форма контроля расширяет возможности защиты прав и свобод граждан, поскольку подключает к этой деятельности широкий круг правопримепптсльпых органов — судов.
Учитывая опыт использования формы конкретного конт роля в других странах и ее эффективность в защите прав чело века, Конституция РФ ввела в систему конституционного кон троля новую форму проверки конституционности" законов по запросам судов (ч. 4 ст. 125).
В соответствии с этим в ст. 101 Закона о Конституцион ном Суде говорится: "Суд при рассмотрении дела в любой ин станции, придя к выводу о несоответствии Конституции Рос сийской Федерации закона, примененного или подлежащего при менению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке консти туционности данного закона". Последствием внесения запроса по закону является то, что с момента принятия судом решения обратиться в Конституционны]"! Суд и до принятия последним постановления производство по делу пли исполнение вынесен ного судом решения приостанавливается (ст. 103). Эта новая, ранее неизвестная российской системе конституционного конт роля форма имеет большое значение. Смысл ее состоит в том, что она должна внедрять конституционные принципы соблю дения и защиты прав и свобод человека п гражданина, а также
1 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № С. 39,61.
§ 2. Конституционным Суд РФ: защит» нрав и свобод человека 295
укреплять конституционную законность в отправлении право судия, воздействуя в этом смысле на всех участников судебного процесса.
Форма конкретного контроля ориентирует суд при рас смотрении дела па поиск наиболее оптимальной с позиции за щиты прав человека оценки соответствующего закона. Отме тим, что в процессе применения процедуры конкретного конт роля за конституционностью законов в западной доктрине и судебной практике сформировалась следующая установка: если при толковании подлежащего применению закона возникает несколько вариантов его прочтения, то предпочитается тот, ко торый гарантирует защиту прав и свобод человека п исключает возможность их нарушения. Такой подход прочно утвердился в судебной практике конкретного контроля в ФРГ'. Из анало гичной позиции исходит п французский профессор Ф. Люшер, который пишет, что, если текст нормы допускает двусмысленное толкование, ее следует понимать в том смысле, в каком она способна дать наиболее положительный эффект2.
В условиях проведения в России глубинных реформ всех отраслей права и соответствующих изменений законодатель ства значение конституционного контроля по запросам судов невозможно переоценить. Осуществляя разбирательство по конкретному делу, суд общей юрисдикции обязан следить за тем, чтобы подлежащий применению закон полностью соответ ствовал Конституции (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, ст. 101 Закона о Конституционном Суде РФ).
Осуществление права запроса о соответствии применяемого закона Конституции ставит перед любым судом и проблему различения права и закона, т. с. выявления правовой сущности закона. В рамках концепции правового государства упор всегда делается именно на правовой характер закона, который по своему содержанию должен соответствовать основополагающим демократическим ценностям. Права человека должны высту пать основанием правового пространства, т. с. вся сфера пози тивного законодательства должна постоянно соизмеряться с правами человека, получать "человеческое измерение". Из это-
' См.: Защита прав человека в современном мире. М., 1993. С. 74.
2 См.-Лютен Ф. Конституционная защита нрав м свобод личности. М., 1993.
С. 23.
296
Глава X. Конституционным контроль
го следует, что они выступают высшим легитимирующим ис точником властных функций государства.
В соответствии с этим в ч. 2 ст. 55 Конституции РФ ука зывается, что "в Российской Федерации не должны изда ваться законы, отменяющие пли умаляющие права и свободы человека и гражданина". Это значит, что законы должны быть правовыми и только верховенство таких законов п их соблюде ние создают соответствующий требованиям правового государ ства режим законности. Рассматриваемое в этом контексте право судов ставить вопрос о конституционности закона обязывает самих судей давать оценку правового содержания закона и тем самым исключать возможность действия п применения непра вового, т. е. правонарушающего, закона. Это правомочие — оце нивать законы и саму государственную власть с точки зрения прав человека — расширяет ответственность судей за укреп ление конституционной законности.
Как известно, у российского правосудия нет такой тради ции, а по наследству от прошлого сохранилась привычка дей ствовать в соответствии с инструкциями, разъяснениями, ука заниями вышестоящих инстанций. Неподготовленность про фессионального правосознания российских судей к соизмере нию применяемых законов с принципами нрава и нормами Конституции, к прямому действию Конституции достаточно часто проявляется при решении судебных дел. Так, известна практика призывных комиссий военкоматов, отказывающих призывникам в реализации их конституционного права заме нить военную службу на альтернативную гражданскую, как это предусматривает ст. 59 Конституции РФ. Однако в пер вое время суды со ссылкой на отсутствие федерального зако на об альтернативной службе и вопреки принципу прямого действия Конституции отказывали в удовлетворении подоб ных исков. В последние годы суды все чаще удовлетворяют такие требования, ссылаясь на прямое действие ст. 59 Консти туции РФ.
Важнейшим аспектом правозащитной деятельности орга нов конституционного контроля является проблема ограниче ния прав н свобод п пределы таких ограничении. Как известно, конституции предоставляют законодателю полномочия при определенных условиях и в определенных границах регулиро вать нрава п свободы человека п гражданина, издавая законы п
297
§ 2. Конституционны]"! Суд РФ: защита нрав и свобод человека
соответствующие им нормативные акты, в которых определя ются условия, порядок осуществления, гарантии защиты и фор мы ответственности за их нарушения.
Установление границ и пределов действия прав и свобод является одной из наиболее сложных проблем юридической системы. Решая се, законодатель должен руководствоваться принципами и нормами конституции. Вводимые им ограниче ния составляют важный аспект деятельности органов консти туционного контроля. Исходя из посылки о том, что конститу ционные ограничения выступают показателем, позволяющим определять степень свободы и защищенности личности, консти туционные суды решают, насколько вводимые ограничения со ответствуют принципам правового государства и демократии, конституции н общепризнанным принципам международного права. В практике конституционных судов, а также региональ ных и международных органов по защите прав человека сло жился ряд принципов и концептуальных установок для опре деления конституционности таких ограничений. К их числу относится отсылка к закону*. Согласно данному принципу нор мативная регламентация прав и свобод человека, а также их ограничения возможны только на уровне закона, соответствую щего общим положениям конституции относительно допусти мости и объема вводимых ограничений.
Другим важным принципом считается соразмерность или мнреш чрезмерных ограничений прав и свобод. Смысл его в том, чтобы выяснить, действительно ли опасность для конститу ционного строя и правопорядка настолько велика и реальна, что законодатель обязан ограничить права и свободы человека, и соразмерны ли они возникшей угрозе. Особые сложности и конфликты касаются тех прав и свобод, для которых конститу ция пс устанавливает прямых оговорок, сужающих их содер жание.
Выход из такой ситуации конституционные суды ряда зарубежных стран находят в принципе сохранения сущноан но/о содержания прав и свобод, смысл которою — дополни тельные правозащитные гарантии против чрезмерных ограни чений. Это требование призвано обеспечить сущпоспюс содер-
' В западной доктрине н практике нсполыусчся термин, которын буквально переводится па русский я.шк как "оговорка о законе".
298
Глава X. Конституционным контроль
жанмс прав и снобод; оно используется как заслон против опас ности "опустошения" этих прав, как панацея от многочислен ных отсылок к закону, когда парламент может ввести такие ограничения, которые "выхолостят" содержание прав и свобод человека. Из этого следует, что ограничения должны быть све дены к необходимому минимуму, а чрезмерные ограничения — запрещены.
Теория и практика этой деятельности основываются на том, что подобные ограничения находятся в зависимости от специ фических условии существования каждого государства и уста навливаются им самостоятельно. Однако в современных условиях международное сообщество выводит эту проблему за пределы внутренней компетенции государства. Основные меж дународные документы по правам человека определяют прин ципы введения ограничений, необходимых и допустимых в де мократическом обществе, а также их пределы. Такие ограниче ния подразделяются па общие, перечисляющие условия, цели и пределы ограничений, и специальные, сопровождающие конк ретные права и свободы. Всеобщая декларация прав человека (ст. 29) и Международные пакты о правах человека указывают следующие основания и условия возможных ограничений: они могут вводиться только па уровне закона; исключительно с целью соблюдения и уважения прав и свобод других и постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав; в инте ресах удовлетворения справедливых требований морали, обес печения и охраны государственно!! безопасности, общественно го благосостояния в демократическом обществе. Как видим, все вышеуказанные принципы конституционного правосудия — отсылка к закону, сохранение сущпостпого содержания, прин цип соразмерности, запрет чрезмерных ограничений — в пол ной мерс соответствуют международно-правовым нормам о не обходимых и допустимых в демократическом обществе огра ничениях.
Некоторые аспекты ограничений в международных доку ментах регулируются более подробно. Так, в п. 2 ст. 8 Между народного пакта об экономических, социальных и культурных правах, где речь идет о свободе объединения в профсоюзы и праве па забастовки, специально указывается, что "настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользо вания этими правами для лиц, входящих в состав вооруженных
§ 2. Конституционный Суд РФ: .защита прав п свобод человека 299
сил, полиции пли администрации государства". Перечень допу стимых ограничений содержится г? Международном пакте о гражданских п политических правах применительно к свободе передвижения и свободе выбора места жительства, а равно к праву покидать любую страну (и. 3 ст. 12); применительно к свободе мысли, совести п религии (п. 3 ст. 18). К ним относятся ограничения, установленные законом и необходимые для охра ны общественной безопасности, общественного порядка, здоро вья и нравственности населения, нрав н свобод других лиц. Аналогичные критерии устанавливаются в отношении права на свободу выражать свое мнение, свободу собраний, ассоциаций и некоторых других. В полном соответствии с этими установка ми российская Конституция дает в ч. 3 ст. 55 перечень допус тимых ограничений нрав п свобод человека н гражданина.
Рассматриваемая проблема стала решающей в деле о про верке конституционности ст. 12 Закона СССР от 9 октября 1989 г. "О порядке разрешения коллективных трудовых спо ров (конфликтов)". Закон СССР ограничивал право па забас товку для ряда организации-, учреждений, предприятий и неко торых отраслей промышленности. Не устанавливая точные пре делы ограничений, проистекающие из смысла и нрсдназпачения права на забастовку, законодатель ввел запрет, препятствую щий осуществлению содержательной сущности этого права, а именно использованию забастовки в качестве средства защиты профессиональных, социальных н экономических интересов ра ботников. Тем самым установленный законодателем запрет зат рагивал саму сущность права па забастовку, что противоречило ст. 18 Конституции РФ, поскольку такое ограничение несовме стимо с природой данного права, с его конституционными га рантиями.
Особое место проблеме ограничений было отведено Кон ституционным Судом РФ при рассмотрении дела о проверке конституционности 220' п 22СН УПК РСФСР по жалобе граж данина Аветяпа. В отношении пего было возбуждено уголов ное дело за злостное уклонение от уплаты алиментов п выне сено постановление о применении к нему меры пресечения в виде заключения под стражу, которое не было исполнено вплоть до момента прекращения уголовного дела. Австян об ращался в суды общей юрисдикции с жалобами на незакон ность такого постановления п просил его отменить. Однако
300
Глава X. Конституционны]! контроль
в рассмотрении жалобы ему дважды было отказано со ссыл ками на ст. 220' и 220- УПК, согласно которым такие жало бы могут быть принесены только реально содержащимся под стражей лицом и рассматриваются судами но месту такого содержания. Эти нормы УПК ограничивают реализацию кон ституционного нрава граждан на обращение за судебной за щитой. Между тем, согласно Конституции, допустимые огра ничения могут быть введены только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности и здоровья населе ния, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обо роны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Суд разъяснил, что право на судебную защиту ни в каком случае не может вступить в противоречие с данными целями и, сле довательно, оно не подлежит ограничению. Поэтому, подчер кнул Суд, право на судебную защиту отнесено но Конститу ции к таким правам, которые не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах (ч. 3 ст. 56), а в контексте ос париваемых статен УПК его смысл должен состоять в конк ретизации субъективного права на охрану государством дос тоинства личности, а также ее свободы и неприкосновеннос ти. Суд особо подчеркнул, что личность в се взаимоотноше ниях с государством выступает не как объект государствен ной деятельности, а как равноправный субъект, который мо жет защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (ч. 2 ст. 45 Конституции) и спорить с государ ством в лице любых его органов.
Произволу властей и любой опасности злоупотреблений с их стороны должно противостоять право на судебное обжало вание. Одновременно Суд указал и на то, что ограничение кру га лиц, имеющих это право, нарушает положение ст. 19 Консти туции РФ о равенстве всех перед судом и законом. Исходя из этого, Конституционный Суд в своем постановлении от 3 мая 1995 г. признал ст. 220' и 2202 УПК РСФСР не соответствую щими Конституции РФ и противоречащими ее статьям: 46 (ч. 1 и 2), 19 (ч. 1),21 (ч. 1), 22 (ч. 1),55(ч. 3).
В этом обстоятельном и развернутом постановлении Кон ституционный Суд не только представил свое понимание раз личных аспектов проблемы ограничения применительно к сво боде и неприкосновенности личности, но и выявил систему коп-
§ 3. Юридическая сила решении Конституционного Суда 301
сгитуциоиных механизмов ее защиты от возможных злоупот реблений ими.
Таким образом, главная проблема защиты прав и свобод че ловека состоит в том, чтобы не допустить злоупотреблений огра ничениями. Как справедливо отмечает Р. Мюллсрсон, возмож ность ограничения прав и свобод личности всегда таит в себе уг розу если даже не злоупотреблений, то во всяком случае приня тия несоразмерных охраняемому общественному интересу огра ничительных мер1. Панацеей от таких злоупотреблении, как уже отмечалось, служит принцип соразмерности и выводимая из пего формула о запрете чрезмерных ограничений. Этот запрет (в про цессе законодательной и правопрпменптелыюй деятельности) оз начает, что допустимые по Конституции и международным доку ментам о правах человека ограничения должны по содержанию и объему соответствовать целям вводимых ограничений и могут применяться только для защиты иных равнозначных правовых ценностей. Применяемые средства защиты к тому же должны быть необходимы, оптимально пригодны и соразмерны.
§ 3. Юридическая сила решений Конституционного Суда
Особое значение для эффективности системы конституци онного контроля имеют юридические последствия решений Конституционного Суда и механизм их исполнения. В услови ях переходного периода проблема исполнения решений Кон ституционного Суда стоит особенно остро. Исходя из необхо димости обеспечения конституционной законности, верховен ства Конституции и соблюдения законов, защиты прав и свобод человека и гражданина Закон о Конституционном Суде, опре деляя юридическую силу решений, основывается на следую щих принципах. Во-первых, его решения являются общеобяза тельными. Статья 6 Закона указывает: "Решения Конституци онного Суда РФ обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и су дебных органов государственной власти, органов местного са-
' См.. Мюллсрсон Р.А. Права человека идеи, нормы, реальность. М , 1991. С. 86.
302
Глава X. Конституционный контроль
моуправления, предприятий, учреждении, организации, должно стных лиц, граждан п их объединении". Во-вторых, решения Конституционного Суда являются окончательными, обжалова нию не подлежа!; юридическая сила решения Конституцион ного Суда об аптнкопституционностн закона или нормативного акта не может быть преодолена повторным принятием анало гичного акта. В-третьих, решения Конституционного Судаес/мг/ пают в силу немедленно после их провозглашения; в ст. 80 о сроках исполнения решения принцип незамедлительного дей ствия устанавливается и для их исполнения, если иные сроки специально пе оговариваются в постановлении Конституцион ного Суда. Решения действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами п должностными лицами.
Названные общие принципы занимают важное место в обес печении режима конституционной законности. Однако рати фикация Россией Европейской конвенции о защите прав чело века и основных с!зобод и признание ею обязательной юрис дикции Европейского суда по правам человека вносят опреде ленные коррективы в функционирование этого механизма. По вопросам прав и свобод человека решения Конституционного Суда РФ могут быть обжалованы в Европейский суд, если ин дивид, неправительственная организация или группа лиц со чтут, что их права, гарантируемые Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, оказались нарушен ными п пе были защищены Конституционным Судом РФ. Та ким образом, положение ст. 79 Закона о Конституционном Суде РФ, согласно которому решение Суда окончательно, не подле жит обжалованию и вступает в силу немедленно, утрачивает свой императивный характер и нуждается в корректировке.
Подчеркивая значение взаимодействия европейских и на циональных органов в защите закрепленных в Конвенции прав и свобод, Председатель Европейского суда по правам человека Р. Рисдал вместе с тем отмечает, что возглавляемый им Суд может служить лишь последним прибежищем для граждан. "Никто не должен рассчитывать получить от пего больше, чем содействие выполнению национальными судами их задачи по защите нрав человека"'.
' Рпсдал Р. Проблемы защиты прав человека в объединенной Европе Защита прав человека в современном мире. М., 1993. С. 132—133.
303
§ 3. Юридическая сила рсшсшш Конституционного Суда
Нормативные акты пли их отдельные положения, признан ные неконституционными, утрачивают силу и не подлежат ис полнению. Особое значение в этом смысле имеет порядок ин формирования судов общей юрисдикции, обратившихся с зап росами по поводу конституционности закона, подлежащего при менению в конкретном деле. Это важно, поскольку обычный суд, обратившись в Конституционный Суд, как правило приос танавливает производство по делу или исполнение принятого судом решения. По этому поводу специально указывается, что решения судов и иных органов, основанные на актах, признан ных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях (ст. 79). На основании ч. 3 ст. 79 и ч. 2 ст. 100 Закона Конституционный Суд в своем постановлении может конкрет но определить порядок и степень пересмотра принятого ранее судом решения но делу. Важное значение имеет норма Закона о непосредственном (прямом) действии и применении норм Конституции в случаях, когда в результате признания акта не конституционным создается пробел в правовом регулировании.
Решения Конституционного Суда играют важную юриди ческую роль н в том смысле, что обычно Конституционны/! Суд в своих постановлениях даст указания (рекомендации) зако нодателю о необходимости внести определенные коррективы в действующее законодательство пли о принятии новых законов для устранения пробелов, возникших в результате признания правовых норм неконституционными. При этом Суд конкрет но определяет основные положения и содержательные пара метры будущего закона. Так, в п. 3 постановления о забастов ках Конституционный Суд указал, что Федеральному Собра нию РФ в соответствии с ч. 4 ст. 37 Конституции РФ надлежит определить условия и основания ограничения права на забас товку и связанные с этим необходимые компенсационные ме ханизмы и процедуры разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов).
В гл. VIII Закона о решениях Конституционного Суда так же содержатся специальные нормы о порядке разъяснения и исправления допущенных им неточностей (ст. 82 и 83 Закона). Решения могут быть официально разъяснены только самим Конституционным Судом в пленарном заседании или заседа нии палаты, принявшей эти решения. С ходатайством о разъяс-
304
Глава X. Конституционным контроль
пении могут обратиться органы и лица, имеющие право на об ращение в Конституционный Суд, а также другие органы и лица, которым направляется решение. Разъяснение оформляется Судом в виде определения, которое излагается отдельным до кументом и публикуется в тех изданиях, что и само решение. Подобные нормы направлены не только па обеспечение четкос ти и ясности решений, но и на укрепление авторитета самого Суда и эффективности его деятельности.
С целью обеспечить неуклонное исполнение решений Кон ституционного Суда Закон предусматривает необходимость ус тановить юридическую ответственность за неисполнение, ненад лежащее исполнение либо воспрспятствование исполнению ре шения Конституционного Суда (ст. 81 Закона). Такая ответ ственность устанавливается федеральным законом, в котором должны быть предусмотрены конкретные виды и порядок при влечения к ответственности за неисполнение решений Консти туционного Суда; однако этот закон до сих пор не принят. По добная ответственность может быть предусмотрена также спе циальными нормами Уголовного кодекса или Кодекса об адми нистративных правонарушениях, как это имеет место в других странах, однако действующее законодательство таких норм не содержит. Этот пробел в законодательстве необходимо устра нить, так как процесс исполнения решений Конституционного Суда на практике сталкивается с немалыми трудностями. Так, постановление Конституционного Суда от 23 мая 1995 г. о про верке конституционности статей 2' и 16 Закона РСФСР ог 18 октября 1991 г. "О реабилитации жертв политических репрес сий" в редакции от 3 сентября 1993 г. начало исполняться лишь после продолжительной переписки с рядом государственных органов. Сам Конституционный Суд не наделен принудитель ными средствами исполнения своих решений. Как правило, эта обязанность возлагается па другие властные структуры.
В гл. IX —XV Закона применительно к отдельным видам конституционного производства устанавливаются конкретные процедуры п определенные обязанности по выполнению при нятого Судом решения. Так, в ст. 100 "Итоговое решение по делу" указывается, какое решение может принять Конституци онны!! Суд по итогам рассмотрения жалобы на нарушение за коном конституционных прав и свобод граждан. В статье так же определяются правовые последствия такого решения: если
305
§ 1. Суд как гарант прав личности
Конституционный Суд признает закон, примененный в конк ретном деле, не соответствующим Конституции, данное дело в любом случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке.
Глава XI
Судебная защита прав и свобод человека и гражданина
§ 1. Суд как гарант прав личности
Конституция Российской Федерации, предписав, что права и свободы человека п гражданина определяют смысл, содержа ние законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, одновременно установила способ обеспечения этих прав и свобод — правосудие (ст. 18).
Правосудие — это деятельность суда, осуществляемая в предусмотренном процессуальным законом порядке и заклю чающаяся и рассмотрении и разрешении конфликтов, связан ных с действительным или предполагаемым нарушением норм гражданского, уголовного, административного и иных отраслей права. Исторический опыт свидетельствует, что судебное раз бирательство, облаченное в детально урегулированную процес суальную форму, — наилучший способ разрешения споров, установления истины, отыскания правды. Но применение этого способа возможно лишь тогда, когда суду обеспечена реальная независимость, когда он принимает решения только на основе рассмотренных доказательств, по убеждению, по совести и полно стью огражден от всякого давления извне, особенно со стороны властных структур. В таких условиях суд становится надеж ным гарантом прав и свобод личности в конфликтных отноше ниях, возникающих между гражданином и государством.
В цивилизованном обществе суду принадлежит централь-нос место во всей правовой системе. Именно суд олицетворяет подлинное право, истинную справедливость. Чем выше роль, авторитет суда и правосудия в целом, чем большей самостоя тельностью п независимостью обладает суд во взаимоотноше ниях с представительными органами и органами управления, тем выше в стране уровень законности и демократии, тем на-|
306
Глава XI. Судебная защита прав п свобод
дсжиес защищены от возможных посягательств права и свобо ды граждан.
С сожалением приходится констатировать, что в России роль суда пока еще крайне низкая. Как и квалификация судей. Мы уже привыкли: что ни газета, то новая судебная драма. Нет смысла пересказывать варианты судебных ошибок — их бес конечно много. Вопрос в другом: как быстрее избавиться от этого опасного социального зла, творимого под видом правосу дия? Почему суд пе замечает явного брака в работе следовате ля и прокурора? Почему забывает, что, кроме обвинительного, есть еще один вид приговора — оправдательный?
Причин тому много. Из-за культивировавшегося советс кой властью пренебрежения к регулирующим возможностям права, подмены юридических актов волевыми решениями, го лым администрированием суд изначально оказался низведен ным до уровня обычного управленческого учреждения. Ком мунистическая идеология никогда пе признавала теорию раз деления властей, считая ее буржуазной выдумкой, вуалирую щей классовую сущность эксплуататорского государства. Но поскольку ни одно общество не может обойтись без такого специфического инструмента разрешения социальных конф ликтов, каким исторически является суд, то и большевики, при дя к власти, декретом о суде № 1 от 22 ноября 1917 г. учреди ли на территории РСФСР, а затем и СССР систему судебных органов. Эта система в достаточно демократическом виде была обрисована в советских конституциях и отраслевых законах. Многие правовые нормы, регламентировавшие организацию п осуществление правосудия, могут считаться эталонными даже с точки зрения мировых стандартов. Однако между конститу ционными декларациями и реальной действительностью суще ствовала колоссальная пропасть, порожденная безраздельным всевластием коммунистической партии. В СССР никогда не было независимой и самостоятельной судебной власти. Все, что делалось судами, прокуратурой, органами дознания и следствия от имени государства, делалось по прямому указанию различ ных партийных комитетов и отдельных их функционеров. Причем команды давались на всех без исключения уровнях п чем ниже (особенно в районных условиях), тем чаще и прак тически но каждому судебному делу.
Правда, время от времени раздавались окрики высших партийных инстанций в адрес местных руководителей, иозво-
307
§ 1 Суд как гарант прав личности
ливших себе чересчур прямолинейно командовать судом, про куратурой, милицией. Это отражало традиционный стиль отно шения КПСС к суду и правоохранительным органам: держать их на коротком поводке и одновременно, ради элементарного приличия, создавать в глазах общественности, в гом числе зару бежной, видимость их самостоятельности и независимости. В ре зультате ни одно из конституционных положений, деклариро вавших независимость суда, на практике не выполнялось. Нор мы Конституции лишь прикрывали бесхребетную угодливость и холуйское послушание так называемой судебной власти.
Командный стиль по отношению к суду утвердился не толь ко в его контактах с местными органами власти и управления, по проник и в законодательство. В соответствии с Конституцией СССР 1977 г. и Конституцией РСФСР 1978 г. судьи должны были отчитываться о своей работе перед избирателями или орга нами, их избравшими. Прокуратура на основании закона о пей, принятого в 1979 г., координировала деятельность судов, а ми нистерство юстиции осуществляло организационное руковод ство ими (Закон о судоустройстве РСФСР 1981 г.). Где уж тут суду, "обложенному" со всех сторон указаниями п предппсания-• ми, сохранять приличествующую его конституционному статусу независимость! Причем степень давления на суд все возрастала. Если в 70-х годах лишь 10 процентов опрошенных судей (опрос, естественно, был анонимным) заявили, что подвергались всяко го рода незаконным воздействиям, то в начале 80-х годов на это указали уже 25 процентов, а в 1987 г. — больше половины.
Так дальше продолжаться пе могло. В государстве, стре мящемся стать правовым, суд обязан быть именно Судом — авторитетным, властным, самостоятельным, подлинно независи мым. Люди хотят видеть в нем не бюрократическое учрежде ние, долгое на разбирательство и скорое на расправу, а реаль ного гаранта их прав, падежного защитника их интересов, какое бы важное кресло ни занимал нарушитель, какие бы влиятель ные связи ни пускал он в ход.
"Каждому гарантируется судебная защита его прав и сво бод", — провозглашает ст. 63 Конституции Российской Феде рации. К сожалению, одной этой декларации недостаточно. Нужна всесторонняя судебная защита. Слабая защита лишь сеет иллюзии, рождает недоумение п озлобленность, дискреди тирует самую идею обращения к суду за помощью. Создать сильный суд — центральная задача судебной реформы, кои-
308
Глава XI. Судебная защита праи и свобод
цснцню которой, представленную Президентом РФ, одобрил Верховный Совет Российской Федерации 24 октября 1991 г.
Чтобы выполнить эту задачу, необходим комплекс мер — политических, правовых, организационных, материальных. К ус пеху могут привести лишь радикальные меры, осуществляемые совокупно п одновременно. Такие меры предусмотрены приня тым 26 июня 1992 г. Законом РФ "О статусе судей в Российс кой Федерации" (в 1993 и 1995 гг. в исто был внесен ряд попра вок). И хотя нельзя безоговорочного сказать, что это первый акт на такую тему, ибо хронологически ему предшествовал со юзный Закон от 4 августа 1989 г. о статусе судей, по по своему содержанию российский закон столь значительно отличается от союзного, так кардинально меняет прежнее положение судей, что его но праву можно считать и первым, п основополагающим для практической реализации судебной реформы в Российской Федерации. Позднее многие положения этого закона были уточ нены и дополнены нормативными предписаниями Конституции РФ 1993 г. и Федерального конституционного закона "О су дебной системе Российской Федерации", принятого 31 декабря 1996 г. Конституция п указанные законы остаются основными, базовыми актами для организационного и функционального по строения судебной власти в обновляющейся России.
Разумеется, законодательство, даже самое совершенное, еще не делает погоды, не снимает ключевого вопроса: а судьи кто? Но своим целенаправленным регулированием оно четко ориен тирует па необходимость существенного изменения качествен ного состава судейского корпуса. Ни для кого не секрет, что с кадрами судей у нас далеко не все благополучно. Многие из них еще не перевернули в своем сознании пирамиду, в основании ко торой, в ее самой нижней плоскости всегда, был маленький чело век, просящий п коленопреклоненны]"!, а па вершине царственно возлежали интересы всемогущего государства. Однако сама жизнь — не без помощи демократического законодательства — заставляет менять прежнюю иерархию ценностей. Серьезно кор ректируется система юридического образования. В судебные ка бинеты приходят новые люди. Судей практически, с помощью экспериментально проверяемого в ряде регионов обновленного законодательства учат иметь дело с непривычными для нас юри дическими явлениями, в частности с судом присяжных. В резуль тате постепенно формируется иной по своей мспталыюстп судей ский корпус, которому предстоит работать в условиях иасгоя-
309
§ 1. Суд как гарант прав личности
щей, а не призрачной независимости и потому брать па себя всю полноту ответственности — юридической и нравственной.
Какие же принципиальные решения содержит действую щее законодательство о суде, если подходить к нему с точки зрения эффективности судебной защиты прав личности?
Прежде всего о требованиях, предъявляемых к носителям судебной власти. Они значительно выше, чем прежние. Судьей может быть гражданин Российской Федерации, достигший 25 лет, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юри дической профессии не менее пяти лет. Для вступления в долж ность судьи ему необходимо успешно сдать квалификационный экзамен. Судья не может быть одновременно депутатом любого представительного органа. Ему запрещено заниматься предпри нимательской деятельностью или совмещать работу в должности судьи с какой-либо другой оплачиваемой службой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельнос ти. Судья должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи пли вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности.
К судьям вышестоящих судов предъявляются еще более высокие требования: они должны быть не моложе 30 лет, а су дьи Верховного Суда РФ н Высшего Арбитражного Суда РФ — не моложе 35 лет и иметь стаж работы по юридической профес сии не менее 10 лет.
Ни одни закон прежнего тоталитарного режима никогда не касался проблемы принадлсжцостп каких-либо категорий слу жащих государственного аппарата, в частности судей, к полити ческим партиям и движениям. Этой проблемы просто не суще ствовало, поскольку в стране не было никаких других официаль ных партий, кроме КПСС; карьеру мог сделать только тот, кто попадал в пресловутую партийную номенклатуру, имевшую раз ные уровни и охватывавшую более 20 тысяч должностей, в том числе все без исключения судебные посты. Разумеется, номенк латура создавала привилегии прежде всего членам партии. По этому вплоть до начала 90-х годов коммунисты составляли 85 — 90 процентов всех народных судей (остальные — комсомоль цы) п 100 процентов судей вышестоящих судов. В силу своей принадлежности к КПСС все они были повязаны-партийной дис циплиной и должны были руководствоваться не столько закона ми, сколько указаниями партийных комитетов п отдельных ком мунистических функционеров. Именно система номенклатуры
П Пра
|ва человека
310
Глава XI Судебная .защита нрав и свобод
служила питательной средой для такого безотказного способа воздействия па судей, как "телефонное право". Именно система номенклатуры формировала в стране безликую н карманную, це ликом зависимую от партаппарата судебную власть.
Покончить с этой зависимостью был призван Указ Прези дента РСФСР от 20 июля 1991 г. "О прекращении деятельно сти организационных структур политических партий и массо вых общественных движений в государственных органах, уч реждениях и организациях РСФСР". Реализуя идею указа, за кон, регламентирующий статус судей, запретил им принадле жать к политическим партиям и движениям (ст. 3). Специфи ка судебной деятельности требует не только чистых рук, но и избавленной от политических страстей головы. Судья с парт билетом (неважно, какой партии) так же опасен для правосу дия, как если бы он в свободное от основной работы время под визался на ниве предпринимательства.
Требуемая Законом о статусе судей (ст. 3) политическая ней тральность судьи не может быть сведена только к запрету фор мальных его связен с политическими партиями п движениями. В принципе возможны и иные проявления судьей его политических симпатий или антипатий (оказание материальной поддержки оп ределенной партии, участие в уличных шествиях и демонстрациях, агитация за кандидатов в депутаты и т. п.). Все это — акции по литического характера, и судья должен быть от них в стороне. Если же его политическая ангажированность превращается в постоян ный фактор, на фоне которого он продолжает выполнять свои про фессиональные обязанности, то независимо от отсутствия у судьи формального членства в партии или движении вполне правомер на постановка вопроса о прекращении судейских полномочий.
За всю свою долгую историю человечество не смогло при думать сколько-нибудь значительного разнообразия способов формирования судейского корпуса. Отвлекаясь от частностей, все они в конечном счете могут быть сведены к двум: либо назначение, либо выборы. Долгое время у нас господствовал стереотип, что выборы судей непосредственно населением в наи большей степени олицетворяют социалистическую, а значит, са мую демократическую, правовую систему. Но при этом почему-то забывали, что, например, в большинстве штатов США мест ные судьи тоже избираются населением. Да и опыт бывших социалистических стран Восточной Европы не подтверждал этого стереотипа. Так, в Польше сначала предполагалось судей выби-
г
§ 1. Суд как гарант прав личности 311
рать, но в 1976 г. были внесены изменения в Конституцию, и они стали назначаться Государственным советом. В Венгрии вес суды выбирались Президиумом республики, причем без ука зания сроков полномочий, т. с. фактически пожизненно. В Че хословакии выборы всех суден сроком на 10 лет были прерога тивой парламентов Федерации и составлявших ее тогда рес публик. В Болгарии от выборов судей населением в 1982 г. перешли к назначению их Народным собранием.
Вывод ясен: однозначного рецепта, как сконструировать правосудие, пет н быть не может. Все зависит от конкретных условий каждой страны (ее административно-территориально го деления, уровня правосознания населения, традиционной престижности суда и т. д.). Но ясно и другое: в прежних усло виях, когда подбор кандидатов в судьи фактически находился в руках партийного аппарата, выборы населением или местны ми представительными органами служили лишь квазидемокра тическим оформлением уже решенного вопроса.
Где же выход? Его искали долго, выдвигая и реализуя на практике различные варианты (увеличение срока полномочий судей с 5 до 10 лет, выборы их не равноположенными, а вышесто ящими по отношению к данному суду органами власти и др.). В конечном итоге Закон о статусе судей, а затем Конституция РФ и Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" предписали, что судьи наделяются пол номочиями на неопределенный срок. Неограниченность пол номочий конкретным сроком — новелла, доселе неизвестная на шему праву. Ее закрепление, причем только в отношении судей, подчеркнуло уникальность этой профессии, особую сложность осуществления правосудия. Наконец-то над головами судей пе рестал висеть дамоклов меч очередных выборов. Наконец-то судья, принимая решение по делу, избавился от унизительного осознания себя заложником тех сил, которые через определен ное время прямо или косвенно будут решать его судьбу.
Безусловно поддерживая введение неограниченного срока полномочий, зададимся, однако, вопросом: неужто срок этот и в самом деле не будет иметь никаких границ? Конечно, границы будут, и прежде всего естественные — смерть судьи. Но при нынешней регламентации постоянно возникает очень деликат ная проблема удаления в отставку судьи, который из-за своего преклонного возраста уже, мягко говоря, не в состоянии рабо тать в полную силу. Не позавидуешь квалификационным кол-
312
Глава XI Судебная защита нрав и свобод
легиям судей, которым приходится решать этот «опрос при от сутствии в законе каких-либо объективных критериев. Не луч ше ли было установить предельный возраст, по достижении которого судья обязан уйти в отставку? В Федеральном кон ституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации", принятом 21 июля 1994 г., такой возраст указан — 70 лет (ст. 12). На наш взгляд, это решение оптимально, оно формализует и тем самым упрощает проблему, позволяет ис пользовать еще один рычаг для сохранения высокого рабочего потенциала судейского корпуса.
Впервые в российском законодательстве задействована такая мощная гарантия независимости судей, как их несменяе мость. Принцип несменяемости означает, что судья не может быть назначен (избран) на другую должность пли переведен в другой суд, в том числе вышестоящий, без его согласия. Полно мочия судьи могут быть прекращены или приостановлены толь ко решением соответствующей квалификационной коллегии судей и не иначе как по основаниям и в порядке, установлен ным законом (ст. 121 Конституции РФ, ст. 15 ФКЗ "О судеб ной системе Российской Федерации").
Среди мер, реально укрепляющих статус судей и усилива ющих их независимость, надо отметить решительный разрыв с традиционным для советской системы институтом подотчетнос ти судей избирателям или органам, их избравшим. Мы настоль ко свыклись с назойливыми и трескучими лозунгами о подот четности всех и вся народу, Советам, что перестали вникать в их суть и тем самым очень легко избавили себя от необходимо сти решать головоломную задачу: как совместить несовмести мое — судейскую независимость с судейской же подотчетнос тью? На нелепость и заведомую лживость этой пссвдодемокра-тической конструкции, изначально заложенной в советском за конодательстве, постоянно обращали внимание западные юрис ты, комментировавшие наше право, но избавиться от нее уда лось только в 1992 г., когда Закон о статусе судей без всяких оговорок предписал, что судьи "никому не подотчетны" (ст. 1), а из действовавшей тогда Конституции РФ были исключены упоминания об отчетности судей и возможности их отзыва.
Есть в Законе от 26 июня 1992 г. и такая важная гарантия независимости судей, как неприкосновенность их личности, жили ща, имущества, корреспонденции, документов (ст. 16). Существенно
313
§ 1 Суд как гарант прав личности
повышено материальное обеспечение судей (ст. 19). Установле ны меры социальной защиты судей и членов их семей (ст. 20).
Давно замечено: сколько существуют в нашей стране суды, столько же испытывают они давление со стороны исполнитель ной власти, в первую очередь Министерства юстиции, ненавязчи во заботящегося о том, чтобы судьи не свернули в сторону от един ственно правильной политической линии. Когда менялась ли ния, менялись и способы давления. Откровенно командное "орга низационное руководство судами" (ст. 18 Основ законодатель ства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве от 25 июня 1980 г.) под влиянием перестроенных процессов вынуж дено было уступить место "организационному обеспечению дея тельности судов'' (ст. 22 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве от 13 ноября 1989 г.), суть минюстовскон опеки оставалась прежней.
Такая зависимость судебной власти от исполнительной за ставляла первую постоянно оглядываться на вторую, выжидать, идти на компромиссы. Некоторое избавление пришло с рос сийским Законом о статусе судей. В нем были обозначены только две точки соприкосновения органов Министерства юстиции с судами: 1) органы юстиции осуществляют меры по созданию условий, необходимых для судебной деятельности, ее кадрово му, организационному и ресурсному обеспечению; 2) квалифи кационный экзамен на должность судьи принимается состоя щей при органе юстиции экзаменационной комиссией, персо нальный состав которой утверждается квалификационной кол легией судей. Однако судьи не могли смириться с тем, что кад ровое и ресурсное обеспечение правосудия, все финансовые рычаги управления судами (выделение судебных зданий, их ремонт, закупка мебели, транспорта, средств связи, оргтехники и т. д.), как и прежде, оставались в руках Минюста. Не прохо дило ни одного съезда, конференции или собрания судей, чтобы они не требовали освобождения от министерского гнета. Мин-юст упорно сопротивлялся, но после долгих парламентских слушаний 31 декабря 1996 г. был принят Федеральный кон ституционный закон "О судебной системе Российской Федера-Ции';, который предусмотрел создание при Верховном Суде РФ Судебного департамента. 8 января 1998 г. Президент РФ под писал закон о Судебном департаменте, п с тех пор именно эта структура, руководитель которой назначается Председателем
314
Глава XI. Судебная защита прав и свобод
Верховного Суда с согласия Совета судей РФ, должна прини мать меры по кадровому, финансовому и материально-техни ческому обеспечению деятельности судов.
Можно ли рассчитывать, что в результате суды заработают в полную силу? Очень сомнительно. Вопрос ведь не в ведом ственной принадлежности органа, через который будут финан сироваться суды (хотя это важно), а в источниках финансиро вания. В российском бюджете ни одна строка не застрахована от неожиданного секвестирования. Даже та, которая и по Кон ституции, и по многим законам при любых обстоятельствах должна быть абсолютно неприкосновенной, — о финансиро вании судов. На основании ст. 124 Конституции "финансиро вание судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осу ществления правосудия в соответствии с федеральным зако ном".
Но как можно обеспечить полное осуществление правосу дия, если судам общей юрисдикции выделяется из бюджета не более четверти минимально необходимых средств? Однако даже это куцее финансирование постоянно находится под угрозой. 27 мая 1998 г. экстренный пленум Верховного Суда обратил ся в Конституционный Суд РФ с просьбой признать несоответ ствующим Конституции сокращение правительством ассигно ваний на судебную систему в 1998 г. на 26,2 процента. 17 июля 1998 г. Конституционный Суд счел такое сокращение противо речащим Конституции РФ1. Хочется надеяться, что практика урезания и последующего восстановления размера финансиро вания судебной системы на станет ежегодно повторяющейся про цедурой, не превратится в уничижительное для правосудия яв ление.
Новые принципы, на которых в современной России фор мируется судейский корпус и осуществляется правосудие, не смотря на некоторые выявившиеся на практике недостатки, все же дают основание утверждать, что судебная власть постепен но приобретает все большее влияние, силу и авторитет, стано вится реальным гарантом прав и свобод человека и граждани на. Основное условие для этого — независимость судей, кото-
' Материалы об этом процессе см.: Спасет ли судебную систему Конституци онный Суд? // Российская юстиция. 1998 № 11. С. 26 — 32.
§ 1. Суд как гарант прав личности 315
рая в значительной мере уже достигнута благодаря введению и апробированию на практике института неограниченного срока судейских полномочий. Из всех юридических средств, исполь зуемых для осуществления судебно-правовой реформы, назна чение суден на неопределенный срок, несомненно, является важ нейшим и определяющим.
Впрочем, встречается и скептическое, и даже негативное отношение к новому институту. Предположим, говорят оппо ненты, кандидату в судьи удалось пройти все испытания (экза мен и проч.), но потом выяснилось, что он недостаточно образо ван, груб п вообще тугодум. Неужели до конца жизни такой судья останется на своем посту? Вопрос непростой. И хотя какое-то число судей — пусть это будет 3 — 5 процентов, могут оказаться плохими, с этим придется мириться ради того, чтобы остальные 95 — 97 процентов были на высоте положения, вер шили суд самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, только по закону, убеждению и совести. В таком архи трудном деле издержки, увы, неизбежны — слишком большие ценности лежат на весах правосудия.
И все же риск появления за судейским столом ремеслен ника от юстиции должен быть сведен к предельно возможному минимуму. Необходимо постоянно самым тщательным обра зом изучать и обобщать опыт применения действующего зако нодательства и на этой основе совершенствовать механизм под бора кандидатов в судьи и наделения их полномочиями. Кста ти, первая поправка такого рода к Закону о статусе судей была сделана парламентом по предложению Президента еще 14 ап реля 1993 г. Тогда в отношении районных судей, назначаемых на должность впервые, было установлено, что свои полномочия они получают не бессрочно, а только на 5 лет (позднее, в 1995 г., 5 лет были заменены па 3 года), после чего могут быть назначе ны уже па неопределенный срок. Иными словами, для впервые назначаемого судьи введен, по сути, трехлетний испытательный срок, позволяющий проверить его на деле.
И еще. В своей первоначальной редакции Закон о статусе судей не требовал от кандидата на должность районного судьи какого-либо стажа практической работы. Есть высшее юриди ческое образование — пожалуйста, дерзай, подавай заявление. Однако Конституция 1993 г. решила, что для судьи специаль ного образования мало. Необходимо иметь и стаж работы по
316
Глава XI. Судебная -защита прав и свобод
юридической профессии не менее 5 лет. В 1995 г. такое допол нение было внесено и в ст. 4 Закона о статусе судей.
Нет сомнений, что надо и дальше максимально ужесточать требования и условия, которым должны отвечать судьи. На это ориентирует ст. 119 Конституции РФ, определившая минимум требований к судьям: "Федеральным законом могут быть уста новлены дополнительные требования к судьям судов Российс кой Федерации". Почему бы, например, не повысить до 30 лет возрастной ценз для занятия должности районного судьи? Вряд ли к 25 годам юноша пли девушка могут приобрести опыт, по зволяющий "докопаться" до истинных, а не формально-юриди ческих причин разбираемых в суде конфликтов. Трудно объяс нить и одинаковые требования относительно стажа работы по юридической профессии —5 лет, предъявляемые ныне к судьям и районных, и краевых (областных) судов. Нужно ли доказы вать, что судьи краевого (областного) суда, которым приходит ся рассматривать сложные дела о наиболее тяжких и опасных преступлениях (умышленное убийство при отягчающих обсто ятельствах, похищение человека, террористический акт, банди тизм и т. п.), должны обладать большим профессиональным опытом, чем районные, к компетенции которых закон относит уголовные дела о менее тяжких преступлениях?
Можно предложить и некоторые другие конкретные спо собы более строгого подхода к подбору судей, сконструировать для этого дополнительные тонкие и надежные фильтры.
Только таким путем нам удастся повысить качество и эф фективность правосудия, усилить авторитет судебной власти, укрепить доверие к ней населения. Это сейчас — главное. Но и уже достигнутый уровень независимости и самостоятельнос ти судей создает достаточно весомые гарантии вынесения ими справедливых решений. Об этом свидетельствует, в частности, значительное увеличение числа обращений граждан в суд за судебной защитой.
§ 2. Право на судебную защиту
Право на судебную защиту провозглашено ч. 1 ст. 46 Кон ституции Российской Федерации: "Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод". Местоимение "каждому"
317
§ 2 Право на судебную защиту
означает, что право па защиту обеспечивается любому лицу: работающему в государственном, общественном, частном, сме шанном или ином предприятии, нигде не работающему, пенсио неру, военнослужащему, студенту, школьнику, лицу, находяще муся под следствием или судом либо уже отбывающему нака зание, имеющему постоянное место жительства или скитающе муся по городам и весям, дееспособному либо находящемуся под опекой или попечительством (в таких случаях действует его представитель) и т. д. Это право гарантируется не только гражданину Российской Федерации, но и иностранцу, а также лицу без гражданства. Причем защите подлежат любые права п свободы, в каком бы документе они ни были закреплены — в Конституции, отраслевых законах, других нормативных пли ин дивидуальных правовых актах. Это следует из смысла ч. 1 ст. 55 Конституции, установившей, что сам факт перечисления в Конституции основных прав и свобод не должен толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, право на судеб ную защиту имеет универсальный характер, оно пе знает ника ких исключений. В этом смысле рассматриваемая норма Кон ституции РФ находится в полной гармонии с требованиями, сформулированными в ст. 8 Всеобщей декларации прав чело века: "Каждый человек имеет право па эффективное восста новление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его прав, предоставленных ему Конститу цией или законом".
Конституционно гарантированное право на судебную за щиту выступает в виде правоотношения, на одной стороне ко торого находится лицо, обратившееся за защитой, а на дру гой — суд, обязанный рассмотреть жалобу этого лица и при-пять законное и обоснованное решение. Но — и это очень специфично — охранительный аспект права на судебную за щиту действует изначально и постоянно, он "работает" п до возникновения юридического факта (подачи жалобы), порож дающего правоотношение. Всякое заинтересованное лицо яв ляется субъектом процессуального права на обращение в суд (ст. 3 ГПК), по участником процессуального -отношения оно становится только после того, как в результате его инициативы это правоотношение возникло и сконструировалось в виде оп ределенного набора прав и обязанностей между подавшим жа-
318
Глава XI. Судебная защита прав и свобод
лобу, соответствующим судом и другими лицами, участвующи ми в деле.
Что касается суда как участника процессуального отноше ния, то независимо от того, какой именно суд рассматривает и разрешает конкретную жалобу, он действует на общих для всех судов, да и всей системы правосудия конституционных принци пах: законности, гласности, состязательности, равноправия сто рон, уважения чести и достоинства личности, недопустимости использования доказательств, полученных с нарушением зако на, и др.
Обязанность рассматривать обращения граждан возложе на на каждый суд, входящий в судебную систему страны. Прежде всего это федеральные суды общей юрисдикции (районные, кра евые, областные, городов Москвы и Санкт-Петербурга, верхов ные суды республик, суды автономной области, автономных ок ругов, Верховный Суд РФ, военные и специализированные суды), федеральные арбитражные суды (субъектов Федерации, окру гов, Высший Арбитражный Суд РФ), Конституционный Суд РФ, а также суды субъектов Российской Федерации (мировые судьи, конституционные (уставные) суды). Гражданин вправе подать жалобу на нарушение его прав и свобод в любой из перечисленных судов, но с непременным соблюдением правил о подсудности.
Эти правила предусматривают три вида подсудности: 1) предметную (по роду, характеру дел); 2) территориальную (в зависимости от места совершения преступления, места окон чания предварительного расследования, места проживания ис тца или ответчика); 3) персональную (она зависит от характе ра деятельности или должностного положения подсудимого). Обращение гражданина в суд регулируется заранее установ ленными законом и потому общеизвестными правилами. Эта общеизвестность позволяет каждому рассчитывать на рассмот рение его жалобы не специально подобранным по чьей-то воле судьей, а только тем, который еще до возникновения у данного лица потребности в судебной защите был предопределен зако ном.
Здесь следует напомнить о чрезвычайно важном принци пе, впервые сформулированном в ч. 1 ст. 47 Конституции РФ: "Никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено
319
§ 2. Право на судебную защиту
законом". Это право, широко известное на Западе как право на законного судью, на "своего" судью (см., например, ст. 101 Конституции ФРГ), никогда не фигурировало у нас, даже тео ретически, среди прав человека и гражданина. Практика же в необходимых случаях обращалась к нормам УПК и ГПК, в которых предусмотрены различные основания и способы изме нения установленной законом подсудности дел. Среди них — изъятие вышестоящим судом любого дела, подсудного ниже стоящему, и принятие его к своему производству или передача дела в другой нижестоящий суд. Причем основания изменения подсудности сформулированы беспредельно широко: "...в це лях наиболее быстрого, полного и объективного рассмотрения дела, а равно в целях наилучшего обеспечения воспитательной роли судебного разбирательства дела" (ст. 44 УПК, ст. 123 ГПК). Это практически исключало возможность проконтро лировать действительную надобность в изменении подсуднос ти. Более того, в такой неопределенности были потенциально заложены неограниченные возможности для манипулирования делами и судами в политических, карьеристских и иных дале ких от правосудия целях. И уж, конечно, обвиняемый не мог быть уверен, что никакому другому суду, кроме того, который определен законом, не будет позволено распорядиться его дос тоинством, имуществом, свободой и тем более жизнью. Не было уверенности в законности суда и у сторон в гражданском про цессе.
Поправки, внесенные в УПК и ГПК в 1995 — 1996 гг., час тично исправили положение. Они установили, что истребова ние дела в вышестоящий суд допускается только с согласия или по ходатайству обвиняемого (по уголовным делам) либо с согласия сторон (по гражданским делам). Однако закон по-прежнему оставляет на усмотрение председателя суда субъек та Федерации возможность передавать дела из одного ниже стоящего суда в другой того же уровня без согласия сторон и, главное, не требуя от него вынесения мотивированного процес суального акта с указанием конкретных причин изменения под судности, т. е. акта, который позволил бы в случае необходимо сти проверить обоснованность такой крайней меры. Как указал Конституционный Суд РФ, рассмотревший соответствующие жалобы граждан, установленный ст. 44 УПК и ст. 123 ШК по рядок изменения подсудности не исключает возможности ре-
г
Гл;ша XI. Судебная .защита прав и свобод
§ 2. IIрано на судебную защиту
321
320
темня вопроса о передаче дела в тот или ином суд произвольно, па основе субъективных представлений должностных лиц, дей ствующих вис рамок судебной процедуры. Тем самым создает ся нормативная предпосылка для нарушения закрепленных Кон ституцией принципов и положений, относящихся к осуществле нию правосудия, в частности права каждого на рассмотрение его дела в том суде п тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. По изложенным основаниям Конституцион ный Суд постановлением от 16 марта 1998 г. признал ст. 44 УПК и 123 ГПК не соответствующими Конституции РФ. Надо надеяться, что разрабатываемое ныне повое процессуаль ное законодательство не оставит лазеек для нарушения права граждан па законного судью.
Гражданский кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 1 января 1995 г., содержит специальную норму о судебной защите гражданских прав (ст. 11). В пей предусмот рено, что защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляют в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суды общей юрисдикции, арбитражные суды или третейские суды. То есть защита гражданских прав по суду — основной способ защиты. Правда, в этой же норме ГК сделана оговорка, что граждане могут искать защиту и в административных органах (милиция, санитарная инспекция, технадзор, городское самоуправление п т. д.). Но, во-первых, такие случаи сравнительно малочис ленны и они должны быть четко обозначены в законе. Во-вто рых, любое решение, принятое по жалобе в административном порядке, может быть пересмотрено в суде. В конечном итоге именно судебная защита прав, свобод и законных интересов выступает для гражданина как высший, кульминационный, за вершающий этан его обычно долгих хождений н мытарств в лабиринтах бюрократических препон.
Институт подведомственности, о котором упоминает ст. 1' ГК, регулирует защиту прав и охраняемых законом иптересо!] в гражданском судопроизводстве таким образом, что подав ляющее большинство дел, рассматриваемых судами общей юрис дикции, это те, в которых одной из сторон являются граждане. Поскольку в суды поступает ежегодно в среднем почти 1,5 млн гражданских дел н учитывая постоянную тенденцию к увели чению их числа, нетрудно сделать вывод, что гражданский про-
цесс выступает в качестве эффективного способа защиты прав, свобод и законных интересов личности.
Судебная власть в сфере разрешения гражданских споров реализуется в трех видах гражданского судопроизводства — исковом, производстве по делам, возникающим из администра тивно-правовых отношений, н особом производстве. Каждому из них присущи характерные признаки, но главенствующую роль но своим масштабам играет, конечно, исковое производ ство (примерно 75 процентов всех гражданских дел). В этом порядке, т. е. путем подачи исков, граждане отстаивают в суде свои субъективные нрава п охраняемые законом интересы, воз никающие из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, пенсионных, земельных и иных правоотношений.
Право па обращение в суд (право на предъявление иска) может быть реализовано только при наличии определенных условий, предусмотренных ГПК. Среди них — подсудность дела данному суду, дееспособность истца, наличие у представителя истца надлежаще оформленных полномочий, должным обра зом составленное заявление (исковое требование), уплата в указанных законом случаях государственной пошлины1. Если перечисленные условия соблюдены, суд обязан принять к рассмотрению иск (заявление) гражданина. Отказ в принятии иска может последовать только при обнаружении ряда проце дурных факторов, делающих невозможным исковое производ ство (например, дело вообще неподведомственно суду, отсут ствует требуемое законом предварительное внесудебное рас смотрение дела, имеется вступившее в законную силу решение
1 Чтобы облегчить гражданам обращение в суд .ча защитой, законодатель но многих случаях освобождает их от уплаты госпошлины н возмещения других судебных издержек, связалпых с рассмотрением жалобы. От уплаты судебных расходов в доход государства освобождаются истцы по искам о взыскании заработной платы н другим требованиям, связанным с трудовой деятельностью, но искам, вытекающим из авторского права п смежных прав; по искам о взыскании алиментов, о возмещении вреда, причиненного увечьем пли иным повреждением здоровья, а также гибелью кормильца; по искам о возмещении материального ущерба, причиненного преступлением. Стороны не оплачивают издержки по спорам, связанным с возмещением ущерба, причиненного гражданину незаконным осуждением, незаконным привлечением к уголовной ответственности, незаконным применением в качестве меры пресечения заключения иод стражу либо незаконным наложением административного взыскания в виде ареста пли исправительных работ. Суд вправе-освободить гражданина от уплаты (полностью плп частично) судебных расходов н в Других случаях, а также отсрочить или рассрочит]) их уплату (ст. 80, 81 ГПК).
322
Глава XI. Судебная защита нрав и свобод
суда по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям — ст. 129 ГПК). Эти правила в своей совокупности устанавливают тот процессуальный порядок, в рамках которого "всякое заинтересованное лицо вправе... обратиться в суд за защитой нарушенного пли оспариваемого права или охраняемого законом интереса" (ст. 3 ГПК).
Для гражданского процесса в целом и для института обра щения за защитой в суд в особенности характерно и специфич но применение принципа диспозитивности, который означает возможность лица самостоятельно, по собственному усмотре нию располагать своими субъективными правами — как мате риальными, так и процессуальными. Процессуальная днспози-тнвность есть продолжение и прямое следствие дпспозитнвио-сти материальных (регулятивных) правоотношений, посколь ку граждане приобретают и осуществляют свои гражданские права "своей волей и в своем интересе" (ст. 1 ГК). Иными словами, гражданин вправе обратиться в суд в поисках защиты, но он может и не делать этого. Заставить его быть истцом, жалобщиком или заявителем не дано никому. Если же иск за явлен, то гражданин вправе изменить основания или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований (если у него появилась дополнительная информация по делу, если стороны в ходе судебного разбирательства согласились по ряду спорных вопросов и т. д.) и даже полностью отказаться от иска (ст. 34 ГПК). Представляется, что в современных усло виях, в контексте новых политических и правовых реалий на чало диспозитивности ("распоряжаемости") в гражданском су допроизводстве наиболее рельефно выражает главную идею статуса личности в пока еще очень медленно нарождающемся в России гражданском обществе — ее свободу, самостоятель ность, индивидуальность, самобытность, автономность. Право на обращение в суд (правосубъектность) есть у всех и каждого, оно естественно и неотчуждаемо."Но прибегнуть к нему либо, напротив, использовать для защиты своих прав и свобод другие способы, не запрещенные законом (ст. 45 Конституции РФ), в том числе заняться самозащитой своих гражданских нрав (ст. 14 ГК), — дело сугубо личное. Решение этого вопроса не под контрольно ни обществу, ни государству, оно принадлежит только конкретному индивиду — ценнейшей субстанции гражданско го общества.
§ 2 Прано на судебную защиту
Конституционное право на судебную за]цигу при опреде ленных условиях может быть реализовано гражданином и в такой специфической форме осуществления судебной власти, как арбитражное судопроизводство. Арбитражные суды рас сматривают и разрешают экономические споры, в том числе те, одной из сторон которых являются граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридичес кого лица и имеющие статус предпринимателя. Естественно, что граждане-предприниматели вправе рассчитывать на защи ту своих прав и охраняемых законом интересов в арбитраж ных судах, куда они могут обратиться с соответствующим ис ком (ст. 2 Арбитражного процессуального кодекса РФ, приня того 5 апреля 1995 г.). В арбитражном судопроизводстве, как и в гражданском, действует принцип диспозптивпостн, поэтому обращение в арбитражный суд целиком зависит от волн и ус мотрения предпринимателя, это его "свернутое" право, потен циально обеспеченное законом.
Право гражданина на защиту в арбитражном суде бесспорно. Вопрос в другом: в каких случаях предпринимателю нужно обра щаться в общий (гражданский) суд, а в каких — в арбитражный?
Мы не будем углубляться здесь в проблему разграничения полномочии судов общей юрисдикции и арбитражных. Компе тенция этих судов подробно регулируется соответствующими нормами ГПК и АПК. Важные критерии разграничения компе тенции изложены в совместном постановлении Пленума Вер ховного Суда и Пленума Высшего Арбитражного Суда России от 18 августа 1992 г. "О некоторых вопросах подведомствен ности дел судам и арбитражным судам"1. Тем не менее в лите ратуре высказан взгляд, что нынешнее разграничение полномо чий между общими и арбитражными судами — искусственное, ибо и тс, и другие рассматривают, по существу, гражданские споры, поэтому обращение граждан-предпринимателей в арбит ражные суды, низовое звено которых находится не в районе, как у общих судов, а в главном городе субъекта Федерации, создает для них дополнительные препятствия, ставит их в не равное положение с другими гражданами, которые могут по тем же вопросам обращаться в районные суды.
1 См Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 1992 № 1 С 84-87
324
Глава XI. Судебная защита прав п свобоД \
,
Если бы такая оценка была высказана как довод в пользу упразднения в будущем арбитражных судов и преобразования двух видов судопроизводства в одно — гражданское, то такое предложение, сделанное с1е Ь^с ^егепс1а, вряд ли могло вызвать возражения. Ио М.С. Шакарян относит своп выводы не к бу дущему. Она считает, что анализ действующего арбитражного законодательства "позволяет отнести рассматриваемые арбит ражными судами дела к гражданским, а так называемый арбит ражный процесс считать гражданским процессом (гражданс ким судопроизводством)"1.
Согласиться с этой точкой зрения нельзя. Во-первых, дей ствуют Федеральный конституционный закон "Об арбитраж ных судах в Российской Федерации" и Арбитражный процес суальный кодекс РФ, т. с. наличествуют два главных конст руктивных элемента, создающих особый вид судопроизводства (подобно гражданскому и уголовному). Во-вторых, обособлен ность гражданского и арбитражного судопроизводства подтвер ждена Конституцией, которая закрепила существование двух высших судебных органов — Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, каждый из которых возглавляет само стоятельную подсистему судов (ст. 126 и 127). Двух высших судов для одного какого-либо вида судопроизводства было бы многовато. В-третьих, Конституция предусмотрела необходи мость иметь наряду с граждански-процессуальным и арбитраж-но-процессуалыгае законодательство (п. "о" ст. 71), что пред полагает значительные различия в регулировании судебной процедуры, порождаемые в свою очередь различиями в самом предмете (характере) материальных правоотношений. Такие различия действительно есть, и немалые. Если бы их не было, то зачем два вида судов и два вида судопроизводства? Такая роскошь непозволительна.
В качестве одного из аргументов против признания арбит ражного процесса самостоятельным видом судопроизводства ссылаются на отсутствие этого вида в перечне ч. 2 ст. 118 Кон ституции. Конституционное, гражданское, административное, уголовное судопроизводство там есть, а вот арбитражного пег. По мнению М.С. Шакарян, это "неслучайно"2. Конечно, в тексте
1 ШакчряпМ.С. Защита прав человека п гражданина в порядке гражданского судопроизводства // Общая теория прав человека. М., 1996. С. 235. 1 Там же.
§ 2. Право на судебную защиту 325
Конституции случайности, но идее, должны быть исключены. Но если арбитражного судопроизводства нет, то зачем Конституция предусматривает создание арбитражно-процессуалыюго зако нодательства? Ведь "судопроизводство" и "процесс" — это сло ва-синонимы. Если в соответствии со ст. 127 Конституции Выс ший Арбитражный Суд "осуществляет в предусмотренных за коном процессуальных формах судебный надзор" за деятельно стью арбитражных судов, то судебный надзор, да еще в процессу альных формах, не может быть ничем иным, кроме как арбит ражным судопроизводством. Поэтому придется признать, что отсутствие в Конституции самого термина "арбитражное судо производство" хотя и "не случайно", но недостаточно продума но, противоречит другим конституционным нормам и может быть квалифицировано как пробел в правовом регулировании.
Тем не менее независимо от результатов научной полеми ки гражданин-предприниматель, чьи права или законные инте ресы нарушены неправомерными действиями другой стороны, по-прежнему сохраняет оправдавшую себя возможность обра-1 щаться за защитой в арбитражный суд. И это — самое суще-[ ствеиное.
Конституция Российской Федерации, зафиксировав адми-1 нистративное судопроизводство в качестве одного из спосо бов осуществления судебной власти (ч. 2 ст. 118), тем самым! предопределила, что судебная защита прав и свобод граждан} может быть реализована и в этой форме судопроизводства. В принципе это действительно так. Однако возможность для] граждан использовать административное судопроизводство! практически затруднена несовершенством законов, регулирую-] щих отправление правосудия в административной сфере.
До принятия союзных (1987 и 1989 гг.) и российского! (1993 г.) законов об обжаловании в суд действий государствен ных органов, учреждений и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, административно-процессуальные отношения между судом (судьей) и гражданином возникали! лишь в тех немногочисленных случаях, когда гражданина при влекали к административной ответственности за совершение! некоторых правонарушений, в число которых входили мелкое| хулиганство, мелкое хищение, мелкая спекуляция и т. п. В 1985 г., когда был введен в действие Кодекс РСФСР об' административных правонарушениях, судебная форма ответ-
326 Глава XI. Судебная .защита прав и свобод
ственностн применялась лишь по шести составам. Постепенно число их увеличивалось и в настоящее время превысило 50 (см. ст. 202 КоАП). Но привлечение гражданина к админист ративной ответственности по суду, попятно, не равнозначно его обращению в суд за защитой своих нрав. Более того, в этих принципиально разных ситуациях действуют совершенно раз ные инициативы, импульсы возникновения административного судопроизводства. Естественно, в суд обращаются за защитой и те, кто пострадал от административного правонарушения (по терпевшие). Но такие сравнительно редкие случаи не меняют природу административного судопроизводства как деятельно сти суда по применению властных, принудительных мер (ад министративных санкций) к гражданам, виновным в соверше нии административных деликтов. К тому же эта форма судо производства сконструирована с точки зрения процедуры весьма упрощенно', что не вяжется с общепризнанным мнением о су дебном разбирательстве как наиболее совершенном способе ус тановления истины.
Другое дело — обжалование в суд действий и решений государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, которыми нарушены права и свободы граж дан. Это реальный судебный контроль за действиями (бездей ствием) чиновников, причем инициированный гражданами или их представителями (подробно об этом будет сказано в § 5 настоящей главы). Не случайно в литературе по администра тивному праву именно эту деятельность суда рассматривают как результат преломления в сфере административного регу лирования права граждан па судебную защиту. Как пишет, на пример, Д.Н. Бахрах, "рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти — это административная юстиция или правосудие по админист ративным делам"-.
Но ведь известно, что суды, рассматривающие жалобы граж дан па действия и решения должностных лиц в сфере управ ления, руководствуются нормами гражданского судопроизвод ства (с некоторыми незначительными особенностями относи-
' Подробно об лтом см.: Павлова Е.С. Применение судьей мер админист ративного взыскания. М., 1987. С. 27 — 50. - Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996. С 57 — 58.
§ 2. Право на судебную защиту 327
телыю распределения обязанности доказывания, судебных из держек и др., установленными Федеральным законом "Об об жаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"). Вряд ли система российского права да и элементарная логика могут позволить считать административ ным судопроизводством деятельность судов, осуществляемую па основе норм гражданского судопроизводства. Проблема эта возникла не сегодня. Она обсуждается уже много лет'. Ре шить ее с учетом перечня видов судопроизводства, установлен ных ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, можно, па наш взгляд, толь ко путем создания специального административно-процессу ального кодекса или кодекса административного судопроиз водства.
В уголовном судопроизводстве право граждан на судеб ную защиту приобретает специфические черты из-за своеобра зия этого вида государственной деятельности. В отличие от гражданского и арбитражного судопроизводства, где домини рует диапозитивное начало, уголовному процессу присущ прин цип публичности (официальности), требующий от органов уго ловного преследования (прокурора, следователя, дознавателя) "возбудить уголовное дело в каждом случае обнаружения при знаков преступления и принять все предусмотренные законом меры к установлению события преступления, изобличению ви новных и их наказанию" (ст. 3 УПК). Иными словами, эти должностные лица обязаны начать процесс в силу своего слу жебного положения (сх оШсю) и независимо от того, просит ли потерпевший о поимке и наказании виновного, и даже воп реки его желанию.
Этот диаметрально противоположный диспозитивности принцип определяет природу уголовного судопроизводства. Обращение потерпевшего за защитой в суд может убыстрить расследование и наказание виновного, но если обращения ист, эго ни в малейшей мере не снимает с органов уголовного пре следования обязанности начать процесс, как только им станет известно о совершенном или подготовляемом преступлении. Именно эту обязанность государственных органов имеет в виду
' См., например: ЧечошД.М. Административная юстиция. ЛГУ, 1973. С. 89; Ремнсв В. И. Право жалобы и административная юстиция в СССР // Советское государство и право. 1986. № 6. С. 17—19.
328 Глава XI. Судебная защити прав и свобод-
ст. 52 Конституции РФ, когда она устанавливает: "Права ио-Ц терпевших от преступлений и злоупотреблений властью охра-* I няются законом. Государство обеспечивает потерпевшим дос- | туи к правосудию и компенсацию причиненного ущерба". В этой норме ничего пс говорится об инициативе граждан, в пей не упоминается об их праве па обращение в суд. Потому что она касается потерпевших от преступлений — наиболее опасных посягательств на интересы личности и переносит всю тяжесть заботы о таких людях на государство. Именно государственная задача обеспечить неотвратимость наказания каждого преступ ника (что, естественно, совпадает с интересами потерпевшего) составляет одну из главных целей уголовного судопроизвод ства.
Поскольку речь идет о праве на судебную защиту как субъек тивном праве потерпевшего, необходимо сказать о некоторых исключениях из принципа публичности, установленных зако ном тоже в интересах потерпевшего. Это касается дел так назы ваемого частного и частно-публичного обвинения, которые мо гут быть возбуждены только при поступлении его жалобы. К делам частного обвинения относятся дела об умышленном при чинении легкого вреда здоровью, побоях, клевете, оскорблении. Жалоба потерпевшего в таких делах выражает его реакцию на совершенные в отношении него действия, и эту реакцию надо знать суду, когда он решает вопрос, есть ли в таких действиях (обычно имеющих бытовой характер) состав преступления.
В делах частного обвинения важнейшая задача суда — примирить потерпевшего с обвиняемым, прекратить производ ство и тем самым сделать излишним вмешательство государ ственных институтов в личную жизнь граждан. Примирение может быть достигнуто разными способами (добровольное воз мещение виновным причиненного потерпевшему вреда, публич ное извинение перед потерпевшим, осознание потерпевшим в результате усилий судьи пагубности применения к виновному, особенно несовершеннолетнему, уголовного наказания и др.). Разработана комплексная программа примирительного (восста новительного) правосудия', элементы которой, с учетом опыта
1 См.: Мтсудов Р., Флямср М., Гсрпсспкоаа А. Институт примирения в уголовном процессе: необходимость н условия развития // Правозащитник, 1998. № 2. С. 38 — 54; Зср X. Восстановительное производство: новый взгляд па преступление н наказание / Пер. с англ. М., 1998.
§ 2. Право на судебную защиту 329
многих европейских стран, могут быть использованы в новом УПК РФ, как и сама тенденция роста категории преступлений, дела о которых целесообразно рассматривать в порядке част ного обвинения.
Уголовное судопроизводство по делам частно-публичного обвинения, к которым относятся главным образом дела об из насиловании без отягчающих обстоятельств, тоже возбуждают ся, в отступление от принципа публичности, лишь при наличии жалобы потерпевшей, но в дальнейшем не могут быть прекра щены за примирением сторон. Разумеется, это отступление про диктовано не малой общественной опасностью деяния, как в делах частного обвинения, а необходимостью оградить женщи ну от неизбежной огласки совершенного над пей насилия, если начнется судебный процесс. Это как раз тот случай, когда по терпевшая сама определяет, что для пес важнее — настаивать на возбуждении уголовного дела и наказании виновного или избавить себя от дополнительных моральных страданий. Воз можность потерпевшей в делах частно-публичного обвинения свободно распоряжаться своим правом на судебную защиту — еще одно проявление начала диспозитнвностн в уголовном про цессе'.
Итак, стержневым принципом уголовного судопроизвод ства является публичность, которая в огромной мере компенси рует часто недостаточные усилия потерпевших и других лиц добиться защиты от преступления по суду. Но этот принцип не всегда срабатывает должным образом из-за неизбежных раз личий в правоприменителыгай практике, обусловленных либо несовершенством закона, либо невысоким уровнем профессио нальной подготовки должностных лиц, от которых зависит на чало уголовного процесса. В таких случаях действия лица, за интересованного в судебной защите, могли бы скорректировать недостатки практики. Именно эта идея стала центральной в постановлении Конституционного Суда РФ по делу о провер ке конституционности ч. 4 ст. 113 УПК, которая регулирует
' Впрочем, в некоторых случаях, когда дело имеет особое общественное .значение или если потерпевший в силу беспомощного состояния, зависимости от обвиняемого или по другим причинам не может самостоятельно защищать своп права и законные интересы, прокурору предоставляются полномочия возбудить дело частного пли частно-публичного обвинения и при отсутствии жалобы потерпевшего (ст. 27 УПК). Но :>то случаи исключительные.
330
Глава XI. Судебная защита прав и свобод
порядок обжалования постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенного прокурором, следователем пли органом дознания. Исходя из указанной нормы УПК такое по становление может быть обжаловано только надлежащему про курору. Тем самым фактически исключается возможность по дать жалобу на постановление в суд, что препятствует доступу граждан к правосудию. В результате отказ в возбуждении уго ловного дела приобретает характер окончательного решения, оно выпадает из сферы судебного контроля и таким образом оставляет граждан без судебной защиты. Конституционный Суд признал ч. 4 ст. 113 УПК не соответствующей Конституции и предложил Федеральному Собранию внести в УПК необходи мые изменения и дополнения (постановление от 29 апреля 1998 г.).
Разумеется, право на обращение в суд в сфере уголовного судопроизводства распространяется не только на потерпевше го, но и на обвиняемого. Но все-таки специфика уголовного процесса такова, что возбуждается он либо по инициативе орга нов уголовного преследования, либо но жалобе потерпевшего. Использование же права на судебную защиту обвиняемым про исходит обычно не в стадии возбуждения уголовного дела, а на более поздних этапах уголовного процесса. В частности, обви няемый может протестовать против прекращения дела следо вателем или прокурором и требовать направления его в суд для полной реабилитации. О праве на судебную защиту приме нительно к обвиняемому будет сказано ниже (см. § 3 настоя щей главы).
Чтобы закончить изложение вопроса о праве граждан на обращение в суд, следует, руководствуясь перечнем видов судо производства, зафиксированным в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, остановиться на порядке и условиях возбуждения граждани ном в свою защиту конституционного судопроизводства. Под робно о конституционном правосудии было сказано в гл. X. Здесь же достаточно отметить, что проверка но жалобам граж дан конституционности закона, примененного или подлежаще го применению в конкретном деле (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ), занимает значительное место в деятельности Конституци онного Суда РФ, а число поступающих к нему жалоб и об щений граждан увеличивается с каждым годом. Если в 1994
§ 3. Защита прав обвиняемого и потерпевшего в уголовном суде 331
их было 3115, то в 1995 г. - уже 8905, в 1996 г.-9239, в 1997 г.-9361, а в 1998 г.-10 169'.
Такая активизация обращении граждан в Конституцион ный Суд объясняется несколькими причинами. Во-первых, дей ствующий закон о Конституционном Суде РФ и отличие от прежнего не требует, чтобы жалоба на ираионрименительную практику подавалась в Суд лишь после использования жалоб щиком всех обычных способов проверки оспариваемого им ре шения. Во-вторых, о реальных возможностях Суда помочь граж данину в его споре с властью, в том числе с той, которая издала сомнительный закон, регулярно и достаточно подробно стали сообщать средства массовой информации, и эта своеобразная реклама не осталась незамеченной. В-третьих, рассмотренные Конституционным Судом индивидуальные жалобы затрагива ли столь острые и болевые вопросы, что публикация решений, которые, за единичными исключениями, были па стороне граж дан, породила у многих дополнительные и очень серьезные на дежды на возможность добиться справедливости с помощью средств конституционного контроля. Линия па всемерное обес печение права граждан обращаться в суд последовательно про водится во многих постановлениях Конституционного Суда РФ (от 5 февраля 1993 г., 3 мая 1995 г., 29 апреля 1998 г., 2 июля 1998г., 6 июля 1998 и др.)2.
§ 3. Защита прав обвиняемого и потерпевшего в уголовном суде
Уголовный процесс как особый вид деятельности специ альных государственных органов существует и необходим лишь постольку, поскольку продолжает сохраняться преступность —
' Надо иметь в виду, что далеко не все поступившие в Конституционный Суд жалобы были разрешены но существу. Значительная часть из-за их нсподвсдомствепиостн была направлена в компетентные государственные органы пли организации.
2 В свете сказанного невозможно согласиться с М.С.Шакаряп, будто Конституционный Суд "правосудия по конкретным делам не осуществляет" (Шакорян М.С. Указ. соч. С. 234). А в чем же тогда его функции' И что :т> за суд, который занимается чем угодно, но только не правосудием? К сожалению, никаких доводов в обоснование своей позиции М.С. Шакаряп не приводит.
332
Глава XI. Судебная защита прав и свобод
негативное социальное явление, прямым следствием которого являются тяжкие нарушения прав и свобод граждан, посяга тельства па интересы общества и государства. При расследова нии и судебном разбирательстве конкретного дела в сферу уго ловного процесса вовлекается, как правило, множество граж дан, принимающих участие в этом деле в разных процессуаль ных ипостасях — подозреваемые, обвиняемые (подсудимые), потерпевшие, свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, понятые и др. Все они в различных формах взаимодействуют с органами дознания, предварительного следствия, прокуратурой и судом, а также друг с другом как участники процесса, т. с. конкретных уголовно-процсссуальиых отношений, урегулиро ванных нормами закона.
Как и во всяком правоотношении, они обладают опреде ленными правами и несут соответствующие обязанности, что составляет предмет процессуальных отношений. Пет такого участника, который несет только одни обязанности, но беспра вен по отношению к своему процессуальному контрагенту, будь то орган государства, должностное лицо или гражданин. И если права участника уголовного процесса ущемлены, ограничены пли иным образом умалены, то прямой путь добиться их вос становления — обратиться за защитой к суду. Суд — основ ной, решающий, ключевой орган (сЬпмпиз 1Шз) во всем уго ловном судопроизводстве, и его правоохранительная функция распространяется па всех без исключения лиц, участвующих в уголовном деле. Даже если дело не дошло до стадии судебно го разбирательства, если оно было по каким-то причинам пре кращено на более ранних процессуальных стадиях следовате лем или прокурором, все равно каждый участник процессуаль ных отношений прямо или косвенно находится иод защитой суда.
Отсюда вывод: если попытаться изложить все основания и способы обращения к суду, предоставленные законом каждо му участнику уголовного процесса, а также акты судебного ре агирования на такие обращения, то это непременно поставит перед необходимостью решить по сути неразрешимую задачу: описать в одном небольшом разделе учебника весь российский уголовный процесс со множеством его участников и сложным разнообразием возникающих между ними правоотношений. Целесообразно, на наш взгляд, поступить иначе: выделить из
§ 3. Защита прав обвиняемого л потерпевшего в уголовном суде 333
всех граждан — участников уголовного процесса тех, чьи пра ва и законные интересы служат основным, главным предметом исследования в суде, чьи судьбы в буквальном смысле решают ся в результате рассмотрения дела и вынесения приговора. Та кими лицами, несомненно, являются, с одной стороны, обвиняе мый, т. е. тот, кто может быть признан виновным, преступни ком со всеми вытекающими из этого последствиями, а с дру гой — потерпевший, т. е. лицо, которому преступлением при чинен моральный, физический или имущественный вред и кото рое добивается от суда наказания виновного и возмещения вреда. Вот об этих процессуальных фигурах и пойдет в первую оче редь речь, когда возникает вопрос об обеспечении прав граж дан в уголовном процессе.
Итак, обвиняемый и потерпевший. Эти процессуальные фигуры — разнополюсиыс, их позиции, как правило, диамет рально противоположны, их усилия в процессе направлены на доказывание своей правоты и тем самым безосновательности доводов процессуального оппонента. У каждого из них есть совокупность конкретных прав, каждый из них может исполь зовать их так, как посчитает необходимым в соответствующем случае. И в этом им должны помочь органы расследования, про курор, суд. Есть ли в этой линии защиты прав, в обеспечении правового статуса обвиняемого и потерпевшего какие-либо при оритеты, если исходить из задач, целей уголовного судопроиз водства?
На первый взгляд уголовный процесс есть прежде всего гарантия защиты общества от преступности, из чего легко сделать вывод, что главная задача процесса — защитить права потер певшего. Но уголовный процесс одновременно и в той же мере есть и гарантия от незаконного привлечения гражданина к уго ловной ответственности, гарантия от незаслуженного наказа ния. В органичном сочетании двух этих видов гарантий и зак лючены ядро, смысл всего уголовного судопроизводства. При чем защита общества от преступности может быть успешной только при условии, что его охраняют от действительных, а не мнимых преступников. Гарантия точного, безусловного уста новления виновности — первооснова всех процессуальных га рантий, фундамент правосудия. "Именно поэтому действующий УПК начинает перечень участников процесса с обвиняемого, его прав и гарантий их осуществления (глава третья Кодекса).
334
Глав;! XI. Судебная защита прав п свобод
Но есть и противоположный взгляд. Сторонники его счи тают, что стремление точно выяснить виновность, наделение обвиняемого широким спектром прав на защиту, усиление га рантии этих прав — все это односторонний подход, неоправ данный либерализм, который в конечном счете сводится к пота канию преступнику и оставляет без защиты жертвы преступле ний. На первый план, считают они, должен быть поставлен по терпевший, его права и их реализация. Эта точка зрения осо бенно отчетливо проявилась в проекте УПК РФ, составленном и опубликованном в 1994 г. НИИ проблем укрепления закон ности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ. В нем потерпевший рассматривается как основная фигура процесса, открывающая перечень участников уголовного судопроизвод ства (гл. IV, ст. 31). Высказана такая позиция и в некоторых других работах.
Все это, к сожалению, не отражает действительности. Мы сталкиваемся здесь с очередной попыткой в условиях роста преступности изобразить в чисто конъюнктурных целях такой подход как повышенную заботу о защите прав граждан. Отнюдь не умаляя важности задачи обеспечить каждому человеку без опасность, оградить от посягательств его жизнь, здоровье и иму щество, обеспечить ему возмещение причиненного преступле нием ущерба, нужно решительно признать, что ни одно из всех этих благих пожеланий выполнить не удастся, если в каждом конкретном уголовном деле не будет достоверно решен глав ный вопрос: было ли преступление вообще, а если было, то кто его совершил. Поэтому процессуальные гарантии должны дей ствовать прежде всего в отношении того, кто предстал перед следствием и судом. Иначе уголовный процесс утратит свое социальное назначение. Из средства борьбы с преступностью он станет орудием расправы. А если вина обвиняемого доказа на и ему назначено справедливое наказание, то тем самым со блюдены и права потерпевшего. Ведь пока не будет достоверно установлена и подтверждена судебным приговором вина обви няемого, потерпевший не может претендовать на возмещение обвиняемым имущественного вреда. Не получит он удовлетво рения и от того, что будет наказан не действительны]!, а лишь вероятный преступник. Поэтому как в действующем УПК, так п в подготовленном официальном проекте нового кодекса об виняемый, его_ права и их гарантии, решение вопроса о виновно-
§ 3. Защита прав обвиняемого и потерпевшего в уголовном суде 335
сти стоят на переднем плане как основная задача, подлежащая выяснению и реализации.
Достаточны ли для нормального отправления правосудия установленные законом права обвиняемого, надежны ли пре дусмотренные УПК гарантии этих прав? Есть ли в российском уголовном процессе условия для того, чтобы всегда осуществлялся конституционный принцип презумпции невинов ности и каждый человек имел реальную возможность защи щаться от предъявленного ему обвинения?
К сожалению, на все эти вопросы пока приходится отве чать отрицательно. Конечно, за последние годы многое изме нилось в правовом статусе обвиняемого и он постепенно все более превращается в полноправного участника процесса. Медленно, шаг за тагом удается искоренять из сознания за конодателей и правоприменитслей традиционный советский по стулат, будто расширение прав обвиняемых ведет к их безна казанности, плодит преступность, мешает успешной борьбе с нею, сковывает руки нашим доблестным органам расследова ния и поэтому некоторые отступления от этих прав в инте ресах дела не только возможны, но и в ряде случаев необхо димы как высшее благо для общества и государства. Посте пенный отказ от этого заблуждения, продиктованного ложно понятыми интересами дела, позволил ввести в наше законо дательство ряд норм, обеспечивающих и успешную борьбу с преступностью, и защиту прав лиц, привлекаемых к уголов ной ответственности.
Казалось бы, что может быть проще и понятнее элемен тарного, логически безупречного положения: как только в уго ловном процессе, еще на стадии расследования, возникает об винительная функция и появляется процессуальная фигура об виняемого, тотчас должна возникнуть и противоположная, за щитительная функция и появиться ее главный носитель — за щитник? Тогда достигается естественный баланс оппонирую щих сил, способный привести к установлению истины. Тем не менее до 1950 г. защитник мог участвовать только в стадии судебного разбирательства, на предварительное следствие его не допускали. Позднее он получил такое право, по только в момент, когда предварительное следствие уже было закончено. Право на защиту законодатель вводил с большой оглядкой, шел к этой цели как-то боком, зигзагами. Достаточно вспом-
336
Глава XI Судебная защита прав и свобод
пить неодинаковые моменты допуска защитника в дело для разных категорий обвиняемых, безуспешную попытку сгладить эти различия с помощью прокурорских полномочий, введение и поспешную отмену права обвиняемого, не владеющего язы ком, па котором ведется судопроизводство, обратиться к за щитнику в момент предъявления обвинения и др. И только сейчас ст. 47 УПК предоставляет наконец обвиняемому нрав< в любом деле иметь защитника с момента предъявления обвп нения.
I
Больше того, впервые получил право воспользоваться по мощью защитника и подозреваемый, если он задержан или ар стован. Правда, из сопоставления ст. 47 и 122 УПК следует, что задержанный лишь спустя сутки может встретиться с защитни ком. Этот срок чрезмерно велик. Кроме того, он расходится с правилом ст. 48 Конституции РФ, предоставляющей каждом) задержанному право пользоваться помощью защитника с мо мента задержания. Думается, срок пребывания подозреваемого под стражей до встречи с защитником должен быть сокраще! до шести, в крайнем случае до двенадцати часов.
Как это ни парадоксально, но в нашем уголовно-процес суалыюм законодательстве никогда не было нормы, разреша ющей защитнику иметь свидания с обвиняемым без ограниче ния их числа и продолжительности (такая норма содержа лась только в Положении о предварительном заключении под стражу от 11 июля 1960 г.). Законодатель как-то уж очень стыдливо вводил право на свидания. В ст. 51 УПК об этом праве говорилось в общей форме (причем речь шла о свида-| нии, а не свиданиях); когда же защитник знакомился с мате риалами оконченного расследования, то получал право на сви дание (опять одно!) с обвиняемым наедине (ст. 202 УПК). только в 1992 г. все эти сомнительные формулировки был заменены безоговорочным правилом: с момента допуска к уча стию в деле защитник вправе иметь свидания с обвиняемым и подозреваемым (о подозреваемых раньше и речи быть не мог ло) наедине без ограничения их количества и продолжитель ности. В этих же статьях вместо прежнего права защитника выписывать из дела "необходимые сведения" (кому необхо димые? для чего необходимые?) появилась более точная и верная формулировка: выписывать "любые сведения и в лго бом объеме".
§ 3. Защита прав обвиняемого и потерпевшего в уголовном суде 337
Еще одна мера, направленная на усиление гарантий прав личности, — разрешение защитнику участвовать не только на предварительном следствии, но и при производстве дознания. Раз на дознании фигурируют подозреваемый и обвиняемый, значит, должен быть и защитник. Прежние ограничения, суще ствовавшие более тридцати лет и касавшиеся почти пятой час ти всех расследуемых уголовных дел, т. с. тех, по которым ма териалы дознания служат основанием для рассмотрения дела в суде, отменены (ст. 120 УПК).
Поправки, внесенные в УПК 15 июня 1996 г., не только расширили право обвиняемого и подозреваемого на свидания с защитником, но и предоставили им право на свидания с род ственниками и иными лицами. Кроме того, УПК предусмот рел их право на переписку, чего раньше никогда не было. Порядок и условия предоставления этих прав определяются Федеральным законом от 15 июля 1995 г. "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении пре ступлений".
Ряд изменений, внесенных в УПК в 1992 г., усилил гаран тии важнейшего права человека и гражданина — права на сво боду и неприкосновенность. Еще в 1973 г., когда СССР рати фицировал Международный пакт о гражданских и политичес ких правах, раздавались голоса, что мы должны, выполняя тре бования пакта (п. 4 ст. 9), предусмотреть в законе право каж дого задержанного или арестованного безотлагательно пред стать перед судом, который проверил бы правильность ограни чения свободы и либо подтвердил его, либо отменил. Но тогда власти предержащие не услышали эти голоса, вернее, не захоте ли услышать. То же самое повторилось и в 1975 г. при подпи сании СССР Хельсинкских соглашений. Только Копенгагенс кое (1990 г.) и Московское (1991 г.) совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ подвигли советское, а за тем и российское прави гельство на реализацию взятых па себя международных обязательств. В итоге УПК был дополнен нор мами о праве арестованного на судебную проверку правильно сти заключения его иод стражу (ст. 11, 46, 52), а также раз вернутой процедурой проверки в суде законности и обоснован ности ареста пли продления срока заключения под стражу (ст. 202' и 2202)-
338
Глава XI. Судебная защита прав и свобод
Но при этом надо иметь в виду, что Конституция Россий ской Федерации допускает арест, заключение под стражу и содержание под стражей только по судебному решению (ст. 22). Из этого следует, что санкцию (согласие) на заключение под стражу впредь должен давать не прокурор, а суд или су дья. И тогда автоматически отпадает надобность в специаль ной судебной проверке законности и обоснованности заключе ния под стражу, поскольку во всех случаях эта мера будет применяться не чиновником, а представителем судебной влас ти.
Но для того, чтобы все вопросы о санкционировании арес тов или об отказе в санкции решал только суд, требуется суще ственная организационно-кадровая перестройка судебной ра боты. Сделать это сразу невозможно. Нужен определенный переходный период. Поэтому в "Заключительных и переход ных положениях" Конституции записано: "До приведения уго-ловно-процессуалыюго законодательства Российской Федера ции в соответствие с положениями настоящей Конституции со храняется прежний порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления" (п. 6).
Подобной оговорки нет в переходных положениях при менительно к судебным решениям, ограничивающим тайну пе реписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, разрешающим проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц. С момента вступления Кон ституции в силу все перечисленные ограничения прав граж дан могут иметь место не по усмотрению прокурора, как рань ше, а только по решению суда (ст. 23, 25). Следовательно, в этих случаях на практике непосредственно применяются ука занные правила Конституции, что и было разъяснено Плену мом Верховного Суда Российской Федерации в постановле нии от 24 декабря 1993 г. "О некоторых вопросах, связан ных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации".
После длившейся десятилетия критики законодатель на конец-то признал ошибку, допущенную им при формулирова нии процедуры прекращения дела вследствие изменения об становки (ст. 6 У ПК). Никакими аргументами невозможно было объяснить, почему при прекращении дела следователем по лю-
339
§ 3. Защита прав обвиняемого и потерпевшего в уголовном суде
бому нсреабилитирующему основанию (истечение срока дав ности, амнистия, передача на поруки и т. д.) обвиняемый впра ве был настаивать на своей реабилитации по суду, а если дело прекращалось ввиду изменения обстановки, что, конечно, не ре абилитировало обвиняемого, его лишали возможности требо вать направления дела в суд'. Чтобы решить этот простейший, на наш взгляд, вопрос, потребовалось вмешательство Конститу ционного Суда РФ, который 28 октября 1996 г. рассмотрел жалобу О.В. Сушкова, просившего признать неконституцион ной с г. 6 УПК, не позволявшую ему добиваться реабилитации по суду. Конституционный Суд признал, что "уголовное дело не может быть прекращено, если лицо против этого возражает и ходатайствует о продолжении производства по делу. В этом случае производство по делу должно продолжаться в обычном порядке". Именно так решен этот вопрос в новой редакции ст. 6 УПК.
В соответствии с конституционным велением "заочное раз бирательство уголовных дел в судах не допускается" (ч. 2 ст. 123). На столь высоком уровне этот запрет раньше никог да не фиксировался, хотя в УПК это правило было записано (ст. 246). Разумеется, принцип очного, т. с. с участием обвиня емого, разбирательства дела относится прежде всего к суду пер вой инстанции, где устно и непосредственно исследуются все доказательства, в том числе выслушиваются объяснения и воз ражения обвиняемого, и выносится приговор. Это положение, на наш взгляд, в комментариях не нуждается.
Но ситуация в суде обычно складывается так, что кто-то из участников процесса (чаще всего это бывает осужденный) не доволен вынесенным приговором, подает на приговор кассаци онную жалобу и требует, чтобы вышестоящий суд рассмотрел его жалобу и проверил справедливость приговора с его, осуж денного, участием. Встречается и противоположная ситуация: прокурор принес протест на оправдательный приговор и оп равданный настаивает, чтобы этот протест вышестоящий суд рассмотрел с непременным его, оправданного, участием. Каза лось бы, вполне естественное и законное требование. Да, есте-
1 Подробно об этом см.: Савицмт В.М. По поводу уголовно-процессунльных гарантий права невиновного на реабилитацию // Советское государство и право. 1965. № 9. С. 52-54.
340
Глава XI. Судебная защита прав н свобод
ствепиое, по, увы, не опирающееся на закон, хотя суд кассацион ной инстанции, в отсутствие осужденного (оправданного) н нЬ-выслушав его объяснении, может произвести с приговором сан мые разные юридически значимые операции (отменить нрцго*-вор, изменить его, направить дело на новое расследование и т. д.). И все это, оказывается, может быть совершено в отсут ствие осужденного (оправданного), без предоставления ему возможности заявлять отводы н ходатайства, знакомиться с по зициями других участников судебного заседания, без учета его устных высказываний и вообще без его ведома.
А все потому, что действующий закон не считает обяза тельным участие осужденного (оправданного) в суде второй инстанции, рассматривающем его жалобу или протест прокуро ра. Пришел осужденный (оправданный) в суд — тогда его выслушают. Не пришел, даже по уважительной причине, — суд рассмотрит жалобу без него (ст. 335 У ПК). И получается, что запрет Конституции заочно рассматривать уголовные дела имеет чисто формальный характер, ибо очное разбирательство дела в суде первой инстанции может быть сведено на пет заоч ной проверкой вышестоящим судом вынесенного приговора. По изложенным основаниям Конституционный Суд РФ признал регламентацию, лишающую осужденного права лично участво вать в заседании суда кассационной инстанции, не соответству ющей Конституции (постановление от 10 декабря 1998 г.). Ка залось бы, такое решение должно повлечь за собой единствен ное практическое следствие: если осужденный, находящийся под стражей, настаивает на своем непосредственном участии в кассационной инстанции, то он должен быть доставлен в судеб ное заседание. Но Конституционный Суд, исходя, видимо, из финансовых затрат, которые возникнут при повсеместной реа лизации этой меры, предусмотрел и другой способ, долженству ющий обеспечить права осужденного: он может, находясь под стражей, получить для ознакомления кассационные жалобы или протест, а также дополнительно представленные материалы и направить в кассационный суд свои возражения, письменно из ложить свою позицию. Что даст осужденному эта переписка — пока неясно, скорее, ничего. Тем не менее в целом постановле ние Конституционного Суда нужно рассматривать как опре деленный шаг в сторону усиления гарантий прав обвиняемого (осужденного).
§ 3. Защита прав обвиняемого и потерпевшего в уголовном суде 341
Следует напомнить, что такая же проблема возникает и в суде надзорной инстанции, т. с. когда проверяется приговор, вступивший в законную силу. И там все зависит от суда, кото рый может вызвать осужденного для участия в заседании, а может и не вызвать. Насколько нам известно, ни один суд этой возможности осужденному никогда не предоставлял. А если и были такого рода уникальные случаи, то они не делают пого ды. Обвиняемый (осужденный или оправданный) фактически лишен права на очную проверку в надзорном порядке выне сенного в отношении него приговора. Неужели нужно дожи даться очередного, теперь уже о надзоре, постановления Кон ституционного Суда? Есть основания рассчитывать, что в но вом УПК РФ все эти нарушения права обвиняемого на защиту будут устранены.
Конституция РФ гарантирует каждому осужденному за преступление право па пересмотр приговора вышестоящим судом (ч. 3 ст. 50). Однако УПК до недавнего времени не предусматривал права обжаловать в кассационном порядке приговоры Верховного Суда РФ. Приговоры любого другого суда — можно, а Верховного — запрещено. Почему?
Когда принимался действующий УПК (это было в 1960 г.), требовалось подчеркнуть высокий уровень Верховного Суда, непререкаемость его решений. Заботой же о правах отдельно взятой личности власть себя особенно не обременяла. С тех пор многое изменилось. Другими критериями стали опреде ляться социальные ценности. В новых условиях возникла на стоятельная потребность вплотную заняться проблемами этой самой личности. Даже если эта личность — осужденный. Как примирить конституционное право каждого осужденного на пересмотр приговора с запретом, установленным УПК? Этот непростой вопрос разбирал Конституционный Суд. Непосред ственным поводом стала жалоба В. Шаглия, осужденного Вер ховным Судом за тяжкое преступление к 15 годам лишения свободы. Он жаловался не на суровый приговор (известно, что Конституционный Суд приговоры не проверяет), а на норму УПК, лишившую его права на кассацию. Право на пересмотр приговора — это право на рассмотрение дела заново, повтор но. Результаты пересмотра могут быть разными. Главное же здесь — обязанность вышестоящего суда, получившего жало бу, проверить дело и приговор. Чтобы устранить противоречие
12 Права человека
342
Глава XI Судебная Защита прав л свобод
между положениями Конституции и УПК, в принципе были возможны два решения. Первое — лишить судебные коллегии Верховного Суда полномочий рассматривать дела по первой инстанции. Однако вряд ли эго целесообразно. Концепция су дебной реформы оставляет у Верховного Суда юрисдикцию суда первой инстанции по узкому кругу дел. Второй путь устране ния отмеченной коллизии — дать возможность осужденному коллегией Верховного Суда обжаловать приговор в кассаци онную коллегию. В этих целях образовать в составе Верховно го Суда новую структуру — кассационную палату. Вопрос лишь в том, насколько такое решение будет соответствовать консти туционному праву осужденного обращаться с кассационной жалобой именно в "вышестоящий суд".
Фактически, конечно, н первая, и кассационная инстанции при гаком раскладе будут действовать в рамках одного и того же суда. Но, следуя букве ст. 36 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", кассаци онная коллегия будет все же считаться вышестоящим судом по отношению к судебным коллегиям по уголовным делам, по граж данским делам и военной коллегии Верховного Суда, действуя как "вышестоящая судебная инстанция". В результате консти туционное право па пересмотр приговора при таком решении будет, думается, обеспечено. Появление у осужденного права по дать кассационную жалобу повлечет за собой безусловную про верку приговора. А "вышестояние" кассационной коллегии но отношению ко всем другим коллегиям Верховного Суда может быть достигнуто более сложным порядком ее формирования Поскольку состав обычных коллегий утверждается Пленумом Верховного Суда, судьи кассационной коллегии могли бы полу чать полномочия от Совета Федерации по представлению Пре зидента РФ. Именно так урегулирована эта проблема Законом от 4 января 1999 г. о внесении изменений и дополнений в УПК.
Еще одно существенное право обвиняемого — обратиться за защитой к суду присяжных заседателей. Суд присяжных создан, точнее, возрожден в России в 1993 г., и уже накоплен определенный опыт его деятельности. Двенадцать совершенно случайно, по жребию, отобранных мужчин и женщин решают вопрос о виновности обвиняемого (подсудимого), который сам, по своему желанию и разумению, доверил им распорядиться своей судьбой.
§ 3. Защита прав обвиняемого и потерпевшего в уголовном суде 343
Конкретные процессуальные формы, в которых дело реша ется судом присяжных, представляют для обвиняемого опреде ленную систему достаточно значимых гарантий. Из этого, одна ко, не следует, что, обращаясь к суду присяжных, обвиняемый непременно окажется в выигрыше. Бывает и наоборот. Но сама возможность для обвиняемого выбирать состав суда, обсуждать, взвешивать все "за" и "против" — эта идея несомненно в выс шей степени гуманная и демократическая. Суд присяжных, по явившийся много веков назад в Англии, конечно же, не свободен от разного рода прегрешений, о чем немало пишется в западной печати. Но несмотря на известные минусы высказываемая иногда мысль отказаться от суда присяжных встречает решительное возражение, жесткое неприятие в странах англосаксонской сис темы права, где не только фактическая реализация этого инсти тута, но даже сама лишь потенциальная возможность каждого быть судимым себе равными справедливо считается символом настоящей свободы и подлинной демократии.
Какие конкретные гарантии возникают у обвиняемого (под судимого), если он решит искать защиту своих прав в суде при сяжных? Не вдаваясь в детали процедуры рассмотрения дела судом присяжных (она изложена в разделе десятом УПК), в самом общем, контурном виде эти гарантии можно свести к следующему:
а) обвиняемый, заявивший по окончании предварительно го следствия о своем желании предстать перед судом присяж ных (а у него по закону есть выбор: либо суд присяжных, либо суд в составе судьи и двух народных заседателей, либо суд из трех профессиональных судей), вправе в дальнейшем, во время предварительного слушания, изменить свое желание и отказаться от суда присяжных, по только до вынесения судьей постановле ния рассматривать дело с участием присяжных заседателей;
б) обвиняемый (подсудимый) и его защитник участвуют в отборе 12 присяжных заседателей (а их должно быть пригла шено в данное судебное заседание не менее 20) путем заявле ния им мотивированных и безмотивных отводов. Но даже при соблюдении всех правил отбора подсудимый и его защитник вправе заявить, что ввиду особенностей данного дела этот со став присяжных может оказаться не в состоянии вынести объек тивный вердикт, и просить судью сформировать новую колле гию присяжных;
344
Глава XI. Судебная защита прав и свобод
в) из числа неотведенных заседателей необходимые для рассмотрения дела 12 присяжных отбираются путем случайной выборки (жеребьевки), что исключает возможность искусствен-ного подбора присяжных какой-либо стороной пли судьей;
г) процедура исключения из дела доказательств, получен ных с нарушением закона, урегулирована в суде присяжных бо лее детально и тщательно, чем в обычном суде, и это позволяет обвиняемому надеяться, что уличающие его доказательства, если они получены, например, в отсутствие понятых или не оформле ны надлежащим протоколом, не будут представлены присяжным;
д) если прокурор в ходе судебного разбирательства отка жется поддерживать обвинение и против этого не будет возра жать потерпевший, то суд присяжных обязан прекратить дело, и это — дополнительный шанс для подсудимого. Такой обя занности нет у суда, когда дело слушается в обычном порядке, и он вправе постановить обвинительный приговор даже при от казе прокурора от обвинения;
е) в совещательной комнате присяжные самостоятельно, в отсутствие судьи решают вопрос о виновности подсудимого и в случае положительного ответа могут в своем вердикте сформу лировать мнение, что виновный заслуживает снисхождения или особого снисхождения, и это влечет для судьи безусловную обя занность снизить виновному наказание или даже назначить ему наказание ниже низшего предела, предусмотренного санкцией соответствующей статьи Уголовного кодекса;
ж) для вынесения вердикта "невиновен" достаточно поло вины голосов присяжных; чтобы поставить обвинительный вер дикт, требуется большинство;
з) вердикт присяжных о невиновности подсудимого для судьи обязателен; он должен вынести оправдательный приго вор. Если же присяжные признали подсудимого виновным, то судья при наличии указанных в законе условий может с ними не согласиться, распустить коллегию присяжных и направить дело на новое рассмотрение в ином составе присяжных заседателей;
и) при обжаловании осужденным приговора, вынесенного судом присяжных, кассационная инстанция не вправе изменить приговор в худшую для осужденного сторону. Оправдатель ный приговор не может быть отменен, даже если прокурор ссылается на существенные нарушения прав обвиняемого. И вообще кассационная инстанция не вправе отменить приговор
§ 3. Защита прав обвиняемого и потерпевшего в уголовном суде 345
и направить дело на новое расследование для выяснения ка ких-либо обстоятельств, к чему довольно часто прибегает суд в обычном производстве и что в ряде случаев может повлечь за собой установление новых, отягчающих вину обвиняемого фак тических данных.
Таковы в суммарном виде очевидные преимущества, кото рые приобретает обвиняемый, если обращается в суд присяж ных. Беда лишь в том, что такую возможность имеют далеко не все обвиняемые, а только те, кто привлекается к уголовной от ветственности за преступления, совершенные на территории не которых субъектов Российской Федерации (Алтайского, Крас нодарского, Ставропольского краев, Московской, Ивановской, Ростовской, Рязанской, Саратовской, Ульяновской областей). В остальных 80 субъектах Федерации суды присяжных из-за раз ного рода объективных трудностей, прежде всего финансовых, отсутствуют. Так что гуманное положение Конституции: "Об виняемый в совершении преступления имеет право на рассмот рение его дела судом присяжных заседателей в случаях, предус мотренных федеральным законом" (ч. 2 ст. 47), к сожалению, пока не может быть осуществлено полностью. Это нарушает принцип равенства всех перед законом и судом, который пре дусматривает и право каждого на суд присяжных независимо, в частности, от места жительства (ст. 19 Конституции РФ).
Заканчивая на этом рассмотрение вопросов, связанных с обеспечением в уголовном процессе права обвиняемого на за щиту, нельзя с сожалением не отметить отсутствие в УПК ос новополагающего принципа любого цивилизованного процес са — принципа, который в тоталитарное лихолетье постоянно подвергался остракизму, но без которого мы даже близко не подойдем к справедливому, гуманному правосудию. Имеется в виду принцип презумпции невиновности. Он провозглашен в действующей Конституции Российской Федерации (ст. 49), но — удивительное дело! — для кардинального принципа, опреде ляющего саму суть, ядро, характер именно уголовного судо производства, никогда не находилось места в российском уго-ловпо-процессуалыюм законодательстве. Нет такого принципа в УПК и сейчас, если не считать упоминания об обязанности председательствующего в суде присяжных разъяснить им "сущ ность принципа презумпции невиновности" (ст. 451). Этот пробел необходимо исправить как можно скорее, воспроизведя
346
Глава XI. Судебная защита прав и свобод
в УПК добротную конституционную формулу: "(О Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном фе деральным законом порядке и установлена вступившим в за конную силу приговором суда. (2) Обвиняемый не обязан до казывать свою невиновность. (3) Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого"1.
Переходя к анализу процессуальных возможностей, кото рые закон предоставляет такому участнику уголовного процес са, как потерпевший, надо напомнить, что лишь действующий УПК, принятый в 1960 г., наделил потерпевшего широкой па литрой прав, превратив его тем самым в активную процессу альную фигуру, достаточно успешно защищающую свои нрава, нарушенные преступлением. До этого потерпевший фактичес ки участвовал в процессе, лишь когда: а) он выступал в делах частного обвинения или б) им был заявлен гражданский иск в уголовном деле. Во всех остальных случаях он не выполнял никакой уголовно-процессуальной функции и нес обязанности, аналогичные обязанностям свидетеля.
Такое положение не могло в должной мере обеспечить за щиту жизни, здоровья, чести и достоинства граждан, пострадав ших от преступлений. Осуществленное УПК значительное рас ширение прав потерпевшего, естественно, отразилось на харак тере выполняемых им функций. Деятельность потерпевшего приобрела отчетливо выраженный обвинительный характер, а сам он превратился в субъекта уголовного преследования, но сителя обвинительной функции. Поскольку преступление при чинило потерпевшему моральный, физический или имуществен ный вред, он, конечно, заинтересован в том, чтобы виновный был наказан судом за свои противоправные действия и чтобы его заставили этот вред загладить. Закон наделяет потерпевшего правом давать показания, представлять доказательства, участво-
1 Последнее практическое следствие из принципа презумпции невиновности более правильно, на наш взгляд, изложить в иной редакции: "(3) Неустранимые сомнения в виновности обвиняемого толкуются в его пользу". Кроме того, конституционную формулу необходимо дополнить важным положением, вытекающим из презумпции невиновности' "Обязанность доказывать обвинение возлагается на обвинителя". Отсутствие в Конституции .ггого положения объясняется только одним: ст. 49 находится в гл. "Права и свободы человека и гражданина" и в нее, естественно, не укладывается определение обязанности обвинителя, в роли которого, как правило, выступает должностное лицо государства — прокурор.
§ 3 Защита прав обвиняемого и потерпевшего в уголовном суде 347
вать в их исследовании, заявлять ходатайства и отводы, знако миться со всеми материалами дела с момента окончания пред варительного следствия, приносить жалобы па действия и ре шения органов дознания, следователя, прокурора и суда (ст. 53 УПК).
Специально надо сказать о праве потерпевшего обжало вать в суд решение органа дознания, следователя или прокуро ра о прекращении уголовного дела. В ч. 5 ст. 209 УПК не было формального запрета на такое обжалование. Но правоприме-пптсльпая практика однозначно придавала ей ограничитель ный смысл, и ни один суд не принимал к проверке жалобы па незаконность прекращения дела следователем, органом дозна ния или прокурором. Это выяснилось при рассмотрении Кон ституционным Судом РФ 13 ноября 1995 г. жалоб потерпев ших Р.Н. Самигуллиноп и А.А. Апанасснко, посчитавших, что такое толкование судами ч. 5 ст. 209 УПК нарушает их консти туционное право на судебную защиту. Конституционный Суд пришел к выводу, что хотя указанная норма УПК соответству ет Конституции, она не может служить основанием для отказа в судебной проверке обоснованности постановления о прекра щении дела. Чтобы окончательно устранить всякие сомнения на этот счет, 21 декабря 1996 г. в ч. 5 ст. 209 УПК было внесе но дополнение о том, что постановление о прекращении дела может быть обжаловано прокурору или в суд.
Но потерпевший не только носитель прав. В силу публич ного начала, присущего уголовному процессу, он привлекается к участию в деле и как источник доказательств, с помощью которых исследуются событие преступления, виновность обви няемого и определяется размер возможного наказания. В этих целях потерпевший обязан являться по вызовам следователя и суда и давать правдивые показания, не разглашать без разре шения следователя данные предварительного следствия, под вергаться экспертному исследованию или освидетельствованию в случаях, указанных в законе, представлять для сравнительно го изучения образцы своего почерка или иные образцы, уча ствовать по указанию следователя в производстве осмотра, след ственного эксперимента и выполнять некоторые другие обя занности (ст. 75, 79, 86, 139, 179, 181, 183 УПК).
Для потерпевшего чрезвычайно важной, можно даже ска зать, знаковой является гарантируемая ему возможность пользе-
348
Глава XI. Судебная защита прав и свобод
ваться услугами представителя. Известно, что институт про цессуального представительства может быть реализован лишь при условии, что доверитель имеет в деле самостоятельный ин терес и обладает широким кругом нрав для отстаивания этого интереса. Только тогда возникает потребность поручить защи ту своего интереса представителю, выбранному самим довери телем или назначенному по закону. Признание за потерпев шим нрава иметь представителя — существенный элемент его характеристики как стороны в процессе.
Процессуальные права представителя производны от соот ветствующих прав самого потерпевшего. Все то, что по закону вправе предпринимать потерпевший, он может передоверить своему представителю. Лишь в одном последний ограничен: у него нет права давать показания, поскольку сугубо личный ха рактер этого права делает невозможным реализацию его через представителя.
Важную практическую роль играет правильное решен» вопроса, может ли потерпевший лично пользоваться своим правами, если в процессе участвует его представитель. Вопро этот возник в связи с тем, что долгое время в законе содержа] лась альтернатива: процессуальные права имеет потерпевши или его представитель. Отсюда делался вывод, что одновре менно использовать свои права они не могут, действовать дол жен либо тот, либо другой. Впоследствии разделительный сою|| или был заменен на соединительный и, но кое-где в У ПК пер воначальная редакция осталась. Так, сохранено указание о поп терпевшем или его представителе в ст. 298 УПК, где речь и о сообщении суду в письменном виде формулировок нското^ рых пунктов будущего приговора. В суде присяжных посл4* окончания судебного следствия проводятся прения сторон, ко торые состоят, в частности, из речей потерпевшего или его пред ставителя (ст. 447 УПК).
Но суть вопроса заключается в том, что процессуальная дееспособность потерпевшего не может быть ограничена фак+ том появления в деле его представителя. Было бы противоесте* ственно лишать самого потерпевшего возможности активно участвовать в процессе, если он пожелал иметь представителя. Ведь по смыслу закона наличие у потерпевшего представителя должно усиливать его позицию, создавать дополнительные га рантии удовлетворения его законных интересов. Наделение по-
§ 3. Защита прав обвиняемого и потерпевшего в уголовном суде 349
терпевшего правом пользоваться услугами представителя, в том числе адвоката, свидетельствует о стремлении законодателя максимально обеспечить потерпевшему практическую реализа цию его прав. Именно в таком плане сформулированы взаимо отношения потерпевшего и его представителя в проекте нового УПК РФ.
Вопрос о представителе переходит в совершенно иную плоскость, когда рассматривается дело о преступлении, в ре зультате которого наступила смерть потерпевшего. Здесь, по нятно, исчезает почва для дискуссии о совместном или взаимо исключающем участии потерпевшего и его представителя в процессе. Но практика поставила не менее сложный вопрос: каково процессуальное положение лиц, действующих вместо умершего потерпевшего?
Полемика развернулась вокруг нормы ч. 4 ст. 53 УПК, ус танавливающей, что "по делам о преступлениях, последствием которых явилась смерть потерпевшего, права, предусмотренные настоящей статьей, имеют его близкие родственники". Как ви дим, процессуальное положение близких родственников погиб шего потерпевшего в законе четко не определено. Перед соста вителями проекта нового УПК возникла и продолжает оста ваться нерешенной задача: воспроизвести ли эту норму в но вом законе или попытаться дать недвусмысленное определение процессуального статуса близких родственников погибшего потерпевшего?
На наш взгляд, близкие родственники сами не являются по терпевшими, потому что преступление не было направлено про тив них непосредственно; вред, причиненный им смертью по терпевшего, — это косвенный, побочный результат преступного посягательства. Конечно, близкие родственники тяжело страда ют из-за гибели родного им человека, но это не в состоянии вос полнить отсутствие абсолютно необходимого признака всякого потерпевшего — прямой причинной связи между преступлени ем и наступившим противоправным результатом. Пойти по та кому пути — значит размыть все контуры материально-право вого и процессуального понятия потерпевшего, лишить это поня тие всякой определенности, ибо любой вред, если ему достаточно быть косвенным, опосредованным, сказывается не только на том, кто стал жертвой преступления, по и на широком круге лиц (его близких родственниках, друзьях, сослуживцах и т. д.), причем
350 Глава XI. Судебная .защита прав и свобод
фактическая степень травмированное™ этих лиц может и не со впадать со степенью их родства, свойства или иных отношений с потерпевшим. Ведь не случайно ст. 53 УПК не называет близких родственников умершего потерпевшими. Потерпевшим, как ска зано в этой статье, является сам умерший, а его близкие родствен ники лишь имеют права, предоставляемые законом потерпевше му. Но в каких случаях лицо может иметь права потерпевшего, не будучи таковым? Разумеется, только тогда, когда оно участву ет в деле в качестве представителя потерпевшего. Никакой дру гой процессуальной фигуры, пользующейся совокупностью прав, указанных в ст. 53 УПК, закон не знает: это либо потерпевший, либо его представитель. Третьего не дано. Поэтому близкий род ственник умершего участвует в деле именно как представитель потерпевшего, и никем иным он быть не может.
Этот взгляд, высказанный и подробно обоснованный много лет назад в первой в отечественной литературе монографии о потерпевшем1, постоянно подвергается критике. Но доводы оп понентов не отличаются убедительностью. Утверждают, на пример, что в случае гибели потерпевшего "речь не может идти ни о каком представительстве, ибо можно представлять интере сы только живого человека, а не того, кого уже нет"2. Однако при ближайшем рассмотрении этот аргумент отказывается ботать в предназначенном ему направлении. В самом деле, пред! ставлять в уголовном процессе интересы полностью или час! тнчно недееспособного потерпевшего можно и нужно в любом случае — и когда он жив, и когда он погиб в результате пре-отупления. Если недееспособный потерпевший погиб, его ннте ресы в суде будут защищать родители, усыновители, опекуны и т. п., т. е. лица, действующие в качестве законных прсдста-1 вителсй потерпевшего (п. 8 ст. 34 и ст. 56 УПК). Неверно ут| верждение, будто законный представитель защищает интересы! только "здравствующих недееспособных лиц", что со смертыс недееспособного "теряет под собой почву и институт предста-| вительства потерпевшего"5. Законный представитель остаетс*
1 См.: Савицкий В.М., Потеружн И.И. Потерпевший в советском уголовном
процессе. М., 1963. С 10-15.
- Степанов В., Шпмановскнн В. Процессуальное положение близки*
родственников лица, погибшего от преступления // Соц. законность. 1970
№ 1. С. 56.
1 Шпилеа В.П. Участники уголовного процесса. Минск, 1970. С. 98.
§ 3. Защита прав обвиняемого п потерпевшего в уголовном суде 351
им и после гибели представляемого, причем не только в уголов ном процессе, по п во многих других правоотношениях (иму щественных, жилищных и т. д.). Это же относится п к обычно му представителю. Если взрослый и дееспособный потерпев ший заключил соглашение о нредстаилтельствс, то в случае его последующей смерти ничто не препятствует представителю про должать действовать в интересах умершего. Следовательно, воз ражать в принципе против возможности представительства ин тересов умершего пет ровно никаких оснований, это противоре чило бы закону п самой идее процессуального представитель ства.
Единственная особенность, которая дает формальный по вод оспаривать право близких родственников выступать пред ставителями умершего, — отсутствие соглашения о предста вительстве. Так ведь и случай этот особый, чрезвычайный. Если бы потерпевший не умер, то вопроса вообще не возникло и все оформлялось бы по правилам обычного представительства. Но когда потерпевший умер, сам факт его смерти п прямое указа ние закона о наделении в этом случае правами потерпевшего его близких родственников компенсируют отсутствие формаль ного соглашения, вводят родственников в ранг представителей потерпевшего, подобно тому как факт недееспособности потер певшего п правовая норма о представительстве его интересов делают родителей или опекунов недееспособного его законны ми представителями без всякого па то специального соглаше ния. Новый ГК РФ предусматривает представительство, осно ванное не только на доверенности, но и па указании закона (ч. 1 ст. 182).
Своеобразную точку зрения относительно процессуально го положения близких родственников погибшего высказал М.С. Строговпч: "Мы думаем, что их положение сложно: они и представители потерпевшего и сами они потерпевшие"'. То, что близкие родственники ис являются потерпевшими, было показано выше. То, что они действуют как представители по терпевшего, несомненно. По невозможно вообразить одновре менное участие лица в деле и в качестве самого потерпевшего, и в качестве его представителя. По мысли М.С. Строговича, близ кий родственник представляет, конечно, не себя самого, а умср-
СпцхновичМ.С. Курс советского уголовного процесса. Т. 1. М., 1968. С. 2.58.
352 Глава XI. Судебная .защита прав и свобод
шего, но это дела не меняет. Если допустить, что близкий род ственник сам является потерпевшим, то он уже никого пред ставлять не может, потому что потерпевший действует от свое го имени и в своих интересах, иначе он не потерпевший. Если же согласиться с тем, что процессуальное положение близкого родственника — представитель потерпевшего, то это исключа ет его участие в деле в качестве потерпевшего, так как не могут быть в одном и том же деле потерпевшие двух видов: один — просто потерпевший (убитый), а другой — потерпевший с фун кциями представителя интересов убитого. Такое решение без основательно.
А.М. Ларин согласен с нашим выводом, что близкие род ственники умершего потерпевшего не могут считаться по терпевшими. Ол предлагает для них особый процессуальный статус — правопреемники потерпевшего'. По правопреем ство — категория не процессуального, а материального права, и такое наименование, по сути, лишь повторяет процессуально бессодержательное упоминание в ч. 4 ст. 53 УПК о том, что в случае смерти потерпевшего его права переходят к его близ ким родственникам. Предлагаемое наименование не решает, а еще больше запутывает вопрос. В самом деле, если погибший потерпевший был взрослым и не ограниченным в правах, то вместо пего в процессе будет действовать, по Ларину, правопре емник. Если же потерпевший не достиг совершеннолетия или был недееспособен, то права умершего будут реализовывать на основе закона родители, усыновители, опекуны и т. п., т. е. лица, действующие в качестве законных представителен. Значит, за конные представители — не правопреемники погибшего? По тогда чем же они отличаются от правопреемников? Пет ника кого резона вводить в уголовный процесс еще одного участни ка, в то время как все функции и права погибшего потерпевше го в полном соогветствип с процессуальной теорией и законом могут быть возложены на его представителя.
Принцип состязательности и равноправия сторон, сформу лированный в ч. 3 ст. 123 Конституции РФ, конечно же, отно сится прежде всего к производству в суде. Тем не менее эле менты состязательности (спора) присущи и досудсбным стади ям уголовного процесса. Права обвиняемого на прсдваритель-
1 См.: Л(1]пт А.М. Защита прав человека и гражданина в уголовном судопроизводстве // Общая теория прав человека. М., 1996. С. 188.
353
§ 3 Защита прав обвиняемого и потерпевшего в уголовном суде
ном следствии, которые постепенно все более расширяются, — прямой отголосок состязательного начала, которое должно про низывать весь уголовным процесс, если он претендует быть де мократическим способом установления истины в уголовном деле. И о состязательности, и о сторонах 15 досудебпых стадиях мож но говорить лишь условно, для этого на предварительном след ствии в его нынешнем виде пет составляющих организацион ных процессуальных предпосылок.
Но одно обстоятельство, как бы его юридически ни опре деляли, лежит на поверхности: если на предварительном след ствии действуют лица, отстаивающие диаметрально противо положные интересы, — а это, как уже было сказано, обвиняе мый и потерпевший, — если они стараются выдвинуть перед следователем свои версии происшедшего события и предста вить доказательства, эти версии подтверждающие, то у обвиня емого п потерпевшего должны быть равные процессуальные возможности, т. с. они должны обладать если ис одинаковыми, то близкими по юридической эффективности правами. Разу меется, тождества здесь быть не может, ибо обвиняемый и по терпевший — совершенно разные процессуальные фигуры, они вводятся в судопроизводство для достижения разных конк ретных целей, они процессуальные антиподы. Но без опреде ленного баланса прав обвиняемого и потерпевшего осуществ ляемое следователем доказывание очень легко может оказать ся односторонним.
Чтобы избежать этой опасности, необходима некоторая кор ректировка прав потерпевшего, их расширение, доведение пе речня этих прав до того минимума, которым располагает сей час обвиняемый. Возьмем, к примеру, назначение и производ ство экспертизы па предварительном следствии. Экспертиза — очень важное средство получения доказательств, ее выводы могут оказать существенное влияние па предварительное следствие и судебное разбирательство. Законодатель справедливо предус мотрел широкие права обвиняемого при назначении и произ водстве экспертизы. Обвиняемый вправе ознакомиться с по становлением следователя о назначении экспертизы н заявить отвод эксперту, просить о назначении эксперта из числа ука занных им лиц, поставить перед экспертом дополнительные вопросы, присутствовать с разрешения следователя при произ водстве экспертизы и давать объяснения эксперту, знакомиться
354
Глава XI. Судебная защита прав п свобод
1
с заключением эксперта (ст. 185 УПК). У потерпевшего же нет ни одного из этих прав, он может даже и не знать, что но делу проводилась экспертиза. Налицо явный дисбаланс прав, который, конечно, не помогает установлению истины.
Продолжая сопоставление прав при расследовании дела, нужно отметить и отсутствие у потерпевшего права на озна комление с материалами оконченного дознания, в то время как обвиняемый п его защитник таким правом наделены (ст. 120 УПК). Не может потерпевший, в отличие от обвиняемого, зая вить ходатайство о дополнении предварительного следствия после ознакомления с делом (ср. ст. 200 и 201 УПК). Не выда ют потерпевшему на руки н копию обвинительного заключе ния, хотя ему этот документ нужен для подготовки к отстаива нию своих интересов в суде не в меньшей мерс, чем обвиняемо му для организации н проведения защиты.
Ущемлен правовой статус потерпевшего по сравнению с положением обвиняемого не только на дознании и предвари тельном следствии, но и в судебном разбирательстве. УПК зак репил право потерпевшего па представление доказательств, участие в их исследовании и заявление ходатайств в суде. По терпевший вправе также обжаловать приговор и поддержи вать свою жалобу в кассационной инстанции. И лишь на одном промежуточном отрезке уголовно-процессуалыюй деятельнос ти, а именно в судебных прениях, потерпевший по существу выключается из процесса, превращаясь па какое-то время в пассивного наблюдателя, потому что право выступать в прени ях закон ему не предоставил. Резонно ли это?
Выступая в прениях, участники судебного разбирательства получают возможность подвести итоги судебному следствию, оценить доказательства, высказать свое мнение относительно доказанности вины подсудимого и меры наказания виновному. Все участники судебного разбирательства пользуются т^кой возможностью — потерпевший же ее не имеет. Если он хочет сообщить суду свое мнение по всем перечисленным вопросам, он может сделать это в письменных предложениях, подавае мых суду до удаления его в совещательную комнату (ст. 298 УПК). Значит, в письменном виде излагать суду мнение мож но, а устно — нельзя. Объяснимо ли это?
Тот же потерпевший, если причиненный ему вред поддастся денежному выражению, в силу этого обстоятельства становит-
§ 3. Защита прав обвиняемого л потерпевшего в уголовном суде 355
ся гражданским истцом и получает право выступать в судеб ных прениях (ст. 54 н 295 УПК). По когда преступление при чиняет потерпевшему моральные или физические страдания, он лишен возможности говорить о них в прениях сторон. По лучается, что имущественные интересы потерпевшего защище ны более надежными процессуальными гарантиями, чем его честь, достоинство и личная неприкосновенность. Справедливо ли это?
Отсутствие у потерпевшего права выступать в прениях ставит его в неравное положение с другими участниками су дебного разбирательства. С его позицией могут спорить, могут доказывать ее несостоятельность, ошибочность и т. п. Но воз разить своим процессуальным оппонентам, показать неубеди тельность доводов другой стороны потерпевший не вправе. А ведь суду важно знать мнение потерпевшего, важно не толь ко для правильного решения дела, хотя это главное, но и пото му, что суд видит в нем, равно как н в других участниках про цесса, возможного кассатора н, естественно, стремится макси мально учесть его доводы при вынесении приговора.
И суды ищут выход из положения. Иногда они находят его в признании потерпевшего гражданским истцом по поводу причиненного ему мизерного, чисто символического имуществен ного ущерба. В других случаях дают потерпевшему или его представителю возможность произнести речь "в порядке до полнения судебного следствия", а то и официально допускают его к участию в прениях сторон, т. е. фактически обходят за кон или прямо нарушают его запрет, поскольку он противоре чит потребностям практики. Так не лучше ли, чем обходить несовершенный закон, его усовершенствовать?
Эта мысль уже реализована применительно к суду при сяжных, где потерпевший без каких-либо ограничений участвует в прениях сторон (ст. 447 УПК). Она заложена также в про ект нового УПК России, предусматривающий возможность для потерпевшего выступать с речью в прениях во всяком суде первой инстанции. Но уже и сейчас, хотя пока еще без соответ ствующего законодательного оформления, норма УПК, ограни чивающая права потерпевшего, фактически утратила свою силу. 15 января 1999 г. Конституционный Суд РФ, рассмотрев жа лобу М. Клюева, указал, что эта норма умаляет достоинство личности потерпевшего и противоречит конституционному прин ципу состязательности н равноправия сторон. Конституцией-
356
Глава XI. Судебная защита прав и свобод
ный Суд предписал всем судам допускать потерпевших к уча стию в судебных прениях без каких бы то ни было ограниче ний.
Есть еще один важный аспект защиты прав потерпевше го — не только правовой, но и глубоко нравственный, этичес кий. Известно, что институт гражданского иска в уголовном деле работает плохо. Реальные взыскания сумм, присужден ных потерпевшему за причиненный ему преступлением имуще ственный вред, растягиваются на долгие годы, бывают нерегу лярными. Если отбывающему наказание в исправительной ко лонии администрация не в состоянии предоставить работу (а это бывает сейчас сплошь и рядом), го у осужденного, есте ственно, ист заработка и исполнительный лист будет лежать без движения. Многие преступления вообще остаются нерас крытыми, и по этой причине потерпевшие даже не знают, к кому предъявить иск. Не лучше их положение и тогда, когда пре ступник, личность которого установлена, скрылся, а компетент ные органы не в состоянии его разыскать. Короче говоря, фак тически положение потерпевшего иначе как катастрофическое расценить нельзя.
Что предпринять? Этот вопрос возник не сегодня и не в России. Чем больше публичная власть осознавала себя обязан ной гарантировать стабильность ею же установленных обще ственных отношений, в том числе отношений собственности, тем чаще обнаруживались многочисленные пробелы в правовом статусе индивида. Юристы уже давно стали всерьез задумы ваться над тем, как исключить не имеющую никаких оснований ни в юридических, ни в моральных нормах зависимость имуще ственного положения потерпевшего от случайных факторов, связанных с личными качествами причинитсля вреда (его бо лезнь, инвалидность, престарелый возраст и т. п.) или нспро-фессиоиализмом должностных лиц. Постепенно выкристалли зовалась безупречная со всех точек зрения идея: обязанность компенсировать потерпевшему причиненный вред должна стать правовой обязанностью самого государства. В конце 60-х годов эта идея в разных формах и с разным числом оговорок полу чила вполне осязаемое воплощение. К настоящему времени правовые нормы, предусматривающие выплату компенсации жертвам преступлений из специальных государственных или общественных фондов, действуют во многих странах — Авст-
357
§ 3. Защита прав обвиняемого н потерпевшего в уголовном суде
рии, ФРГ, Франции, Великобритании, Новой Зеландии, США, Финляндии, Австралии, Нидерландах, Норвегии, Мексике и др.
В Советском Союзе этот вопрос был впервые поставлен на обсуждение в 1977 г.1 В ходе многочисленных дискуссий отме чалось, что для человека, чье здоровье находится под угрозой вследствие тяжких телесных повреждении или чье имущество подверглось разграблению либо уничтожению, мало проку от того, что ущерб будет ему возмещаться (если будет) мизерны ми долями на протяжении многих лет. Он, конечно же, остро нуждается в незамедлительной компенсации. Такая мера в по давляющем большинстве случаев для него жизненно необхо дима, ее введение лежит в русле формирования правового го сударства, в котором упор делается па создание реальных га рантий личных и имущественных нрав граждан. Нужно, кроме того, учитывать, что имущественная ответственность государ ства мыслится только как вспомогательная, субсидиарная, ибо взыскание должно направляться в первую очередь на имуще ство и заработок самого осужденного. Только если их нет или они недостаточны для полного возмещения вреда, на помощь потерпевшему приходит государство, тотчас приобретая право предъявить к виновному регресспый иск.
24 декабря 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял За-коп "О собственности в РСФСР", в котором появилась нако нец долгожданная норма: "Ущерб, нанесенный собственнику преступлением, возмещается государством по решению суда. Понесенные при этом государством расходы взыскиваются с виновного в судебном порядке в соответствии с законодатель ством РСФСР" (п. 3 ст. 30). В октябре 1991 г. произошло и первое применение этой нормы на практике: Ногинский город ской народный суд (Московская область) вынес решение, кото рым обязал финансовый отдел местного Совета предоставить потерпевшему Черкашииу вместо украденной у него и не най денной органами милиции автомашины "Жигули" аналогичную машину или выплатить ее рыночную стоимость.
Как нетрудно догадаться, это решение районного суда про существовало недолго. Под формальным, надуманным предло гом его отменили и Московский областной суд, и Верховный Суд РФ. Уж очень опасным мог оказаться прецедент, когда
1 См.. МнмлоаЛ.Г., Сатщкий В.М. Нерешенная проблема возмещения вреда потерпевшему от преступления // Правоведение. 1977. № 3. С. 47 — 54.
358 Глава XI Судебная .«щита прав и свобод
государство реально обязывали выплачивать потерпевшим (а их миллионы!) причиненный им преступлением вред. Суды перестали принимать к рассмотрению заявления потерпевших, а в 1993 г. действие этой правовой нормы вообще было приос тановлено. С введением в действие нового Гражданского ко декса РФ (1 января 1995 г.) Закон "О собственности в РСФСР" был признан утратившим силу.
Так безуспешно закончилась попытка утвердить на терри тории России стандарты цивилизованного правосудия, касаю щиеся защиты прав жертв преступлений. Возможно, эта попыт ка была преждевременной. Возможно, предпосылки возмеще ния вреда государством следовало бы значительно сузить, на пример компенсировать вред, наступивший в результате пре ступлений только против личности (убийство, причинение вре да здоровью и т. п.). Поскольку защита граждан от преступле ний — одна из важнейших задач правового государства и учи тывая конституционную гарантию: "Государство обеспечивает потерпевшим... компенсацию причиненного ущерба" (ст. 52), нам все равно рано или поздно придется вернуться к вопросу о государственной защите имущественных прав потерпевшего. И если финансовое положение страны измениться в лучшую сто рону, не останется никаких оснований — правовых, нравствен ных, фактических или организационных — отказываться от вы полнения государством своего прямого долга перед жертвами преступлений — помочь потерпевшим быстрее вернуться к нор мальному имущественному состоянию, разрушенному из-за не радивости тех должностных лиц, которые не сумели достойно справиться со своими служебными обязанностями.
§ 4. Защита прав сторон в гражданском судопроизводстве
Гражданское судопроизводство — одна пз форм осуществ ления судебной власти, правовое средство обеспечения прав, сво бод и законных интересов индивидов. Масштабность этой фор мы судебной защиты общеизвестна. По мере развития рыночных отношений, расширения товарооборота, роста числа сделок и потребительских услуг обращения в суд по поводу конфликтов, возникающих между людьми в сфере производства и потребле-
§ А. Зашитя прав сторон в гражданском судопроизводстве 359
имя, будут становиться обычным делом, рутинным способом ис пользования и необходимых случаях властных возможностей государства для улаживания споров о праве гражданском.
Как правило, инициатором возбуждения дела в гражданс ком судопроизводстве выступает истец, т. с. лицо, которое счи тает себя обладателем нарушенного или оспариваемого права и которое ищет у суда защиты в установленном процессуальным законом порядке. Другой стороной в исковом производстве яв ляется ответчик, т. с. лицо, предполагаемое нарушителем чьих-либо прав и охраняемых законом интересов. Две эти фигу ры — основные в исковом производстве. В некоторых случа ях участниками гражданского процесса выступают и так назы ваемые третьи лица, которые либо заявляют самостоятельные требования на предмет спора, либо не заявляют таковых. Что бы не затруднять изложение рассмотрением прав и обязаннос тей всех лиц, участвующих в деле (а их, если исходить из пе речня ст. 29 ГПК, достаточно много), а также тех, кто содей ствует процессу доказывания (свидетелей, экспертов и др.), мы ограничимся кратким анализом процессуального положения только сторон в гражданском судопроизводстве.
Истец и ответчик — стороны спорного материального пра воотношения. Истец считает, что его право и/или охраняемый законом интерес нарушены пли оспорены, и поэтому обращает ся в суд за их защитой. До разрешения дела судом правоотно шение всегда является спорным: не ясна обоснованность иска; нет достоверных данных, что лицо, обратившееся в суд, действи тельно обладает тем субъективным правом, о защите которого оно просит; остается под вопросом, нарушено ли фактически его право, и если да, то тем ли субъектом, которого истец просит привлечь в качестве ответчика. Следовательно, для признания лица стороной (истцом пли ответчиком) суд должен распола гать хотя бы достаточно обоснованным предположением, что оно является субъектом спорного материального правоотношения.
Стороны юридически заинтересованы в исходе дела, их интересы, как правило, противоположны, они отстаивают их перед судом в правовом споре. Но когда решение вынесено и вступи ло в законную силу, оно становится обязательным для сторон со всеми вытекающими из пего материально-правовыми п про цессуальными последствиями. Для других лиц, участвующих в деле, вступившее в законную силу судебное решение имеет лишь
360
Глава XI. Судебная защита пр<ш и свобод
некоторые, как правило, процессуальные последствия, напри мер преюднцналыюсть.
Общспрпзнано, что стороны участвуют в исковом произ водстве. Однако высказана обоснованная, па наш взгляд, точ ка зрения, что и в производстве по делам, возникающим из административных правоотношении (о сущности этого произ водства подробно будет сказано в § 5 этой главы), их участ ники являются сторонами. По этим делам заявитель (гражда или) и должностное лицо отстаивают своп интересы, имеют те же права, что истец и ответчик в исковом производстве, поэто му их процессуальное положение равнозначно положению сто рон1.
Эффективное осуществление гражданского судопроизвод ства, основанного на принципе днспозитивпостп, во многом за висит от активности сторон. Активность же сторон целиком обусловлена спектром их нрав п обязанностей, определенных правилами ГПК. Стороны вправе, в частности, знакомиться с материалами дела, выписывать из них необходимые сведения и снимать копии; заявлять ходатайства и отводы; участвовать в исследовании доказательств; задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям и экспертам; давать суду уст ные и письменные объяснения; представлять свои доводы и соображения по всем возникающим в ходе судебного разбира тельства вопросам; возражать против ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле; обжаловать решения и опре деления суда и пользоваться другими процессуальными нрава ми, предусмотренными законом (ст. 30 ГПК).
Как уже отмечалось, гражданское дело чаще всего возбуж дается по заявлению истца. Но в некоторых случаях от имени заинтересованного лица в суд может обратиться его представи тель. Статья 43 ГПК наделяет гражданина правом вести дело в суде лично или через представителя. Личное участие граждани на не лишает его права иметь по этому делу представителя. Воп росы о лицах, которые могут и которые не могут быть представи телями в суде, об их полномочиях регулируются ст. 44 — 48 ГПК.
В качестве субъектов спорного материального правоотно шения стороны могут свободно, по собственному усмотрению
1 См.: Защита прав личности в социалистическом гражданском процессе Под ред. Л.Л. Мельникова. М., 1986. С. 167-168.
§ 4. Защита прав сторон в гражданском судопроизводстве 361
распоряжаться своими как материальными, гак и процессуаль ными правами. Истец вправе, в частности, отказаться от иска, изменить предмет и основание пека, увеличить либо уменьшить размер искового требования. Ответчик волен признать иск, возражать против деистый"! истца, предъявить к нему встреч ный иск. Стороны вправе прекратить спор, заключив мировое соглашение (ст. 34 ГПК).
Важно отметить, что широкий круг прав и возможность использовать их по своему усмотрению присущи сторонам не только в суде первой инстанции, но и при судебной проверке решения в кассационном порядке. И там стороны могут актив но участвовать в заседании суда, и там возможны отказ от иска и мировое соглашение. Дпспозптивпость, таким образом, про низывает всю систему гражданского судопроизводства.
Предоставив сторонам широкие нрава, законодатель воз ложил на них и определенные процессуальные обязанности. Прежде всего стороны должны добросовестно пользоваться принадлежащими им нравами. Неисполнение этой обязанности влечет за собой применение процессуальных санкций. Так, еж,-тематическое противодействие правильному и быстрому рас смотрению и разрешению дела может повлечь за собой взыска ние в пользу другой стороны вознаграждения за фактическую потерю времени (ст. 92 ГПК).
Каждая из сторон должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений. Стороны обязаны представлять необходимые до казательства, сообщать суду о перемене своего места житель ства, являться в суд по вызовам, выполнять другие обязанности, установленные ГПК.
В качестве одного из лиц, участвующих в деле, ст. 29 ГПК называет прокурора. Он не сторона, у него нет личных (субъек тивных) интересов. Тем не менее закон наделяет его полномо чиями возбудить дело или вступить в уже возбужденное дело, если этого требует, в частности, защита прав граждан (п. 2 ст. 4, ст. 41 ГПК). В качестве кого в этих случаях выступает проку рор? Как соотносится его позиция с позицией заинтересован ного гражданина? И вообще, насколько соответствует эта его роль принципу дпспозитивиости — ведущему началу граждан ского судопроизводства?
362
Глава XI. Судебная защита нрав и свобод
За последние годы чрезвычайно снизился престиж прокура туры. Причин тому много. Главная — тщетные попытки исполь зовать в новых условиях прежние методы прокурорской работы, сохранить прокуратуру как инструмент централизованного конт роля за всеми социальными процессами. Прокуратуру заставля ют выполнять тс же функции, которые были возложены на нее в первые годы советской власти н продолжали составлять существо ее деятельности в командно-административной системе СССР вплоть до его распада. Федеральный закон "О прокуратуре Рос сийской Федерации", принятый в 1995 г., в точности повторяет вы сказанную В.И. Лениным в 1922 г. и зафиксированную во всех советских конституциях п отраслевом законодательстве идею по строения прокуратуры как органа надзора за законностью. Меж ду тем нынешняя Россия живет в совершенно иных условиях. Она ставит перед собой цели, диаметрально противоположные тем, которые выдвигались на первый план государством дикта туры пролетариата.
Что значит в современных условиях следить за законнос тью? Надзирать, чтобы законы исполняли все федеральные ми нистерства, ведомства, органы власти в республиках, краях, обла стях и районах, органы местного самоуправления, контроля, все должностные лица, чтобы не только их действия, но п решения, приказы, инструкции, распоряжения п т. д. не противоречили законам. Эта гигантская задача ставилась перед прокуратурой всегда, по никогда не выполнялась, оставаясь мифом, утопией. Не хватало людей, времени, профессионализма. Прокурорский надзор за исполнением законов всеми п вся в управленческой н административной сфере (а именно так фактически определен он в ст. 1 и 20 действующего Закона о прокуратуре) означает сохра нение беспомощного состояния прокуратуры, обремененной необъятными функциями. Вместо того чтобы заниматься пусты ми хлопотами, именуемыми па практике "общим надзором" (а по сути — надзором "вообще"), прокуроры должны по-настоящему заботиться о выполнении своей главной, архинасущпон задачи — бороться с преступностью. Именно для этого, н только для этого, существует прокуратура в зарубежных странах. Именно так была организована прокуратура в дореволюционной России1.
Российская
1 Подробнее об этом см.. Савицкий В.М, Кртмс прокурорского над.юра // Сон. шкошюсть. 1990. № 1. С. 31—32; с/о же. Стержневая функция прокуратуры — осуществление уголовного преследования юстиция. 1994. № 10. С. 24-28.
§ /! Защита прав сторон в гражданском судопроизводство 363
Одобренная российским парламентом Концепция судеб ной реформы главной целью прокуратуры определяет уголов ное преследование, координацию деятельности правоохранитель ных органов по борьбе с преступностью, поддержание государ ств) того обвинения в судах, опротестование незаконных при говоров. Лучше прокуратуры никто этого сделать не сможет. Но фактически непосредственно борьбой с преступностью за нята едва ли половина прокурорских работников. Остальные брошены па общий надзор. В итоге ист ни эффективного про тиводействия местническому и ведомственному нормотвор-чсству, ни сколько-нибудь результативной борьбы с преступно стью. Достаточно напомнить, что с участием прокуроров суды рассматривают лишь около 50 процентов уголовных дел. В та кой ситуации судьям приходится принимать на себя бремя изоб личения подсудимых. Трудно придумать большее извращение самой сути правосудия.
"По где мы найдем столько обвинителей?" — возража ют руководители прокуратуры. Искать все равно придется, потому что записанный в Конституции принцип состязатель ности требует обязательного участия в суде двух сторон — обвинения и защиты, и такое участие предусмотрено в проек те УПК. А найти обвинителей труда не составит, если осво бодить прокуроров от общего надзора, а также от еще одно го юридического атавизма — участия в судах, рассматриваю щих гражданские дела.
В свое время, в 20-х годах, спешно создаваемое социалис тическое гражданское право использовалось для подавления и полного искоренения рыночных отношений, оживившихся было в период нэпа. Тогда участие прокурора в гражданском про цессе имело сугубо прагматическую цель: поскольку "мы ниче го "частного" не признаем" и, значит, "необходимо усиление вмешательства государства в "частно-правовые отношения", в гражданские дела" (В.И. Ленин), то процессуальным средством такого вмешательства должно было стать участие в суде про курора как представителя государства, проводника линии партии и центральной власти. Но сейчас положение совсем иное. Граж данский процесс деполитизирустся. В общих и арбитражных судах, как и во всей экономической жизни, утратила почву сак раментальная ленинская директива: "Для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное". В условиях
364
Глава XI. Судебная защита прав и свобод
нарождающегося рынка и появления конкуренции предприни матели идут на здоровый хозяйственный риск, который служит самым точным ориентиром для нормальной деловой активнос ти. Экономикой правит не надзор, а интерес. Прокурору нечего делать на рынке, в том числе и при разбирательстве в судах гражданских и арбитражных споров, если, конечно, хозяйствен ник не совершает преступления.
Поскольку прокурор в суде, рассматривающем гражданс кое дело, не является стороной, а приходит в суд прежде всего для дачи заключений (ст. 29, 33, 41 ГПК), то его участие в иско вом производстве может быть объяснено только выполнением функции надзора за соблюдением законов судом. Эта ошибоч ная официозная концепция, имевшая широкое хождение в пре жние времена, давно уже подверглась жесточайшей критике, ибо нет ничего более нелепого и противоестественного, чем над зор за судом со стороны одного из лиц, участвующих в деле и пришедшего в суд за поддержкой своей позиции'.
Гражданские дела рассматривают судьи, профессионально ничуть не уступающие прокурорам и не нуждающиеся в их "заключениях" (кстати, сам этот применяемый в ГПК термин в отличие от "мнения", высказываемого всеми другими лицами, участвующими в деле, как бы подчеркивает надзорные функ ции прокурора). В новых условиях гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям для обращения в суд за защитой своих прав и законных интересов вовсе не нужно посредниче ство прокуратуры. Они могут использовать для этого различ ные юридические службы, юрисконсультов профсоюзов, раз ветвленную сеть адвокатских фирм, бюро и коллегий, институт уполномоченного по правам человека.
По действующему закону для прокурора фактически не существует основополагающий для гражданского судопроиз водства принцип диспозитивиости. Все его акты в гражданском процессе суть исключения из этого принципа, они — акты про курорского надзора по "устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили" (ст. 12 ГПК). Право гражданина самостоятельно распоряжаться своими матерналь-
1 Правильные соображения об этом см : Жуйков В.М. Ирана человека и власть закона. М., 1995. С. 159-166.
365
§ 4. Защита прав сторон в гражданском судопроизводстве
иыми и процессуальными правами отступает на задний план перед действиями надзирающего прокурора, который уполно мочен законом возбудить в суде гражданское дело в защиту любого лица или вступить в возбужденное дело даже вопреки желанию этого лица. Более того, если гражданин (истец) про сит прекратить такое дело, то суд при возражении прокурора не может пойти ему навстречу. Но ведь если гражданин не желает предъявлять какие-либо требования к ответчику или возражает против позиции прокурора, суд, по логике вещей, должен считаться все-таки с гражданином (истцом), а не с про курором. Или суд действительно иодиадзорен прокурору? Если лицо, участвующее в деле, согласно с решением суда, то проку рор, оказывается, вправе, опять же со ссылкой на интересы этого лица, принести кассационный протест на судебное решение, хотя тем самым грубо нарушается воля гражданина.
Конечно, возникают ситуации, когда участие прокурора в гражданском процессе может быть полезным и необходимым. Но не как органа надзора за законностью, а как представителя одного из органов государства, подобно, скажем, представителю органа государственного управления (ст. 29 ГПК). Прокурор вправе участвовать в процессе только как лицо, возбудившее процесс. При этом он не должен давать никаких заключений в суде первой, кассационной или надзорной инстанции. Проку рор может возбудить гражданское дело по собственной иници ативе лишь в защиту государства или общества в целом либо в защиту прав неопределенной группы населения. И эту инициа тиву он должен обосновать, мотивировать перед судом. Веро ятно, возможны и некоторые другие исключения из принципа днспозитивности в пользу прокурора.
Но главное, что должно наступить в результате судебной реформы в контексте незыблемости права человека свободно распоряжаться своими материальными и процессуальными воз можностями, — минимизация участия прокурора в гражданс ком судопроизводстве. Если это будет достигнуто, то затем с неизбежностью последуют меры но концентрации высвобржда-ющихся прокурорских сил для защиты граждан, населения от криминальных посягательств, но обеспечению общественного порядка и личной безопасности каждого. А это — первооче редная задача правового государства.
366
Глава XI Судебная мщпта прав п свобод!
§ 5. Защита по суду от произвола чиновников л
^
При всей первостепенной важности задачи обеспечить су-; дьям подлинную независимость нельзя забывать, что независи мость сама по себе вовсе не самоцель, а лишь необходимое условие достойного выполнения судом возложенных на него функций. А вот каковы эти функции, что именно ждут от суда, каковы масштабы его деятельности — это главные вопросы, когда речь заходит о предметном содержании судебной влас ти.
Судебную власть как одну из основных структур правово го государства нельзя сводить к разбирательству конкретных дел, предусмотренных нормами гражданского или уголовного права. Такой подход себя изжил. Он был ориентирован па пре жний суд, послушно выполнявший все указания "номенклату ры" и не игравший никакой серьезной роли в театре абсурда, сценой которого, по несчастью, оказалась вся страна. Настоя щая судебная власть может возникнуть в результате приобре тения судом качественно новых функций, отнюдь не сводимых к тому, что раньше обычно именовалось правосудием. В кон тексте системы сдержек и противовесов судебную власть ха рактеризует не столько правосудие (в традиционном смысле), сколько юридическая возможность активно влиять на решения и действия законодательной и исполнительной властей, "урав новешивать" их. Вот эти-то полномочия, когда они предостав лены суду и используются судом, превращают его в мощную стабилизирующую силу, способную защищать права и свободы граждан, оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов.
О судебном контроле за законодательной властью, о дея тельности в этом направлении общих и арбитражных судов и, главное, о функциях и полномочиях Конституционного Суда было сказано выше (см. гл. X). Что касается судебного копт-роля за исполнительной властью, за чиновничеством, то вся ис тория его становления — свидетельство упорнейшего сопро тивления могущественного партийно-государственного аппарата любым попыткам хоть на йогу уменьшить его определяющее влияние на жизнь страны, се внутреннюю и внешнюю полити ку, на судьбы граждан.
367
§ 5 Защита по суду от произвола чиновников
Когда в 1977 г. была принята Конституция СССР, то в ней привлекала к себе внимание сг. 58, предусматривавшая для граж дан возможность обращаться в суд за защитой своих прав, если они ущемлены действиями должностных лиц, совершенными с нарушением закона, с превышением полномочии. Такая норма появилась в пашем законодательстве впервые, и это было не сомненным прогрессом. Правда, ст. 58 предусматривала необ ходимость соблюдать одно условие: подавать жалобы в суд "в установленном законом порядке". А вот закона такого не было. Его писали ровно десять лет. Десять лет люди не могли вос пользоваться правом, которое они имели но Конституции. А ког да в 1987 г. закон все же приняли, то он оказался столь ущерб ным (хотя бы потому, что обжаловать разрешалось только еди-1 поличные, но не коллегиальные действия должностных лиц),[ что уже спустя три месяца в пего пришлось внести существен-! ные коррективы. Но и это не исправило уродца. В 1989 г.[ прежний закон отменили и вместо него утвердили новый. Ду-1 маете, лучший? Отнюдь. Произошло то, что обычно нроисхо-1 дит при пустопорожней операции, в просторечии именуемой[ "обмен шила на мыло". И в новом законе откровенно сказа лись консерватизм мышления, боязнь перемен, подогреваемые] чиновничьими амбициями.
Как это — передать суду споры, которые испокон веку! разрешались самими ведомствами? Это же лишняя огласка, подрыв авторитета органов управления, покушение на их са мостоятельность! Так считали многие депутаты, представители местной власти, хозяйственники, особенно руководители воен но-промышленного комплекса. И ого буквально блокировало работу комиссии, вынужденной вместо шлифовки законопро екта заниматься бесконечными увязываниями и согласования-] ми.
Между тем давно известно, что судебное разбирательство! имеет огромные преимущества перед решением спора в ад министративном порядке. Как бы внешне благоприятно ни об ставлялась для гражданина возможность обжаловать реше ние должностного лица в вышестоящий орган управления (удобные часы приема, мягкие кресла для посетителей, веж ливый клерк, принимающий жалобу и выдающий расписку на
368
Глава XI. Судебная защита прав и свобод
фирменном бланке с печатью), отношения, складывающиеся в результате подачи жалобы, всегда будут оставаться адми нистративно-правовыми, т. е. такими, в которых па одной сто роне гражданин со своими бедами и печалями, а па другой — орган административный, управленческий, нередко орган го сударственной власти. Надо ли говорить, что гражданин чув ствует себя далеко не уверенно, обращаясь с жалобой к на чальнику того должностного лица, чье действие или решение он считает незаконным. А рассматривающее жалобу началь ство не очень-то склонно признавать ошибку, допущенную работником подчиненного ему (и руководимого им) аппара та. Вот и идет поток жалоб но восходящей, порождая спра ведливые нарекания и отнимая уйму времени у самых личных инстанций.
Другое дело — подача жалобы в суд. Независимость суд (пусть пока и весьма относительная), отсутствие у суден какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, широкая глас ность обсуждения, устное и непосредственное исследование всех доказательств — общепризнанные достоинства судебной про цедуры. Гражданин и орган власти или управления (должнос тное лицо) предстают перед судом в качестве сторон, имеющих равные процессуальные возможности доказывать правильность своих утверждений и оспаривать доводы противоположной сто роны. Не робкий спор униженного просителя с всесильным хозяином служебного кабинета, а открытое состязание равно правных участников судебного разбирательства. Ясно, что имен но судебный контроль может стать серьезнейшим заслоном от бюрократических извращений, задевающих права и законные интересы личности.
Конечно, Закон СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государ ственного управления и должностных лиц, ущемляющих пра ва граждан" приоткрыл людям путь к судебной защите от произвола и волокиты. Но только приоткрыл. Вне судебного контроля остались действия и решения руководства предпри ятий, вузов, школ, больниц и т. п., ибо они не относятся к орга нам государственного управления. Нельзя было жаловаться в суд на нормативные акты министерств и ведомств (инструк-
§ 5. Защита по суду от произвола чиновников 369
ции, правила и т. д.), хотя они затрагивали интересы отдель ных лиц, на незаконные решения общественных объединений, в том числе политических партий (кто в то время мог посметь жаловаться на ЦК КПСС?!), на правительственные распоря жения. Прежде чем обратиться в суд, надо было обязательно подать жалобу начальнику того должностного лица, чьи дей ствия вызывают возражения. Да и пошлину придется платить, если вздумаешь жаловаться в суд. В общем, совсем непросто было воспользоваться своим конституционным правом она су дебную защиту.
Именно из-за этих неоправданных ограничений тек в суды крохотный ручеек жалоб вместо огромного потока, который со страхом ожидался после провозглашения в Конституции права каждого на жалобу в суд. К примеру, в 1992 г. в суды Россий ской Федерации поступило всего лишь 9965 жалоб па действия органов управления и должностных лиц. И это в стране с насе лением почти 150 млн! Приведенные цифры красноречиво сви детельствуют о слабой эффективности механизма судебной за щиты, сконструированного в самом законе. Можно, конечно, пофантазировать и предположить другое: чиновники стали ува жительнее относиться к людям, меньше кормить их обещания ми и т. д. Только уж слишком фантастична эта явно ненауч ная фантастика.
Чтобы закон о судебном контроле за исполнительной вла стью действительно защищал права человека, надо исходить из принципа: по какому бы поводу ни возникало явное или еще не прорвавшееся наружу напряжение между граждани ном, обществом и государством — заключение человека под стражу, обыск или осмотр в его жилище, ограничение свобо ды передвижения, выезд из страны пли въезд в нес, отказ в регистрации партий и иных общественных объединений, при остановление или запрещение деятельности средств массовой информации, запрет митингов и демонстраций, нарушение пред принимателями договоров, споры по поводу регистрации кан дидатов, проведения и итогов выборов, — во всех этих и во многих других случаях единственным арбитром между спо рящими сторонами должен выступать суд. Возможность бес препятственно обращаться в суд за защитой от любых актов
370 Глава XI. Судебная защита прав и свобод
исполнительной власти — первое условие всякой свободы. Именно такое, глобальное, решение дано в принятом 27 апре ля 1993 г. Законе Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граж дан".
Если сравнить его название с названием союзного Закона 1989 г., то сразу бросается в глаза отсутствие в нем перечня органов и лиц, чьи действия могут быть обжалованы. Это про диктовано, во-первых, стремлением законодателя подчеркнуть максимально широкую возможность обжалования (любые, вся кие действия и решения, от кого бы они ни исходили) и, во-вторых, эстетическим неудобством давать в названии закона длинный перечень тех, кто может нарушить нрава н свободы граждан. Такой перечень приведен в ст. 1 Закона: это все госу дарственные органы (а не только органы государственного уп равления), органы местного самоуправления, учреждения, пред приятия и их объединения (в том числе частные, акционерные и смешанные), общественные объединения и должностные лица. В результате такой новеллы суду стали подконтрольны любые действия (решения) любых структур и должностных лиц, если возникает опасность ущемления ими законных интересов лич ности, что целиком отвечает духу и букве ч. 2 ст. 46 Конститу ции РФ, устанавливающей: "Решения н действия (или бездей ствие) органов государственной власти, органов местного само управления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд".
Реализуя предписания Конституции, новый закон создал единый механизм судебной защиты для всех граждан Российс кой Федерации. Лишь для одной категории граждан — военц нослужащих установлены некоторые особенности, обусловлен!! ные спецификой их деятельности. Военнослужащие могут обШ жаловать ущемляющие их права действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц в военный суд (ст. 4). Надо полагать, что жалобы па действия других органов и лиц (т. е. невоенных) военнослужащие вправе по давать в общие суды. Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в принятом 21 декабря 1993 г. постановлении "О рас смотрении судами жалоб на неправомерные действия, паруша-
§ 5 Защита по суду от произвола чиновников 371
ющие права и свободы граждан"1, граждане, уволенные с воен ной службы, вправе обжаловать действия и решения органов военного управления п воинских должностных лиц, нарушив ших их права и свободы во время прохождения ими военной службы, либо в районный, либо в военный суд по своему ус мотрению.
Вообще с наделением военнослужащих правом на судеб ное обжалование все обстояло непросто. Дело в том, что союз ный закон 1989 г. ни словом не упоминал об их праве обра щаться с жалобами па начальство в суд. Но даже когда уда лось получить согласие руководителей "силовых" ведомств на предоставление военным такого права, это не сняло проблемы. 28 апреля 1993 г. в ГПК РСФСР было внесено дополнение, которое существенно ограничило, по сравнению с рассматрива емым Законом от 27 апреля 1993 г., права военнослужащих: новой нормой ГПК им было запрещено обжаловать^ суд "ин дивидуальные и нормативные акты, касающиеся обеспечения обороны (оперативного управления войсками, организации бо евого дежурства, обеспечения боевой готовности) п государ ственной безопасности Российской Федерации" (п. 2 ст. 2390. Эта норма — плод явного недоразумения. Содержащиеся в ней ограничения в силу своей аморфности и неопределенности фактически полностью лишают военнослужащих права на су дебную защиту, ибо любая их жалоба может быть отклонена судом по мотиву, что она касается, прямо или косвенно, оборо ны п безопасности страны'. Эти ограничения действительно были записаны в одном из проектов Закона "Об обжаловании в суд...", но в ходе обсуждения были отвергнуты парламента риями и не вошли в его окончательную редакцию. Тем не ме нее они по досадной оплошности попали в текст совсем друго го, процедурного закона и сохраняются в нем по настоящее время. Нет сомнений, что в новом ГПК РФ ошибка будет ис правлена.
1 См . Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994 № 3.
с 4-7
- Указанные ограничения в принципе распространяются па жалобы любых граждан, но практически они, понятно, могут быть чаще всего использованы при рассмотрении жалоб именно военнослужащих
372
Глава XI. Судебная защита прав и свобод
К действиям (решениям), которые могут быть обжалова ны в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), если ими: 1) нарушены права и свободы граждани на (например, ему отказывают во въезде в какую-либо мест ность Российской Федерации); 2) созданы препятствия осу ществлению гражданином его прав и свобод (к примеру, из-за отсутствия в отделении милиции делопроизводителя гражда нину не выписывают заграничный паспорт); 3) па пего неза конно возложена какая-либо обязанность (например, воинс кая обязанность, если гражданин в силу своих религиозных убеждений настаивает на альтернативной службе); 4) он неза конно привлечен к какой-либо ответственности (материаль ной, дисциплинарной и др.). Исходя из разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, гражданин вправе подать в суд жалобу на отказ соответствующих органов исправить запись нацио нальности в паспорте; на отказ выдать визу на выезд за гра ницу; па решения государственных органов или органов мес тного самоуправления об установлении ограничений на вывоз товаров за пределы района, области, об установлении дополни тельных пошлин и сборов; на решения о наложении штрафов, принятые лицом, не уполномоченным налагать такие взыска ния, и т. д.
Решения, которые гражданин вправе обжаловать в суд, могут быть как нормативными, так и правоприменительными актами. В этом смысле суду подконтрольны указы Президента РФ, по становления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств, если ими в конкретной ситуации нарушены граж данские права и свободы. Решения в форме правопримсни-тсльных актов — это чаще всего различные приказы, распоря жения и т. п.
Пределы действия рассматриваемого российского закона принципиально иные, чем прежнего союзного. Предметом су дебного обжалования могут стать как индивидуальные, так и нормативные акты (по союзному закону — только индивиду альные). Из этого общего правила предусмотрены лишь два исключения: не подлежат обжалованию акты, проверка кото рых отнесена к исключительной компетенции Конституцион ного Суда РФ (на федеральном уровне это касается законов, а также нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации,
§ 5. Защита по суду от произвола чиновников 373
Государственной Думы, Правительства РФ)', и акты, для кото рых законодательством предусмотрен иной порядок судебно го их обжалования (ст. 3 Закона).
Последнее обстоятельство важно подчеркнуть потому, что союзный Закон исключил из сферы судебной защиты все дей ствия государственных органов, ущемляющие права граждан, для которых законодательством был установлен иной, т. е. не судебный, а административный, порядок обжалования. Это ка салось множества актов, и с каждым новым законом число их могло увеличиваться, что делало чиновников абсолютно неуяз вимыми для суда. Российский же Закон исходит из того, что все без исключения действия и акты могут быть обжалованы в суд, только порядок такого обжалования различен (гражданс-ко-процессуальный, уголовио-процессуальный и т. д.). Напри мер, если у гражданина вызывает тревогу экологически вред ная деятельность конкретного предприятия, то жалобу в суд он должен подать не на основании рассматриваемого нами закона, а со ссылкой на Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г., которым предусмотрен исковой порядок рассмотрения заявлений граждан. Исковой порядок установлен и для обжалования в суд актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц (ст. 136, 137 Налогового кодекса РФ, принятого 31 июля 1998 г.). Впервые предусмотрена возможность для осужденных и иных лиц об жаловать в суд действия администрации учреждений и органов, исполняющих наказания (ст. 12 Уголовно-исполнительного кодекса РФ от 8 января 1997 г.). Если арестованный по уго ловному делу жалуется в суд на незаконность и необоснован ность ареста или продления срока содержания под стражей, то судебная проверка жалобы производится в соответствии с нор мами ст. 220' и 2202 УПК РСФСР.
Вообще надо сказать, что если до перестройки можно было буквально по пальцам пересчитать законы, в которых со-
1 По мнению Н.Г. Салпщевон, ни в одном законе "вообще не определяется исключительная компетенция Конституционного Суда РФ" (Салищева Н.Г. Судебный контроль за действиями п решениями органов исполнительной власти // Общая теория прав человека. М., 1996. С. 318). Это мнение ошибочно, оно не соответствует действующему законодательству и прежде всего ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, исчерпывающе определяющей акты, проверять которые уполномочен только Конституционный Суд и никто другой.
13 Права человека
374 Глава XI. Судебная защита прав и свобод
держались нормы о праве граждан обращаться в суд за защи той своих прав, то среди принятых в последние годы вряд ли удастся отыскать закон, где отсутствовала бы такая важная га рантия. И это очень обнадеживающая тенденция'.
Действующий Закон "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" существенно облегчил гражданину путь к суду. Он (в отличие от Закона 1989 г., о чем говорилось выше) определил, что гражданин впра ве сам решать, кому направить жалобу — либо сразу в суд, либо сначала вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу.
Путь к суду облегчается и установлением альтернативной подсудности жалобы: гражданин может подать се в суд либо по месту нахождения органа или должностного лица, чьи дей ствия обжалуются, либо по своему месту жительства. В Законе 1989 г. такого выбора не было: гражданин в любом случае должен был искать адрес ответчика, посылать жалобу или сам ехать (как правило, не один раз) в соответствующий суд. Мож но себе представить, во что это обходилось жалобщику, если он жил, скажем, во Владивостоке, а ответчик (министерство, уч реждение, предприятие и т. п.) располагался в Москве. Чтобы человека не остановила боязнь больших расходов, закон пре дусмотрел, что суд может освободить жалобщика от уплаты пошлины или уменьшить ее размер.
Принципиально новой является норма ч. 6 ст. 4 рассмат риваемого Закона, позволяющая суду, принявшему жалобу к рассмотрению, по просьбе гражданина или по своей инициати ве приостановить исполнение обжалуемого действия (реше ния). Реализация такого права в ряде случаев может предотв ратить наступление вредных для гражданина последствий.
Наконец, нужно отметить четкую норму о характере реше ния, принимаемого судом по жалобе: "Установив обоснован ность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение)
1 Впрочем, продолжает дейетвовать ряд законодательных актов, правда вступивших в силу до принятия нынешней Копстнтуцин РФ, в которых пет ни слова о возможности для гражданина обращаться с жалобой в суд. Это, в частности, .чаконы "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" (1992 г.), "О частной детективной и охранном деятельности в Российской Федерации" (1992 г.), "О милиции" (1993 г.), "О федеральных органах налоговой полиции" (1993 г ), Таможенный кодекс РФ (1993 г.). Указанные акты должны быть приведены в соответствие со ст. 46 Конституции Российской Федерации.
§ 5. Защита по суду от произвола чиновников 375
незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает нарушенные права и свободы" (ст. 7). Таким образом, исходным пунктом судебного решения являет ся признание обжалуемого действия (решения) незаконным. Вслед за этим суд принимает или предписывает принять меры к восстановлению справедливости. Причем закон не содержит исчерпывающего перечня таких мер, он позволяет суду любым способом ("иным путем") обеспечить восстановление нарушен ных прав и свобод гражданина. Разумеется, если суд признает обжалуемое действие (решение) законным, он отказывает в удовлетворении жалобы.
В декабре 1995 г. в Закон "Об обжаловании в суд дей ствий и решений, нарушающих права и свободы граждан" были внесены некоторые изменения и дополнения. Эти поправки еще более усиливают судебную защиту прав граждан: теперь мож но жаловаться в суд на действия и решения не только должно стных лиц, но и любых /.осу дарственных служащих. Тем са мым создан механизм реализации ст. 14 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", принятого 31 июля 1995 г. Пункт 5 этой статьи гласит: "Госу дарственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан". Следова тельно, такая ответственность наступает по судебному решению.
Важно отметить, что по суду отвечают перед гражданами не только государственные, но и муниципальные служащие, если закон приравнивает их к государственным служащим (ст. 1).
В Законе от 27 апреля 1993 г. ни слова не было сказано об ответственности за бездействие, повлекшее нарушение прав и свобод граждан. И это, конечно, позволяло оставаться безнака занными многим волокитчикам и бездельникам. Между тем право граждан жаловаться в суд на бездействие органов и дол жностных лиц закреплено в ч. 2 ст. 46 Конституции Российс кой Федерации, а также в уже цитированной ст. 14 Федераль ного закона об основах государственной службы. В результате поправок, внесенных 14 декабря 1995 г., рассматриваемый нами Закон "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушаю щих права и свободы граждан" установил судебную ответствен ность и за бездействие, если оно привело к нарушению прав и свобод граждан (ст. 2).
376
Глава XI. Судебная .защита прав н свобод
Поправки предоставили гражданам дополнительные гаран тии реализации их права на получение информации. Они яви лись ответом на постановление Государствен ион Думы от 10 фев раля 1995 г. "О выполнении в Российской Федерации статьи 2' Конституции Российской Федерации", в котором подчеркнуто, что свободы граждан в сфере информации "слабо закреплены правовыми и организационными механизмами.., целые слон об щества не имеют возможности выражать в средствах массовой информации свое мнение.., многие средства массовой информа ции монополизированы органами исполнительной власти, вслед-* ствие чего не обеспечивается обратная связь граждан с государ ственной властью". По мнению Думы, такая ситуация негативно влияет па эффективность государственного управления. В ре зультате поправок в Законе "Об обжаловании в суд действии и решений, нарушающих права и свободы граждан" появилась новая норма: "Каждый гражданин имеет право получить, а должност ные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, не посредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на инфор мацию, содержащуюся в этих документах и материалах. Граж данин вправе обжаловать как вышеназванные действия (реше ния), так и послужившую основанием для совершения действия (принятия решений) информацию либо то н другое одновре менно" (ст. 2). В Законе дается также общее определение сведе ний, относящихся к официальной информации. Это сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государ ственных органов, органов местного самоуправления, учрежде ний, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершив ших действия (принявших решения), с установленным автор ством данной информации, если она признается судом как осно вание для совершения действий (принятия решений).
Защищая интересы граждан, поправки регулируют распре деление обязанности доказывания перед судом. Па органы и лица, чьи действия (решения) обжалуются, возлагается процес суальная обязанность документально доказать законность об жалуемых действий (решений). В то же время гражданин ос вобождается от необходимости доказывать их незаконность.
§ 5 Защита по суду от произвола чиновников 377
На нем лежит только одна обязанность — подтвердить сам факт нарушения его прав и свобод (ст. 6). Такое регулирова ние обязанности доказывания, вне всяких сомнений, облегчает гражданину его процессуальную задачу в суде.
Выше уже было сказано, что ст. 7 рассматриваемого россий ского Закона четко регламентирует содержание решения по жалобе. Главное в нем, если суд признает жалобу обоснован ной, — возложение на виновного обязанности удовлетворить требование гражданина, восстановить его нарушенные права и свободы. Но пробелом этой нормы было отсутствие в ней указа ния, должен ли виновный нести ответственность за свои незакон ные действия. Поправки к закону, принятые 14декабря 1995 г., устранили этот пробел. Теперь ст. 7 возлагает на суд обязан ность определить в решении также и ответственность государ ственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения, дол жностного лица, государственного служащего за действия (ре шения) или бездействие, приведшие к нарушению прав и свобод граждан. В частности, если речь идет о действиях (решениях) государственных служащих, то по представлению суда к ним могут быть применены такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о непол ном служебном соответствии, увольнение. Кроме того, по реше нию суда гражданину должны быть возмещены убытки и мо ральный вред, причиненные незаконными действиями (решени ями), а также представлением искаженной информации.
Как уже отмечалось, в 1992 г. (в последнем году действия союзного Закона, регулировавшего порядок судебного обжало вания), в суды поступило лишь 9965 жалоб граждан. Но уже во второй половине 1993 г., когда стал применяться новый российс кий Закон, число поданных в суд жалоб составило 12526, т. е. их стало больше, чем за весь предыдущий год. В 1994 г. жалоб было 27767, в 1995 г.-32054, в 1996 г.-41819, в 1997 г.-76767, а в 1998 г. — 107000. Таким образом, за последние пять лет число обращений граждан в суд увеличилось в семь с лишним раз, что свидетельствует о неуклонном росте доверия к судебной власти. Этот рост объясняется еще и тем, что в подавляющем большин стве случаев люди действительно находят у суда защиту: в 1995 г. было удовлетворено 74,1 процента поступивших в суд жалоб, в 1996 г.-74,4, в 1997 г.-83,5, в 1998 г. - 85 процентов.
378
Глава XII. Административно-правовые формы яащить
Благодаря принятым в последние годы законоположения^
судебная власть медленно, но верно обретает силу, становится
серьезным фактором политического и правового развития об!
щества. Новые законы о суде и практика их применения иод|
тверждают апробированный мировым опытом вывод, что в м
ханизме юридических гарантий прав человека защита по су
занимает центральное место. Суды сегодня — та послсдня
инстанция, куда обращаются за защитой, когда считают исчер$|
панными все возможности добиться правды у чиновников нл]||
справедливо решить иной назревший конфликт. Поэтому двп4
жеиие к правовому государству и гражданскому обществу, |;
рамках которых только и мыслима подлинная свобода личное*
ти, возможно лишь на пути создания в Российской Федерации,
независимой и авторитетной судебной власти. Первые шаги в
указанном направлении уже сделаны, и это дает основание рас!|
считывать на успех. *|
Глава XII |;
Административно-правовые формы защиты прав ] „
и свобод человека и гражданина \\
Административно-правовые формы защиты прав челове ка и гражданина предопределяются прежде всего издавае мыми в соответствии с Конституцией федеральными консти туционными законами и федеральными законами, устанав ливающими полномочия органов исполнительной власти в конкретных сферах управления и определяющих в этих сферах взаимоотношения органов публичной власти с инди видами, обязанности соответствующих органов и формы за щиты граждан от неправомерных действий должностных лиц. Определенную роль в этой сфере играет законодательство субъектов РФ.
Среди административно-правовых форм защиты прав и свобод граждан можно выделить следующие формы:
1. Законодательные гарантии прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти.
2. Административный (внесудебный) порядок обжалова ния актов органов исполнительной власти, когда жалоба на дей-
§ 1 Защита прав и свобод в сфере исполнительной власти 379
ствие нижестоящего органа (должностного лица) передается на рассмотрение вышестоящего по соподчиненное™ (суборди нации) органа.
3. Специфические формы государственного контроля в системе исполнительной власти: контроль Президента за за конностью и целесообразностью действий и актов Правитель ства РФ, федеральных министерств и ведомств, органов испол нительной власти субъектов РФ; государственный надзор как особая форма государственного контроля в отраслях хозяй ства и социально-культурной сферы в целях обеспечения за конности, охраны социально-экономических нрав граждан, ох раны и защиты их жизни, здоровья, обеспечения трудовых, жи лищных и иных нрав человека, создания благоприятных эколо гических условий и т. п.
4. Прокурорский (общий) надзор за соблюдением законов органами исполнительной власти, начиная с федеральных ми нистерств и ведомств и заканчивая всеми органами исполни тельной власти субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля, органами местного самоуправления. Осо бым видом общего надзора прокуратуры в сфере исполнитель ной власти является надзор за соблюдением прав и свобод че ловека и гражданина.
5. Значительную роль призван играть Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Его отношения с органами исполнительной власти урегулированы федеральным конституционным законом.
•В данной главе рассматриваются некоторые из перечис ленных форм защиты прав граждан. При этом учитывается, что судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти рассмотрен в XI главе.
I
§ 1. Законодательные гарантии прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной
власти
Эффективная защита прав и свобод граждан в сфере ис полнительной власти, учитывая многообразие правовых отно шений в этой сфере, требует четкого правового закрепления не только прав граждан, но и корреспондирующих им обязанное-
380
Глава XII. Административно-правовые формы защиты
тей соответствующих государственных органов. Роль регуля тора в данной сфере должен выполнять закон. Главное требо вание, предъявляемое к любому закону, — его полное соответ ствие нормам Конституции Российской Федерации. Не мень шее значение имеет и то обстоятельство, что, как правило, уста новление обязанностей граждан в сфере исполнительной влас ти должно определяться федеральным законом.
Статья 71 Конституции РФ (пункт "в") указывает, что в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. В ст. 55 Консти туции РФ установлено, что права и свободы человека и гражда нина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ консти туционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности госу дарства.
Законодательное закрепление прав и свобод человека и гражданина в ряде случаев требует дальнейшей конкретизации и детализации в нормативных правовых актах органов испол нительной власти. Этими актами, как правило, регламентирует ся компетенция тех или иных органов управления, определя ются их взаимоотношения с гражданами1.
Так, Федеральный конституционный закон "О Правитель стве Российской Федерации"2 указывает на основные направ ления деятельности высшего органа исполнительной власти в сфере охраны прав и свобод человека: Правительство РФ реа лизует конституционные права граждан в области социального обеспечения, принимает меры ло реализации трудовых прав граждан, прав граждан на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду; осуществляет меры по обеспечению безо пасности личности, по обеспечению законности, прав и свобод граждан; по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью.
Вместе с тем в других федеральных законах и подзакон ных нормативных правовых актах определяются обязанности
' Напомним, что согласно требованиям ст. 15 Конституции любые нормативные
правовые акты, штригнвающис права н свободы человека и гражданина, не
могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего
сведения.
2 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.
§ 1. Защита прав н свобод в сфере исполнительной власти 381
органов исполнительной власти обеспечивать реализацию кон ституционных прав граждан. Рассмотрим эти обязанности.
1. Статья 32 Конституции РФ провозглашает право граж дан Российской Федерации участвовать в управлении государ ством, в том числе право на равный доступ к государственной службе. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации"1 конкретизи ровал это право, указав па обеспечение равного доступа граж дан России к государственной службе в соответствии со спо собностями н профессиональной подготовкой, и что при по ступлении на государственную службу, при ее прохождении запрещено устанавливать какие бы то ни было прямые или косвенные ограничения или преимущества в зависимости от! пола, расы, национальности, языка, происхождения, имуществен-} ного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к обществен ным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Кон ституцией Российской Федерации и федеральным законом (ст. 21).
Определяя принципы государственной службы и обязанное-, тп государственных служащих, данный Закон подчеркивает не обходимость признавать, соблюдать и защищать права и свободы [ человека и гражданина. Далее в Законе указано, что государствен ный служащий в пределах своих должностных обязанностей дол жен своевременно рассматривать обращения граждан и обще ственных объединений и принимать по ним решения в порядке, установленном законами РФ и субъектов РФ (ст. 10).
Государственный служащий обязан также строго соблю дать исполнительную дисциплину, в том числе установленные законом процедуры реализации прав граждан2.
2. Конституция РФ в ст. 30 закрепляет право граждан на объединение, включая право создавать профессиональные со-|/ юзы. Это право нашло конкретизацию в федеральных законах от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях"-1, от 12 ян-
' СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990 [ 2 См.: Указ Президента РФ от 6 нюня 1996 г. "О мерах по укреплению Ь дисциплины в системе государственной службы" // СЗ РФ. 1996. № 24.
Ст. 2868.
1 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст 2231; 1998. № 30. Ст. 3608.
382
Глава XII. Административно-правовые формы защиты
варя 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гаран тиях их деятельности'", от 28 июня 1995 г. "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединении"2.
Общественные объединения создаются без предваритель ного разрешения государственных органов, они свободны в оп ределении своей внутренней структуры, самостоятельно прини мают уставы, действуют па принципе добровольности и равно правия. Членство в общественных объединениях не может слу жить основанием для ограничения прав н свобод граждан, со циальных, трудовых, политических прав, не препятствует про движению па государственной службе и т. д. В то же время органы исполнительной власти, не вмешиваясь во внутренне-организационные дела общественного объединения, в соответ ствии с полномочиями, предоставленными им законом, обязаны обеспечивать контроль за соблюдением этими объединениями законодательства, их уставных задач.
Органы исполнительной власти в этой связи осуществляют государственную регистрацию общественных объединении. Эту функцию выполняют органы юстиции: Министерство юстиции РФ — в отношении общероссийских и межрегиональных объе динений, управления юстиции в субъектах РФ — в отношении региональных организаций. Причем закон не допускает отказа в регистрации общественного объединения по мотивам нецеле сообразности его создания, устанавливает правила и сроки ре гистрации, предусматривает судебный порядок обжалования отказа в регистрации. Определена также судебная процедура ликвидации общественного объединения в случае нарушения им конституционных требований, прав н свобод граждан, осу ществления деятельности, противоречащей его уставным целям. [ Такая судебная процедура инициируется прокурором либо в| отдельных случаях — органом юстиции.
3. В статье 31 Конституции РФ гражданам РФ гарантиру-1 ется право на проведение публичных мероприятии — собра-' ннй, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования. Это право — одна из гарантий свободы мысли, слова, выражения убеждений п мнений, что является существенным признаком демократии.
1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
2 СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2503.
§ 1. Защита прав и снобод в сфере исполнительной власти 383
Органы исполнительной власти (местной администрации) при соблюдении инициаторами соответствующего мероприятия определенных условий (своевременное уведомление о намечен ном публичном мероприятии, поданное в письменной форме в компетентный орган, соблюдение установленного порядка про ведения этого мероприятия и т. п.) должны обеспечить реали зацию этого нрава. Речь идет об обязанности рассмотреть уве домление в установленный срок, обеспечить охрану и соблюде ние общественного порядка.
Все эти меры отражены в Указе Президента РФ от 25 мая 1992 г. "О порядке организации п проведения митингов, улич ных шествий, демонстраций и пикетирования"1. Следует так же учесть, что действия местной администрации в связи с зап рещением или иным ограничением публичного мероприятия могут быть обжалованы его инициаторами в суд в соответ ствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решении, нарушающих права и свободы граж дан"2.
4. Право каждого па свободу и личную неприкосновен ность (ст. 22 Конституции РФ); право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну; право на тайну пере писки (ст. 23); право па неприкосновенность жилища (ст. 25) означает одновременно закрепленную законом обязанность органов исполнительной власти осуществлять свои функции и полномочия с учетом гарантий перечисленных прав человека и гражданина. Так, орган исполнительной власти пе может при менить административный арест (ст. 32 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях). В административном порядке можно задержать гражданина на срок до трех часов (ст. 240 КоАП), личный досмотр, досмотр вещей и имущества возможны лишь в строго определенных случаях (ст. 242 КоАП). Характерно также, что Законами о милиции, о внутренних вой сках, об оперативно-розыскной деятельности впервые в практи ке российского законодательства подробно урегулированы ос нования п порядок применения мер физического воздействия, специальных средств и оружия по отношению к лицам, нару шающим правопорядок и совершающим правонарушения.
1 Ведомости РФ. 1992. № 22. Ст. 1216.
2 Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 685; 1995. № 51. Ст. 4970.
384
Глава XII. Административно-правовые формы защиты
В ст. 5 Закона о милиции подчеркивается, что милиции запре щается прибегать к обращению, унижающему достоинство че ловека, что всякое ограничение граждан в их правах п свобо дах милицией допустимо лишь на основаниях п в порядке, пря мо предусмотренных законом.
Милиция призвана защищать жизнь, здоровье, права и сво боды граждан, собственность от преступных и иных противо правных посягательств (ст. 1). Особое внимание законода тель уделил формулированию обязанностей милиции (в сг. 10 Закона из 2Л пунктов, определяющих перечень этих обя занностей, 12 имеют непосредственное отношение к решению вопросов, связанных с нравами и законными интересами граж дан). Речь идет о таких обязанностях, как оказание помощи гражданам, пострадавшим от противоправных действий и не счастных случаев, а также находящимся в беспомощном либо ином состоянии, опасном для здоровья и жизни; принятие и регистрация заявлений и сообщений о преступных п иных событиях, угрожающих личной безопасности; учет и регист рация автотранспортных средств; принятие при чрезвычай ных событиях мер но спасению людей; обеспечение сохран ности найденных и сданных в милицию документов, вещей, ценностей.
В Законе о милиции подробно изложены права милиции по отношению к гражданам (ст. 11), в том числе право требо вать прекращения противоправных деяний, проверять доку менты, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать гражданина в совершенном преступле нии или административном проступке; составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять адми нистративное задержание; временно запрещать или ограничи вать движение пешеходов и транспорта. Специальный раздел Закона определяет условия и пределы применения милицией физической силы, специальных средств и огнестрельного ору жия.
Основания и порядок вторжения правоохранительных органов исполнительной власти в личную жизнь человека (име ются в виду специфические методы наблюдения, контроль по чтовых отправлений, прослушивание телефонных и иных пере говоров, применение аудиозаписи, кино-фотосъемок и т. п.)
§ 1 З.пцмга прав и свобод и сфере исполнительной власти 385
регламентируются федеральными законами "Об оперативпо-ро.шскной деятельности"1, "О почтовой связи"2. Так, законное проникновение в жилище возможно в двух ситуациях: а) при непредвиденных чрезвычайных обстоятельствах (стихийных бедствиях, взрывах обвалах, авариях водопровода и др.); б) при защите правопорядка.
Закон "Об оперативно-розыскной деятельности" (ст. 8) предусматривает, что ограничение прав граждан на неприкос новенность жилища допускается па основании судебного ре шения н при наличии информации: 1) о подготавливаемом совершаемом или совершенном противоправном деянии; 2) б лицах, связанных с таким деянием; 3) о событиях пли дей ствиях, создающих угрозу государственной, военной, экономи ческой или экологической безопасности Российской Федера ции.
Статья 9 указанного выше Закона предусматривает ос нования и порядок судебного рассмотрения материалов об ог раничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятии, в частности, ограничении прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных п иных сообщений. Указанные мате риалы рассматриваются судье]'! единолично п незамедлитель но. Судья не вправе отказать в рассмотрении таких материа-, лов.
Закон запрещает также разглашать сведения, которые зат-1 рагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семей ную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали извес тными в процессе проведения оперативно-розыскных меро приятий, без согласия граждан, за исключением случаев, пре дусмотренных федеральными законами (ст. 5).
В Федеральном законе от 5 июля 1995 г. "О почтовой связи" установлено, что задержка, осмотр и выемка почтовых отправлений и документальной корреспонденции, прослушива ние телефонных переговоров и ознакомление с сообщениями электросвязи, а также иные ограничения тайны связи допуска ются только на основании судебного решения.
1 СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349; 1997. № 29. Ст. 3502, 1998. № 30. Ст. 3613.
2 СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3334.
386
Глава XII. Адмшшстратппно-пргшовыс формы защиты
Тайны такого рода могут стать известными государствен ным органам, должностным и иным липам не только в связи с расследованием дела, но и с медицинским обследованием чело века, сбором и храпением информации о личной жизни. Поэто му Федеральны]"! закон от 22 февраля 1995 г. "Об органах федеральной службы безопасности"1 предусматривает, что по лученные в процессе деятельности органов службы сведения о частной жизни, затрагивающие честь и достоинство граждани на или способные повредить его законным интересам, не могут сообщаться органами государственной безопасности кому бы то ни было без добровольного согласия гражданина, за исключе нием случаев, предусмотренных федеральным законом (ст. 6). Закон "О милиции" установил, что милиция не имеет права разглашать сведения, относящиеся к личной жизни граждани на, порочащие его честь и достоинство или могущие повредить его законным интересам, если исполнение обязанностей или правосудия не требуют иного (ст. 5).
В Основах законодательства РФ об охране здоровья насе ления установлено, что информация о факте обращения за ме дицинской помощью, состоянии здоровья гражданина, диагнозе его болезни и иные сведения, полученные при его обследовании и лечении, составляют врачебную тайну. Гражданину должна быть подтверждена гарантия конфиденциальности передава емых им сведений. Лица, виновные в разглашении врачебной тайны, с учетом причиненного гражданину ущерба несут дис циплинарную, административную или уголовную ответствен ность2.
Наряду с этим в Основах определены случаи, когда воз можно предоставление сведений, составляющих врачебную тайну, без согласия гражданина.
В ст. 9 Закона РФ от 2 июля 1992 г. "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании"' отмечает ся, что сведения о наличии у гражданина психического рас стройства, фактах обращения за психиатрической помощью и лечении в учреждении, оказывающем такую помощь, а также иные сведения о состоянии психического здоровья являются врачебной тайной, охраняемой законом.
1 СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1269.
2 Ведомости РФ. 1993. № 33. Ст. 1318. 'Там же. 1992. № 33. Ст. 1913.
387
§ 1. Защита прав и свобод в сфере исполнительной власти
5. Статья 27 Конституции РФ гарантирует каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, пра во свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жи тельства. Реализация этого права обусловливает наличие кон кретных обязанностей у соответствующих органов исполнитель-нон власти. Они предусматриваются Законом РФ от 25 июня! 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в преде лах Российской Федерации"'. Установлены основные правила регистрации граждан, которые существенно отличаются от ра нее действующей системы прописки. Прп этом Закон учитыва ет необходимость защиты прав гражданина от возможных не законных действии административных органов, а именно огра ничивает перечень документов, необходимых для регистрации но месту жительства, исчерпывающе определяет случаи, когда гражданин снимается с такой регистрации.
Законом также исчерпывающе определены основания, ог раничивающие права граждан на свободу передвижения, вы бор места жительства и места пребывания. Исходя из между народно-правовых норм и действующего законодательства Рос сийской Федерации, определено, что такие ограничения могут иметь место в пограничной полосе, в закрытых военных город ках, в закрытых административно-территориальных образова ниях (в целях охраны государственной безопасности); на тер риториях, где введено чрезвычайное или военное положение (в целях обеспечения общественного порядка); в зонах эколо гического бедствия, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в связи с опасностью распространения инфекци онных и массовых неинфекционных заболеваний и отравле ний людей введены особые условия и режимы проживания и хозяйственной деятельности (в интересах охраны здоровья людей).
Законом предусмотрена судебная защита права па свобо ду передвижения, выбор места пребывания и места жительства, а также возможность обжаловать действия пли бездействие государственных органов и иных лиц, нарушающих нрава граж данина, по административной линии.
Ведомости РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
388
Глава XII. Административно-правовые формы защиты!
Охране прав граждан был призван способствовать Указ Президента РФ "Об основном документе, удостоверяющем лич ность гражданина Российской Федерации па территории Рос сийской Федерации"', а также Указ Президента РФ "Об ос новных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации"2. Во исполнение этих Указов Правительством РФ утверждено Положение о паспорте гражданина Российской Федерации5, образцы и описания бланков основных документов, удостоверя ющих личность гражданина за пределами России (паспорта гражданина РФ, дипломатического паспорта, служебного пас порта и паспорта моряка)1.
Административно-правовые формы защиты права граждан РФ на выезд из России и въезд в страну определены в Фсде1 ралыюм законе от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда на Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию""'! В нем установлены конкретные правила и требования, адресе ванные как к органам государственной власти, так и к гражда| нам России и лицам, не имеющим российского гражданства.
Этот Закон, следуя нормам ст. 27 Конституции, установил по рядок оформления и выдачи документов для выезда из страны и въезда в нес граждан РФ, иностранных граждан и лиц без граж данства, а также порядок транзитного проезда иностранных граж дан и лиц без гражданства по территории Российской Федерации.
Закон от 15 августа 1996 г. (ст. 15) содержит перечень оснований, ограничивающих право гражданина па выезд из России. Эти основания рассматриваются как временные, кото рые отпадают при совершении определенных действий или ис течении определенного срока. Во всех случаях орган внутрен них дел обязан письменно уведомить гражданина РФ, на ка ком основании и на какой срок ограничен его выезд, а также наименование организации, принявшей решение (ст. 16).
Так, не разрешается выезд лицу, задержанному по подозре нию в совершении преступления либо привлеченному в каче стве обвиняемого, — до вынесения решения по делу или вступ ления в законную силу приговора суда (п. 3 ст. 15). Равным
1 СЗ РФ. 1997 №11. Ст. 1301.
1 СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5914
1 СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3444
4 СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1435.
' СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1998. № 30. Ст. 3606.
§ 1. Защита прав и свобод в сфере исполнительной власти 389
образом это относится к лицу, осужденному за совершенное преступление, — до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания (и. 4 ст. 15). Выезд лица может быть временно ограничен в связи с тем, что оно уклоняется от исполнения обязательств, наложенных па него судом, — до исполнения обязательств или до достижения согласия сторона ми (п. 5 ст. 15). В качестве одного из оснований Закон устано вил также призыв па военную или направление на альтерна тивную гражданскую службу. Здесь временной ограничитель — окончание срока соответствующего вида службы (п. 2 ст. 15). На это время паспорт призывника подлежит передаче на хра нение в государственный орган, выдавший паспорт (ст. 18).
Следует отметить, чго в связи с постановлением Конститу ционного Суда РФ о признании не соответствующими Консти туции РФ положений частей первой и третьей статьи 8 упомяну того Закона, Президент РФ издал Указ от 4 мая 1998 г. "О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации"'.
Законом также предусмотрено, что должностные лица, по вине которых нарушены права гражданина на выезд или въезд в Российскую Федерацию, несут материальную или иную ответ ственность за причиненный гражданину своими решениями, дей ствиями (бездействием) ущерб в порядке, установленном зако ном, т. е. гражданским, уголовным законом, законодательством об административной и дисциплинарной ответственности.
В целях реализации прав граждан, предусмотренных Фе деральным законом от 15 августа 1996 г., постановлением Пра вительства РФ утверждено Положение о Межведомственной комиссии по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с ограничением их права на выезд из Рос сийской Федерации2. Комиссия, состав которой утверждается Правительством, рассматривает жалобы граждан об ограниче нии права на выезд из России по причине их осведомленности в "сведениях особой важности и совершенно секретных сведе ниях". В пределах своей компетенции Комиссия принимает ре шения, обязательные для государственных органов и организа ций. При выявлении случаев необоснованного ущемления прав и законных интересов, граждан Комиссия вправе передавать
1 СЗ РФ. 1998. № 18 Ст. 2021 1 СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1438.
390 Глава XII. Административно-правовые формы защиты
материалы в органы прокуратуры. Решение Комиссии прини мается открытым голосованием и должно быть сообщено граж данину в письменной форме, как правило, не позднее чем в ме сячный срок со дня поступления жалобы.
6. Статья 29 Конституции РФ провозглашает право граж дан передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Права граждан и обязанности органов исполнительной власти в этой сфере регламентированы Законом РФ от 27 де кабря 1991 г. "О средствах массовой информации"1. Речь идет прежде всего о запрещении цензуры, об обязанностях государ ственных органов- и их должностных лиц представлять сведе ния о своей деятельности средствам массовой информации но запросам редакций, а также путем рассылки справочных и ста-тистических материалов и в иных формах.
В соответствии с законодательством РФ средства массо вой информации могут публиковать сведения о фактах нару шения прав и свобод человека и гражданина, о фактах наруше ния законности органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, а эти органы и лица не имеют права засекречивать такие факты-.
Следует в этой связи отметить и Указ Президента РФ от 10 января 1994 г. "О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию", где установлено, что деятельность государствен ных органов и их должностных лиц должна осуществляться на принципах информационной открытости, которые выражаются в: 1) доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей их личные интересы; 2) систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях; 3) осуществлении гражданами контро ля за деятельностью государственных органов и их должност ных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблю дением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан.
7. Защита прав гражданина РФ находит определенное от ражение в принятых в 1998 г. Федеральном законе "О воинс кой обязанности и военной службе"' и "О статусе военно служащих'4. В Законе о воинской обязанности и военной службе
1 Ведомости РФ 1992. № 7. Ст. 300
2 См.: ст. Закона РФ "О государственно» тайне" СЗ РФ. 1997. № 41. Ст 4673. 1 СЗ РФ 1998. № 13. Ст. 1475. 4 СЗ РФ. 1998 М> 22. Ст. 2331.
§ 1. Защита прав и свобод в сфере исполнительной власти 391
исчерпывающе перечислены основания освобождения от при зыва па военную службу (ст. 23), что определяет обязанность органов военного управления строго следовать установлен ным правилам и не превышать своих полномочий. Равным образом определены основания отсрочки от призыва на воен ную службу.
В Законе о статусе военнослужащих содержится глава II "Права и свободы военнослужащих, граждан, уволенных с во енной службы, и членов пх семей". В ней указано, что военно служащие находятся иод защитой государства, что оскорбле ние военнослужащих, насилие п угроза применения насилия, посягательство на их жизнь, здоровье, чесгь, достоинство, иму щество, жилище, а равно другие действия (бездействие), нару шающие и ущемляющие их нрава, влекут ответственность по закону (ст. 5). В указанном Законе урегулированы (с учетом особенностей военной службы) право военнослужащего на сво боду передвижения, па свободу слова, на свободу совести и вероисповедания, право на труд, на отдых, на денежное доволь ствие, продовольственное и вещевое обеспечение, право на жи лище, на охрану здоровья, право собственности и льготы по налогам, право на возмещение вреда, а также право на образо вание, права и свободы в области культуры. Статья 21 закреп ляет право военнослужащих обжаловать неправомерные дей ствия и решения (бездействие) органон военного управления и командиров. Особо подчеркнуто, что военнослужащие име ют право па защиту своих прав и законных интересов путем обращения в суд в порядке, установленном федеральным зако ном.
8. Значительная часть обязанностей органов исполнитель ной власти в их взаимоотношении с гражданами связана с реа лизацией предусмотренных Консгитуниеи социально-экономи ческих прав: права частной собственности, в том числе на зем лю; права на труд в надлежащих условиях; права на отдых, на социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинское об служивание, па благоприятную окружающую среду; право на образование, право на жилище.
Особое значение имеет законодательная регламентация сферы экономических отношений, обеспечение благоприятных условий для развития бизнеса, конкуренции, упорядочения эко-
392
Глаиа XII. Адмшшстратшшо-правсшыс формы .тащиты
помпческого оборота, защиты прав и законных интересов его участников. В этой связи ныне принимаются меры, которые должны осуществлять органы исполнительной власти по госу дарственной регистрации юридических лиц, прав на недвижи мость и сделок с пей, что создаст определенный механизм обес печения законности, охраны прав граждан.
В условиях экономических реформ первостепенное значе ние имеет охрана нрава собственности.
Реализация норм, содержащихся в ст. 8, 9, 35, 36, 37 Кон ституции РФ, обусловила принятие не только новых федераль ных законов (Гражданского кодекса РФ, Лесного кодекса РФ, Водного кодекса РФ, федеральных законов о некоммерческих организациях, о приватизации жилищного фонда, государствен ных предприятий н организаций), но и ряда нормативных пра вовых актов Президента РФ н Правительства РФ, определяю щих обязанности соответствующих органов исполнительной власти. Тем самым было положено начало регулированию ме ханизма административной защиты права собственности, в том числе одного из важных его компонентов — права частной собственности.
Таким образом государство призвано через механизм за конодательной, исполнительной н судебной власти охранять экономические интересы граждан.
9. Государство в соответствии со ст. 7 Конституции РФ осуществляет единую социальную политику, обеспечивая реа лизацию трудовых прав граждан, прав граждан на социальное обеспечение, на охрану здоровья, содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по ре ализации молодежной политики. Функции по проведению еди ной государственной социальной политики Конституция РФ (ст. 114) и Федеральный конституционный закон "О Правитель стве Российской Федерации" (ст. 16) возлагают на Правитель ство РФ. Правительство в этой деятельности опирается на нормы ст. 37 Конституции, которая провозгласила право каждого сво бодно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Правительство уделяет особое внимание реализации конституционной обязанности государ ства — обеспечить, чтобы труд каждого осуществлялся в усло виях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, чтобы
§ 1. Защита прав и свобод в сфере исполнительной власти 393
вознаграждение за него не было ниже установленного феде ральным законом минимального размера оплаты труда, исклю чало дискриминацию.
Правительством РФ утверждена Федеральная целевая программа улучшения условий п охраны труда па 1998 — 2000 годы (постановление от 10 ноября 1997 г. № 1409)'. В Программе дан анализ современного состояния условий и охраны труда в стране, определены цели, задачи п сроки реализации Программы, система мероприятий, в том числе но совершенствованию условий и охраны труда на произ водстве.
В Программе социальных реформ на период 1996 — 2000 года Правительством РФ определены основные направ ления реформирования оплаты труда: внедрение экономичес ких методов, преимущественно через налоговое регулирование денежных доходов; использование механизмов социального партнерства; повышение уровня государственных гарантий минимальной оплаты труда; ужесточение ответственности за нарушения трудового законодательства.
В условиях рыночной экономики одной пз важнейших за дач органов исполнительной власти является сокращение без работицы, обеспечение занятости населения. Задачи этих орга нов и административно-правовых форм их решения определе ны Законом РФ "О занятости населения в Российской Федера ции"2.
В федеральных целевых программах предусмотрены кон кретные меры по поддержке предпринимательства (малого п среднего бизнеса, индивидуальной трудовой деятельности), орга низации непрерывного образования в целях повышения качс-^гва рабочей силы, определены конкретные административные формы поддержки отдельных социальных групп населения (без работных, вынужденных переселенцев п беженцев, граждан с ограниченной трудоспособностью, граждан, уволенных с воен ной службы, молодежи, женщин и др.)3.
1 СЗ РФ. 1997 № 46. Ст. 5317.
' Новая редакция лтого Закона утверждена в 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 17.
Ст 1915; 1998. № 30. Ст. 3613.
1 СЗ РФ. 1996. № 20. Ст. 2357; 1997. № 28. Ст. 3441; 1998. № 33. Ст. 4005;
№ 7. Ст. 847.
394 Глава XII. Административно-правовые формы защиты
Правительство утвердило Порядок регистрации безработ ных граждан, регулирующий последовательность регистрации безработных, обратившихся в органы занятости населения, и снятия их с регистрационного учета1.
Постановлением Правительства РФ от 5 июня 1997 г. № 474 одобрена Программа переподготовки и обеспечения за нятости военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов), подлежащих увольнению в запас пли в отставку, граждан, уво ленных с носимой службы, и членов их семей в местах их ком пактного проживания.
В 1997 г. Правительством РФ утверждено Положение об организации общественных работ-.
Реализация нрава граждан па охрану здоровья также обус ловливает широкий спектр административно-правового регу лирования. Соответствующие нормы содерлсатся в законах Рос сийской Федерации, регулирующих отношения в сфере охраны здоровья населения и обеспечения его санитарио-эпидемиоло-гичсского благополучия'.
Органы исполнительной власти как на федеральном уров не, так и па уровне субъектов РФ в соответствии с федераль ными законами обязаны обеспечивать реализацию конституци онных прав граждан к области социального обеспечения.
Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. "Об основах
социального обслуживания населения в Российской Федера
ции'4 возлагает на Правительство РФ утверждение стандартов,
определяющих объем и качество социальных услуг населению,
порядок и условия их оказания. Такие стандарты являются
обязательными для всех социальных служб независимо от форм
собственности на всей территории России. Правительство РФ
определяет порядок осуществления государстве)того контро
ля и надзора за соблюдением стандартов социального обслу
живания, и
1 СЗ РФ. 1997. ЛЛ> 17. Ст. 2009. ^
2 СЗ РФ. 1997. ЛЬ 29. Ст. 3533.
'См.: Основы законодательства об охране здоровья населения // ВВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318; Закон РФ "О психиатрической помощи п гарантиях прав граждан при ее оказании" // ВВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913; Закон РФ "О донорстве крови и ее компонентов" // ВВС РФ. 1993. № 28. Ст. 1064; Закон РСФСР "О саннтарно-.шпдсмиологпчсском благополучии населения" // ВВС РСФСР. 1991. № 20. Ст. 462; 1998. № 30. Ст. 3613. 4 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.
395
§ 2. Защита прав и свобод при административном принуждении
Значительное внимание Правительство уделяет реализа ции федеральных законов, направленных на социальную под держку отдельных групп населения, требующих особой заботы государства.
10. Па органы исполнительно]"! власти возложена обязан ность реализовывать государственную политику в сфере охра ны безопасности личности, осуществлять меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, но борьбе с преступностью и другими правонарушениями. Это закреплено в положениях о "силовых" министерствах и федеральных службах (МВД, ФСБ, ФПС и др.), утвержденных Указами Президента РФ. Например, Министерство внутренних дел РФ разрабатывает и принимает в пределах своей компетенции меры по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо |от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности1.
§ 2. Защита прав и свобод граждан при применении мер административного принуждения
Одной из актуальных проблем является совершенствова-|ш!С механизма охраны прав и свобод при осуществлении орга-|нами исполнительной власти мер административного принуж дения. Согласно КоАП РСФСР никто не может быть подверг-шут мере воздействия в связи с административным правоиару-(шсннем иначе, как на основании и в порядке, установленном законодательством. По закону меры такого воздействия могут 5ыть применены только уполномоченным на то органом или должностным лицом. Поэтому в Кодексе перечислены эти органы |и лица, определена подведомственность им дел об администра тивных правонарушениях.
Уполномоченный законом орган или должностное лицо зправе применить лишь ту меру взыскания, которая входит в сруг его полномочий (компетенцию). Сошлемся в качестве тримсра на подведомственность дел об административных пра вонарушениях органам внутренних дел (милиции). В Кодексе крсчислены составы проступков, предусмотренные соответствую-
СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3605.
396
Глава XII. Административно-правовые формы защиты
щими статьями Особенной части Кодекса, дела о которых впра ве рассматривать органы внутренних дел. Закон устанавливает перечень должностных лиц, которым предоставлено право рас сматривать дела и налагать взыскания. Таким образом, долж ностное лицо органа внутренних дел, уполномоченное законом осуществлять административную юрисдикцию, может и долж но рассматривать лишь дела, отнесенные законом к его подве домственности, и тем самым действовать в пределах своей ком петенции, в точном соответствии с требованием закона.
В целях охраны прав и свобод человека и гражданина пре дусмотрены определенные административно-правовые гарантии соблюдения законности при применении мер административ ного воздействия. Установлена обязанность вышестоящего (в порядке подчиненности) органа (должностного лица) контро лировать деятельность подчиненных им органов и лиц, уполно моченных применять меры административной ответственности. В порядке контроля могут быть приняты оперативные меры по исправлению допущенной ошибки и восстановлению права или законного интереса лица, неправомерно привлеченного к ответ ственности1.
Гражданин может обжаловать примененные к нему меры административного принуждения в вышестоящий в порядке под чиненности орган (должностному лицу), который в установ ленный срок обязан рассмотреть жалобу и вынести по ней ре шение.
Федеральным законом установлено правило применения мер ответственности на основании законодательства, действу ющего во время и по месту совершения правонарушения. Акты, смягчающие или отменяющие такую ответственность, имеют об ратную силу. Акты, устанавливающие или усиливающие ответ ственность, обратной силы не имеют. Производство по делам об административных правонарушениях ведется на основании за конодательства, действующего во время и но месту рассмотре ния соответствующего дела.
Законодательство об административной ответственности предусматривает также комплекс требований, предъявляемых к органам исполнительной власти и их должностным лицам, осуществляющим административную юрисдикцию. Речь идет,
1 См. Комментарии к Кодексу РСФСР об административных правонаруше ниях. М., 1998.
397
§ 2. Защита прав и свобод при административном принуждении
например, о порядке: составления протокола об администра тивном правонарушении; рассмотрения дела; принятия соот ветствующего постановления; его обжалования. В то же время Закон определяет права лица, привлекаемого к ответственнос ти, нрава потерпевшего и других участников производства по делу. В частности, лицо, привлекаемое к административной от ветственности, вправе знакомиться с материалами дела, пред ставлять доказательства, заявлять ходатайства, пользоваться юридической помощью защитника; выступать на родном языке и в необходимых случаях пользоваться услугами переводчика, наконец, обжаловать постановление.
Дело об административном правонарушении рассматрива ется на началах равенства перед законом всех граждан незави симо от происхождения, социального и имущественного поло жения, расовой и национальной принадлежности, пола, образо вания, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств.
Это равенство означает, что в отношении всех граждан применяются одни и тс же материальные законы и процессу альные правила: нормы о понятии административного проступка, об обстоятельствах, исключающих возможность привлечения к ответственности, принципах назначения взыскания, порядке рассмотрения дела, исследования и оценки доказательств, вы несения постановления, о порядке его обжалования и опротес тования и др.
Конституционный принцип равенства граждан перед зако ном и судом действует как в случаях, когда дела об админист ративных правонарушениях уполномочен рассматривать суд (судья), так и при разбирательстве их другими органами адми нистративной юрисдикции (органы внутренних дел, таможен ные органы, органы охраны окружающей среды и др.).
Из равенства граждан перед законом вытекает и их равен ство перед органом, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении. Поскольку при производ стве по таким делам применяются единые для всех законы, ни для кого не могут быть созданы более благоприятные условия либо, напротив, установлены не предусмотренные законом огра ничения.
Органы административной юрисдикции обязаны соблюдать такие основные принципы, как законность, обеспечение конститу-
398
Глава XII. Административно-правовые формы л.идпты
ЦИОШ1ЫХ гарантии неприкосновенности личности, охраны чести и достоинства человека и гражданина, обеспечения права па обжалование, принципы объективной истины, презумпции неви новности и др.
§ 3. Административный порядок обжалования
решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц
Административный порядок разрешения жалоб на действи] органов исполнительной власти и их должностных лиц пре; ставляст одну из форм административно-правовой защиты пра! и свобод человека и гражданина. Суть его состоит в том, что здесь применяется принцип подчиненности и подотчетности нижестоящих органов исполнительной власти вышестоящим, т. е. принцип субординации.
Наряду с судебной защитой прав и свобод граждан адми| ннстративнын (внесудебный) порядок рассмотрения жалоб ев* зан прежде всего с защитой их конституционных прав, а также| прав, установленных законодательством РФ в сфере социальД ной политики государства, развития культуры, пауки, образова ния, в сфере защиты собственности, трудовых, жилищных прав граждан. Естественно, административный порядок рассмотре ния жалоб граждан, т. е. административно-правовых споров между ними и органом государственной (исполнительной) вла сти, требует четкого правового регулирования.
К сожалению, на законодательном уровне процедура рас смотрения жалоб граждан в органах государственной власти до сих пор не урегулирована. Здесь продолжает действовать Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (в редакции Указа от 4 марта 1980 г.), а также Указ Президи ума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г.1, исклю чивший рассмотрение анонимных жалоб. Продолжает действо вать и постановление Совета Министров СССР от 13 октября 1981 г.2 о делопроизводстве по предложениям, заявлениям и
I
1 ВВС СССР. 1980 № 11 Ст. 192; 1988. № 6 Ст 94.
2 СП СССР. 1982 № 1 Ст. 2
§ 3. Административный порядок ра (решения жалоб 399
жалобам граждан в государственных органах, па предприяти ях, в учреждениях, организациях.
Упомянутым Указом о порядке рассмотрения предложе ний, заявлении п жалоб граждан запрещено пересылать жало бы тем лицам, действия которых обжалуются. Установлен и срок разбирательства — не позднее 15 дней со дня их получе ния. Если же требуется дополнительная проверка, истребова ние необходимых материалов, указанный срок может быть про длен, по не более чем на месяц, по решению руководителя соот ветствующего органа с обязательным извещением об этом лица, подавшего жалобу.
Принятое решение также может быть обжаловано в выше стоящий орган (должностному лицу) либо в суд.
Следует отметить, что анонимные жалобы, которые рассмот рению в установленном порядке не подлежат, нередко являют ся сигналом или дополнительной информацией при осуществ лении проверок деятельности тех пли иных органов либо дол жностных лиц.
Установив лишь общие положения, касающиеся порядка административного обжалования решений и действий органов (должностных лиц) исполнительной власти, законодатель не позаботился определить четкую процедуру рассмотрения та ких дел, что затрудняет; защиту прав п законных интересов граж дан.
В федеральном законе об обращении граждан должны быть урегулированы основные вопросы личного приема граждан в органах исполнительной власти и в местной администрации. Пока же действуют отдельные ведомственные нормативные правовые акты, определяющие порядок личного приема граж дан, перечень уполномоченных должностных лиц, распределе ние обязанностей между ними. Однако в большинстве случаев дело ограничивается установлением дней и часов приема и ре гистрации заявлений и жалоб. Причем нередко встречаются факты отказа должностных лиц в письменной форме изложить мотивы отклонения жалобы.
Только на уровне Администрации Президента РФ урегули рован порядок рассмотрения обращений граждан к Президен ту. Создано Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан. Указом Президента утвержде-
400
Глава XII Административно-правовые формы защиты
но Положение об управлении'. Основными функциями этого органа являются: рассмотрение устных п письменных обраще ний граждан, анализ обращений, информационно-справочная и аналитическая работа в этой области. Управление обязано сво евременно рассматривать обращения граждан, направлять их в органы, компетентные разрешать поставленные в обращениях вопросы; контролировать своевременное выполнение органами исполнительной власти (федеральными и субъектов РФ) пору чений по обращениям граждан; извещать граждан о результатах рассмотрения в Управлении их обращений. В Приемной Адми-1 нистрацни Президента РФ организован личный прием граж дан уполномоченными на то должностными лицами. В настоя щее время в Аппарате Правительства РФ создан Отдел по рабо те с обращениями граждан. Связана организация такого отдела 1 с решением Президента РФ разделить соответствующие функ ции Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ.
- Что касается федеральных министерств и ведомств, то у них единого порядка организации рассмотрения жалоб и дру гих обращений граждан не наблюдается. В одних ведомствах система рассмотрения жалоб централизована (они после реги страции поступают в секретариаты руководителя ведомства и его заместителей), в других они направляются непосредственно в департаменты и другие структурные подразделения. В одних ведомствах жалобы рассматриваются уполномоченными долж ностными лицами непосредственно, в других они лишь регист рируются и направляются на места. Нет единства в практике министерств и ведомств по организации контроля за рассмотре нием жалоб и реализации принятых по ним решений. Все это также свидетельствует о необходимости принятия федерально го закона, который бы установил наиболее важные общие прави ла работы с жалобами и другими обращениями граждан.
А пока такого федерального закона нет, соответствующие акты принимаются на уровне субъектов Российской Федера ции. Например, в Москве действует Закон "Об обращениях граждан", принятый Московской городской Думой 18 июня. 1997 г.2 В нем отдельная глава посвящена административному'
1 СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1612; 1998. № 17. Ст. 1910.
2 "Тверская-13". 1997. № 31.
401
§ 3. Административный порядок разрешения жалоб
порядку рассмотрения жалоб. Согласно Закону жалоба пода ется в те вышестоящие в порядке подчиненности органы госу дарственной власти п на имя тех должностных лиц, в непосред ственном подчинении которых находятся органы власти города и должностные лица, решения которых, а также неправомерные действия (бездействие) обжалуются. Установлены определен ные сроки подачи жалоб и возможность их продления. Зако ном предусмотрено, что гражданин вправе лично довести до сведения лица, рассматривающего жалобу, факт нарушения его законных интересов, присутствовать при рассмотрении жалобы и знакомиться с итоговыми материалами по ее проверке; пред ставлять дополнительные сведения или ходатайства, получать в установленный срок официальный письменный ответ о ре зультатах рассмотрения жалобы, пользоваться услугами дове ренного лица, адвоката, обжаловать принятое по жалобе реше ние в вышестоящий в порядке подчиненности орган или в суд; требовать возмещения морального и материального ущерба. В Законе определены также обязанности должностных лиц, в ком петенцию которых входит рассмотрение жалоб, порядок при нятия решения но жалобе.
Если жалоба удовлетворена, то орган (должностное лицо), вынесший решение по жалобе, обязан принять необходимые меры для восстановления нарушенного права гражданина, принести ему извинения в письменной форме, а также по просьбе граж данина проинформировать об этом заинтересованных в рас смотрении жалобы лиц.
Следует отметить, что административный порядок рассмот рения жалоб и иных обращений граждан как правозащитный механизм объективно необходим, причем он ни в коей мерс не снижает значимости судебной защиты прав и свобод, тем более что человек вправе сам избрать судебный внесудебный способ рассмотрения его административно-правового спора с органом власти. Кроме того, обжалование тех или иных решений или действий в административном порядке не закрывает путь к су дебному обжалованию противоправных решений органов исполнительной власти и их должностных лиц1.
' Подробнее см : Хамапсва II.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнитель ной власти. М., 1997.
402 Глава XII. Административно-правовые формы защиты
§ 4. Роль государственного надзора и контроля в защите прав человека и гражданина
С позиций обеспечения законности, охраны прав и свобод индивида следует оценивать роль государственного контроля и надзора за деятельностью органов исполнительной власти. Формы их осуществления многообразны и связаны с конститу ционными полномочиями органов и лиц, представляющих со ответствующие ветви исполнительной власти.
1. Важной формой такого контроля является осуществ ление Президентом РФ его конституционных полномочий. Яв ляясь гарантом конституционных прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 80 Конституции РФ), Президент обес печивает согласованное функционирование всех ветвей вла сти. В соответствии с и. 4 ст. 78 Конституции РФ Прези дент РФ обязан обеспечивать осуществление федеральной исполнительной власти на всей территории Российской Фе дерации и, следовательно, контролировать деятельность этих органов, в том числе и через аппарат своей Администрации и через своих полномочных представителей в субъектах Феде рации.
Согласно ст. 115 Конституции РФ Президент может отме нить постановление или распоряжение Правительства РФ в случае его противоречия федеральным законам и указам Пре зидента. Эта норма воспроизведена в ст. 33 Федерального кон ституционного закона "О Правительстве Российской Федера ции". Поэтому, если Президент усмотрит в действиях Прави тельства нарушение закона, определяющего права и свободы человека и гражданина, он вправе применить указанную выше меру. Если Президент РФ сочтет незаконными действия или решения назначенного им руководителя федерального органа исполнительной власти, он вправе освободить такого руководи теля от должности, либо объявить ему дисциплинарное взыска ние.
В отношении органов исполнительной власти субъектов Федерации контрольные функции Президента закреплены в ст. 85 Конституции РФ, где указано, что Президент вправе при останавливать действия актов указанных органов в случае про тиворечия их Конституции РФ, федеральным законам, между-
§ 4. Роль государственного надзора и контроля 403
народным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соот ветствующим судом. А таким судом является прежде всего Конституционный Суд Российской Федерации, в который Пре зидент Российской Федерации, согласно ст. 125 Конституции РФ, вправе обращаться с соответствующими запросами. Так, Президент РФ обратился с запросом в Конституционный Суд по поводу нарушения конституционных прав граждан на осу ществление местного самоуправления в связи с принятием За кона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"1. В дальнейшем Президент РФ своим указом определи;! меры по реализации постановления Суда по данному вопросу2. Вместе с тем во многих случаях, когда Президент РФ приостанавли вал действия акта органа исполнительной власти субъекта РФ\ этот орган пересматривал принятое решение и приводил его в соответствие с законодательством РФ.
Наблюдение и контроль за законностью актов органов ис полнительной власти в рамках президентских структур осуще ствляет Главное государственно-правовое управление Прези дента РФ п Главное контрольное управление Президента РФ.
2. В определенных рамках государственный контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляют представительные (законодательные) органы. На федеральном уровне следует обратить внимание на контроль палат Феде рального Собрания РФ за исполнением федерального бюдже та Правительством РФ и подведомственными ему министер ствами и ведомствами. В этих целях образована и действует Счетная палата Российской Федерации'1, которой обе палаты Федерального Собрания дают те или иные поручения. В Феде ральном законе от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Рос сийской Федерации" подчеркивается, что она является орга ном, осуществляющим государственный контроль за своевре менным исполнением доходных и расходных статей федераль ного бюджета.
1 Постановление Конституционного Суда РФ по данному делу от 24 января
1997 г. См.: СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
2 См.: СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. ИЗО
1 См.: СЗ РФ. 1997. № 32. Ст. 3754; № 51. Ст. 5745; 1998. № 5. Ст. 562.,
4 СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.
404
ъпР
Глава XII. Административно-правовые формы защит
Отметим, что в Федеральном конституционном законе "О Правительстве РФ" имеется глава VI "Взаимоотношения Пра вительства Российской Федерации с Федеральным Собрани ем", где урегулирован порядок ответов членов Правительства на вопросы и запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, взаимоотношения Правительства РФ и комитетов и комиссий Федерального Собрания.
Установлено также, что Правительство РФ информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюд жета и в установленные сроки представляет необходимые дан ные в Счетную палату Российской Федерации.
3. Контроль за соблюдением нрав н свобод граждан феде ральными министерствами и ведомствами возложен нспосред ственпо на Правительство РФ (ст. 12 Федерального конститу ционного закона "О Правительстве Российской Федерации").
В этой связи Закон уполномочивает Правительство РФ отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их деятельность, применять меры дисципли нарного воздействия, вплоть до увольнения, к назначаемым Правительством РФ должностным лицам (руководители фе деральных органов исполнительной власти, не являющиеся министрами, заместители министров, члены коллегий министерств и государственных комитетов и др.).
4. В системе органов государственного контроля и надзо ра существуют либо самостоятельные органы исполнительной власти, либо их структурные подразделения. В качестве сам стоятельных действуют федеральные надзоры — Госгортсх| надзор, Госатомнадзор, Госкомэкология России. В качестве об собленных структурных единиц в системе того или иного феде| рального министерства или ведомства действуют государствен ные инспекции — ветеринарная, жилищная, Рострудинспекция и др. Эти органы ведут контроль и надзор за соблюдением предпринимателями, организациями, их должностными лицами норм и правил, установленных законом или иным норматив ным правовым актом в соответствующей сфере.
Так, согласно Положению о Рострудинспекцни1 на нее воз лагаются: надзор и контроль за соблюдением на предприятиях законодательства Российской Федерации о труде и охране тру-
СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1476.
§ 4. Роль государственного надзора п контроля 405
да, организация в этой связи приема и рассмотрения обращений граждан о нарушении трудовых прав. Государственные инс пекторы труда и государственные инспекторы по охране труда вправе беспрепятственно посещать предприятия независимо от форм собственности; запрашивать п получать необходимые документы и информацию; давать обязательные предписания об устранении нарушений трудового законодательства и пра вил охраны труда и о привлечении виновных к дисциплинар ной ответственности, об отстранении от должности; налагать в административном порядке штрафы на руководителей и долж ностных лиц, виновных в нарушении законов и иных норма тивных актов о труде и охране труда.
Значительный интерес с точки зрения охраны жизни и здо ровья людей представляет реализация норм законодательных актов о санитарно-эпидсмиологичсском благополучии населе ния, об охране окружающей среды, об экологической дисципли не и др. В этой сфере действуют такие органы государственно го надзора и контроля, как Главный санитарный инспектор РФ п подведомственные ему центры государственного санитарно-эпидемиологпческого надзора в субъектах РФ.
Экологический надзор возложен на систему специализи рованных органов Государственного комитета по охране окру жающей среды (Госкомэкологию России). Председатель дан ного комитета одновременно является Главным государствен ным инспектором РФ по охране природы, возглавляющим сис тему соответствующих государственных инспекторов в субъек тах РФ, в городах и регионах.
Надзор за безопасностью объектов атомной энергетики, за обеспечением физической защиты ядерно-опасных объектов возложен на Федеральный надзор России по ядерной и радиа ционной безопасности1. Государственный контроль за соблюде нием установленных правил и проведением мероприятий но защите растений в целях обеспечения фитосанитарной безопас ности страны осуществляет государственная служба по каран тину растений, входящая в структуру Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ. Государственный ветеринар ный надзор возложен на Департамент ветеринарии упомянуто го министерства. Здесь действует Главный государственный
' СЗ РФ 1997. № 11. Ст. 1317; № 15. Ст. 1794.
' 4 Права человека
406
Глава XII. Административно-правовые формы защиты
ветеринарный инспектор РФ, аналогичные должностные лица субъектов РФ, а также начальники (директора) районных, го родских станций по борьбе с болезнями животных — главные государственные ветеринарные инспекторы районов и городов.
На Министерство природных ресурсов РФ п его террито риальные органы возложен государственный контроль за ис пользованием и охраной водных объектов1. Здесь также дей ствует система государственных инспекторов, возглавляемая Министром природных ресурсов, который одновременно по должности является Главным государственным инспектором Российской Федерации по контролю за использованием и ох раной вод.
Основной задачей Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителя является конт роль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, за порядком применения цеп, качеством и безопаснос тью товаров народного потребления. Госторгинспекция РФ име ет свои территориальные органы, которые проводят соответ ствующие проверки у продавцов и изготовителей товара, конт ролируют правильность пользования весовыми и измеритель ными приборами и т. п.
Функции государственного надзора и контроля выполня ют органы рыбоохраны, органы лесного хозяйства, органы Гос-гортехнадзора РФ, Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России, Государственная противо пожарная служба и ряд других специализированных органов государственного контроля и надзора.
Деятельность большинства этих контрольных органов не посредственно связана с охраной жизни и здоровья граждан, с защитой их от неправомерных действий должностных лиц в различных сферах хозяйства. Поэтому работу таких органов можно рассматривать как одну из важных административно-правовых форм защиты прав граждан.
В связи с этим надо добавить, что органы государственного надзора и контроля вправе применять как административно-пресекательные меры (дача обязательных предписаний, запре щение эксплуатации того или иного производственного объек та, изъятие негодной к употреблению продукции), так и меры
СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2938.
§ 4 Роль государственного надзора и контроля 407
административного взыскания (штрафы). Кроме того, они обя заны передавать по подведомственности в прокуратуру или органы внутренних дел (милицию) материалы, свидетельству ющие о фактах преступном деятельности отдельных лиц.
5. Специфической формой защиты прав и свобод человека и гражданина является прокурорский надзор. Применительно к сфере исполнительной власти действует прежде всего ветвь прокурорского надзора, именуемая в юридической литературе как "общий надзор", т. е. надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих па территории России, органами исполнительной власти, начи ная с федеральных министерств, государственных комитетов и иных федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, а также за соответствием закону издаваемых этими органами и лицами правовых актов.
Особое значение имеет урегулированная в статьях 1, 26, 27, 28 и др. Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" сфера прокурорского надзора, непосредственно свя занная с защитой нрав граждан'. В Законе указано, что проку ратура "осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ве домствами, представительными (законодательными) и испол нительными органами субъектов Российской Федерации, орга нами местного самоуправления, органами контроля, их должно стными лицами, а также органами управления и руководителя ми коммерческих и некоммерческих организаций". Наряду с этим прокуратура обязана обеспечивать надзор за исполнени ем законов администрациями органов и учреждений, исполня ющих наказание и применяющих назначаемые судом меры при нудительного характера, администрациями мест содержания за держанных и заключенных под стражу.
В ст. 26 Закона о прокуратуре подчеркивается, что, осуще ствляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и граж данина, органы прокуратуры не подменяют иные государствен ные органы и должностных лиц, которые контролируют эту сферу, и не вменгиваются в оперативно-хозяйственную деятель ность организаций. Прокурор рассматривает и проверяет за-
1 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878.
408
Глава XII. Административно-правовые формы защиты
явления, жалобы и иные сообщения, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предуп реждению н пресечению их нарушений, привлечению к ответ ственности лиц, нарушивших закон, и возмещению прпчипого ущерба. В Законе (ст. 22) определены полномочия прокурора! в этой сфере, в том числе право требовать от руководителей^ органов и организации представления необходимых докумен-| тов и иной информации, вызывать должностных лиц по поводу! нарушений законов. Прокурор в определенных случаях впра-| ве возбуждать уголовное дело и привлекать к уголовной ответ-» ственности лиц, нарушивших права и свободы человека и граж-К данина; возбуждать производство об административном право нарушении, предъявлять и поддерживать в суде общей юрис дикции или в арбитражном суде иск в интересах пострадав ших.
Прокурор также вправе принести протест на акт, нару шивший права человека и гражданина, в орган или должност ному лицу, который издал этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обратиться в суд в соответствии с процессуальным законодательством РФ. Про курор имеет также право внести представление в тот орган или тому должностному лицу, которое полномочно устранить допущенное нарушение. В данном случае имеются в виду вы шестоящие в порядке подчиненности органы и должностные лица. Прокурор вправе объявить должностному лицу предос тережение о недопустимости нарушения закона. Необходимо отметить еще одно важное полномочие прокурора: он вправе освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию внесудебными органами, вынося об этом специ альное постановление.
Закон установил также, что постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных лиц, подвергнутых мерам принудительно го характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению админист рацией учреждения.
Надо сказать, что органы прокуратуры за последние годы активизировали свою деятельность по защите прав и свобод граждан. Прокуратура уделяет особое внимание вопросам ис-
§ 4 Роль государственного надзора н контроля 409
полпенни трудового законодательства. В частности, за наруше ние трудовых прав граждан прокурорами в 1996 г. было воз буждено свыше А,5 тыс. дел об административных правонару шениях и свыше 200 уголовных дел в отношении виновных должностных лиц. В связи с нарушениями законодательства об охране труда прокуроры принесли 700 протестов, 3 тыс. пред ставлений и предъявили в суды 238 исков в интересах постра давших. Пресечено около 10 тыс. нарушений жилищных прав граждан органами местного самоуправления1. В 1997 г. по тре бованиям прокуроров отменено или изменено свыше 32 тыс. незаконных актов в отношении граждан, в суды предъявлены свыше 127 тыс. исков в защиту прав граждан. В органах проку ратуры рассмотрено свыше 1 млн. 200 тыс. обращений граждан.
6. Особые надзорные функции в отношении нормативных правовых актов федеральных органон исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации осу ществляет ныне Министерство юстиции РФ.
В соответствии с постановлением Правительства от 3 июня 1995 г. "О дополнительных функциях Министерства юсти ции Российской Федерации"2 на Министерство юстиции РФ возложено проведение юридической экспертизы правовых ак тов, принимаемых органами государственной власти субъек тов Федерации. Цель экспертизы — выработка федеральны ми органами государственной власти в пределах их полномо чий, вытекающих из п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, со вместно с органами государственной власти субъектов РФ мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов РФ Конституции Российс кой Федерации и федеральным законам. Министерство юс тиции в случае обнаружения несоответствия того или иного акта субъекта РФ федеральному законодательству вправе представить мотивированное заключение в орган, издавший акт, а также информировать федеральные органы государствен ной власти.
В 1997 г. Правительством РФ были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных орга-
Прокурорский надзор за соблюдением прав н свобод граждан "Законность" 1997. № 8 2СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2281.
410
Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах
нов исполнительной власти и их государственной регистрации . В этих Правилах указано, что акты, затрагивающие нрава, сво боды и обязанности человека и гражданина, независимо от сро ка их действия, подлежат государственной регистрации в Ми нистерстве юстиции РФ. В регистрации такого акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено его несоответствие законодательству Российской Федерации. Нормативные правовые акты федеральных орга нов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию и обязательны к исполнению только после их государственной регистрации и официального опубликования. Таким образом создан дополнительный механизм защиты прав и свобод человека от неправомерных действий органов исполнительной власти.
Глава XIII
Механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина в зарубежных государствах
§ 1. Конституционный контроль — принципы и формы защиты прав человека
Защита прав и свобод человека п гражданина, являясь и конституционно-правовой, и международно-правовой обязанно стью современного государства, осуществляется с помощью си стемы принципов, институтов, механизмов и процедурно-право вых правил, прямо или опосредованно предназначенных для этих целей. В данной главе мы хотели бы дать обобщенное пред ставление об основных институтах и механизмах защиты прав и свобод, созданных и функционирующих в зарубежных госу дарствах, основанных на праве.
Наиболее эффективным институтом судебной защиты прав человека в современном демократическом государстве п обще стве является конституционное правосудие. Оно возложено на специализированные конституционные суды или квазисудеб-
СЗ РФ. 1997. № 33 Ст. 3895.
§ 1. Конституционный контроль 411
ныс органы, наделенные полномочиями осуществлять консти туционный контроль и обеспечивать своей деятельностью вер ховенство конституции п приоритет прав и свобод человека.
Функция защиты прав п свобод осуществляется органами конституционной юрисдикции путем использования трех ос новных форм их деятельности — абстрактного, конкретного и индивидуального контроля за соответствием конституции за конов и иных нормативных актов, а также судебных и админи стративных решений.
Абстрактный контроль предусматривает возможность по дачи в конституционный суд запроса о конституционности при нятых законов и других нормативных актов независимо от их применения в конкретных правоотношениях. Цель этого вида контроля — соблюдение законодателем конституции и ее по ложений, регулирующих права и свободы человека в процессе принятия нормативно-правовых актов. Правом такого запроса наделяются обычно высшие органы исполнительной власти в лице президента, премьер-министра, группы депутатов парла мента, органы исполнительной власти субъектов федерации и автономных государственных образований, что отражает прин цип разделения властен. В отдельных странах вопрос о кон ституционности может быть поставлен по собственной инициа тиве органа конституционного контроля (Австрия, Франция).
Эта форма действует в странах с централизованной систе мой конституционного контроля, когда только специализиро ванный конституционный суд может абстрактно, вне связи с применением данной нормы осуществить ее толкование в кон тексте конституционных положений. В порядке абстрактного контроля конституционный суд устраняет законодательные нарушения прав и свобод человека. Такой контроль использу ется в основном в странах континентального права (Австрия, ФРГ, Италия, Испания, Португалия и др.).
Конкретный контроль, иногда именуемый инцидентным, предусматривает, что вопрос о конституционности подлежаще го применению закона ставится, рассматривается и решается только в связи с конкретным судебным разбирательством. Наи более широко эта форма используется в странах с децентрали зованной системой конституционного контроля, где все суды правомочны сами решать вопрос о конституционности приме няемой ими нормы права. Конкретный контроль также действует
412
Глава XIII. Защита прав человека в .зарубежных государствах
и в ряде стран континентального нрава, где существует центра лизованная система конституционного контроля, осуществляе мого специализированными органами квазисудсбного характе ра. Централизованная система исходит из того, что суды общей юрисдикции не контролируют соответствие нормативно-юри дических актов конституции. Здесь общие суды могут только ставить этот вопрос перед конституционным судом в виде зап роса в связи с рассмотрением конкретного судебного дела н лишь в таких пределах обеспечивать соответствие закона кон ституции (Италия, Австрия, ФРГ и др.).
Конституционный контроль осуществляется и в форме рас смотрения индивидуальной (коллективной) жалобы. При этом индивид, а также различные объединения граждан, юридичес ких лиц наделены правом подавать в конституционный суд жалобы о нарушениях своих прав и свобод законами, другими нормативно-правовыми актами, судебными решениями.
Широкие полномочия конституционного правосудия в за щите прав и свобод человека обусловлены рядом принципов, утвердившихся в послевоенный период в системе националь ного, регионального и международного права. К их числу прежде всего относится признание прав и свобод человека в качестве естественных, неотъемлемых ценностей, их приоритетного зна чения в системе внутригосударственного и международного права; закрепление на уровне конституции и международных пактов принципа, из которого следует, что права человека обя зывают власти государства (законодательную, исполнительную, судебную) в качестве непосредственно действующего права; признание индивида субъектом международно-правовых отно шений.
Поэтому в системе указанных выше форм конституцион ного контроля права человека становятся доминирующим кри терием, в соответствии с которым органы конституционного контроля выносят свой вердикт.
Существуют различные модели конституционного контро ля. На наш взгляд, особый интерес представляет Федеральный конституционный суд Германии, наделенный широкими полно мочиями и отличающийся многими особенностями.
Законодательство ФРГ полностью подпадает под контроль Федерального конституционного суда. Федеральные и земель-
§ 1. Конституционный контроль 413
ныс органы исполнительной власти, а также парламентское мень шинство обладают правом запроса о конституционности любо го вступившего в силу закона, используя форму абстрактного кошроля. Конституционная жалоба вооружает гражданина правом обжаловать закон, если он считает, что такой закон на рушает его основные права. Равным образом и обычная юсти ция подлежит контролю Федерального конституционного суда. Не только каждый судья может и должен запросить Конститу ционный суд о правомерности применяемого закона (конкрет ный контроль), по каждое решение любого суда может быть обжаловано, если заявитель считает, что решением нарушаются его основные права (индивидуальная жалоба). К ведению Фе дерального конституционного суда относится и правомочие ре шать вопрос о лишении лиц возможности пользоваться права ми и свободами, если они злоупотребляют ими для борьбы про тив основ свободного демократического строя.
Таким образом, Федеральный конституционный суд Гер мании обладает большими полномочиями, однако во всех слу чаях он действует только па основании запроса или ходатай ства, исходящего от других органов и лиц. Как свидетельствует его практика, Суд получает огромное количество запросов. В от личие, например, от Верховного Суда США Федеральный кон ституционный суд Германии лишен возможности выбора — принимать решение по запросу или нет, если, скажем, речь идет о политическом, а не о правовом споре: он обязан вынести ре шение, если подана формально допустимая жалоба.
По сравнению со специализированным конституционным судом, каким является Федеральный конституционный суд Германии, Верховный Суд США, будучи высшим судом но граж данским, уголовным и административным делам, одновременно выступает и как орган конституционного контроля. В этом ка честве его отличают две особенности. Во-первых, он не наделен нравом абстрактного контроля; это значит, что Верховный Суд может осуществить контроль закона только в случае, если в ходе обычного судебного спора будет поставлен вопрос о том, соответствует ли Конституции подлежащий применению закон. Во-вторых, если Верховный Суд признает закон не соответ ствующим Конституции, то это имеет значение только для дан ного конкретного дела и означает, что в этом случае закон не подлежит применению, по формально не лишается силы. Од-
416
417
Гчава XIII Защша пран чс.'ювска и )ар\6сжпых юсударстах
§ 1. Конспмуциоипым контроль
иредусмафпваю!, ч го при рассмогрсшш копкрешого дела 15 судебном ппсгаицмп и исключи 1слыюм порядке может быть заявлено ходагайс! но о признании пекопспп уциоппым порма-1МНМОЮ акта п.ш деЛсшмя, семи оспарннаемое положение яв ляется пршщпнпалыю важным для исхода спора и .законнос ти процедуры, если оно может послужить основанием для воз буждения утловпого дела (п. 1 ст. 23 Закона). При этом су дебная инстанция откладывает вынесение споет вердикта по существу дела до принятия решения Конституционным сове том. Таким образом, конституционный контроль Франции в своеобразно]'! форме дополняется конкретным контролем, что означает также введение в определенном форме и последую щего контроля, поскольку речь идет о принятом нормативном акте, которым подлежит применению в судебном разбиратель стве'.
Важное место в системе конституционного правосудия за нимает институт индивидуальной жалобы, открывающий чело веку и гражданину прямой доступ в органы конституционного контроля. Объектом жалобы может быть любой акт публичной власти — законодательной, исполнительной (действие пли даже бездействие ее), а также судебной, если таким актом, по мнению индивида, нарушаются его права.
Авторитет индивидуальной конституционно]! жалобы по стоянно растет, поскольку ома расширяет правовые возможно сти в защите прав и свобод. Это прежде всего охраняет челове ка от угрозы, исходящей от исполнительной власти с ее разрос шимся до неимоверных размеров чиновничьим аппаратом, от судейского корпуса, который может решить дело на основании противоправного закона. Индивидуальная жалоба ставит зас лон и законодательной власти, способствуя отмене правонару-шающих законов.
Индивидуальная жалоба расценивается доктриной и прак тикой и как средство обеспечения и развития конституцноппо-правовых начал демократии, основу которой составляют права и свободы человека. Поэтому правомерно считать, что консти туционная жалоба не только защищает индивида и его субъек тивные права, но и способствует реализации принципа право вого государства о связанности всех ветвей вдасш конституци-
Гм Кои^Иоп И 1д' Сопчс|| ОнЫНиПошн-! Р.шч, 1491 Р 82
ей и законом, гарантирующими права и свободы человека. В этом смысле индивидуальная жалоба выступает как специфическая гарантия конституционного права. Более того, предоставляя гражданину возможность вступать в спор с государством и его органами, даже с самим законодателем, институт индивидуаль ной жалобы содействует интеграции граждан в процесс управ ления государством и обществом.
В совокупности эти факторы привели к тому, что индиви дуальная жалоба широко применяется во многих западных стра нах (ФРГ, Испании, Австрии и др.), хотя и отличается специ фикой в отношении круга субъектов этого права, предмета об жалования, юридических последствий принимаемых решений.
В наиболее развернутом виде право на индивидуальную жалобу сконструировано в ФРГ: оно распространяется на дея тельность всех трех ветвей власти, которые подпадают под кон ституционный контроль. Рассматривая конституционные жа лобы по поводу нарушения основных прав актами исполни тельной власти, Федеральный конституционный суд ФРГ под вергает контролю любые действия этой власти, в том числе и относящиеся к ведению Федерального канцлера и определяе мых им основных направлений политики. Обязательным усло вием принятия жалобы, оспаривающей конституционность за кона, является обязанность лица обосновать, что этим законом ему наносится прямой и явный ущерб.
Определенные особенности имеет институт конституци онной жалобы в Австрии. Здесь индивид располагает пра вом обжаловать в Конституционный суд и административ ные решения, которые нарушают его конституционно гаран тируемые права. Этому .должно предшествовать обжалова ние в ппстапцпошюм порядке, а в Конституционный суд подается жалоба на решение последней административной инстанции. Таким образом, право конституционной жалобы является средством защиты индивида и от произвола адми нистративных органов. Одновременно такая жалоба может быть подана и в Административный суд, решение которого, в свою очередь, подлежит обжалованию в Конституционный суд. Последний действует как кассационная инстанция: если он находит, что обжалуемое решение административного орга на нарушает конституционно гарантируемое право заявите ля, то отменяет ею. В этом случае административные орга-
418
Глава XIII Защша прав человека в зарубежных государсшах
мы обязаны незамедлительно принять все меры, чтобы вос становить правовое положение в соответствии с установка ми Конституционного суда.
Таким образом, но австрийской системе индивиду предос тавляется двойная правовая защита от произвола администра ции. Такая усиленная защита вполне отвечает реальным по требностям граждан, ибо практика свидетельствует, что боль шинство дел, рассматриваемых Конституционным судом Авст рии, основываются на жалобах граждан против решений адми нистративных органов.
Одновременно индивид в своей жалобе вправе заявить, что решение административного органа базировалось на аптпкоп-стптуциоином законе, нарушающем его права. Этим он обосно вывает свое ходатайство о проверке конституционности зако на. Если Конституционный суд примет эти доводы, он приоста навливает разбирательство жалобы п начинает проверку соот ветствующего закона. Особенностью австрийской системы конституционного контроля является то, что Конституционный суд нс считает себя связанным наличием запроса заявителя. Он может провести проверку но собственной инициативе, если в ходе рассмотрения жалобы против административного акта у него возникают сомнения относительно конституционности применяемого закона.
При оценке роли индивидуальной конституционной жало бы как эффективного средства защиты прав п свобод в системе конституционного контроля важное значение нмссгкру? субъек тов, наделенных по закону этим нравом.
В ФРГ индивидуальная жалоба может быть подана лю бым лицом, чьи основные права нарушены: немцем, иностран цем, физическим и юридическим лицом, зарегистрированным таковым но германскому праву. Право подачи жалобы повсю ду сопровождается рядом условий и требований. Жесткие фор мальные и содержательные требования образуют своеобразный фильтр п приводят к отсеиванию основной массы первоначаль ных обращений. Такая практика характерна для многих стран: в ФРГ пз 5 тыс. жалоб, ежегодно поступающих в Федеральный конституционный суд, отсеивается до 98 процентов.
Основными условиями и требованиями подачи и приема индивидуальных жалоб к рассмотрению в большинстве стран считаются следующие:
§ 1. Конституционным контроль 419
1) должны быть исчерпаны все доступные индивиду сред ства правовой защиты. Указанное требование отражает идеи о том, что конституционный суд должен вмешиваться в конфлик тную ситуацию в исключительных случаях (принцип субсндп-арностп). Это требование обусловлено также и тем обстоятель ством, что общие суды, располагая специальными познаниями в области отраслевого законодательства, вырабатывают квалифи кационные подходы по спорным проблемам, излагая свое пони мание сущности прав и свобод человека. Учитывая эти пози ции, конституционные суды получают представление о право-примспительной практике, обобщают и направляют ее своими решениями. Изъятия из этого требования возможны только в случае, если необходимо срочное вмешательство Конституци онного суда (такое положение содержится, например, в Законе о Федеральном конституционном суде Германии);
2) затронутый в жалобе вопрос должен иметь принципи ально важное конституционно-правовое значение. Такое допол нительное условие было внесено в 1984 г. в Конституцию Ав стрии. В соответствии с ним жалоба не может быть принята, если ее разбирательство не принесет необходимого разъясне ния но существенному конституционно-правовому вопросу. В ФРГ это требование сопровождается еще одним: жалоба не будет принята, если ущерб, который может быть причинен в результате нарушения права, не превысит 300 марок; '' 3) жалоба должна быть убедительно обоснованной;
4) жалоба не может быть заведомо бесперспективной, т. с. не иметь шансов на благоприятный исход.
Как правило, конституционное производство по жалобам бесплатное. В ФРГ действует принцип: если жалоба является обоснованной, то лицу, ее подавшему, полностью или частично возмещаются понесенные им расходы. Однако для того чтобы сдержать поток необоснованных жалоб и исключить злоупот ребления этим правом, в ФРГ ввели уплату пошлины. В 1985 г. с этой целью увеличили размеры пошлины: в случае отклоне ния жалобы по основаниям, указанным в Законе, взимается по шлина в размере 1000 марок, в случае злоупотребления правом жалобы — до 5 тыс. марок; кроме того, жалоба не принимает ся, если вовремя не был внесен задаток в 500 марок.
Как уже отмечалось, наряду с индивидуальной конститу ционной жалобой важное значение в защите прав и свобод име-
420
Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах
ст конкретный контроль. Он осуществляется путем проверки конституционности законов по запросам судов общей юрисдик ции, а также специализированных судов. Эта форма расширя ет возможности защиты прав и свобод граждан, поскольку под ключается широкий круг правопримсннтельпых органов — судов.
Условием и основанием таких запросов являются возник шие в процессе разбирательства конкретного дела сомнения относительно того, соответствует ли конституции примененный или подлежащий применению закон.
В силу судебной природы общего нрава в США и некото рых странах Латинской Америки суды вправе сами решать вопросы о конституционности. Их решения о пекопституцноп-ности имеют значение только для участников конкретного су дебного процесса Оггссг отпсз) п не обязательны для других судов.
В странах континентального права (ФРГ, Австрии, Испа нии, Португалии, Швейцарии, в последней только в отношении нормативных актов кантонов) решения конституционных су дов по запросу обычного суда действуют по принципу ст§а ошпез, согласно которому они должны соблюдаться всеми. Если у суда возникают сомнения относительно конституционности подлежащего применению закона, он приостанавливает слуша ние дела и направляет запрос в конституционный суд. При этом в Австрии и Италии суду достаточно выразить сомне ние — и запрос может быть направлен в Конституционный суд; в ФРГ для этого судья должен быть убежден в неконсти туционности применяемого закона. В Италии, где отсутствует институт индивидуальной жалобы, конкретный контроль и пра вомочие судей подавать запрос, но мнению юристов, стали важ ным источником деятельности Конституционного суда в обла сти формально-юридического обеспечения и защиты прав и свобод человека. Здесь с 1956 г. — момента образования Кон ституционного суда — им было принято более 1000 решений по различным отраслям законодательства и в основном в по рядке конкретного контроля.
Дополнительной и весьма существенной гарантией защиты прав и свобод человека является предусмотренное в некото рых странах участие в процессе конституционного судопроиз водства омбудсмапа и представителя прокуратуры, т. с. инсти-
421
§ 1 Конституционный контроль
тутов, сх о№сю предназначенных осуществлять и содейство вать защите прав человека. Так, в и. 2 ст. 47 Закона о Консти туционном суде Испании специально указывается, что "проку рор принимает участие во всех процессах о защите конститу ционных прав с целью охраны законности, прав граждан и пуб личного интереса, защищаемого законом". В Испании защите конституционных прав способствует и то, что народный защит ник (омбудсман) и прокуратура наделены правом подачи в Суд жалобы о нарушении конституционных прав граждан актами, исходящими от кортесов, какого-либо органа или законодатель ных ассамблей региональных автономных объединений или их органов. При этом дополнительно устанавливается, что если заявление исходит от народного защитника или прокуратуры, то палата Конституционного суда, к ведению которой относит ся рассмотрение дела о нарушении конституционных прав, из вещает об этом возможных потерпевших, а также сообщает о поступившем заявлении в "Официальном бюллетене государ ства". Все это создаст падежные гарантии защиты нрав и сво бод граждан.
Расширение круга участников процедуры конституцион ного контроля характерно и для Италии. Здесь к решению вопроса о конституционности общегосударственного закона подключается Председатель Совета Министров, а если речь идет о законе области — Председатель Совета джупты области.
Особое значение имеют юридические последствия реше ний органов конституционного контроля и механизмы их ис полнения. Сравнение различных моделей показывает, что при меняются разные принципы и механизмы исполнения решений конституционных судов. Особенно это касается проблемы уре гулирования правоотношений, возникших па основе закона, объявленного антпконстптуцпоипым.
По итальянской системе нормы, признанные неконститу ционными, исключаются из правового оборота и более не под лежат применению, что равносильно их аннулированию. Не возможность применять норму, признанную антпконституци-опной, распространяется и на возникшие в силу действия такой нормы правовые отношения (т. с. решение получает обратную силу), за исключением уголовных дел.
Согласно п. 1 ст. 38 Закона о Конституционном суде Ис пании решения о неконституционное™ законов не подлежат
422
Глава XIII Защита нрав человека в зарубежных государствах
пересмотру, обязательны для всех публичных властен и порож дают общие правовые последствия.
Несколько иным образом по сравнению с другими страна ми регулируется действие, во времени и пространстве, решений, вынесенных Конституционным судом Испании в порядке рас смотрения индивидуальной жалобы. Признанные неконститу ционными нормативные акты (законы, распоряжения или по становления, имеющие силу законов) считаются ничтожными с момента принятия такого решения. По этому поводу в п. 1 ст. 40 Закона о Конституционном суде специально уточняется, что "решения о неконституционноегп таких актов не дают ос нования для пересмотра не подлежащих обжалованию реше ний, вынесенных на основе неконституционного акта за исклю чением уголовного пли административного судопроизводства, предусматривающих санкции, в которых в случае недействи тельности примененной нормы предусматривается уменьшение наказании или штрафа, снятие ответственности, освобождение от наказания или его ограничение".
Обратим внимание и на такое существенное обстоятель ство. В испанском Законе о Конституционном суде содержит ся правило, согласно которому всем судам предписывается не уклонно следовать доктрине, положенной Конституционным судом в основу рассмотрения запросов и ходатайств и приня тия решений о неконституцнонностп (п. 2 сг. 40). Безусловно, такое правило представляет собой достаточно эффективный способ приведения принципов оценки законов па уровне обще го правосудия в соответствие с ценностными правовыми ори-ентациями Конституционного суда.
В Германии решение Федерального конституционного суда в принципе обязательно для конституционных органов феде рации и земель, а также для всех судов и ведомств (п. 1 § 31 Закона о Федеральном конституционном суде). В случаях, спе циально указанных в законе, такие решения обретают силу за кона. Отметим, что здесь речь идет о соответствии федерально го права или права земли по форме н содержанию Основному закону; о соответствии федерального закона или закона земли Основному закону; о том, является ли норма международного права составной частью федерального права и порождает ли она непосредственно права и обязанности для отдельного лица,
§ 1 Конституционный контроль 423
когда о таком решении ходатайствует суд. Силой закона наде ляются и решения Федерального конституционного суда по разногласиям или сомнениям относительно нормативных ак тов, занимающих в иерархии норм высшие позиции. Что каса ется действия решений этого Суда во времени, то они, как пра вило, обратной силы не имеют. Решения учреждений и судов, принятые па основе закона и уже вступившие в силу, действу ют без изменений. Исключением является область уголовпо-нравовых отношений. Лица, осужденные па основании закона, объявленного позднее недействительным, имеют право хода тайствовать о проведении нового судебного разбирательства согласно предписаниям УПК (§ 79 Закона о Федеральном конституционном суде).
Закон о Конституционном суде Австрии допускает раз личные варианты квалификации оспариваемого закона. Суд может признать его полностью антпконституцнонным, т. е. юридически ничтожным с момента принятия судом решения (ех пипс); частично ничтожным; несовместимым с Конститу цией, что, однако, не означает его ничтожности, и, как след ствие, такой закон будет действовать до тех пор, пока в силу не вступит новый. В настоящее время (с 1975 г.) Суд в каж дом случае вправе определять действие своего решения во времени и может установить срок вступления его в силу, не превышающий, однако, 18 месяцев (абз. 5 ст. 150 Конститу ции). Смысл такой "оттяжки" состоит в том, чтобы дать воз-
| можность законодателю внести необходимые изменения в при знанный аптпконституционным закон и тем самым избежать
| возникновения ситуации "беззакония". Имеют место случаи, когда Суд оставляет вопрос о последствиях признания закона противоречащим Конституции открытым. Закон также может
I быть признан частично несовместимым с Конституцией, что обязывает законодателя внести в него необходимые корректи-
| вы. Как видим, в Австрии принята и действует довольно гиб кая система отношений между законодателем и Конституци онным судом, позволяющая последнему активно воздейство вать на законодателя, в том числе и для исправления допу щенных ошибок.
В отличие от распространен пой в Европе системы специ ализированных конституционных судов Верховный Суд США
424
Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах
осуществляет функцию конституционного контроля, как уже было сказано ныше, только посредством процедуры конкрет ного контроля. Признан закон неконституционным, Верхов ный Суд объявляет о его неприменимости только для данно го дела. В результате такой закон судами не применяется. Помимо этого его судьба определяется двумя факторами: осо бенностями действия в американской правовой системе прин ципа з1агс с1сс1515, т. е. требования придерживаться собствен ного решения по данному закону в дальнейшей практике, а также учитывать реакцию Федерального конгресса на заня тую Судом позицию о некопституцпоиности закона. Конгресс может отменить решение Верховного Суда, приняв поправку к Конституции, или внести изменения в закон с тем, чтобы привести его в соответствие с Конституцией1.
Реализация решети"! конституционных судов достигается в некоторых странах и посредством приостановления действия (исполнения) акта публичной власти, если этим актом нано сится ущерб правам и свободам или затрудняется их реализа ция. Принимая такие решения, суды должны учитывать как интересы общества, так и нрава третьих лиц. По процедуре приостановления в Законе о Конституционном Суде Испании содержится специальное правило о том, что просьба приоста новить акт может быть подана в любой момент до вынесения решения. Приостановлению здесь предшествует встреча сто рон и представителя прокуратуры и уведомление органа, от ветственного за исполнение акта, если палата сочтет это необ ходимым (ст. 56).
В целях надлежащего исполнения решений конституцион ных судов и, соответственно, реализации принципов верховен ства Конституции, защиты прав и свобод человека и граждани на законы о конституционном суде различных стран, как пра вило, предусматривают санкции для органов и лиц, не испол няющих их решений. Согласно Закону о Конституционном Суде Испании на любое лицо, облеченное или не облеченное публичной властью, которое не выполняет предписаний Суда ц
' См.. Пики(1юров(1 М.Л. Роль прецедента 13 конституционном праве США Советское государство п право. 1980. № 9.
§ 1. Конституционный контроль 425
указанные сроки, могут налагаться штрафы или любая другая форма ответственности, которую Суд сочтет необходимой (п. 4 ст. 95). Закон о Федеральном конституционном суде Герма нии содержит более широкую формулировку, оставляя на ус мотрение Суда право определять, кто п каким образом должен исполнить его решение (§ 35). Оч также предусматривает ответственность лица в форме уплаты пошлины (штрафа) в случае злоупотребления правом подачи жалобы. Суд может обязать к уплате пошлины в случае, если он отклонил жалобу или отказал в ее удовлетворении. Решение об уплате пошлины н ее размере принимается Судом с учетом всех существенных обстоятельств, в том числе имущественного положения подате ля жалобы.
Важной формой конституционного контроля является тол кование прав и свобод человека в контексте конституционных нормативов и основ права, т. с. трактовка вопроса о происхож дении, природе прав и свобод.
Как известно, в настоящее время категория естественных прав сохранилась в основном па уровне доктринальпых раз работок, а в практике конституционных судов уступила место позитивистской трактовке прав и свобод. В соответствии с те орией юридического позитивизма они действуют только в той мере и в таком объеме, в каком гарантируются конституцией и законами. Такая позиция однозначно характерна для Австрии и преобладает в Германии, Италии, Испании. По мнению Р. Герцога, бывшего Председателя Федерального конституцион ного суда Германии, у Суда не было необходимости прибегать к услугам доктрины естественного права и толковать права и свободы как падпозитивные. Он объясняет это тем, что Основ ной закон и без того содержит широкий набор прав и Феде ральный конституционный суд лишь в самом начале своей де ятельности использовал понятие естественных прав, а затем отказался от такого подхода'. В конституционной доктрине ФРГ понятие прав человека употребляется преимущественно в условном (конвенциональном) смысле н означает, что права и свободы по Основному закону принадлежат не только нем-
' См.. Псггод К. ПктагсЫе с!сг УегГа.чхил&чпоппсп шк! 1Ьгс Рил1<1|оп Ьсип 5сЬи12 с!сг СгилсЬх-сЫс // ЕиСК2. 1990. Н 19/20. 5 483-484.
426 Глава XIII. Защита прав человека в .«(рубежных государствах
нам (т. е. гражданам и определенным группам этнических немцев — фольксдойчс), по п всем людям (апатридам, иност ранцам). Права человека считаются универсальными как ос нова любого сообщества, мира и справедливости, носителями которых являются граждане государства. В силу этого пуб личная власть связана основными правами как непосредствен но действующим правом.
Несколько иная ситуация и практика толкования сложи лась в Швейцарии, где проблема различения прав человека как надпозптивных и основных, закрепленных в законодательстве, сохраняет свою значимость. Это объясняется тем, что федераль ная Конституция пс содержит систематизированного каталога основных прав, н отдельные важные права в пей отсутствуют. В подобной ситуации решающее слово принадлежит Федераль ному суду, который в Швейцарии выполняет функции консти туционного контроля. Опираясь на доктрину о наличии непи саных (естественных, надпозитивных) прав человека, Суд при знает отдельные права в качестве конституционных (т. е. по зитивных, санкционируемых государством) и тем самым вос полняет пробелы конституционного законодательства на уров не федерации.
Определяющим критерием служат общие правовые прин ципы демократии и правового государства: неписаное право признается Судом в качестве основного, если оно является "неотъемлемой составной частью демократического н соответ ствующего принципам правового государства строя". При этом возможна ситуация, когда Суд может отдать предпочтение не писаному праву, опираясь па указанный критерий1. Таким об разом, Суд не только расширяет защитную функцию основных прав, по п признает за ними роль элемента, образующего фун дамент конституционного правопорядка. Кроме того, призна ние статуса основных гарантирует таким нравам защиту в су дебном порядке.
Наряду с этим Верховный Суд Швейцарии пользуется п понятием соответствующих Конституции прав, которые ба зируются на программных положениях Конституции о соци-
' См.: Н(1с(11</ег А. О!с НюгагсЫс уои УегГаьмшцыюппеп шк! Пгге Рип1Шоп Ьепп 5с1ш1г с!сг МепхсЬепгесЫс // ЕиСК2. 1990. Н. 19/20. 5. 474-475.
427
§ 1 Конституционный контроль
алыю-ориентировашюй деятельности государства, заботе и по-мощн семье, молодежи и т. п. К ним относятся преимуществен но социально-экономические права, па которые Верховный Суд не распространяет судебную защиту и право подачи конститу ционной жалобы; в этом состоит пх отличие от категории ос новных прав.
Весьма значимыми и интересными представляются сло жившиеся в практике конституционного контроля специфи ческие методы и принципы, интерпретации прав и свобод человека, которые в последние годы ведутся преимущественно с позиций материального, а не просто формального их пони мания.
В процессе интерпретации важную роль играют теории основных нрав, которые возникают и развиваются в контексте правовых установок и правовой идеологии любого конститу ционного суда. Для Конституционного Суда Австрии преоб ладающей установкой вплоть до последнего времени являлось понимание основных прав с позиции классической либераль ной теории "негативной свободы", т. с. как прав, защищающих человека от вмешательства в его личную жизнь, и прежде все го со стороны самого государства. Так, при рассмотрении зап роса о конституционности Закона об организации университе тов Суд признал за ними право на самоуправление, опираясь на довод об исключительно "защитном" от вмешательства го сударства характере основных прав. Здесь следует пояснить, что в западной доктрине и законодательстве утвердился прин цип, в силу которого юридические лица считаются носителями прав и свобод человека в той мере, в какой это связано с на правлением и содержанием пх деятельности. К ним относятся университеты, теле- и радиокомпапни, газеты, религиозные объе динения н т. п.
Ориентируясь на классическую либеральную концепцию прав человека (в австрийском обозначении — основных прав), Конституционный Суд Австрии не признавал за социально-эко номическими правами граждан статус субъективных прав, за щита которых обеспечивается в судебном порядке. Гарантией таких прав может служить экономическая политика правитель ства, законодательство о государственной поддержке безработ ных, страховой медицине и т. п.
428
Глава XIII. Защита прав человека в .зарубежных государствах
Определенное влияние на деятельность конституционных судов оказывают п такие теории основных прав, которые суды выводят из системы ценностей или "ценностного порядка", ут верждаемых Конституцией, хотя заметим, что понимаются они неоднозначно. Так, в Австрии с позиций ксльзеповской чистой теории права ценностный подход считается банальностью, поскольку, по Ксльзепу, каждая правовая норма, в том числе и формальная, выражает ту или иную ценность. При таком под ходе ценностная квалификация сути регулируемых основных прав не может привести к установлению какой-либо особой правовой истины, иных правил толкования и применения ос новных прав и свобод.
Между тем именно ценностный подход в практике консти туционного правосудия приобретает существенное значение для установления пределов законодательства в области регламен тации прав и свобод, которые законодатель не должен престу пать, хотя в этих пределах у него существует собственная шка ла ценностей. Такое определение основных прав — как систе мы ценностей С\Уегг,огс1пип^) — становится для законодателя дополнительным "строго содержательным ориентиром" п ог раничителем свободы его правотворчества. Учитывая действие разновременно принятых нормативных источников, важное зна чение имеет способ аутентичного толкования прав п свобод в соответствии с общепризнанными современными стандартами. Такой подход определяет деятельность органов конституцион ного контроля Австрии, Швейцарии, США. Характерна она н для Франции. Здесь Конституционный совет оценивает зако нодательные акты с точки зрения их соответствия не только действующей конституции и дополняющим ее органически]) законам, но и Декларации прав н свобод человека и граждан» на 1789 г. и преамбуле Конституции 1946 г.
Расширение юридических источников обоснования и за щиты прав и свобод в процессе толкования и контроля за кон ституционностью законов со стороны Конституционного совета привело во Франции к повышению его роли в качестве гаранта прав н свобод индивида. Своеобразным толчком в этом на правлении послужило решение'1971 г. по делу о праве па ас социацию, когда Конституционный совет при обосновании это го права ссылался на преамбулу Конституции 1946 г. и па Декларацию прав человека и гражданина 1789 г.
429
§ 1. Конституционный контроль
Практика Конституционного Суда Италии также свидетель ствует о его существенном вкладе в разработку и обогащение прав и свобод на основе их толкования. Тезис о понимании прав н свобод человека как неотъемлемых и первичных по от ношению к государству и любым политическим институтам Конституционный Суд сформулировал, исходя из широкого тол кования ст. 2 Конституции, которая признает п гарантирует неотъемлемые права человека как индивида и как участника общественных образовании, в которых он развивается. При этом Суд также признал открытый характер конституционных по ложений по ст. 2 (решение 404/1988 г. о праве на жилище). Такое признание позволило выводить несформулированные и неизвестные на момент принятия Конституции права из более широкого контекста последующего социально-экономического и политико-правового развития государства н общества, что под твердилось на практике. Широкое толкование ст. 2 Конститу ции позволило Суду отнести к категории неотъемлемых такие личные нрава, как право па достоинство, честь, тайну переписки и личной жизни, право на защиту доброго имени. Суд подтвер дил также право па опровержение ложных сведений, распрост раняемых средствами массовой информации. Исходя из смыс ла ст. 2 Конституции, он признал правомерность аборта в слу чае угрозы здоровью матери, несмотря на то, что по действовав шему в этот период законодательству аборт был запрещен. Еще в 1974 г. Суд признал политическую забастовку правомерной, за исключением тех случаев, когда она направлена па сверже ние конституционного строя либо препятствует властям, выра жающим волю народа, осуществлять их законные полномочия. Анализируя функцию толкования Конституции и основ ных прав, осуществляемую конституционными судами, невоз можно обойти вниманием п проблему иерархии норм, посколь ку принципу иерархии зачастую отводится роль средства (спо соба) защиты прав и свобод. В Швейцарии особое значение принципа иерархии связано с отсутствием в конституционном праве (федеральная Конституция 1874 г.) писаных норм, ко торые гарантировали бы основным правам приоритетный ста тус. Отсутствует в пей и норма, но которой содержание основ-[' ных прав не может быть изменено. Преодолевая это, Феде ральный суд определяет некоторые права как неотъемлемые и не имеющие давности, наделяя их более высоким рангом и боль шей степенью защищенности.
430
Глава XIII Защита прав человека в .зарубежных государствах
§ 2. Институт парламентского Уполномоченного по правам человека (омбудсмана)
Среди механизмов защиты прав и законных интересов граж дан от произвола государственных органов управления и от злоупотребления властью со стороны чиновников особое место занимает скандинавский институт омбудсмана, или, как он име нуется в других странах, парламентского комиссара (Англия), народного защитника (Австрия), медиатора (Франция) и т. д. Созданный впервые в начале XIX столетия в Швеции (1809), институт омбудсмана получил после второй мировой войны широкое распространение в европейских странах и других ре гионах мира1. Особая популярность и авторитет данного инсти тута объясняются многими демократическими чертами, харак теризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государ ственных органов; несменяемостью в течение всего срока пол номочий парламента, которым он назначается2, правом законо дательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсут ствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т. д. Все эти принципы и процедуры способствуют выполнению ом-будсманом функций защиты прав и свобод человека от злоупот реблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. Нельзя не согласиться с высокой оценкой, данной этому институту австрийским профессором, доктором права В. Пиклем: его создание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, меж ду лицами, наделенными властью, и управляемыми^.
1 О динамике его развития свидетельствует тот факт, что если в начале 50-х гг. институт омбудсмана существовал только в двух государствах — Швеции и Финляндии, то в настоящее время более чем в 40 странах существует около 150 различных органов и структур, выполняющих функции омбудсмана. 2 Во многих странах дополнительной гарантией несменяемости служит н то обстоятельство, что срок пребывания омбудсмана в этом качестве на один год превышает срок легислатуры избравшего его парламента. Так, например, обстоит дело в Австрии, Дании, Великобритании, Франции 1 См.. РкМ V. ТЬе Рго1ес1юп он Ншпап К]^Ь1я Ьу !пе ОгЪсс о^ (;пс Аш1пап ОтЬисЬтап (УоИсчатуаН.чсЬагО // Аийпап — 5оу1с1 Кошк1-ТаЫс он 1Ьс о! Ншпап Ки^Мк. АгЬп^оп. 1992. Р. 156-157.
431
§ 2 Институт Уполномоченного но правам человека
В некоторых странах контрольные функции омбудсмана распространяются и на деятельность судебных органов, адми нистрации тюрем, муниципальных органов. Широкие надзор ные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсман, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Для характеристики этого института обратимся к трем наиболее интересным его моделям — шведской, которая возникла в 1809 г. и послужила прообразом для всех последующих, двум более современным — английской и французской, каждая из которых отмечена определенным своеобразием.
Институт парламентского омбудсмана в Швеции включа ет несколько специализированных омбудсмаиов. Шеф-омбудс-ман занимается вопросами доступа общественности к офици альным документам, а также к компьютерной системе и банкам персональных данных. К ведению омбудсмана по вопросам юстиции относится деятельность органов правосудия, полиции, тюрем. Специальный омбудсман осуществляет надзор за воо руженными силами и пх отношениями с различными граждан скими структурами. В особую сферу деятельности одного из омбудсманов выделен надзор за законностью в области соци ального обеспечения и налогового обложения. В 1986 г. в Швеции был принят закон против расовой дискриминации и одновременно назначен омбудсман по этим вопросам. В его обязанности входит пресечение дискриминации в области тру довых и социальных отношений (найма, оплаты труда, увольне ний, аренды жилья и т. п.).
Осуществляя надзор за деятельностью различных сфер управления и правосудия, предъявляя обвинения государствен ным должностным лицам, а с недавних пор и муниципальным, шведский омбудсман следит за поддержанием режима закон ности во всех сферах управления. Он имеет доступ к любой документации, вправе запрашивать и получать информацию из любых источников. Заключения омбудсмана публикуются в ежегодных докладах Риксдагу.
В Великобритании институт омбудсмана был введен Зако ном 1967 г. о Парламентском комиссаре по административным вопросам — парламентском омбудсмане. Закон установил ком петенцию омбудсмана и порядок его деятельности, наделил его статусом, эквивалентным статусу судьи Высокого суда. Парла-
432
Глава XIII Защита прав человека в зарубежных государствах
ментский омбудсман назначается Королевой и имеет право за нимать этот пост до 65-летнего возраста; по достижении этого возраста он может быть смещен только решением обеих палат парламента по предложению Королевы.
В соответствии с Законом парламентский омбудсман в пре делах своей компетенции рассматривает жалобы граждан на любые действия министерств и ведомств, если эти действия не могут быть обжалованы в суде или трибунале. Особенность английского варианта омбудсмана состоит в том, что он не мо жет начинать расследования по собственной инициативе. Граж данин, желающий обратиться к омбудсмаиу, подает жалобу че рез одного из членов парламента, который официально обра щается к омбудсману с просьбой провести расследование по жалобе. Решение о том, начинать ли расследования, находится в полной компетенции омбудсмана. Норма о непрямой подаче жалобы была введена в закон в качестве своеобразного "филь тра", что объясняется стремлением оградить омбудсмана от жалоб, не подпадающих под его юрисдикцию или подаваемых по незначительным поводам.
Жалобы принимаются только в письменном виде и только от граждан Великобритании, постоянно проживающих в стра не, не позднее 12 месяцев со времени совершения обжалуемых действий или со времени, когда об этих действиях стало извес тно гражданину. Однако и после истечения этого срока, если омбудсман сочтет, что имеются особые обстоятельства, он мо жет принять жалобу к рассмотрению. По установившейся прак тике омбудсман, прежде чем начать расследование, предприни мает попытку склонить конфликтующие стороны к достиже нию приемлемого компромисса.
Парламентский омбудсман проводит расследование, изби рая его методы по своему усмотрению: он может проводить открытые слушания с правом сторон иметь законных предста вителей или неформальные беседы. Статья 8 Закона о парла ментском комиссаре наделяет омбудсмана правом требовать от любого министра, должностного лица и гражданина предостав ления всей информации и документов, относящихся к делу.
Завершив расследование, омбудсман должен составить от чет о его результатах, в котором содержатся рекомендации по существу дела. Отчет направляется члену парламента, по просьбе которого проводилось расследование; гражданину, обративше-
433
§ 2. Институт Уполномоченного по правам человека
муся с жалобой; должностному лицу, действия которого обжа луются; руководителю соответствующего ведомства. Законом предусмотрена обязанность последнего проинформировать ом-будсмана о том, какие меры он намерен предпринять для устра нения допущенной несправедливости. Ежегодно омбудсман направляет отчет о своей деятельности в специальный парла ментский комитет (по делам парламентского омбудсмана), ко торый на основе этого отчета оценивает его деятельность п ин формирует об этом парламент. К сказанному следует добавить, что для выполнения своих функций омбудсман располагает аппаратом сотрудников в количестве около 80 человек, занима ющихся сбором и истребованием документов и информации, опросом имеющих отношение к делу должностных лиц и сви детелей.
Почти тридцатилетняя история деятельности омбудсманов в Великобритании показывает, что этот институт играет поло жительную роль как средство внесудебной защиты законных интересов и прав граждан, когда они ущемляются должностными лицами центральных государственных и местных муниципаль ных органов. Вместе с тем английская модель не свободна от некоторых недостатков. Его компетенция ограничена, в резуль тате чего действия многих должностных лиц и организаций не могут быть обжалованы, н отсутствует прямой доступ граждан к омбудсману, его выводы и заключения имеют рекомендатель ный, а не обязывающий характер. Проблемами совершенство вания и обеспечения эффективности деятельности омбудсмана постоянно занимается специальный парламентский комитет, регулярно обсуждая вопросы, связанные с его компетенцией и юрисдикцией.
Институт омбудсмана, именуемого во Франции медиатором, был учрежден Законом от 3 января 1973 г. с поправками, вне сенными Законом от 24 декабря 1976 г. Французский медиа тор рассматривает жалобы граждан на действия государствен ных органов и должностных лиц. Правом направления жалоб пользуются французские граждане, а также, согласно Закону 1976 г., имеющие вид на жительство иностранцы. Обязатель ным условием при этом является подача жалобы через членов парламента — депутатов Национального собрания и сенато ров. На практике, однако, в большинстве случаев депутаты без возражений направляют медиатору жалобы, полученные от сво-
434
Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах
их избирателей. Кроме того, члены парламента могут и по соб ственной инициативе запрашивать медиатора по вопросам, от носящимся к его компетенции. Статистические данные свиде тельствуют, что количество ежегодно поступающих к медиато ру жалоб постоянно растет. Обобщая результаты их рассмотре ния, медиатор правомочен рекомендовать соответствующим го сударственным структурам проведение необходимых, с его точ ки зрения, реформ, способных улучшить взаимоотношения меж ду администрацией и гражданами. В соответствии со ст. 11 За кона от 3 января 1973 г. медиатор вправе предписать конкрет-^ ному органу или должностному лицу выполнить вступившее законную силу судебное решение в установленный им срок.
Французский медиатор наделен правом возбуждать дисцип-1 линарнос производство в отношении любого государственного!! служащего, действующего противоправно, или подать па него жа лобу в суд, ходатайствовать о возбуждении против пего уголовно го дела, выступать в суде в роли обвинителя. Медиатор впра-ве также предлагать внесение поправок к текстам действующих за конодательных и административных актов. Согласно Закону все государственные органы обязаны в пределах своей компетенции проводить проверки и расследования, требуемые медиатором. Однако юрисдикционный контроль медиатора не свободен от ог раничений: например, документы и материалы, относящиеся к на циональной обороне, безопасности государства или внешней по-| литпке, находятся вне пределов его компетенции. В остальных! случаях медиатор может требовать от соответствующего государ-1 ственного органа любую документацию или материалы, касающи-1 еся дела, по которому он проводит расследование. Характерное и! для других моделей института омбудсмана ограничение состоит в | том, что если даже медиатор считает жалобу обоснованной, он не вправе сам принять решение об отмене оспариваемого админист ративного акта. Он ограничивается лишь тем, что направляет в соответствующие органы свои рекомендации о проведении необ ходимых мер для пресечения противоправной практики админи стративных органов и должностных лиц; при этом особое значе-1 ние имеют ежегодные доклады медиатора о результатах его дея тельности, представляемые в парламент.
Важной и широко распространенной формой деятельности! омбудсмана во многих странах является право законодатель ной инициативы, которое позволяет ему вносить в парламент!
435
§ 3 Право на петицию
или правительство предложения об изменении и совершенство вании законов и принятых на их основе нормативно-правовых актов в области прав и свобод человека. Кроме того, в некото рых странах омбудсмап наделен правом подавать жалобы в конституционный суд (Испания, Австрия, Португалия и др.).
По мерс обогащения и универсализации каталога прав и свобод на международном и национальном уровнях соответ ственно все более ощутимой становится необходимость специа лизации правозащитной деятельности омбудсмана. Учреждает ся омбудсман по вопросам равноправия женщин и мужчин (Финляндия), по делам национальных и этнических меньшинств (Венгрия), по вопросам защиты прав потребителей и контроля за конкуренцией (Финляндия), по делам обороны, т. е. надзо ра за положением дел в армии, действиями военной админист рации и соблюдением прав военнослужащих (ФРГ, Дания).
Вместе с тем в рамках Совета Европы все более популяр ной становится идея о создании института европейского омбуд-смаиа по правам человека, основной задачей которого являлось бы обеспечение равенства и справедливости для всех люден в этом регионе.
Как видим, основные демократические черты института омбудсмана — независимость, открытость и доступность для граждан — способствовали тому, что он обрел прочные пози ции в системе правозащитных механизмов многих стран. Эф фективное функционирование этого института в защите граж дан от произвола и злоупотреблений со стороны разросшегося повсюду аппарата исполнительной власти обеспечивает авто ритет и популярность омбудсмана в обществе. Учитывая этот позитивный опыт, Конституция РФ учредила должность Упол номоченного по правам человека.1
§ 3. Право на петицию
В сфере защиты прав и свобод человека значительное мес то принадлежит конституционному нраву на петицию, кото рым наделяются как индивид, так и объединения лиц. Обычно оно закрепляется в конституциях в качестве субъективного права
1 См Федеральны!! конституционный икон "Об Уполномоченном по правам человека в Россинскои Федерации" от 26 февраля 1997 г
||к:тиахИ|
' 71 /~\\Л\7 >^
436
Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных гоеуд;
гражданина, а в некоторых странах предоставляется каждому, включая иностранцев. Традиционно употребляемый законода телем и доктриной термин "петиция" охватывает такие ее раз новидности, как обращение, заявление, ходатайство, требование (жалоба). Все они обеспечивают определенную деятельность государственных органов прежде всего в области защиты прав и свобод человека и гражданина, а также информируют пуб личную власть о сложившемся понимании какой-либо обще ственно значимой проблемы или интереса. В последнем случае! право подачи петиции становится осуществлением прннадле-| жащен каждому свободы выражать снос мнение.
В доктринах большинства западных стран (Германия, Ав стрия и др.) петиции или обращения к публичным властям трактуются как форма реализации участия граждан в делах общества и государства, влияния отдельных лиц или коллекти вов на процесс принятия политических и правовых решений. Отметим при этом, что в отдельных странах смысл и целевая направленность понятий "петиция" и "обращение" не совпада ют. Так, во Франции петицию-жалобу вправе подать любой ин дивид, в то время как право на обращение к публичным влас тям с какими-либо позитивными предложениями предоставля ется только гражданам. Иная картина в ФРГ, где право на петицию отнесено к основным правам н в силу этого его носи телем может быть каждый, т. е. не только граждане ФРГ, но и иностранцы, апатриды, а равно германские юридические лица, объединения лиц частного права и т. п. При этом человек не должен заявлять непременно личные требования; он может выступать в защиту общих интересов.
Оформленные в виде письменных обращений за подписью конкретного индивида или группы лиц, петиции направляются в парламент, любой государственный орган, омбудсману и т. д., которые обязаны такое обращение принять, зарегистрировать, рассмотреть по существу и о решении уведомить заявителя. В случае, если ходатайство или жалоба поступают не по адресу, они, как правило, пересылаются по принадлежности, о чем заин тересованное лицо сразу же извещается. Такой широкий подход к праву петиции объясняется его важной функцией — способ ствовать участию граждан или их объединений в процессе поли тического волеизъявления, служить демократическим средством коммуникации и интеграции интересов людей, общества и госу-
§ 3 Право на петицию 437
дарства. Следует также отметить, что право петиции в такой трак товке служит своеобразным средством контроля за государством со стороны граждан и способом защиты их прав и свобод от неза конного вмешательства и посягательства со стороны государ ства, его органов и должностных лиц. Особое значение этого права связано с тем, что оно не ограничено законом ни по содер жанию (за исключением прямых оскорблений, клеветы или уг роз, что карается уголовным законом), ни по срокам подачи. Важно и то, что петиции могут подаваться одновременно с ис пользованием иных средств защиты прав и свобод человека.
Основными нормативными источниками, закрепляющими и регулирующими право петиции, являются конституции, пар ламентские регламенты и законы. Так, в Конституции ФРГ оно записано в ст. 17 раздела об основных правах: "Каждый имеет право как отдельно, так и вместе с другими лицами, обращаться письменно с просьбами и жалобами в компетентные учрежде ния и органы народного представительства". Это право мы на ходим и в п. "с" ст. 45 Конституции ФРГ, согласно которой Бундестаг формирует Комитет по петициям, обязанный разби рать просьбы и жалобы, направляемые в парламент. В Законе о полномочиях Комитета Бундестага по петициям от 19 июля 1975 г. определяются и устанавливаются процедурные прави ла деятельности Комитета при рассмотрении жалоб, главным образом его отношения по этому поводу с другими федераль ными органами. В § 4 Закона предусматривается право Коми тета заслушивать подателя петиции, свидетелей и экспертов; запрашивать все акты, информацию, за исключением секрет ных материалов, которые являются таковыми по закону, иметь доступ во все учреждения (§ 1). Вопрос об отказе в принятии петиции решает высшая контрольная инстанция федерации; отказ должен быть мотивирован (§ 3). Суды и административ ные органы обязаны оказывать Комитету необходимую помощь (§ 7). Комитет ежемесячно представляет парламенту доклад о рассмотренных петициях в виде общего обзора вместе с реко мендуемыми решениями. Если вопрос о петиции решается неправильно или она вовсе не рассматривается, это считается нарушением права на петицию.
Определенным своеобразием отличается содержание это-|' го права в Австрии. Здесь существуют различные типы пети ций. Парламентские — они по принадлежности направляют-
^ 15 Права человека
438
Глава XIII Защита прав человека в .зарубежных государствах!
ся в определенные отраслевые комитеты. На пленуме Нацией налыюго Совета такие петиции обсуждаются, только если был соответствующий запрос парламентариев. За весь период су ществования Второй республики из направленных в Нацио нальный Совет 100 петиций им были рассмотрены всего лишь две. Петиции могут также подаваться на имя Президента Рес публики, который направляет их в соответствующий орган для рассмотрения по существу и с предписанием дать ответ.
Индивидуальные жалобы могут быть адресованы омбудс-ману, если они содержат сведения о правонарушающих дей ствиях органов управления. Однако коллективные петиции по этим вопросам не принимаются омбудсманом, а направляются им в компетентные ведомства с предписанием разобраться. Получая такого рода петиции, омбудсман информирует о под нимаемых в них проблемах парламент и указывает на целе сообразность принятия определенных законодательных мер. Право на петицию не считается в Австрии юридическим сред ством защиты, ибо никто не может претендовать на реализацию указанных в ней притязаний. Власти лишь обязаны принять петицию и ознакомиться с ее содержанием.
Во Франции это право восходит к периоду Великой фран цузской революции 1789 — 1794 гг. В первом разделе Консти туции 1791 г. оно получило прямое закрепление наравне со свободой совести и свободой собраний. В Декларации прав че ловека и гражданина, провозглашающей право на петиции, подчеркивается его неотчуждаемый характер: оно "ни в коем случае не может быть отменено, приостановлено или ограниче но". Несмотря на то, что ныне действующая Конституция (1958 г.) не содержит этого права, оно предоставлено и реали зуется гражданами Франции на основании иных актов. Следу ет прежде всего сослаться на ордонанс "О деятельности палат парламента" от 17 ноября 1958 г., в ст. 4 которого зафиксиро вано, что правила представления письменных петиций устанав ливаются регламентами этих палат. В принятом в 1959 г. Рег ламенте Национального Собрания установлен порядок подачи петиций. Они вносятся в общий список в порядке поступления, при этом каждый уведомляется о номере своей петиции. Пред седателю Национального Собрания петиции передаются депу татами. В соответствии с Регламентом Председатель Нацио нального Собрания должен направить петицию в постоянную
439
§ 4. Процедура "хабсас корпус"
парламентскую комиссию по вопросам конституционных зако нов, законодательства и общего управления. Как правило, ука занная комиссия назначает в связи с этим докладчика. Заслу шав заключение докладчика, она правомочна направить пети цию в другую постоянную комиссию Национального Собрания или соответствующему министру либо на рассмотрение непос редственно Национального Собрания. Важно подчеркнуть, что в любом случае заявитель уведомляется о принятом комиссией решении. Для дачи ответа на петицию министру отводится трех месячный срок, по истечении которого комиссия также вправе принять решение о передаче петиции на рассмотрение Нацио нального Собрания. В этом случае составляется доклад, где воспроизводится полный текст петиции; доклад распространя ется среди членов Национального Собрания, которые после его обсуждения принимают соответствующее решение.
Практика многих стран убеждает, что это право играет или потенциально может играть важную роль в процессе полити ческого волеобразовання, выступая в качестве прямого воле изъявления индивидов или их объединений, содействуя форми рованию их общественного правосознания, а в конечном сче те — процессу соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
§ 4. Процедура "хабеас корпус"
В системе юридических гарантий прав и свобод человека трудно переоценить значение специальных процессуальных правил и процедур, с помощью которых обеспечивается реали зация и защита основных прав и свобод человека. Известно, что материальные права и свободы могут быть реализованы только посредством определенных процессуальных процедур, которые гарантируют особый порядок их защиты.
Возьмем, например, право на неприкосновенность личнос ти. Оно обеспечивается определенными процессуальными нор мами. Выделим одну из наиболее значимых процедур, приме няемых в практике многих зарубежных стран, "хабеас корпус".. Это традиционное наименование судебного приказа, который направляется должностному лицу, ответственному за содержа ние арестованного под стражей. Приказ предписывает доста-
440
Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах
нить арестованного в суд и сообщить о времени и причинах ареста. Впервые эта процедура была введена в Англии Зако ном 1679 г. — НаЬеаз Согриз Ас±. Согласно Закону каждый задержанный или арестованный, а также и тот, кому было отка зано в освобождении под залог, имеет право обратиться в суд с просьбой осуществить производство на основе "хабсас корпус".
8 соответствии с заявлением судья адресует требование уч реждению, в котором находится задержанный, доставить его в течение 24 часов в суд с тем, чтобы проверить законность задер жания или ареста. В судебном заседании по этому вопросу уча ствует сам проситель или его законный представитель, а в слу чае ареста — и общественный обвинитель, который должен де тально объяснить суду мотивы ареста. Если суд принимает ре шение о необоснованности задержания, ареста или заключения, лицо, подвергшееся этим санкциям, должно быть немедленно освобождено. Лицо, выпущенное на свободу в порядке произ водства па основе "хабеас корпус", не может быть вторично задержано, арестовано или подвергнуто заключению по тем же основаниям.
Будучи исконным институтом уголовного процесса англо саксонской системы судопроизводства и важнейшей формой су дебной защиты прав личности, процедура "хабеас корпус" была органически воспринята правом США. В соответствии с разд.
9 ст. 1 Конституции каждый гражданин, подвергшийся аресту, вправе беспрепятственно обратиться в суд с ходатайством о проверке законности, обоснованности и правильности лишения его свободы (задержания, ареста). Если судья установит, что арест был произведен без достаточных оснований или с нару шением установленных законом правил, он обязан немедленно освободить гражданина. Однако особенность американского ва рианта состоит в том, что ходатайство об издании "хабеас кор пус" может быть заявлено на любой стадии уголовного процес са. Теоретически даже осужденный посредством этой процеду ры может добиться прекращения дела, если убедит суд в неза конности или необоснованности своего ареста, в силу чего суд должен будет признать незаконным и осуждение1. И хотя прак тика свидетельствует, что судами удовлетворяется незначитель-
См.: США — Конституция и права граждан. М., 1987. С. 168.
441
§ 5. Административная юстиция
ное число таких ходатайств, предусмотренная американской Кон ституцией процедура "хабеас корпус" представляет собой важ ную гарантию восстановления справедливости и судебной за щиты личности.
Процедура "хабеас корпус" широко применяется почти во всех странах континентальной Европы. Она получила зак репление в конституциях и законодательстве ФРГ, Италии, Ис пании, Австрии и других стран'. Соответствующие нормы со держатся также в специальных законах о возмещении госу дарством материального и морального ущерба за незаконный арест.
Поскольку праву на судебную проверку законности арес та, воплощенному в процедуре "хабеас корпус", придается ог ромное значение как выверенной и утвердившейся в практике правосудия норме, это право изложено в Международных пак тах и региональных конвенциях по правам человека. Так, в п. 4 ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основ ных свобод записано следующее: "Каждый, кто лишен свободы путем ареста или задержания, имеет право на разбирательство, в ходе которого суд быстро решает вопрос о законности его задержания и выносит постановление о его освобождении, если задержание незаконно". И далее в п. 5 этой статьи предусмат ривается, что "каждый, кто стал жертвой ареста или задержа ния в нарушение положений данной статьи, имеет право на ком пенсацию".
§ 5. Административная юстиция
Административная юстиция — самостоятельная систе ма специальных органов судебной власти, осуществляющих контроль в сфере государственного управления, а также за щиту субъективных прав граждан в случае их нарушения не законными действиями (бездействием) или решениями админи-
1 Согласно п. 2 ст. 104 Основного .закона ФРГ "только судья решает вопрос о допустимости п продолжении содержания под арестом. При всяком содержании под арестом, не основывающемся па распоряжении судьи, безотлагательно должно быть получено его решение. Полиция на основе собственных полномочии никого по может содержать под стражей дольше чем до конца дня, следующего .за задержанием".
442
Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах
страции. Следовательно, основной целью административной юс тиции является урегулирование конфликтов между граждана ми и органами государственного управления.
В числе факторов, которые непосредственно усиливают влияние административной юстиции, следует указать интенсив ное воздействие государства на все основные сферы обществен ной жизни, а также тенденцию к непрерывному росту в госу дарственном механизме значения и потенциала исполнитель ной власти. Иными словами, большая угроза правам отдельно го гражданина исходит от органов государственного управле ния, возможные злоупотребления которых подлежат контролю со стороны административного судьи.
Кроме того, нельзя не видеть связи между усилением роли административной юстиции и той эволюцией, которую претер пел в последние десятилетия институт прав и свобод. Эта эво люция отмечена не только расширением каталога прав и сво бод и появлением их новых "поколений", но и ростом требова ний, предъявляемых к государственным должностным лицам, в том числе к судьям административной юстиции, призванным проявлять взвешенный и объективный подход к жалобам граж дан1.
Рост коллизий между должностными лицами и граждана ми предполагает необходимость создания целостной автоном ной системы административных судов, которые призваны анну лировать неправомерный административно-юридический акт и тем самым восстановить нарушенное субъективное право ин дивида. Административная юстиция может быть представлена и квазисудебными органами2 при некоторых ведомствах для решения конкретных дел, например, по вопросам налогообло жения, социальной защиты и т. д.
Поскольку односторонние властные полномочия нередко являются источником различных злоупотреблений, судьи ад министративной юстиции призваны их пресекать, наказывая при этом неправомерно действующих чиновников. Как правило, эти
1 На этом обстоятельстве, в частности, акцептирует внимание ведущий французский юрист Г. Брэбан в своем курсе "Французское административное право". М., 1988. С. 470-472.
2 Поскольку слушание дела в рамках рассматриваемых органов имеет много общих черт с судебным процессом, эта система именуется "квазнсудебпой".
§ 5. Административная юстиция 443
судьи имеют право не только проверять законность управлен ческих мер, но и оценивать их целесообразность. Следователь но, роль административной юстиции по отношению к управлен ческой деятельности подобна той, которую играет по отноше нию к законодательной власти конституционная юстиция.
Исходя из общих задач административной юстиции (раз решение споров, возникающих между гражданином и исполни тельной властью), некоторые ученые считают важнейшей пред посылкой эффективного государственного управления справед ливый баланс интересов между государством, с одной стороны, и гражданами — с другой. "Идея такого справедливого балан са интересов является обоснованием существования админист ративного права в Великобритании или его эквивалента во фран цузском административном праве как части публичного пра-
ва'".
Еще русский юрист Н.М. Коркунов отмечал, что "по свой ству нарушаемых прав нельзя разграничить административ ную юстицию от уголовной и гражданской..."2. При выявлении природы административной юстиции следует прежде всего под черкнуть то обстоятельство, что здесь в спорном правоотноше нии присутствует субъект, благодаря которому спор является административным. Наделенные властными полномочиями органы государственного управления или должностные лица (лица, которые выполняют публичную функцию любого харак тера) — обязательные участники административного спора. Следовательно, юрисдикция судьи по административным де лам основывается на том факте, что подлежащие применению нормы права и порождаемые спорным делом правоотношения носят публично-правовой характер.
Исторически в западных странах сложились две основные системы (или модели) административной юстиции: континен тальная (немецко-французская) и англо-американская (англо саксонская). Системы эти в разных странах имеют и общие черты, и различия. Так называемая немецко-французская док трина особого, судебного контроля за осуществлением админи-
1 Мс(1]п1г ^.М,, Тпсс ^.Е. Еп^ПзЬ апс! СсчШпспЫ ЗузЬстз о Г Ас1тт1к1га(;1УС
Ьа\у. Ат.ч(;сгс1ат, 1978. Р. 7.
* Коркунов Н.М. Сборник статей. СПб., 1898. С. 218.
444
Глава XIII. Защита прав человека в .зарубежных государствах
стративной власти сложилась в странах континентальной Ев ропы гораздо раньше, чем в странах англосаксонской системы где реальное функционирование административной юстици начинается лишь со второй половины XX в. Имеются и сме шанные формы.
Особенностью первой модели является наличие специалн зированных судов, которые отделены от общей судебной систе мы. Для второй характерно отсутствие специальных органов административной юстиции, а также наделение судов общей юрисдикции широкой компетенцией по разрешению админист ративно-правовых споров, что по сути дела есть правосудие по административным делам.
Основное различие между двумя исторически сложивши мися моделями административной юстиции заключено в регла ментации подведомственности. Это значит, что в странах рома-но-германской семьи существует правило об универсальной подведомственности: в орган административной юстиции пода ется любая жалоба, связанная с незаконной деятельностью ор ганов управления, независимо от сферы общественных отноше ний, к которой она относится.
В противоположность этой модели административные три
буналы, создаваемые в США и Великобритании в конкретных
сферах, имеют достаточно узкую специализацию (например,
разрешение конфликтов, связанных с проблемами здравоохра
нения, занятости, деятельности полицейских органов и др.).
Члены этих специализированных квазисудебных органов на
значаются (в зависимости от значения самого трибунала) акта
ми правительства либо отдельных министерств и ведомств. Чаще
всего они действуют на основе собственных правил процедуры!
утверждаемых соответствующим министром. В квазисудебной|
деятельности наиболее ярко проявляется характерное для ад|
министративных учреждений совмещение функций следовате!
ля и судьи. !
Рассмотрим деятельность административной юстиции в» странах континентальной системы права на примере таких стран! как Франция, ФРГ и Италия, а англо-американской — на при-н мере США и Великобритании.
Институт административной юстиции зародился во Фран ции еще в средние века и в эпоху абсолютизма, а администра-1 тивпое право как таковое имеет более чем двухвековую исто
§ 5. Административная юстиция 445
ршо. Из Франции этот специальный контрольный механизм постепенно распространяется на другие страны континенталь ной Европы: со второй половины XIX в. административные суды были учреждены в Германии, Бельгии, Италии и Испании.
Французская доктрина административной юстиции, при знанная классической, основана на разделении властей. Из те ории разделения властей делался вывод о том, что общеграж данские суды, будучи органами, не связанными с администра тивными структурами, не должны вмешиваться в деятельность последних. Следовательно, оценку действий административных органов следует изъять из сферы общей судебной юрисдикции и образовать в рамках самой государственной администрации особые учреждения.
Принципы теории ответственности государственной власти во Франции были заложены еще в конце прошлого века знаме нитым постановлением Трибунала по конфликтам1 по делу Бланке (1873). Это постановление гласит: "Ответственность, которую Может принять на себя государство за убытки, причи ненные отдельным лицам неправомерными действиями госу дарственных служб, не подпадает под принципы Гражданского кодекса в части регламентации взаимоотношений граждан друг с другом".
Таким образом, приведенное положение разграничивает гражданско-правовую ответственность, вытекающую из споров между частными лицами, и административно-правовую, харак теризующую взаимоотношения между государственными служ бами и отдельными гражданами. Пределы гражданско-право вой и административно-правовой ответственности были уста новлены судебной практикой: если в действиях должностного лица усматривается "служебная" вина, то такие дела относятся к компетенции административной юстиции, которая может ста вить вопрос об ответственности за противоправное деяние.
Видный французский административист Ж. Ведель разли чает две категории вины должностного лица: 1) личная вина, характеризующаяся отсутствием связи со службой (она может зависеть, в частности, от злого умысла и тяжести), за которую
' Трибунал по конфликтам — высшая судебная инстанция во Франции, на которую возложено разрешение споров о компетенции между общими и административными судами
446
Глава XIII Защита прав человека в «рубежных государствах
чиновник должен отвечать перед общим судом; 2) вина, связан ная с несением службы, ответственность за которую инкрими нируется только администрации перед административным су дом1.
Из вышесказанного следует, что потерпевшее лицо может по своему усмотрению предъявить административную жалобу на орган государственного управления за вину должностного лица, связанную с исполнением служебных обязанностей, либо гражданский иск на конкретного служащего, совершившего противоправные деяния личного свойства. Если администра тивный трибунал считает, что рассмотрение конкретной жалобы не входит в его компетенцию, он обязан назвать компетентный орган и передать дело на его рассмотрение. Во Франции со времен революции 1789—1794 гг. судебная система разделена на две самостоятельные ветви: общую судебную во главе с Кас сационным судом и административную, возглавляемую Госу дарственным советом.
Административная юстиция рассматривает жалобы на дей ствия н акты органов государственного управления и должнос тных лиц, затрагивающие права и интересы частных лиц. Ос новную массу жалоб по первой инстанции рассматривают ад министративные трибуналы (их насчитывается 30). Они состо ят из председателя и трех-четырех членов. В 1987 г. было со здано 5 административных апелляционных судов в качестве промежуточной инстанции, куда поступают апелляционные жалобы на решения административных трибуналов, за исклю чением некоторых категорий дел, обжалуемых непосредствен но в Государственный совет.
В составе Государственного совета имеется секция по рас смотрению споров, в которой от имени Совета рассматриваются кассационные и апелляционные жалобы на решения нижестоя щих административных судов. Эта секция разбирает по первой инстанции жалобы на президентские и правительственные дек реты, на акты, изданные министрами. Судебная практика исхо дит из того, что администрация обладает дискреционной влас тью, но не может быть дискреционных актов, т. е. актов, созда ваемых по усмотрению администрации и свободных от судеб ного контроля.
1 Всделъ Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 216.
447
§ 5 Административная юстиция
Основной разновидностью исковых требований являются жалобы по поводу превышения властных полномочий, которые отнюдь не являются формализованными. Для обжалования характерны легкость доступа к судье, незначительные судебные издержки, необязательное участие адвоката в судебном разби рательстве. Однако срок обжалования достаточно жесткий — два месяца с момента опубликования акта административным органом, хотя сам процесс судебного разбирательства обычно носит затяжной характер1.
Когда незаконные действия администрации связаны с пО| кушснием па основные права и свободы или не основаны применении закона или подзаконного акта, они считаются "> моуправством". В таких случаях суд может вынести решение' выплате соответствующей компенсации. Важное значение име ет Закон от 16 июля 1980 г., согласно которому Государствен-! ный совет вправе взыскивать с публичных юридических лш (например, государственных учреждений) штрафные пени за неисполнение решения, вынесенного административным судом] Причем за каждый день просрочки исполнения сумма пен» увеличивается.
Важную категорию дел составляют так называемые юрис-| дикционные иски, которые требуют пересмотра управленческс го решения. К подобным искам относят, в частности, протеста по поводу результатов выборов. Административный суд I жен не только аннулировать результаты, не соответствующие! нормам избирательного законодательства, но и выявить побе-| днвшего кандидата или назначить повторное голосование. От-| дельная категория дел основана на исковых требованиях по! поводу толкования регламснтарных актов (от правительствен-! ного до муниципального уровня) и оценки их законности. В дан-1 ном случае рассматриваются исковые претензии, касающиеся! незаконного характера или так называемой ничтожности конк-| рстного управленческого акта.
Таким образом, административный судья защищает инди-| вида от властей двояко: либо путем отмены обжалуемого акта,! либо путем взыскания компенсации в пользу потерпевшего.
!> Г щ:
1 В среднем с момента обращения в административным суд до принятия окончательного решения но существу спора проходит около двух лет, причем оспариваемый административный акт все это время остается в силе (см. 1п1егпа(.юиа1 Согшшшюп о( ^ипк^8 Кеу1е\у. Сспста, 1980. № 25. Р. 50).
Глава XIII Защита прав человека в зарубежных государства
448
Однако судья по административным делам, налагая запрет па деятельность администрации, не вправе адресовать си какие-либо предписания пли вменить какие-либо действия. Среди специалистов преобладает мнение, что это является одним из самых существенных недостатков контроля административной юстиции.
Доступ к управленческим актам и, следовательно, к адми нистративной юстиции во Франции гораздо шире, чем во мно гих других странах. Законом от 17 июля 1978 г. было введено принципиальное правило, согласно которому для граждан не доступны только те акты, которые содержат военную или дип ломатическую тайну, сведения медицинского характера и т. п.
Закон от 11 июля 1979 г. устанавливает принцип обяза тельной мотивации управленческих решений, которые ограни чивают осуществление прав и свобод или представляют собой полицейскую меру, налагают санкции или запреты, подчиняют выдачу лицензий ограничительным условиям и пр.
В ФРГ общий принцип судебной защиты прав граждан в случае их нарушения "государственной властью" закреплен Конституцией ФРГ (п. 4 ст. 19). Деятельность самих админи стративных судов основана на Положении 1960 г., в соответ ствии с которым (§ 40) компетенция административного суда распространяется на все споры публично-правового характера, кроме конституционно-правовых. Суды принимают к рассмот рению не только иски граждан к государственным органам, но и некоторые споры между административными органами и орга нами местного самоуправления, а также все споры о правах государственных служащих.
Судебному разбирательству в рамках административной юстиции должно предшествовать так называемое предваритель ное рассмотрение жалобы, т. е. проверка правомочности и це лесообразности административного акта. Это значит, что суд определяет, не нарушил ли административный орган этим ак том закон и не противоречит ли обжалуемый акт целям, ради которых этот орган получил свои полномочия. Такое предва рительное решение по жалобе принимает "вышестоящий орган" — во многих случаях глава окружной администрации. Это дает ему возможность отменять административные акты, которые хотя и правомерны, но не целесообразны, и тем самым не доводить дело до административного судьи.
§ 5 Административная юстиция 449
Структура административной юстиции ФРГ трехступенча тая. Суды первой и второй инстанции находятся в компетенции земель: первичные административные суды и Высший админис тративный суд (по одному в каждой из земель ФРГ, кроме одно го общего — для земель Нижней Саксонии и Шлезвиг-Гольш тейна). Как правило, дела в этих судах рассматривают колле гии в составе трех профессиональных судей и двух "почетных судей". Во главе системы административной юстиции стоит Федеральный административный суд; в его структуре имеется 12 сенатов в составе пяти профессиональных судей.
Низовые (первичные) административные суды рассматри вают по первой инстанции подавляющую массу дел. По поста новлению органа административной юстиции обжалуемый уп равленческий акт может быть отменен либо восстановлены права граждан или учреждений, нарушенные действиями должност ных лиц. В компетенцию высших административных судов входит рассмотрение апелляционных, а при некоюрых услови ях и кассационных жалоб на решения п опреде 1сиия админис тративных судов, а также в исключительных случаях наиболее важных дел по первой инстанции. Федеральный администра тивный суд в основном занят рассмотрением кассационных жалоб на решения нижестоящих административных судов.
Для ФРГ характерно также существование специализиро ванных органов административной юстиции, действующих в соответствии с выработанными для них процессуальными пра вилами. Поскольку в большинстве случаев эти суды рассмат ривают иски граждан к государственным органам, их решения и определения обязательны для соответствующих ведомств. К специализированным органам административной юстиции, в частности, относят финансовые, дисциплинарные и социальные суды. Последним, например, подведомственны дела о социаль ном страховании, о пособиях и пенсиях и др.
Если административный суд любой инстанции (и специа лизации) убежден, что какой-либо принятый парламентом за-коп противоречит Конституции и необходимо решить вопрос о его действенности, он должен направить этот акт — до назна чения процедуры слушания — Федеральному конституцион ному суду. Следовательно, административные суды не вправе осуществлять контроль за конституционностью норм, не свя занных с конкретным делом.
450 Глава XIII. Защита прав человека в .зарубежных государствах
Следует выделить и такую отличительную черту немецкой системы юрисдикционного контроля за администрацией, как связанность административных судов основными правами и свободами. Это значит, что при осуществлении правосудия они должны не только применять нормы текущего законодатель ства, по и учитывать права и свободы гражданина'.
В Италии административная юстиция также образует са мостоятельную систему во главе с Государственным советом, который является одновременно и консультативным, и судеб ным органом2. Совет контролирует законность актов прави тельства и министерств и рассматривает апелляционные жало бы на решения нижестоящих областных административных три буналов.
Административные трибуналы имеются в каждой из 20 об ластей и выступают как органы первой инстанции, рассматрива ющие жалобы на постановления и действия исполнительной власти. Областной административный трибунал состоит из пред седателя, назначаемого из числа членов Государственного сове та, и не менее чем пяти членов. Административные трибуналы осуществляют юрисдикцию: 1) по вопросам законности управ ленческих актов и действий администрации; 2) так называе мую юрисдикцию по существу, т. с. обязывающую админист рацию совершить положительные действия; 3) исключитель ную юрисдикцию но охране субъективных прав в соответствии с исчерпывающим перечнем закона.
Процесс формирования административной юстиции в Ита лии был достаточно длительным и многоэтапным. Еще в про шлом веке доктриной была выработана концепция "субъектив ных прав и законных интересов", принимаемая и ныне совре менной административно-правовой доктриной. Субъективное право согласно этой концепции принадлежит индивиду как та ковому и не затрагивает публичного интереса. Следователь но, носитель субъективных прав является субъектом частно правового отношения в отличие от субъекта публично-право вого отношения, выступающего в качестве носителя законных
1 См. Ха/лнвш М. Защита прав человека в Федеративной Республике Германии Защита нрав человека в современном мире. М , 1993. С. 73. 1 Государственный роист состоит из шести отделении; первые три представляют собой консультативный орган при правительстве, а остальные выступают в качестве органа юстиции.
451
§ 5 Административная юстиция
I
I
интересов. В соответствии с этим делением и должна устанав ливаться гражданская и административная юрисдикция, ибо спор частного лица с публичной администрацией может воз никнуть лишь по поводу нарушения последней его законных интересов.
Для обеспечения надлежащей судебной защиты законных интересов еще в конце прошлого века была учреждена специ альная секция Государственного совета. За ней признаны пол номочия рассматривать жалобы о некомпетентности, превыше нии власти и нарушении законов действиями (решениями) ор ганов управления, наносящими ущерб законным интересам граж дан. Государственный совет был управомочен аннулировать незаконные административные акты. Подтверждая это право мочие, ныне действующая Ко не гиту цпя Италии 1947 г. (ст. 103) предусматривает, что Государственный совет и другие органы административной юстиции осуществляют юрисдикцию по ох ране законных интересов граждан в их отношениях с админи страцией, а в особых случаях, оговоренных в законе, также и субъективных прав.
Особенность итальянской системы административной юс тиции состоит в более широких юрисдикционных полномочи-1 ях административного судьи. В отличие от Франции, где такой судья не вправе предписывать администрации конкретные дей ствия, в Италии он обладает способностью не только аннулиро вать любой акт административного органа, но п потребовать от | администрации принятия нового акта.
Показательно, что Италии присущ дуализм: наряду с об щими административными судами во главе с Государственным советом в стране действуют и специальные административные суды во главе со Счетной палатой. Несмотря на то, что для рассмотрения административных споров существует отдельная иерархическая система судов, достаточно отчетливо отграни ченная от общей юрисдикции, общие суды также правомочны выносить в отдельных случаях частные определения в адрес органов исполнительной власти или взыскивать с администра ции определенной суммы убытков.
Современное состояние административной юстиции в та ких странах, как США и Великобритания, характеризуется оп ределенной спецификой. По мнению многих американских спе циалистов, со второй половины XX в. со всей острогой встал
452
Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах
вопрос о введении ответственности за правонарушения, совер шенные работниками государственного аппарата. Это в свою очередь потребовало принятия специального законодательства, в рамках которого все виды административной деятельности и все стадии административного процесса были подробно регла ментированы.
В США основополагающим актом является Закон об ад министративной процедуре 1946 г., который стал своеобразным кодексом федерального административно-процессуального пра ва, "важной вехой в развитии самой идеи о необходимости рас ширения в современных условиях ответственности админист рации за причиненный ущерб"1. Статьи этого нормативного акта неоднократно изменялись и дополнялись, в основном в целях их демократизации и детализации (в частности, поправками 1961, 1967, 1974 гг.). Кроме того, многие штаты имеют и своп законы об административной процедуре.
Закон 1946 г. стал первой в странах общего права попыт кой установить важнейшие принципиальные положения, регу лирующие административную процедуру. Согласно этому акту право на судебную проверку имеет "лицо, несущее ущерб вслед ствие действия административного учреждения". Его ключе»! вая норма гласит: США несут ответственность согласно поло*| женпям настоящего раздела об исках из причинения вреда та-| кнм же образом и в той же степени, что и частные лица прц$ подобных обстоятельствах. Специфика американской модели административной юстиции состоит именно в том, что она дей ствует на стыке исполнительной п судебной властей: для пес характерно сочетание деятельности административных квазп-судсбпых учреждений2 с рассмотрением дел административно го характера в рамках общих судов. Как известно, в США фун кционируют параллельно единая федеральная система судов 1|| самостоятельные судебные системы штатов.
1 Вчггу О., \\?1п1ссо1пЪ П. К. ТЬс Ье$а1 Рошк1а1юп*> о? РиЬЬс \Усч1 РиЫ. Сотр. 1987. Р. 27.
2 В их числе следует назвать Комиссию междуштатной торговли, Федеральную .)лектро.)пергетпчсскую комиссию, Федеральную комиссию связи, Националь ный совет по трудовым отношениям (подробнее см • Ликеров Г.И. Адми нистративно-процессуальное право США // Государство и право. 1997. № 12. С. 97).
§ 5. Административная юстиция 453
Суды общей юрисдикции, включая и верховные суды, рас сматривают жалобы па решения и действия административных учреждений и должностных лиц но мотивам их незаконного характера. Важное направление их деятельности — проверка конституционности действий (или, напротив, отказа от действий) должностных лиц федерации и штатов. Как правило, в суде дело о неправомерных действиях учреждения имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных. Дело рас сматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит па учреждении.
Наряду с системой общих судов существует несколько специализированных федеральных судов, которые по стилю деятельности близки к административным. Важное место за нимает Прстепзионный суд. Этот орган рассматривает граж данские иски физических и юридических лиц к правитель ству США с требованием о возмещении ущерба, причиненно го нарушением договоров, и по ряду других оснований. Сре ди подобных судебных учреждений федерального характера следует выделить Суд но внешней торговле и Налоговый суд, рассматривающий споры, которые возникают в связи с опре делением размера федеральных налогов и их уплатой. Во многих штагах действуют также суды специальной юрисдик ции — либо самостоятельно, либо при окружных судах. Они разбирают дела об административных правонарушениях, ли цензионных, пенсионных, налоговых п многих других, по ко торым выносятся решения о правах и обязанностях конкрет ных лиц.
Подавляющее большинство судебных исков касается не законных решений и действия, решения или заключения орга нов государственной власти, нарушающих интересы граждани на. Гражданин вправе требовать: приостановления пли отме ны действий администрации, объявления его незаконным или "ничтожным"; издания, изменения или отмены нормативного акта. По искам граждан суд может вынести судебное решение, именуемое "постановлением о запрете" либо "деклараторпым решением о признании действия незаконным". Впоследствии решения издаются отдельными томами и часто служат руко водством при рассмотрении аналогичных дел, т. с. становятся прецедентами.
454 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах
Если гражданин не удовлетворен решением администра--ции, он может предъявить иск к государству о компенсации понесенных убытков. В последние годы обнаруживается устой чивая тенденция к росту таких исков. Нередко они связаны с материальным ущербом и телесными повреждениями, нанесен ными государственным автотранспортом; с ущербом, вызван ным халатностью должностных лиц или неудовлетворитель ным медицинским обслуживанием и др.
Квазисудебиые административные органы разбирают еже годно тысячи обращений, связанных с выдачей лицензий, опре делением размера налогов, назначением социальных пособий и др. Поскольку они действуют в масштабах соответствующей отрасли, сфера их компетенции по общему правилу имеет узко ведомственный характер.
Принципиальное различие между общими судами и кол легиальными административными органами квазпсудебного характера заключено в том, что по степени отхода от принципа "жесткого" прецедента трибуналы находятся в более привиле гированном положении, нежели общие суды. В США квазису-дсбпые административные органы отличаются практически пол ной самостоятельностью в процессе вынесения решения по су ществу административного спора.
Кроме того, в качестве апелляционной инстанции по реше ниям административных трибуналов выступают именно общие суды, которые "проверяют вопросы права всегда и факта тогда, когда орган административной юстиции принял явно ошибоч ное решение ввиду недостаточности или недостоверности фак тов"1. Характерно, что сама угроза отмены судом незаконного решения администрации заставляет ее в большинстве случаев действовать в рамках закона.
Это значит, что согласно доктрине первичной администра тивной юрисдикции учреждение имеет приоритет перед судом при разрешении вопросов факта в сфере, в которой оно являет ся специалистом. Таким образом, право выносить решения по вопросу факта предоставлено администрации, и ее решения могут проверяться лишь с точки зрения их обоснованности доказа тельствами по делу. Вместе с тем первоначальная юрисдикция
' Судебные системы западных государств. М., 1997. С. 59.
§ 5. Административная юстиция 455
исключительно по вопросам права, т. е. того, насколько верно учреждение истолковывает и применяет норму закона, принад лежит судам. Однако часто бывает трудно решить, является ли тот или иной вопрос исключительно вопросом права. В такого рода случаях суды предоставляют администрации возможность высказаться первой.
Из вышеизложенного видно, что независимые судебные и квазисудебныс органы в США играют исключительно пози тивную роль в защите прав и свобод человека и гражданина. Органы административной юстиции США видят свою задачу в том, чтобы служить дополнительным правозащитным средством. Не случайно американский юрист Н. Дорсеп, подчеркивая не преходящее значение предложенной в 1803 г. доктрины судеб ного надзора, приходит к мысли о том, что "понятие судебного надзора является... наиболее важным вкладом американской политической системы в развитие свободы граждан в мировом масштабе"1.
В Великобритании органы административной юстиции при обретают все большее значение. К числу свойств администра тивных трибуналов, дающих им преимущество перед судами общей юрисдикции, можно отнести упрощенную процедуру раз бирательства, свободу доступа для всех заинтересованных лиц, высокое качество экспертных оценок и др.
Развитие административной юстиции в Великобритании связано с принятием в 1958 г. Закона о трибуналах и рассле дованиях, который создал единую правовую основу для дея тельности большого количества органов, занимающихся разре шением административных конфликтов в социально-экономи ческой сфере. По Закону 1958 г. был учрежден Национальный совет административных трибуналов с правом контроля за ра ботой нижестоящих судов, являющийся также консультатив ным органом при правительстве. Совет вправе обращаться с апелляционными исками в Верховный Суд по сложным право вым вопросам, затрагивающим деятельность специальных су дов.
Трибуналы, или специальные суды, являются важнейшим институтом административного права в Великобритании; их
1 Дорсеп Н. Природа и пределы гражданских свобод в США // Права челоиска накануне XXI века. М., 1994. С. 286.
456
Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах
деятельность регулируется актами 1921 г., 1958 г., 1966 г. и 1971 г. Учреждаются они в статутном порядке соответствуют щими актами британского парламента. Основная функция три** бупалов — рассмотрение споров между гражданами и госу«* дарственными учреждениями по вопросам, имеющим обществен ный интерес. В 1957 г. в специальном комитете парламента, занимавшемся проблемой административной юстиции, было подчеркнуто, что трибуналы являются специальными нравопри-мспптельными органами, дополняющими систему судов общей юстиции. Указанные органы должны рассматриваться как "со здаваемый парламентом механизм" для целей административ ного арбитража, а не как часть аппарата государственного уп> равления.
В настоящее время в Великобритании действуют 67 сис тем административных трибуналов1, включающих комитеты, комиссии, суды и собственно трибуналы. Они различаются между собой не только по сферам деятельности, но п по составу и компетенции. Суды часто носят узковедомственный характер. Классификацию, административных трибуналов можно прово дить по следующим областям социально-экономической жиз ни: регулирование землепользования, уровень благосостояния населения, проблема транспорта, развитие промышленности и занятость, проблема иммиграции.
В соответствии с такой классификацией создаются и необ ходимые трибуналы. Например, по вопросам землепользова ния учреждены: трибунал земельных отношений, суды местно го землепользования, трибунал сельскохозяйственных земель, трибунал рыночных отношений и комитет по оценке размера ренты. В сфере благосостояния существуют трибуналы: наци онального вспомоществования, производственного травматиз ма, медицинского обеспечения, национальных служб здравоох ранения и др.
В 1964 г. были учреждены промышленные трибуналы, состоящие из трех членов (под председательством профес сионального юриста). Они рассматривают споры между пред принимателями и наемными работниками, в том числе жа лобы на неправомерное увольнение, отказ в выплате посо-
1 Сгеептюе! 1.К.,
.!. РиЫю Ас1тпш<;га1юп ш Вп1а1п. Ь., 1984. Р. 243.
§ 5. Административная юстиция 457
бия и др. Решения промышленных трибуналов могут быть обжалованы в Апелляционный трибунал по трудовым спо рам, который был создан Законом о наемном труде 1975 г. Этот трибунал состоит не только из судей Высокого суда или Апелляционного суда, но и дополнительных членов — специалистов либо представителей предпринимателей и на емных работников.
Следует выделить Суд по рассмотрению жалоб на огра ничение свободы промысла. Этот орган был создан для ре шения споров по вопросам торговли, цен, налогообложения, охраны интересов потребителей п т. п. Помимо профессио нальных юристов в составе данного суда заседают лица, яв ляющиеся специалистами в области торговли. Апелляции на его решения подаются в высшие судебные инстанции регио нов.
Особое место среди учреждений специальной юрисдикции занимает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства, учрежденный в 1956 г. Он рассматрива ет соглашения о ценах и условиях поставок товаров п услуг в целях предотвращения монополизации производства и торгов ли. Суд рассматривает и иные жалобы на нарушения правил добросовестной торговли, а также разбирает просьбы об осво бождении от налогов какого-либо вида товаров по соображе ниям публичного интереса. Дела в этом суде обычно рассмат ривают коллегии из одного профессионального судьи и двух специалистов. Таким образом, в масштабах Великобритании действуют сотни различного рода локальных административ ных трибуналов, комитетов и судов различной специализации, каждый из которых руководствуется в своей деятельности соб ственным регламентом.
Рассмотренные современные модели административной юстиции в различных странах свидетельствуют о существо вании многочисленных разновидностей этого института. Обя занность государства обеспечить гражданину судебную защи ту его законных прав и интересов является важным элемен том правовой государственности. Административная юсти ция — эффективный инструмент ограждения личности от не законных или необоснованных притеснений публичных влас тей, поскольку "одинаковое подчинение закону и суду ставит
458
Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах
должностных лиц и граждан на общую юридическую плос кость"1.
Из представленного анализа института административной юстиции видно, что в демократическом обществе органы госу дарственного управления и должностные лица не только наде ляются правом издавать нормативные акты, порождающие пра вовые последствия для граждан, по и несут обязанность дей ствовать в рамках закона и отвечать за свои противоправные действия, а в случае необходимости — возмещать ущерб, при чиненный этими действиями.
1 Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. М., 1916. С. 80.
Раздел третий Международная защита прав человека
Глава XIV Права человека и развитие международного права
§ 1. Права человека в истории международных отношений
В различные исторические эпохи понятие, содержание и объем прав и свобод человека не были одинаковыми. Еще срав-| нптелыю недавно, вплоть до начала нынешнего века, права че ловека регулировались исключительно внутригосударственным правом. Государства — участники международных отношений исходили из того, что эти вопросы относятся к их внутренней юрисдикции.
Границы внутренней юрисдикции государств исторически подвижны. Государства сами устанавливают пределы таких | ограничений, подвергая международно-правовому регулирова нию тс или иные вопросы внутренних отношений. Старое, тра диционное международное право, рассматривая взаимоотно-"шения между государством и его собственными гражданами рсак входящие в его внутреннюю юрисдикцию, делало лишь >одно исключение. Считалось правомерным применение силы гуманных целях вплоть до развязывания войны в односто роннем порядке для защиты жизни и имущества своих граж-, находившихся на территории другого государства, а так се национальных и иных меньшинств. Право па "гумани тарную" интервенцию основывалось па предпосылке, что каж-|дое государство якобы имеет международные обязательства гарантировать основные права и свободы, где бы они ни па-эушались.
Теоретическое обоснование политика вмешательства во знутренние дела других государств в целях защиты и обеспече-шя таких прав, как право на жизнь, на свободу совести и веро-1сповсдания, получила в трудах юристов — представителей Шуки международного права.
460
Глава XIV. Права человека и международное право
Ученые-международники того времени широко восприня ли естественноправовую теорию прав человека. Известный про фессор Петербургского университета Ф. Мартене писал, что "все образованные государства признают за человеком как та ковым, безотносительно к его подданству или национальности, известные основные права, которые неразрывно связаны с че ловеческой личностью"1. Под этими правами обычно подразу мевалось право па жизнь, свободу совести и вероисповедания. По утверждению швейцарского ученого И. Блюичли, естествен ные права человека "должны быть уважаемы как в мирное, так и в военное время"2.
Точка зрения о законности вмешательства в дела других государств и правомерности интервенции "по мотивам гуман ности", для защиты основных прав и свобод человека разделя лась большинством юристов-международников как в XVIII, так и в XIX в. Лишь отдельные ученые, например профессор А. Гефтср, утверждали, что если государство попирает права и свободы своих граждан, "то надо прекратить с ним всякие от ношения", по не вмешиваться силой оружия в его внутренние дела*.
Некоторые ученые — сторонники "теории гуманитарной интервенции" — считали, что ее применение является право мерным только против "нецивилизованных" государств. "Вме шательство образованных держав, — писал Ф. Мартене, — по принципу законно в том случае, когда христианское населе ние тех земель (нецивилизованных государств. — В.К.) под вергается варварскому гонению и избиению. В данном случае вмешательство оправдывают общность религиозных интересов н соображения человечности, т. е. начала естественного права, которые вообще определяют сношения образованных народов с необразованными"". Точку зрения о правомерности интер венции по мотивам гуманности лишь против нецивилизован ных народов высказывал и русский ученый Н.А. Захаров1.
' Маргнепс Ф. Современное международное право цивилизованных пародов.
Т. 1.СП6 , 1882. С. 327.
2 Блюнчлп И. Современное международное право цивилизованных государств,
изложенное в виде кодекса. Вып. 2. М., 1877. С. 316.
1 Гефтср А. Европейское международное право. СПб., 1880 С. 99.
4 Мартене Ф. Современное международное право цивилизованных народов.
С. 297-298
' См.: Захаров Н.А Курс общего международного права. Пг , 1917. С. 134.
§ 1. Права человека в истории международных отношении 461
Разделяя точку зрения о законности интервенции во имя гуманных целей, ряд ученых считали, что право на подобную интервенцию возникает не в одностороннем порядке, а в ре зультате решения группы государств. "Нельзя согласиться с тем, — писал Ф. Лист, — что право вмешательства существу ет также и в том случае, когда, по мнению отдельного государ ства, даже вполне основательному, вторжение представляется для охраны общих интересов человечества... Право вмешатель ства может быть предоставлено совместно нескольким госу дарствам (так называемое коллективное вмешательство)"1.
Доктрина гуманитарной интервенции широко использова лась в то время и в практике международных отношении. Она служила одним из многочисленных "обоснований" для пора бощения "нецивилизованных" народов. Кроме того, во имя гу манных целей и под предлогом защиты национальных и рели гиозных меньшинств проходила борьба европейских держав за раздел и передел уже поделенного мира. Право на вмеша тельство официально закреплялось во многих международных договорах и соглашениях этого периода.
Исследуя внешнеполитическую практику государств XIX в., известный английский юрист-международник Я. Браунли при шел к выводу, что "в действительности ни одна интервенция не происходила в гуманных целях, за исключением, пожалуй, ок купации Сирии в 1860—1861 гг."2.
После первой мировой войны и образования Лиги Наций право государства на интервенцию подвергается определенным ограничениям. Если в период, предшествующий учреждению Лиги Наций, международное право практически признавало право государства на войну, которое обосновывалось, правда, различными предлогами, то Статут Лиги Наций серьезно огра ничивал право государств — се членов прибегать к войне и предусматривал санкции для нарушителей.
В рамках Лиги Наций происходило заключение целого ряда соглашений, направленных на борьбу с рабством и работоргов лей, а также на пресечение торговли женщинами и детьми.
' Лиан Ф. Международное право в систематическом шложешш. Юрьев, 1917. С. 87.
2 Вгоюп1ее I. ШсшаЬопа! Ьа\у апс! 1Ьс Ояе о? Рогсе Ьу 51аг.е.ч Ох(Ъгс1, 1963. Р 339 — 340. В 1860 г Наполеон III послал французские войска в Сирию под предлогом защиты христнан-маронитов от мусульманского населения Но в 1861 г Франция была вынуждена вывести своп войска н.з Сирии вследствие резко отрицательной позиции Англии, поддерживавшей мусульман.
462 Глава XIV. Права человека и международное право
В этот период разрабатываются и специальные междуна родно-правовые меры для защиты религиозных, этнических и языковых меньшинств.
После первой мировой войны главными союзными и объе динившимися державами были заключены соглашения с восе мью европейскими государствами и Турцией, в которых эти государства брали на себя обязательство предоставить лицам, принадлежащим к меньшинствам но расе, религии и языку, те же права, что и остальным своим гражданам. Соответствующие обязательства позднее были приняты также Албанией, Ираком, Литвой, Латвией, Эстонией и Финляндией при вступлении их в Лигу Наций путем односторонних деклараций Совету Лиги.
Какие именно обязательства возлагались па эти государ ства? Согласно ст. 2 Договора главных союзных и объединив шихся держав с Польшей ее правительство обязалось "предос тавить всем жителям Польши полную п совершенную защиту их жизни и их свободы без различия происхождения, нацио нальности, языка, расы или религии"1. За всеми жителями при знавалось равенство перед законом, право на свободу религии и вероисповедания, пользования одинаковыми гражданскими и политическими правами (ст. 7). "Польские граждане, принад лежащие к меньшинствам этническим, по религии или по язы ку, — подчеркивалось в ст. 8 Договора, — будут пользовать ся тем же режимом и теми же правовыми и фактическими га рантиями, что и другие польские граждане". Аналогичные ста тьи содержались и в других соглашениях о национальных мень шинствах.
В них речь шла только о пользовании лицами, принад лежащими к этническим, религиозным или языковым мень шинствам, определенными гражданскими и политическими пра вами. Договоры о меньшинствах не носили универсального характера. Они создавали специальный режим для неболь шой группы малых государств. Главные союзные и объеди нившиеся державы не брали на себя никаких обязательств о предоставлении меньшинствам, проживающим на их террито рии, тех же прав, что и своим гражданам. Они выступали лишь в роли гарантов созданной системы. Поэтому некото-
1 Ключников Ю.В., СобанипА. Международная политика новейшего времени в договорах, потах п декларациях. Ч. II. М., 1926. С. 330 — 337.
463
§ 1. Права человека в истории международных отношений
рые государства — члены Лиги Наций расценивали догово ры о меньшинствах как несовместимые с суверенитетом госу дарств и открывающие лазейки для вмешательства в их внут ренние дела.
Обязательства государств по защите меньшинств были поставлены под гарантию Лиги Наций. Согласно ст. 12 Дого вора с Польшей (и аналогичным статьям других соглашении) каждый "член Совета Лиги Наций имел право обращать вни мание Совета на всякое нарушение какого бы то ни было из этих обязательств... Совет мог предпринимать такие меры и давать такие предписания, какие покажутся для данного слу чая подходящими и действенными... В случае расхождения мнений по вопросам права или факта... расхождение это будет рассматриваться как спор, имеющий международный характер", подлежащий передаче "Постоянной палате Международного Суда. Решение Постоянной палаты не будет подлежать апелля ции, и оно будет иметь ту же силу и значение, что и решение, вынесенное в силу ст. 13 Статута".
Согласно же ст. 13 Статута члены Лиги Наций имели пра во прибегать к войне против тех государств, которые не выпол няют "добросовестно вынесенные решения". Сам Статут Лиги Наций не содержал никаких постановлений об обязанностях государств — членов Лиги соблюдать права меньшинств пли осуществлять международное сотрудничество в развитии ува жения к правам человека и обеспечении хотя бы элементарных гражданских, политических, экономических или социальных прав. Члены Лиги брали на себя лишь обязательства "прила гать усилия" к обеспечению "справедливых и гуманных усло вий труда" (ст. 23).
В отношении колониальных народов Статут требовал, что бы "мандатарий взял там на себя управление территорией на условиях, которые, запрещая такие злоупотребления, как торг рабами, торговля оружием, торговля алкоголем, будут гаранти ровать свободу совести и религии без иных ограничений, кроме тех, которые может наложить сохранение публичного порядка и добрых нравов..." (ст. 22).
Государства — члены Лиги Наций даже не ставили перед собой задачу выработать универсальный международный доку мент, который содержал бы нормы об уважении и соблюдении хотя бы элементарных прав и свобод человека.
Глава XIV. Права человека и международное пра
464
В период, предшествующий созданию Организации Объе диненных Наций, ограниченным числом государств были зак лючены первые международные соглашения. К их числу отно сятся договоры и конвенции, содержащие положения о борьбе с рабством и работорговлей, о пресечении торговли женщинами и детьми, о защите религиозных, этнических и языковых мень шинств, а также ряда прав человека в период вооруженных конфликтов. Целью этих соглашений являлось не создание все сторонней системы международной защиты прав человека, а лишь обеспечение некоторых прав личности. Напомним, в соответ ствии с принципом суверенного равенства права человека в тот период рассматривались международным сообществом как вхо дящие исключительно во внутреннюю юрисдикцию государств и подлежащие регулированию национальным законодатель ством.
§ 2. Устав ООН и Международный Билль о правах человека
В ходе второй мировой войны со всей очевидностью обна ружились недостатки в международном регулировании нрав и свобод человека. Ее опыт и итоги особенно ярко показали не разрывную связь между поддержанием международного мира и безопасности, с одной стороны, и соблюдением основных прав и свобод человека — с другой.
Создание ООН и принятие Устава положили начало каче ственно новому этапу межгосударственных отношений в этой области. Устав ООН явился первым в истории международ ных отношений многосторонним договором, который заложил основы широкого развития сотрудничества государств по пра вам человека.
Как известно, ООН возникла в ответ на агрессию и пре ступления против человечности, совершенные фашизмом в годы второй мировой войны. "Специальное включение положения о развитии и поощрении уважения к правам человека и основ ным свободам для всех в число целей Организации Объеди ненных Наций объясняется прежде всего событиями, которые произошли непосредственно перед второй мировой войной и в
465
§ 2. Устав ООН и Международный Билль о правах человека
ходе ее", — подчеркивается в Исследовании ООН по правам человека1.
Уже в Декларации Объединенных Наций, подписанной 1 января 1942 г. от имени 26 стран (позднее к Декларации присоединилось еще 21 государство), было заявлено о том, что "полная победа над врагами необходима для защиты жизни, свободы, независимости и... для сохранения человеческих прав и справедливости"2.
На Крымской конференции в 1945 г., принявшей решение создать всеобщую международную организацию для поддер жания мира и безопасности, руководители Советского Союза, Соединенных Штатов Америки и Великобритании заявили о« своей решимости "обеспечить такое положение, при котором все люди во всех странах могли бы жить всю свою жизнь, не зная ни страха, ни нужды"-*.
Однако уже в процессе разработки и принятия Устава ООН выявился различный подход государств к проблеме прав и сво бод человека. Первоначально в предложениях по созданию этой международной организации, принятых па конференции в Дум-бартон-.Оксе в сентябре 1944 г., не указывалось на нрава п сво боды человека как на одну из главных ее целей. В п. 3 гл. 1 предварительных соглашений, явившихся основой для приня тия Конференцией в Сан-Франциско в 1945 г. Устава ООН, целью Организации ставилось "осуществление международно го сотрудничества в разрешении международных экономичес ких, социальных и других гуманитарных проблем""1.
Окончательная формулировка этой статьи, принятая на Кон ференции в Сан-Франциско, явилась результатом компромисса между делегациями США, СССР, Великобритании и Китая. Советский Союз, исходя из идеологических соображений и норм Конституции СССР 1936 г., настаивал на включении в Устав ООН перечня основных прав и свобод, в том числе права на груд и образование. Делегации ряда западных стран считали, что перечень основных прав и свобод человека, обязательных
| КшЫ МаНопя Ас(лош ш Ык- Р1с1с1 оГ Нитап К^Ыь N -V., 1980 Р 5.
' Внешняя политика Советского Союза в период Отечественной войны. М.,
1946. Т. 1. С. 194.
'Тегеран, Ялта, Потсдам: сборник документов М., 1971 С. 185—193.
' Крылов С.Б. История создания Организации Объединенных Паши! 2-е
н.ад. М., 1960. С. 43.
466
Глава XIV. Права человека и международное право
для всех государств — членов ООН, должен быть разработан позднее как специальный документ — Билль о правах челове ка. В то же время многие не могли согласиться на включение в Устав ООН ссылок на социально-экономические права, посколь ку такие права не были закреплены в их законодательстве.
В результате достигнутого компромисса советская делега ция на Конференции в Сан-Франциско от имени четырех ве ликих держав (СССР, США, Великобритании, Китая) предло жила поправку к п. 3 ст. 1 Устава, согласно которой перед Орга низацией ставилась цель "осуществлять международное сотруд ничество в разрешении международных проблем экономичес кого, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основ ным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии" (выделена поправка. — В.К.У.
В такой формулировке этот пункт был принят и стал неотъемлемой частью Устава ООН.
Устав ООН не ограничивается лишь ссылкой на поощре ние и развитие уважения к правам человека и основным свобо дам. Он обязывает государства развивать международное со трудничество в целях содействия "всеобщему уважению и со блюдению прав человека и основных свобод для всех, без раз-линия расы, пола, языка и религии" (п. "с" ст. 55). Таким обра зом, этот основополагающий международный договор закре-< пил принцип уважения и соблюдения прав человека в совре-, меином международном праве.
В рамках ООН были приняты документы и решения, в ко торых подчеркивается юридический характер обязательств го сударств соблюдать основные права и свободы человека в соот ветствии с Уставом Организации. Так, в толкующей и развива ющей Устав ООН Декларации Генеральной Ассамблеи о прин ципах международного права, касающихся дружественных от ношений и сотрудничества между государствами 1970 г., под черкивается, что "каждое государство обязано содействовать путем совместных и самостоятельных действий всеобщему ува жению и соблюдению прав человека и основных свобод".
Основные права и свободы должны соблюдаться повсю ду — как па территориях независимых суверенных государств,
Цпт. по: Крылов С.Б. Указ. еоч. С. 112.
467
§ 2. Устав ООН н Международный Билль о правах человека
так п на колониальных территориях. Устав в этом отношении не делает каких-либо различий.
Итак, анализируя положения Устава ООН, относящиеся к правам человека, подавляющее большинство юристов-мсжду-иародпиков в настоящее время справедливо приходят к заклю чению, что этот фундаментальный договор возлагает на госу-I дарство юридические обязательства. Однако после принятия Устава ООН и во времена холодной войны эта позиция была I далеко не единодушной. Многие западные юристы придержи вались мнения, что в отношении прав и свобод человека п их (соблюдения Устав ООН только формулирует цели, которые [должны быть достигнуты'. Такой же позиции придерживался в (послевоенное время и Государственный департамент США, ко-|торый заявлял, что Устав ООН не налагает "юридических обя зательств гарантировать соблюдение определенных прав чело-|вска или основных свобод без различия расы, пола, языка и [религии"2.
Противоречивую позицию занимал Советский Союз. При-|знавая юридическую обязательность положений Устава ООН, 1СССР абсолютизировал понятие государственного суверени-•тета и считал, что регулирование прав человека полностью [относится к внутренней компетенции государств. Сейчас по добные точки зрения более не высказываются. Единодушное тризнание получил тот факт, что Устав ООН впервые в меж дународных отношениях закрепил принцип уважения прав че-ювека и обязал государства соблюдать основные права и сво-5оды.
При разработке Устава ООН вносились, как было сказано выше, предложения дать в нем перечень основных прав и сво бод, которые должны подлежать всеобщему уважению и соблю дению. Однако Конференция в Сан-Франциско передала этот вопрос на обсуждение компетентных органов Организации Объединенных Наций в целях разработки Международного Билля о правах человека1.
М. 1п1с#п1у о! 1п(хтпа(,юпа1 1пк1гитсп1;!>, АЛЬ 1948 ^т. уо1. 42, № 1. Р. 105-108,А:е/.«?н//. ТЬс Ьа\у оНЬе Ш1Ы ЫаЬопх. Ь., 1950. Р. 29-32.
2 Цпт. т {^аигегрпсМ Н. 1п(;сгпа(;юпа1 Ьа\у апс! Ншпап К1,цЬ(,ч. Ь., 1950. Р. 149. ' См.: Ооситсп!,» о{ 1Ье иш1сс1 Ыа1Лоп.ч Соп^сгспсс оп 1п1егпа(;кша1 к. Зап-Ргапшсо, 1945. Уо1. VI. ЬопсЬп - Ме\у УогЬ, 1945. Р. 1705.
468
Глава XIV. Права человека и международное право
В 1946 г. Экономический и Социальный Совет ООН учре дил в качестве своего вспомогательного органа Комиссию по правам человека и поручил ей представить свои соображения относительно Международного Билля по правам человека (ре золюция 5(1) от 16 февраля 1946 г.).
В настоящее время Билль о правах человека включает следующие международные соглашения:
Всеобщую декларацию прав человека;
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах;
Международный пакт о гражданских и политических пра вах;
Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах;
второй Факультативный протокол к Международному пак ту о гражданских и политических правах, направленный на отмену смертной казни.
/) Всеобщая декларация прав человека.
Разработка Всеобщей декларации прав человека проходи ла в сложной дипломатической борьбе, а ее принятие было ито гом рассмотрения и согласования различных мнений и точек зрения1.
Позиция западных держав опиралась на Французскую декларацию прав человека и гражданина 1789 г., Конституцию США 1787 г. и другие законодательные акты, провозгласив шие естественный характер основных прав и свобод человека, которые принадлежат каждому с момента рождения. Эти до кументы содержали в основном перечень гражданских и поли тических прав. Поэтому западные страны первоначально воз ражали против включения в разрабатываемый проект социаль но-экономических прав.
Советская делегация, ссылаясь на Конституцию СССР 1936 г., настаивала на включении в проект широкого перечня социальных и экономических прав, а также статей, посвящен-
1 Подробно о работе с декларацией ем.: Мовч/т А.П. Международная защита прав человека. М., 1958 С. 41 — 145; Островский Я.А. ООН и права человека. М., 1965 С. 40—122; Карншшкин В.А. Вееобщдя декларация и права человека в современном мире. Советский ежегодник международного права. 1988. М., 1989. С. 39-50.
469
§ 2. Устав ООН и Международный Билль о правах человека
ных вопросу о праве каждого народа и каждой нации на само определение, о равенстве прав каждого народа и каждой наци ональности в пределах государств. В то же время Советский Союз абсолютизировал принцип суверенитета государств и воз ражал против включения во Всеобщую декларацию таких граж данских прав, как право каждого свободно покидать свою стра ну и возвращаться в нес.
При обсуждении вопроса о праве каждого человека на соб ственность также проявились резкие различия в подходах го сударств, принадлежащих к различным общественным систе мам. Позиция Советского Союза определялась не только Кон ституцией СССР 1936 г. и основными законодательными акта ми страны, но и идеологическими соображениями, а также так называемым классовым подходом к решению обсуждаемых проблем. Советский Союз стремился предостеречь развиваю щиеся страны от капиталистического пути развития, убедить все народы мира, что только социализм в состоянии обеспечить основные права и свободы человека, привести международное сообщество к миру и прогрессу.
Позиция западных стран также во многом определялась идеологическими соображениями, хотя они и не играли доми нирующей роли.
Советский Союз выступал против признания естественно го, прирожденного характера прав человека, отрицал обязан ность государства защищать эти естественные права. Подход СССР носил позитивистский характер, основанный на том, что свои нрава каждый человек получает исключительно от госу дарства, которое по своему усмотрению закрепляет их в зако нодательстве.
Во Всеобщей декларации говорится о таких категориях, как "свобода", "справедливость", "принципы справедливости", "политический, экономический и социальный прогресс", "рав ноправие и равенство" и т. д.
Советский Союз считал, что нет свободы вообще, так же, как и равенства и демократии, а признание частной собственно сти означает эксплуатацию и отрицание свободы и равенства.
Несмотря на принципиально различную оценку и трактов ку важнейших социально-политических категорий, государ ства — члены ООП разработали Всеобщую декларацию нрав человека, а затем приняли ее. Каким же образом им удалось
16 Пра!
ва человека
470
Глава XIV. Права человека и международное право
достигнуть согласия по этим вопросам? При разработке и при нятии Всеобщей декларации, как и многих других документов в области прав человека, государства с различными обществен ными системами сознательно не уточняли содержания многих обсуждаемых понятий и не давали им классовых определений. Эти понятия трактовались с различных позиций, однако в их определение вкладывался и общедемократический и общечело веческий смысл, приемлемый для всех. С одной стороны, Запад считал, что социальный прогресс, права и свободы человека мож но обеспечить лишь на путях рыночной экономики, ее развития и укрепления, а Советский Союз исходил из необходимости ликвидации для этого капиталистического общества и построе ния социализма и коммунизма. С другой стороны, страны с раз личными общественными системами признавали, что основные права и свободы могут быть обеспечены путем развития соци ального прогресса в рамках существующего строя. Во многих случаях договаривающиеся стороны исходили из возможности различного толкования конкретного содержания и способов осуществления ряда прав и свобод человека.
Различные, а зачастую и прямо противоположные позиции Запада и социалистических стран при обсуждении Всеобщей дек ларации прав человека привели к тому, что многие статьи этого документа носят общий характер и не имеют точных границ.
В то же время отдельные статьи Всеобщей декларации
вполне конкретны и напоминают положения конституции и заЧ,
конодатсльных актов различных стран мира, поскольку, фор-^
мулируя свои предложения, многие государства фактически!
использовали нормы национальных конституций и иных зако-|
нодательных актов. |
10 декабря 1948 г. после тщательной разработки и дли-| тельного обсуждения отдельных статей Всеобщая декларация^ прав человека была принята 48 голосами государств — членов ООН при 8 воздержавшихся. Дата принятия Всеобщей декла рации прав человека ежегодно отмечается во всем мире как День прав человека. Выступая по мотивам голосования, пред ставители СССР и других социалистических стран отмечали, что они при голосовании воздержались, так как принятый до кумент нарушает суверенитет государств, не содержит ряда положений, внесенных ими, а также не гарантирует осуществ ления основных прав и свобод.
§ 2 Устав ООН и Международный Билль о правах человека 471
Всеобщая декларация содержит широкий перечень как гражданских и политических, так и социально-экономических и культурных прав. Признавая естественный характер прав человека, она в первой же статье, автором которой был извест ный французский ученый Репе Кассен, провозгласила, что "все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и в своих правах".
Всеобщая декларация была принята в виде резолюции Ге неральной Ассамблеи ООН, и поэтому она носит лишь реко мендательный характер. В то же время при оценке юридичес кой силы се положений нужно учитывать, что в международном праве наряду с договором значительную роль играет и обычай, который формируется в результате международной практики государств и постепенно признается ими в качестве правовой нормы. Провозглашенные во Всеобщей декларации основные права и свободы рассматриваются в настоящее время подавля ющим большинством государств в качестве юридически обяза тельных обычных или договорных норм. Конституции многих стран мира непосредственно ссылаются на этот документ и вклю чают целый ряд его положений. Изложенные в Декларации принципы и нормы постоянно развиваются и уточняются в про цессе заключения новых международных соглашений. Это сви детельствует о реалистичности документа и его большом зна чении для развития межгосударственных отношений.
Принятая в 1948 г. в качестве "стандарта, к достижению которого должны стремиться все пароды и все государства", Всеобщая декларация сегодня является одним из основных источников права, служит моделью, которая широко использу ется многими странами для разработки отдельных положений конституций, различных законов и документов, относящихся к правам человека. Как подчеркивается в одном из исследова ний, "не менее чем 90 национальных конституций, принятых после 1948 г., содержат перечень фундаментальных прав, кото рые или воспроизводят положения Декларации, или включены в них под ее влиянием"'.
В таких странах, как Бельгия, Нидерланды, Индия, Италия, США, Шри-Ланка, положения Декларации широко использу-
^н^/тс'^сI<е^(|^>м N. Ноп# Коп# <шс1 1Ье 1п1егп<1(лопа1 Рго1ес1шп <>{ Питан Нит.т К1^1й.ч т Ноля Коп#. 1992 Р. 160.
472
Глава XIV Права человека н международное право
югся для толкования внутригосударственных законов, относя щихся к правам человека. На них постоянно ссылаются суды этих стран. В ряде постановлений Конституционного Суда Рос сии также содержатся ссылки на Всеобщую декларацию прав] человека в обоснование вынесенных решений.
Большинство государств рассматривают Декларацию как документ, содержащий обычные нормы международного права, подавляющее большинство которых стали "]и5 со^епз". Такое понимание Декларации особенно важно в связи с тем, что ряд стран (Куба, Китай, Индонезия, Пакистан, Саудовская Аравия и др.) не являются участниками ни Пактатэ гражданских и поли тических правах, ни Пакта об экономических, социальных и культурных правах. Они обязаны руководствоваться положе ниями Всеобщей декларации прав человека.
Приняв Всеобщую декларацию, Генеральная Ассамблея поручила Комиссии по правам человека через Экономический и Социальный Совет разработать единый пакт, охватывающий широкий перечень основных прав и свобод. На своей пятой сессии в 1951 г. Генеральная Ассамблея, рассмотрев первые 18 статей Пакта, содержащих только гражданские и полити ческие права, приняла резолюцию 421 (V), в которой постано вила "включить в Пакт о правах человека права экономичес кие, социальные и права в области культуры". Генеральная Ас самблея особо подчеркнула, что гражданские, политические и социально-экономические права тесно связаны между собой и что индивид, лишенный каких-либо из этих прав, "не является более той личностью, которую Всеобщая декларация рассмат ривает в качестве идеала свободного человека".
Однако США настаивали на том, чтобы Пакт был ограни чен исключительно гражданскими и политическими правами. "США, — отмечал видный американский государственный де ятель Джеймс Грин, — трудно будет принять договор, содер жащий экономические, социальные и культурные права, посколь ку они выходят за рамки прав, содержащихся в Конституции Соединенных Штатов Америки"'. США при поддержке ряда других делегаций удалось добиться того, что Генеральная Ас самблея в 1952 г. пересмотрела свое решение и приняла резо люцию о подготовке вместо одного двух Пактов о правах чсло-
См Сгссп }.Р. ТЬс
ЫаЬопч апс! Ншпап
№а->Ь , 1956 Р 40.
§ 2 Устав ООН и Международный Билль о правах человека 473
^ века — Пакта о гражданских и политических правах и Пакта v* об экономических, социальных и культурных правах (резолю ция 543 (VI) от 5 февраля 1952 г.).
'• После этого решения Организация Объединенных Наций
еще в течение многих лег обсуждала отдельные положения
;, Пактов и лишь 16 декабря 1966 г. одобрила оба соглашения
; (резолюция 2200 А (XXI) от 16 декабря 1966 г.).
Таким образом, Международные Пакты о правах человека готовились Организацией Объединенных Наций свыше двад-„( цаги лет. Как и при разработке Всеобщей декларации, в про-ь цсссе их обсуждения ярко выявились разногласия между госу-». дарствами, принадлежащими к различным социально-экоиоми-» ческим системам.
^ Не все из предложенных прав получили закрепление в
| Пактах. Так, в связи с резким сопротивлением Советского Со-
] юза и других социалистических стран из Пактов было изъято
какое-либо упоминание о праве каждого владеть собственнос-
} тыо и о запрещении насильственного и произвольного лише-
[ ния этого права1. С другой стороны, США, опираясь на свою
Конституцию, пытались не допустить распространения обсуж-
1 даемых документов на всю территорию страны. Они исходили
I из того, что федеративное государство не может гарантировать
$ осуществление прав и свобод, закрепленных в Пактах, на тер-
|, ритории всех ее составляющих частей. Однако большинством
| голосов членов ООН в ст. 28 Пакта об экономических, соци-
^| альпых и культурных нравах и в ст. 50 Пакта о гражданских и
I* политических правах были включены положения о том, что
I Пакты "распространяются па все части федеративных государств
,|\ без каких-либо ограничений и изъятий". Принимая такое ре
шение, государства исходили из универсальности основных прав
и свобод человека и одинакового объема обязательств, которые
должны брать на себя государства, независимо от того, являют
ся ли они федеративными или унитарными.
щ, Советский Союз еще в 1973 г. ратифицировал оба Пакта о
правах человека, хотя и не выполнял их на практике, а в 1991 г ,
накануне своего распада, стал участником первого Факульта
тивного Протокола к Пакту о гражданских и политических
1 ОЛкла! КесогсК о{ 1Ьс Оепега! АььетЫу Теп1Ь Зсьыоп Аппех А^еш1а ]1ет 28 Раг1 II С1ыр VIII Р. 195-212
474
Глава XIV. Права человека и мем<дународное право
правах. Россия как правопрсемшща СССР взяла на себя обя зательство соблюдать все международные договоры бывшего Союза. Конституция РФ 1993 г. признала естественный ха рактер прав человека, закрепив положение о том, что "основ ные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения" (ч. 2 ст. 17). Конституция закрепила также практически весь комплекс прав и свобод человека, со держащихся во Всеобщей декларации и в обоих Пактах о пра вах человека.
2) Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах.
Экономические, социальные "и культурные права сравни тельно недавно стали провозглашаться и закрепляться зако нодательством различных стран мира и международными до кументами. Законодательные акты и конституции, принятые в XVIII —XIX вв., содержали в основном перечень гражданских и политических прав. Экономические и социальные права в тот период рассматривались как побочный продукт их разви тия. Лишь с начала XX в. в конституциях ряда государств все больший упор делается па социалыю-эконо'мичсское пра во. К таким документам относятся Веймарская Конституция Германии 1919 г., Конституция Испанской Республики 1931 г., Конституция СССР 1936 г., Конституция Ирландии 1937 г. и др.
В начале XX в. заключаются и первые международные соглашения в этой области, регулирующие главным образом трудовые отношения. К ним прежде всего следует отнести Ста тут Лиги Наций, а также конвенции, принятые в рамках Меж дународной Организации Труда (МОТ).
С принятием Устава ООН, а затем Всеобщей декларации прав человека начинается качественно новый этап в междуна-1 родно-правовой регламентации этих прав. Конкретный их пс-1 рсчень в Пакте об экономических, социальных и культурных! правах начинается с провозглашения права на труд (ст. 6),| права каждого на благоприятные ц справедливые условия тру-. \ да (ст. 7), права на социальное обеспечение, включая социаль ное страхование (ст. 9), права каждого на достойный уровень жизни (ст. 11), образование (ст. 13) и др.
В процессе разработки Пакта выявилось отрицательное отношение многих западных стран к социально-экономическим
475
§ 2 Устав ООН и Международны]'! Билль о правах человека
( |
правам. Это выразилось, в частности, в положениях Пакта, от носящихся к его имплементации.
Статья 2 Пакта о гражданских и политических правах обя зывает государства немедленно после ратификации предоста вить эти права всем лицам, находящимся под их юрисдикцией. В то же время ст. 2 Пакта об экономических, социальных и культурных правах обязывает государства "принять в макси мольных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, вклю чая, в частности, принятие законодательных мер" (курсив мой. — Авт.).
Некоторые ученые, анализируя эту статью Пакта, пытались доказать, что данный документ не устанавливает юридических обязательств для государств-участников, а только формулиру ет стандарты, к достижению которых они должны стремиться1. Они утверждали, что социально-экономические права могут быть осуществлены только в течение длительного времени путем принятия программы действий2.
Совершенно очевидно, что только менее развитые страны в силу низкого уровня экономического развития и недостатка средств могут ссылаться на эту статью для установления при оритетов в постепенном предоставлении и обеспечении тех или иных прав, закрепленных в Пакте. Развитые же страны с ры ночной экономикой не могут говорить о недостатке ресурсов для обеспечения всех лиц, находящихся под их юрисдикцией, экономическими, социальными и культурными правами.
Не случайно при разработке Пакта не получило поддерж ки предложение США заменить формулировку "в пределах имеющихся ресурсов" словами "в пределах ресурсов, которые могут быть использованы в этих целях". Оно было отвергнуто на том основании, что государства-участники должны предпри нимать все возможные меры для осуществления социально-эко номических и культурных прав1.
1 См. КоЬсг1юпА. Ншпап К1#Ыч т 1Ье \Уог1с1 МапсЬЫсг, 1972. Р 35.
2 См.. ТтЪсЪ О. Есопотлс, 5ос1а1 <шс1 СиКига! Кл^М.ч т 1Ьс Т1пгс1 \Уог1с1: Ншпап К1,цЫ.ч апс! Ншпап Месс1ь Рю^гатч // Ншпап К1^1)1х ш 1п1егпа(;1опа1 Ьа\у Ьсяа! апс! РоЬсу Ькиск. ОхЬгс!, 1984 Уо! 1 Р 205-271. 11Ьк1. Р. 25.
476
Глава XIV. Права- человека и международное право
Тем не менее долгие годы некоторые западные страны от рицали юридическую обязательность положении Пакта об эко номических, социальных и культурных правах. В 1986 г. госу дарственный департамент США направил ноту своим дипло матическим и консульским представителям за рубежом, в кото рой предложил им исключить из представляемых ежегодно док ладов о правах человека в странах пребывания раздел, озаглав ленный "Экономическая, социальная и культурная ситуация". В этой ноте, в частности, отмечалось, что США "придерживают ся взгляда", согласно которому экономические и социальные права являются пожеланиями, а не юридическими обязатель ствами. Поэтому они не включаются в понятие "международно признаваемые права человека"'.
В последние годы изменилась позиция как США, так и многих других стран. Они стали признавать юридическую обя зательность положений Пакта об экономических, социальных и культурных правах.
В 1986 г. в Лимбургском университете (Голландия) со брались ведущие эксперты из различных стран мира для рас смотрения вопроса о природе и степени юридических обяза тельств, взятых государствами — участниками Пакта об эко номических, социальных и культурных правах. Они пришли к следующим основным выводам:
1. Все права и свободы человека, включая социально-эко номические права, неразделимы и взаимосвязаны и образуют неотъемлемую часть международного права.
2. Пакт налагает юридические обязательства на участников. Государства-участники должны незамедлительно предпринять все необходимые меры, включая законодательные и административ ные, для осуществления прав, закрепленных в этом международ ном договоре. Более того, должно быть предусмотрено право каж дого на судебную защиту социально-экономических прав.
3. Государства — участники Пакта, независимо от уровня экономического развития, обязаны обеспечить социально-эко номические и культурные права для всех, хотя бы в минималь ной степени2.
1 51а«Л1к о( и. 5. Ншпап КщЬЬя РоНсу. ШахЬ., 1987. Р. 38-39.
- См.: ТЬе Ытоиг^ РгшсГр1с8 т (;Ье 1тр1етеп1а<лоп оГ 1Ьс 1п1сгпаиола1
Ншпап
; <2иаг1ег1у.
СоуепапЬ он Есошмтис, 5<><ла1 апс! Си11ига1 1987. Уо1. 9. № 2. Р. 122-135.
471
§ 2. Устав ООН и Международный Билль о правах человека
Новым подход нашел отражение в Итоговом документе Всемирной конференции по правам человека, состоявшейся в Вене в 1993 г.
Обязательным характер социально-экономических прав отмечается во многих документах ООН. Как справедливо под черкивается, например, в исследовании ООН об осуществлении экономических, социальных и культурных прав, "Пакт пред ставляет собой непосредственную основу для действий на меж дународном и региональном уровнях, а также для проведения странами его норм в жизнь. Его единственным недостатком является то, что в большинстве менее развитых стран его поло жения могут претворяться и жизнь лишь постепенно, в зависи мости от их уровня развития, наличия ресурсов и размеров на селения"1. Только отдельные права, перечисленные в Пакте, например право каждого создавать профессиональные союзы и вступать в них, не зависят от уровня экономического разви тия страны и должны быть предоставлены немедленно. Пакт не просто содержит пожелания или рекомендации декларативно го характера, но предусматривает конкретные обязательства го сударств-участников.
Сейчас практически всеобщее признание со стороны госу дарств — членов ООН получило положение Пакта о том, что "идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться свои ми экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами" (пре амбула).
Некоторые ученые, признавая обязательный характер Пакта, утверждают, что эти права неосуществимы, а сам Пакт за годы, прошедшие после его принятия, устарел2.
Нельзя не согласиться с тем, что результаты, достигнутые международным сообществом на пути осуществления социаль но-экономических прав, менее впечатляющи, чем в области реа лизации гражданских и политических прав. Кроме США и За падной Европы экономический прогресс в мире в последние
1 Оос. Ш Е/СЫ 4/1 108/АсУ 5/ рага .56.
* См.: Тоттс/н/С С/1. Ор Ы. Р. 566 — 567. ///</</»« К. ТЪе Еигореап солусп-
Ыол он Ншпап К1^Ы.ч / Питан Ш^Ы.ч т 1п(;сгла1шла1 Ьаш: Ьс^а! апс! РоМсу Ьхиск. ОхЬгс!, 1984. Уо1. 2. Р. 497.
478 Глава XIV. Права человека и международное право
годы был незначительным. Четыре азиатских "дракона" (Юж ная Корея, Гонконг, Тайвань п Сингапур) — скорее исключе ние, чем правило, хотя нельзя отрицать динамизм развития та ких стран, как Бразилия и Мексика в Латинской Америке, Ни герия в Африке, Индия и Индонезия в Азии. По и там эконо мический прогресс не является постоянным. Такие факторы, как хозяйственная нестабильность, рост численности населения, бремя задолженности и другие, препятствуют повсеместному обеспечению социально-экономических прав. Тем не менее в многочисленных исследованиях, проведенных ООН, делается вывод, что эти права юридически обязательны и экономически осуществимы, п для их реализации государства должны разра ботать соответствующие планы и предпринять конкретные меры'.
Отрицательное отношение многих стран к социально-эко номическим правам в процессе разработки Пактов привело к тому, что создание разветвленной системы международного кон трольного механизма было предусмотрено только применитель но к Пакту о гражданских и политических правах.
Согласно Пакту об экономических, социальных и культур ных правах, государства-участники должны представлять толь ко доклады "о принимаемых ими мерах и о прогрессе па пути к достижению нрав, признаваемых в этом Пакте, на рассмотрение Экономического и Социального Совета ООН" (ст. 16). Одна ко в этом международном договоре не было предусмотрено создание какого-либо специального органа для обсуждения докладов государств.
ЭКОСОС в 1976 г. учредил специальную Рабочую груп пу для рассмотрения таких докладов. В 1985 г. без внесения каких-либо поправок в Пакт было принято решение учредить вместо Рабочей группы Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, который и рассматривает теперь докла ды государств-у части] 1ков.
Сейчас предлагается, чтобы Комитет обсуждал н жалобы государств друг на друга о невыполнении ими обязательств, взятых по Пакту, а также петиции отдельных лиц о нарушении
1 См., например: Право па достаточное питание как одно из прав человека! Нью-Йорк. ООП. 1989.
^ 2. Устав ООП и Международный Билль о правах человека • 479
их прав. Этот вопрос в течение ряда лет рассматривался в Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и за щите меньшинств при обсуждении вопроса о реализации эко номических, социальных и культурных прав. Специальный док ладчик Подкомиссии по этому вопросу Д. Турк в своем окон чательном, четвертом, докладе, представленном в 1992 г., пред ложил разработать и принять Дополнительный протокол к Пакту для решения этого вопроса1.
В настоящее время такой Протокол разработан, и обсуждает ся вопрос о его принятии Организацией Объединенных Наций.
3) Международный пакт о гражданских и политических правах.
Международный пакт о гражданских и политических пра вах, одобренный Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., содержит широкий перечень основных прав и свобод, которые должны быть предоставлены каждым государством-участником всем лицам, "находившимся в пределах его терри тории и под его юрисдикцией", без каких-либо различий (п. 1 ст. 2). В этих целях участники Пакта взяли па себя обязатель ство принять законодательные и другие меры в соответствии со своими конституционными процедурами, "которые могут ока заться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в Пакте" (п. 2 ст. 2). "Все люди, — подчеркивается в Пак те, — равны перед законом и имеют право без всякой дискри минации на равную защиту закона" (ст. 26). В Пакте специ ально признается право лиц, принадлежащих к этническим, ре лигиозным и языковым меньшинствам, пользоваться "своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком" (ст. 27).
Ряд положений Пакта касается вопросов, которые регули руются также в Пакте об экономических, социальных н куль турных правах. Это право каждого человека па свободу ассо циации с другими, включая право создавать профсоюзы н всту пать в них (ст. 22), а также ст. 23 и 24 о семье, браке и детях, провозгласившие равенство прав н обязанностей супругов и право каждого ребенка "на такие меры защиты, которые требу ются в его положении как малолетнего со стороны его семьи, общества н государства".
Оос. им Е/СМ. 4/5иЬ2/1992/1Ь.
480
Глава XIV. Права человека и международное право
Третья часть Пакта (ст. 6 — 27) содержит конкретный пе речень гражданских и политических прав, которые должны быть обеспечены в каждом государстве: право па жизнь (ст. 6), зап рещение пыток (ст. 7), рабства, работорговли и прппудителы 10-го труда (ст. 8), право каждого на свободу и личную неприкос новенность (ст. 9), право каждого покидать свою страну и воз вращаться обратно (ст. 12), равенство всех лиц перед судами и трибуналами (ст. 14), право на свободу мысли, совести и рели гии (ст. 18) и другие. Среди политических прав Пакт провозг лашает право каждого гражданина принимать участие в веде нии государственных дел как непосредственно, так и через сво бодно выбранных представителей, голосовать и быть избран ным на подлинных периодических выборах, производимых па основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании н обеспечивающих свободное волеизъявление из бирателен; допускаться в своей стране на общих условиях ра венства к государственной службе (сг. 25).
Пакт о гражданских и политических правах закрепил прин цип современного международного права, согласно которому определенные фундаментальные права и свободы должны со блюдаться в любой ситуации, включая периоды вооруженных конфликтов.
В соответствии с п. 1 ст. 4 этого Пакта "во время чрезвы чайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объяв ляется", государства "могут принимать меры в отступление от своих обязательств... только в такой степени, в какой это требу ется остротой положения, при условии, что такие меры не явля ются несовместимыми с их другими обязательствами но меж дународному праву н не влекут за собой дискриминации ис ключительно па основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения...". "Право отступления" не применяется, согласно п. 2 ст. 4 Пакта, к следующим фундамен тальным правам и свободам: к праву на жизнь (ст. 6); к запре щению подвергать кого-либо пыткам или жестокому, бесчело вечному, унижающему достоинство обращению или наказанию (ст. 7); к запрещению рабства, работорговли и подневольного состояния (п. 1 и 2 ст. 8); к запрещению лишать свободы за невыполнение какого-либо договорного обязательства (ст. 11); к запрещению отмены принципа, согласно которому уголовный
481
§ 2. Устав ООН и Международны]'! Билль о правах человека
закон не имеет обратной силы (ст. 15); к праву каждого на признание его иравосубъектпости (ст. 16); к праву каждого на свободу мысли, совести и религии (ст. 18).
Вес эти права, как и многие другие, закрепленные в Пакте, в настоящее время приобрели характер " )И5 со^епз" и должны соблюдаться всеми государствами мира, независимо от того, являются ли они участниками Пакта.
В соответствии со ст. 28 Пакта в 1976 г. был создан Коми тет по правам человека, состоящий из 18 экспертов, которые избираются государствами-участниками из числа своих граж дан и обладают "высокими нравственными качествами и при знанной компетентностью в области нрав человека". Одна из основных функций Комитета состоит в рассмотрении докладов государств-участников "о принятых ими мерах по претворе нию в жизнь прав, признаваемых в Пакте, н о прогрессе, достиг нутом в использовании этих прав (п. 1 ст. 40). Эти доклады представляются в годичный срок после вступления в силу Пакта в отношении соответствующего государства и затем — каж дый раз, когда потребует Комитет по правам человека. Докла ды государств должны состоять из двух частей: в первой — общие положения, а во второй — информация по каждому из прав, закрепленных в Пакте.
Комитет изучает полученные доклады и делает замечания "общего порядка", которые он считает целесообразными (и. 4 ст. 4).
В своих общих замечаниях Комитет но нравам человека даст толкование отдельных статей Пакта, предлагает меры, ко торые должны предприниматься государствами для их выпол нения, выносит рекомендации относительно того, какие вопро сы должны быть отражены в представляемых ими докладах. Практика вынесения лишь общих рекомендаций, направляемых всем государствам, значительно снижала эффективность рабо ты Комитета. Поэтому за последние годы этот орган, не изменяя ранее принятых решении, стал включать в свой доклад Гене ральной Ассамблее конкретные замечания, высказываемые его членами в адрес отдельных государств в результате обсужде ния их докладов. Такие заключительные замечания сейчас да ются Комитетом по правам человека практически по каждому рассматриваемому докладу.
482
Глава XIV Пр:ша человек.) и международное право I
Эти замечания вместе со своим докладом он направляет государствам-участникам. В свою очередь каждое государство, участвующее в Пакте, может представить Комитету свои отзы вы по его замечаниям. Ежегодно Комитет представляет Гене ральной Ассамблее ООН через Экономический н Социальный Совет доклад о проделанной работе.
Наряду с докладами Комитет по правам человека, как и многие другие конвенционные органы, может рассматривать и жалобы участников на невыполнение тем или иным государ ством взятых на себя обязательств. Подобные жалобы прини маются п рассматриваются Комитетом только в том случае, если они представлены государством, сделавшим специальное заяв ление, депонируемое у Генерального секретаря, о признании для себя такой компетенции Комитета (ст. 41).
Таким образом, процедура рассмотрения жалоб одного го сударства на другое носит факультативный характер.
Комитет по нравам человека, учрежденный в соответствии с Пактом о гражданских п политических нравах, правомочен рассматривать и жалобы отдельных лиц по вопросу о наруше нии их нрав государством, под юрисдикцией которого они на ходятся .
В настоящее время подавляющее большинство госу дарств — членов ООП являются участниками Пакта о граж данских н политических правах.
4) Факультативный протокол к Международному пак ту о гражданских и политических правах.
При разработке Пакта о гражданских и политических пра вах длительное время обсуждался сложный и спорный вопрос о процедуре рассмотрения жалоб отдельных лиц. При этом вносились различные предложения. Австралия, например, пред ложила создать в рамках Пакта специальный международный суд по правам человека. Возбуждать дело могли бы не только государства, по и отдельные индивиды, группы лиц и неправи тельственные организации; при этом все стороны в суде стави лись бы в равное положение'.
Советский Союз и восточноевропейские страны выступали против как учреждения суда, так и создания Комитета по пра вам человека, одной из функций которого должно было стать
Оос. УМ А/600/Кеу. 1.
"
§ 2 Устав ООП и Международный Билль о правах человека 483
рассмотрение жалоб отдельных лиц. Они считали, что статьи Пакта, относящиеся к его пмнлемснтацпп, являются вмешатель-ством во внутренние дела государств и нарушают их сувсрснн-
тсг-
В рсзуль гате обсуждения этих вопросов было решено в Пакт
о гражданских п политических нравах не включать положения о рассмотрении жалоб отдельных лиц, а решить вопрос в специ альном договоре — Факультативном протоколе к Пакту.
Протокол был принят Генеральной Ассамблеей ООН вме-стс с Пактом 16 декабря 1996 г. Согласно Протоколу, Комитет по правам человека правомочен принимать и рассматривать жалобы от отдельных лиц только в том случае, если государ-ство, под юрисдикцией которого они находятся, является участ-пиком Пакта и признало подобную компетенцию Комитета, ра-тифицировав Протокол или присоединившись к нему (ст. 1). Анонимные жалобы не рассматриваются. Авторами жалоб дол-жпы быть конкретные лица, чьи нрава, закрепленные в Пакте, нарушены. Если жертва правонарушения по каким-либо вес ким основаниям сама не может обратиться в Комитет, то это вправе сделать ее официальный представитель или ближайшие родственники. Рассматриваются лишь те факты и действия, ко торые произошли после вступления в силу для данного госу дарства как Пакта, так и Протокола. Комитет не рассматривает никаких сообщении от отдельных лиц, пока не удостоверится в том, что данное лицо исчерпало все доступные внутренние сред ства правовой защиты, и этот вопрос не обсуждается в соответ ствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования.
Таким образом, защиту нрав человека должны обеспечи вать в первую очередь национальные органы, включая суды. Однако в случае, если в стране отсутствует независимый или беспристрастный суд, если государственные органы не обеспе чивают эффективную правовую защиту, то индивид может не посредственно обратиться в Комитет по правам человека. Ре шая вопрос о процедуре исчерпания внутренних средств защи-I ты, Комитет придаст значение критериям, выявляющим бессмыс ленность или бесполезность обращения в судебные или адми нистративные органы конкретного государства, когда сложив-шаяся в них правонрпмени тельная практика не оставляет ни-|
каких шансов на удовлетворение жалобы.
4
484
Главл XIV. Права человека и международное право
Если Комитет но правам человека объявляет жалобу при емлемой, то об этом сообщается соответствующему государству, которое имеет возможность в течение шести месяцев предста вить Комитету письменные объяснения но существу вопроса, и после этого автор жалобы может дать отзыв на разъяснения государства.
За время своей деятельности Комитет по правам человека рассмотрел согни сообщении п вынес по ним соответствующие рекомендации. Большинство из них были приняты государства ми к исполнению1.
Разбор индивидуальных сообщений играет значительную роль в нмплсментацпп Пакта. Именно пх рассмотрение позво ляет Комитету по правам человека делать выводы о соответ ствии законов, судебной и административной практики того или иного государства требованиям Пакта. Исполняя решение Ко-,, митста, приводя свое законодательство в соответствие с Пак-1 том, государство тем самым создает условия для того, чтобы! впредь подобных нарушении прав человека не совершалось. |
Процедура рассмотрения индивидуальных жалоб в рам-| ках Факультативного протокола показала ее эффективность! как в восстановлении нарушенных прав, так п в выявлении! несоответствия между национальными законами п практикой! их осуществления, с одной стороны, и международными норма-1 ми, с другой.
5) Второй Факультативный протокол к Международ ному пакту о гражданских и политических правах, направ ленный па отмену смертной казни.
Развитие межгосударственных отношении свидетельству ет о том, что многие вопросы, которые ранее относились в внут ренней компетенции государств, стали подвергаться междуна родно-правовому регулированию. К их числу относится и воп рос смертной казни.
Всеобщая декларация и Пакты, провозгласив право каж дого па жизнь, не запрещали смертной казни. Пакт о граждан ских и политических правах лишь запрещал произвольно ли шать кого-либо жизни. "В странах, которые не отменили смер тной казни, — подчеркивалось в ст. 6 Пакта, — смертные приговоры могут выноситься только за самые тяжкие преступ-
1 Мюллерат Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991. С. 95— 116.
483^
§ 2. Устав ООН и Международный Билль о правах человека
леипя в соответствии с законом, который действовал во время совершения преступления к который не противоречит поста новлениям настоящего Пакта и КопвепцшГо предупреждении преступления геноцида и наказании за него. Это наказание может быть осуществлено только во исполнение окончательно го приговора, вынесенного компетентным судом". Пакт запре щал выносить смертный приговор лишь за преступления, со вершенные лицами моложе восемнадцати лет, и не исполнять их в отношении беременных женщин.
Вопрос о применении смертной казни за тяжкие преступле ния является не только правовым, но п нравственно-философс ким. Подавляющее большинство убийств совершается людьми в состоянии опьянения, хроническими алкоголиками, а также теми, кто принимал решения под влиянием ряда неожиданных факторов. Лишь небольшое число убийств планируется зара нее или совершается в корыстных целях, поэтому многочислен ные утверждения о том, что смертная казнь способна остано вить пли резко уменьшить преступность, ничем не обоснованы.
Практика свидетельствует о том, что применение смертной казни не уменьшает число преступлений, в то время как се отмена ведет к гуманизации отношений в обществе, позволяет избе жать судебных ошибок.
В 1983 г. Совет Европы принял Протокол № 6 об отмене смертной казни к Европейской Конвенции о защите прав чело века и основных свобод. Статья 1 этого Протокола гласит: "Смертная казнь отменяется. Никто не может быть пригово рен к смертной казни или казней". Государства — участники Протокола могли лишь предусмотреть в своем законодатель стве смертную казнь за действия, "совершенные во время вой ны или при неизбежной угрозе войны" (ст. 2). Подавляющее большинство государств — членов Совета Европы ратифици ровали Протокол № б к Европейской Конвенции о защите нрав человека и основных свобод и не выносят смертных пригово ров или не приводят их в исполнение. Парламентская Ассамб лея Совета Европы в своем заключении № 193 (1996 г.) по заявке России на вступление в эту организацию рекомендова ла, чтобы наша страна в течение одного года подписала Прото кол № 6 об отмене смертной казни и ратифицировала его не позднее чем через три года с момента вступления в Совет Ев ропы. В 1997 г. Россия подписала Протокол. Сейчас нашей
486 Глава XIV. Права человека и международное право
стране надо провести ряд мероприятий с тем, чтобы в срок ра тифицировать этот документ и полностью исключить из Уго ловного кодекса смертную казнь, предусматриваемую в нем за некоторые преступные деяния.
Принятый Советом Европы Протокол № 6 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод оказал значительное влияние на позицию многих государств — членов ООН по вопросу об отмене смертной казни. Это привело к тому, что 15 декабря 1989 г. Генеральная Ассамблея ООП приняла Второй Факультативный протокол к пакту о гражданских и по литических правах, направленных на отмену смертной казни (ре золюция Генеральной Ассамблеи 44/128 от 15декабря 1989 г.). Осуществление права каждого па жизнь, согласно Протоколу, не разрывно связано с запрещением смертной казни. Статья 1 этого документа обязывает государства-участников отменить смерт ную казньп не исполнять вынесенные приговоры о смертной каз ни. Протокол запрещает государствам делать какие-либо ого ворки, за исключением применения смертной казни за наиболее серьезные преступления, совершаемые во время воины.
Контрольные функции за соблюдением государствами-уча стниками положений Протокола возлагаются на Комитет по правам человека, созданный в соответствии со ст. 28 Пакта о гражданских и политических правах.
Каждое государство — участник Протокола, представляя док лады Комитету по правам человека, обязано включать в них ин формацию о принятых мерах по имнлементации Протокола (ст. 3). Что же касается межгосударственных и индивидуальных жалоб относительно смертной казни, то Комитет по правам человека пра вомочен рассматривать их только в том случае, если государство — участник Факультативного протокола к Пакту не сделает при ра^ тификации или присоединении ко Второму Факультативному протоколу специального заявления по этому вопросу.
§ 3. Права человека как отрасль современного международного права
В развитие положений Устава ООН в рамках Организа ции Объединенных Наций и ее специализированных учрежде ний наряду с Биллем о правах человека разработаны и ириня-
487
§ 3. Права человека как отрасль международного права
I
ты: Конвенция 1948 г. о предупреждении преступления гено цида и наказании за пего, Конвенция 1965 г. о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества, Конвенция 1973 г. о пресечении преступ ления апартеида п наказании за него, Конвенция 1984 г. про тив пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, Конвенция о пра вах ребенка 1989 г., Конвенция МОТ № 111 о дискриминации в области труда, занятости, Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования и др. Только МОТ приняла почти 200 конвенций по различным социальным и эко номическим правам.
В основе международных соглашений и конвенций по воп росам, относящимся к правам человека, находятся такие осно вополагающие и общепризнанные принципы, как уважение су веренитета государств и недопустимость вмешательства в их внутренние дела, самоопределение народов и наций, равнопра вие всех люден и запрещение дискриминации, равенство прав мужчин и женщин, а также принцип, согласно которому опре деленные фундаментальные права и свободы должны соблю даться в любой ситуации, включая вооруженные конфликты. В ряде конвенций закреплен принцип ответственности за пре ступные нарушения прав человека.
Значение указанных основополагающих принципов в об ласти прав человека состоит в том, что все конкретные нормы должны разрабатываться на основе этих принципов, которые одновременно являются критерием их законности. Разумеет ся, что все государства должны соблюдать как нормы, непос редственно касающиеся нрав человека, так и другие общеприз нанные принципы и нормы современного международного пра ва.
Роль этих принципов в межгосударственных отношениях не остается неизменной. Она может возрастать или в зависи мости от ряда факторов международной жизни резко умень шаться. Так произошло, например, с принципами уважения су веренитета государств и невмешательства в их внутренние дела. Если на протяжении длительного исторического периода эти принципы играли и продолжают играть важную роль в межго сударственных отношениях, то в сфере прав человека их значе ние в последние годы заметно уменьшилось.
488
Глава XIV. Права человека и международное право
,
Заключая международные соглашения по правам челове ка, государства добровольно отказываются от части своих суве ренных нрав в этой сфере и передают их международным орга нам, которые наделяются полномочиями "вмешиваться" в их внутренние дела. Развитие международного права в рассмат риваемой области п в дальнейшем будет сопровождаться раз витием указанного процесса.
Нормы по правам человека формируются в основном пу тем заключения многосторонних международных договоров. Двусторонние договоры являются лишь этапом па пути станов ления этой отрасли права. Международный обычай, который в результате длительности и всеобщности применения признает ся участниками международных отношений обязательно]'! юри дической нормой, не играет значительной роли в про лессе фор мирования норм по правам человека.
В формировании принципов и норм в области нрав чело века определяющее место занимает ООП н ее снсцпалнзпро-ваипые учреждения. Именно в рамках этой Организации госу дарствами были разработаны и приняты все важнейшие между народные соглашения в области прав человека. В ряде случаев принятию международно-правовых договоров предшествует раз работка н одобрение декларалнй и резолюций. Необходимость такого подхода во многом диктуется сложностью рассматрива емых проблем и различной позицией государств.
Так были приняты, например, Всеобщая декларация прав человека, а затем Пакты о правах человека, Декларация о лик видации всех форм расовой дискриминации, а затем Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Практике ООН известны п случаи, когда государствам не удавалось дого вориться о принятии международного договора п дело ограни чивалось одобрением резолюций пли декларант!. По даже при взаимном согласии н закреплении в международном договоре каких-либо норм по правам человека создаются лишь предпо сылки для их реализации. Реальная эффективность таких норм, их объем н степень осуществимости, как уже отмечалось, зави сят от проведения специальных внутригосударственных мер каждой страной-участницей.
Принципы н нормы, относящиеся к правам человека, скла дывались как во внутригосударственном, так п в международ ном праве па протяжении длительного времени. Напомним
489
§ 3. Пр;ша человека как отрасль международного права
(см. главу 5), что в зависимости от времени провозглашения различных прав и свобод человека многие ученые делят их па три поколения1. К первому поколению относят гражданские и политические права, которые называют "негативными", посколь ку для имплсмсптацип большинства из них государство может не предпринимать каких-либо конкретных действий, а лишь должно не вмешиваться в их осуществление отдельными инди видами. Ко второму — социально-экономические права, кото рые называют "позитивными", поскольку для их реализации требуются конкретные акции государства.
К третьему поколению многие ученые относят "коллек тивные", пли "солидарные", нрава. Выдвигая концепцию трех поколении прав человека, К. Васак отнес сюда так называемые коллективные права, основанные па солидарности людей, н по тому он называл пх правами "солидарности". К ним он при числил право на развитие, на мир, на здоровую окружающую среду, на общее наследие человечества, а также право па ком муникацию, которую он связал с концепцией нового мсждуна-1 родного информационного порядка-. Эти права К. Васак пред лагал закрепить в третьем Пакте, проект которого был им раз работай*.
Некоторые ученые выступают против третьего поколения прав, заявляя, что только индивид может иметь основные права и свободы, а не коллектив людей пли народ. "В отношении же прав третьего поколения, — пишет К. Томушат, — ипдивиду-.1ЛЫ1ЫЙ элемент становится абсолютно немыслимым'"1. В то же зрсмя большинство ученых совершенно справедливо, на наш взгляд, относят права пародов к нравам человека. Так, амери канский профессор Л. Сон пишет: "Международное право ^ризпаст не только неотъемлемые права индивидов, но также эпредслспныс коллективные права, которые реализуются со вместно индивидами, объединенными в большие группы людей, жлючая пароды и нации. Эти права являются правами челове-
О "поколениях" прав человека ем. § 3 главы V. Впервые концепцию трех 1юк()лсл11и прав человека выдвинул французский ученый К. Васак. См.: УахаЬ А 30-уеаг 51ги&$1с // ШЕ5СО Соипег. 1977. №>у. Р. 19.
См : УтаЪ К. Ор. а1
1 См.: У<1ьа1< К. Роиг пне (плюете ^спегаНои с!еч с1гоНх с!е ГЬотте. Е1ис1ех с1 сшпк лиг 1с (.1го|( ш(.сгла1шпа1 1шташ(а1гс с1 М1Г 1с4, рпмсфех с!е 1а Сго1х-Кои,це сп ГЬопсиг с1с ,1сап Р|с1с1. Сспсуа, 1984. Р. 837-850. 1 Тоттс1н11 С/>. Ор. и1. Р. 570-571.
490
Глава XIV. Права человека и международное право
ка; эффективное осуществление коллективных нрав служит предпосылкой к осуществлению других прав — как полити ческих, так и экономических"'.
Права пародов возникли сравнительно недавно. Один из них уже закреплены в международных документах, другие тре буют разработки и последующего правового оформления.
Разгром гитлеровской Германии, создание Организации Объединенных Наций и принятие Устава ООП, развал коло ниальной системы и появление на международной арене новых развивающихся государств, возникновение глобальных проблем привели к дальнейшему развитию и закреплению в современ ном международном праве таких прав народов, как право на мир, па самоопределение, па свободное распоряжение своими естественными богатствами и ресурсами, па развитие, па общее наследие человечества (дно морей и океанов за пределами дей ствия национальной юрисдикции) и многие другие.
В 1981 г. Организация африканских государств приняла Африканскую хартию прав человека л прав пародов, в которой закреплены перечисленные выше права.
Права народов принадлежат коллективу людей (пароду пли нации) и не могут быть реализованы отдельной личностью. В про цессе их осуществлениякаждое лицо, входящее в состав того или иного народа, используя своп права и свободы (свободу слова, пе чати, собраний, право участвовать в выборах и т. п.), выражает отношение к тому или иному вопросу. Мнение большинства, вы раженное таким образом, и составляет волю всего народа.
Понятие прав различных поколений употребляется в со временном международном праве только в историческом кон тексте. Что же касается существа тех или иных прав, то обычно применяется термин "категория прав человека".
В решениях международных конференций, в различных договорах и соглашениях, в многочисленных резолюциях Гене ральной Ассамблеи ООН подчеркивается неделимый характер основных прав и свобод человека, нх взаимосвязь и взаимозави симость. Суть этих положений ясна: ни одно право и ни одна свобода не должны противопоставляться другим правам и сво-
1 Цнт. по.
Питан апс! Реор]е'х
Р. 85.
К. ТЬе Мсашп<4 о{ "реор!е" ш Иге А(т1еа СЬаг1ег он Атсг. .}. 1н1егн. Ьа\у. 1988. )ап. Уо1. 82 ЛГв 1.
491
§ 3. Права человека как отрасль международного права
бодам или трактоваться в ущерб им. Однако взаимосвязь, взаи мозависимость и неделимость основных прав п свобод человека не означает, что отсутствует система их постоянных пли времен ных приоритетов. Вряд ли можно спорить по поводу того, что в современных условиях развития человеческого общества в пе речне прав индивида па первый план выдвигается право каждо го человека и всех народов нашей планеты на жизнь в условиях мира и международной безопасности, здоровой среды обитания. Каково бы ни было значение для человека социально-экономи ческих, а также гражданских п политических прав, в случае ядер ной войны пли гибели цивилизации от экологической катастро фы они утратили бы всякий смысл. Выживание человечества и обеспечение всем пародам права на жизнь — постоянная при оритетная задача всего международного сообщества.
ООН и другие международные организации справедливо уделяют особое внимание нарушениям основных прав и свобод человека, происходящим в результате международных преступ лений государств.
Приоритет, который отдается определенным правам и сво бодам, необходимость ликвидации их массовых и грубых нару шений диктуются характером современной обстановки в мире, условием выживания человечества п созданием системы меж дународной безопасности. В настоящее время все большее зна чение во многих странах приобретают права, связанные с де мократическим развитием и господством права во внутригосу дарственной жизни. Это, однако, не должно истолковываться как умаление других прав и свобод человека.
В литературе по международному праву права человека подразделяются на обычные, основные (фундаментальные) и имеющие характер )из со^епз. При этом многие ученые призы вают к осторожности в проведении такой градации. "Слишком либеральное причисление ряда прав к фундаментальным, пли основным, как и к (из со^епз, — пишет, например, американс кий ученый Т. Мерой, — может подорвать веру в права чело века... Когда-нибудь международное сообщество сможет дос тичь согласия относительно подразделения прав на основные и )И5 со^спз. По этот день еще далеко"1.
Мегон Т. Оп а ШегагсЬу (>{ 1п1сгпа1юпс|| Нитап К^Ь^ч/Атсг. .]. 1п(хтп. 1986^ап. Уо1. 80. № 1. Р. 1-23.
492
Глава XIV. Права человека н международное право
Подобная позиция в значительной степени уже устарела. Она во многом объяснялась нежеланием ряда стран призна вать юридическую обязательность для себя норм международ ных соглашений по правам человека. Все права, закрепленные во Всеобщей декларации и Пактах о правах человека, являются фундаментальными (основными), а большинство из них приоб рели характер {из со§спз.
В российской и зарубежной литературе высказывается спра ведливое мнение о существовании особой отрасли международ ного права, состоящей из системы принципов и норм в области прав человека. Однако даются различные определения этой отрасли. Так, Г.И. Тункин писал, что "появляется новая от расль международного права, определяющая обязанность госу-» дарств по обеспечению всем людям, независимо от расы, языка,! религии, пола, основных прав п свобод"'. В учебнике междупа-Г родного права Г.И. Тункин отмечал возникновение п развитие "одной из важных отраслей международного нрава — между-| народной защиты прав человека"2. Болгарский профессор П.1 Рандонов считает, что после принятия Всеобщей декларации! прав человека, провозгласившей ряд гуманитарных принципов, следует говорить о существовании особой отрасли права — международного гуманитарного права* (обычно же в юриди-! ческой литературе иод гуманитарным правом понимают сово купность норм, касающихся правового положения определенной категории лиц в период вооруженных конфликтов п регулиру ющих законы и обычаи войны).
Профессор Ж. Пикте, бывший вице-президент Междуна родного комитета Красного Креста, высказывает разделяемое многими другими учеными мнение о международном гумани-1': тарном праве как о системе норм, регулирующих законы и обы-* чаи войны и права человека^. А. Робертсон в работе "Права* человека в мире" критикует это утверждение. Он считает, что-» права человека как отрасль международного права являются основой развития гуманитарного права как составной части этой
1 Тупкнп Г.И, Теория международного права. М., 1970. С. 93.
2 Международной право / Под ред. Тункшш Г.И. М , 1974. С. 232
1 См.: Как/опои Р. 1_а рго1сс1шп ш1еп1а(допа1еч с!еч с!го|Ь с1с ГЬотте 5о!|а,
Л970. С. 95-122
4 См.. Ргс1с1 ^. ТЬе РппсфЬч о^ 1п(;егш11юпа1 НшпапИапап Ьа\у. сспсул,
1966.
493
§ 3 Права человека как отрасль между народного права
отрасли'. И.П. Блищспко считает предлагаемую Ж. Пикте си стему международного гуманитарного права убедительной2. В то же время он относит к международному гуманитарному праву не только систему норм, регулирующих законы и обычаи войны и права человека, но и нормы, направленные на ограничение гонки вооружении и разоружение1.
Международные соглашения, действующие в современном мире, содержат систему принципов и норм, касающихся прав человека. Эти соглашения следует разделить на три группы. В первую входят такие международные документы, как Всеоб щая декларация прав человека, Пакты о нравах человека и др., которые содержат принципы и нормы в сфере прав человека в основном в условиях мира.
Вторая группа включает международные конвенции о за щите прав человека в период вооруженных конфликтов. Сюда относятся отдельные положения Гаагских конвенций 1899 и 1907 гг. о законах и обычаях войны, а также четыре Женевские конвенции 1949 г. о защите жертв войны и Дополнигельпыс протоколы к ним, принятые в 1977 г.
Наконец, в третью группу входят международные доку менты, в которых регламентируется ответственность за преступ ное нарушение прав человека как в мирное время, так и в пери од вооруженных конфликтов. Эту группу составляют главным образом Нюрнбергский устав и приговоры Международных военных трибуналов в Нюрнберге и Токио, Конвенция о пре дупреждении преступления геноцида и наказании за него, Кон венция о неприменимости срока давности к военным преступ лениям и преступлениям против человечества и Конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него, Ста тут Международного Уголовного Суда.
Во многих случаях нарушений прав человека речь идет о преступлениях государства против своих собственных граж дан или лиц, проживающих на его территории. Именно поэто му ряд международных соглашений, касающихся преступных нарушений прав человека (геноцида, апартеида), предусмотре ли создание Международного уголовного трибунала.
1 См КоЬегЫт А. Питан К|,цЫл т 1Ьс ШогЫ 174
2 См . Блищелко И.П. Обычное оружие и международное право. М , 1984.
С. 75.
'См.: Там же. С. 76.
494
Глава XIV Права человека и международное право
По нашему мнению, права человека как отрасль междуна родного права состоят из совокупности принципов и норм, зак репленных но всех трех группах перечисленных международ ных документов. Все эти принципы и нормы должны соблю даться как в мирное время, так и в период вооруженных конф ликтов. Действие некоторых из них может быть приостановле но государствами во время войны или в период чрезвычайного положения. В то же время ряд фундаментальных прав и сво бод человека должен соблюдаться каждым государством неза висимо от военной ситуации или чрезвычайного положения. Перечень этих прав дан в п. 1 ст. 4 Пакта о гражданских и политических правах.
Обязанность государств соблюдать основные права чело века в любых ситуациях неоднократно подтверждалась резо люциями Генеральной Ассамблеи ООН. "Основные права чело века, — подчеркивается, например, в резолюции 2675 (XXV), — в том виде, как они признаны в международном праве и из жены в международных документах, продолжают полпосты применяться в ситуациях вооруженного конфликта".
Гуманитарное право является частью системы норм, касаю1 щихся прав человека в целом. Генеральная Ассамблея ООН и Комиссия по правам человека рассматривают как общие воп росы прав человека, так и специальные, относящиеся, в частно сти, к защите прав человека в период вооруженных конфлик тов. Эти же органы обсуждают и вопросы ответственности за преступное нарушение прав человека.
Таким образом, права человека как отрасль соврсмепног^ международного нрава состоит из совокупности принципов и норм, определяющих обязанность государств по обеспечению и соблюдению основных прав и свобод человека без всякой дискриминации как в мирное время, так и в период вооружещ ных конфликтов, а также устанавливающих ответственности за преступное нарушение этих прав. Данное определение, впер вые сформулированное автором настоящего раздела', поддер| живается и другими юристами-международниками2.
1 См Кнрнипчкни В.А. Международная защита прав человека (Основные проблемы софудничеетва государств) М., 1976. С 46. 1 См , например. Мнпов Б Г. ООН п содействие осуществлению соглашении о нравах человека. М., 1986 С. 19.
Глава XV. Контрольные функции ООН 495
Эта отрасль занимает особое место, определяемое специ фикой объекта и характерными чертами метода правового ре гулирования, тесной связью с внутригосударственным правом, значением в системе современных международных отношений и многими другими особенностями. Характерная черта этой отрасли права — создание и функционирование международ ного механизма, осуществляющего контроль за реализацией обязательств, взятых государствами по международным согла шениям.
Глава XV
Контрольные функции Организации Объединенных Наций в области прав человека
Создание системы международного контроля за претворе нием в жизнь юридических обязательств, взятых на себя госу дарствами в области нрав человека, является одним из наибо лее значительных достижений в международном регулирова нии этой сферы.
Роль контрольных органов в современных условиях по стоянно возрастает. Все большее внимание уделяется их функ циям и полномочиям в деятельности ООН и в различных уни версальных и региональных соглашениях. Как известно, нет надгосударствснной власти, которая могла бы контролировать осуществление принципов и норм международного права. Поэтому государства предусмотрели создание международного контрольного механизма.
В этом процессе значительную роль играет и тот фактор, что ряд вопросов, ранее относившихся к внутренней компетен ции государств, ныне регулируется и международным правом. Функции международного контроля постоянно расширяются, при этом некоторые его формы и методы заимствуются из внут ренней практики государств. Контроль серьезно повышает эф-| фективность применения согласованных норм и принципов международного права каждым государством — участником международных соглашений. Формы такого контроля во мно гом зависят от характера нарушений прав человека и могут быть самыми разнообразными. Они определяются Уставом, решениями ООН и ее специализированных учреждений, меж-
496
Глава XV. Контрольные функции ООН
дународиыми соглашениями универсального и регионального характера.
В современных межгосударственных отношениях импле-ментация прав человека осуществляется законодательными, административными и иными средствами, имеющимися в рас поряжении каждого государства, а международные органы лишь контролируют этот процесс. Поэтому нельзя согласиться с ут верждениями ряда юристов-международников, что контрольные органы обладают функциями непосредственного обеспечения нрав человека с помощью средств, находящихся в их распоря жении'. Таких средств в области прав человека у них нет. В настоящее время ряд контрольных органов создан в соответ ствии с Уставом ООН, другие учреждены на основании между народных соглашений как универсального, так и регионально-! го характера.
§ 1. Роль и компетенция главных и вспомогательных органов ООН
Функции и полномочия Организации Объединенных На-| цин в области прав человека чрезвычайно разнообразны. Оли! принимают рекомендации, выносят решения, созывают между-1 народные конференции, подготавливают проекты конвенций,! проводят исследования, оказывают консультативную и техпи-1 ческую помощь отдельным странам. В ряде случаев они осуще-1 ствляют и контрольные функции за соблюдением государства-! ми обязательств, взятых по Уставу ООН и по международным! соглашениям.
Фактически все главные и значительное число вспомога-1 тельных органов ООН в той или иной степени занимаются воп-* росами нрав человека.
Главную ответственность за выполнение функций Органи зации по содействию всеобщему уважению и соблюдению ос новных прав и свобод человека несет Генеральная Ассамблея ООН н под ее руководством Экономический и Социальный Совет (ст. 60 Устава ООН). Полномочия Генеральной Ассам-
1 См.: Рн11< К. Ншпап К^цЬЬ апс! 51а1с 5оусгсм#]1у. М.У., 1981; КоЬсгЬоп А. ТЬс 1тр1етеп1;а1ло11 5ух1ст: 1п1сгпа1юпа1 Меахигсх / 1п1сгпа1юпа1 В111 о{ К1#Ы.8. М.У., 1981. Р. 332-370.
497
§ 1. Роль и компетенция главных и вспомогательных органов
блей в области прав человека определены в ст. 13 Устава ООН. "Генеральная Ассамблея, — подчеркивается в этой статье, — организует исследования и делает рекомендации в целях... со действия международному сотрудничеству в области экономи ческой, социальной, культуры, образования, здравоохранения н содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка п религии".
Вопросы прав человека обычно включаются в повестку дня Генеральной Ассамблеи на основании соответствующих разделов доклада Экономического и Социального Совета и решений, принятых Генеральной Ассамблеей па предыдущих сессиях. Время от времени они также предлагаются для обсуждения другими главными органами ООН, государствами — членами Организации и Генеральным секретарем.
Подавляющее большинство вопросов, относящихся к пра вам человека, рассматривается Третьим комитетом Ассамблеи (социальные и гуманитарные вопросы и вопросы культуры), однако некоторые из них обсуждаются и другими комитетами. Принятые ими решения обсуждаются и утверждаются на пленарных заседаниях Генеральной Ассамблеи.
Согласно упомянутой выше ст. 13 Устава ООН функции Генеральной Ассамблеи состоят главным образом в организа ции исследовании и принятии рекомендаций. Исследования, относящиеся к правам человека, по поручению Генеральной Ассамблеи выполняются Экономическим и Социальным Сове том (ЭКОСОС) и его вспомогательными органами, специали-| зированными учреждениями и Генеральным секретарем ООН.
Рекомендации, принимаемые Генеральной Ассамблеей как в области прав человека, так и по другим вопросам, согласно Уставу ООН не являются юридически обязательными для го сударств — членов ООН. Оценивая юридический характер резолюций Генеральной Ассамблеи по вопросам прав человека, необходимо иметь в виду, что согласно ст. 55 и 56 Устава ООН государства — члены ООН взяли на себя обязательство пред принимать совместные и самостоятельные действия в сотруд ничестве с Организацией в целях развития всеобщего уваже ния к правам человека и их соблюдения. Поэтому несомненно, что резолюции Генеральной Ассамблеи, за принятие которых голосовали все или подавляющее большинство государств — членов Организации, могут свидетельствовать о существовании
498
Глава XV. Контрольные функции ООП
определенных принципов и норм международного права, обя зательных для всех государств.
Для осуществления своих функции в области прав челове ка Генеральная Ассамблея в соответствии со ст. 22 Устава ООН создаст по мере надобности различные вспомогательные орга ны. Некоторые из них создаются ас! Ьос, другие являются, по сути дела, постоянными пли функционируют в течение дли тельного времени.
Согласно Уставу ООН, наряду с Генеральной Ассамблеей ответственность за выполнение функций Организации в облас ти прав человека несет Экономический и Социальный Совет, который работает под руководством Ассамблеи.
Им в 1946 г. была создана Комиссия ООН по правам че ловека. Первоначально она состояла из 18 членов. Затем ее состав увеличивался в связи с приемом в ООН новых членов и в настоящее время в Комиссию входят представители 53 госу дарств. ЭКОСОС не согласился с предложениями о том, чтобы члены Комиссии исполняли свои обязанности в личном каче стве, а не как Представители государств (резолюция 9 (11) от 21 нюня 1996 г.).
Члены Комиссии избираются Экономическим и Социальным Советом па три года. Комиссия но правам человека собирается па ежегодные сессии продолжительностью шесть недель и при нимает свои решения большинством голосов присутствующих и принимающих участие в голосовании членов. В ее функции с момента создания, согласно резолюциям ЭКОСОС 5 (I) и 9 (II), входила подготовка предложений и докладов Совету отнс ситслыю: а) международного Билля о правах человека; б) меж! дупародных деклараций и конвенций о гражданских свободах} положении женщин, свободе информации н других подобных вопросах; в) защиты меньшинств; г) предотвращения дискри минации по признакам расы, пола, языка или религии; и д) любых других вопросов, касающихся прав человека, которые не перечислены в предыдущих пунктах. Комиссия осуществля ет исследования, делает рекомендации, представляет информа цию и выполняет другие поручения Экономического и Соци ального Совета. Подготовка крупных исследований обычно _ поручается специальным докладчикам. Завершенные исслсдо-[ ваиия служат основой для принятия Комиссией различного рода) решений.
499
§ 1 Роль и компетенция главных и вспомогательных органов
На своей 1-й сессии в 1947 г. Комиссия по правам челове ка учредила Подкомиссию по предупреждению дискримина ции и защите меньшинств вместо двух подкомиссий (одной — по предупреждению дискриминации и второй — по защите меньшинств), предложенных Экономическим и Социальным Советом в резолюции 9 (II) от 21 июня 1946 г. Подкомиссия состоит в настоящее время из 26 человек (первоначально в ее состав входило 12 человек), избранных Комиссией по правам человека, которые выполняют своп обязанности в течение че тырех лет в личном качестве, а не как представители государств. Однако избрание любого члена Подкомиссии происходит только с согласия государства, гражданином которого он является.
Функции Комиссии по правам человека чрезвычайно раз нообразны. Они постоянно расширяются в связи с развитием межгосударственных отношении в области прав человека и возникновения многих проблем в этой сфере.
Значительную часть работы Комиссии составляет деятель ность ее специальных органов по изучению конкретных ситуа ций и проведению расследований грубых, массовых и система тических нарушений прав человека, включая политику апарте ида и расовой дискриминации, а также нарушений на террито риях, оккупированных в результате акта агрессии.
В соответствии с резолюцией 2 (XXIII) Комиссия по правам человека в 1967 г. создала специальную рабочую группу в со ставе пяти экспертов, которой было поручено расследовать слу чаи применения пыток и плохого обращения с заключенными, с задержанными и находящимися под надзором полиции лица ми в ЮАР.
Комиссия по правам человека на своей 25-й сессии решила создать специальную рабочую группу экспертов, цель которой — "изучить утверждения о случаях нарушения Израилем Женев ской конвенции от 12 августа 1949 г., касающейся защиты граж данских лиц во время войны на территориях, оккупированных Израилем в результате военных действий на Среднем Восто ке" (резолюция 6 (XXV)). Эта группа уполномочивалась "по лучать сообщения, заслушивать свидетелей, применять проце дуру, которая является, по ее мнению, необходимой".
Специальные органы создавались Комиссией для рассле дования нарушений прав человека тоталитарными режимами. 31-я сессия Комиссии по правам человека, состоявшаяся в фев-
500
Глава XV Контрольные функции ООН
ралс —марте 1975 г., учредила специальную рабочую группу из пяти членов для проведения "расследования существующе го положения в области прав человека в Чили" путем "посеще ния Чили п па основе устных и письменных показании, кото рые будут собраны из всех соответствующих источников" (ре золюция 8 (XXXI)).
Специальные докладчики пли представители Комиссии ООН по нравам человека назначены по Ираку, Сальвадору, Га ити и ряду других стран. Они выезжают на места, проводят расследования, представляют своп предложения и рекоменда ции.
Одной из распространенных контрольных форм работы Комиссии ООН по правам человека является создание так на зываемых тематических механизмов. Первым подобным ме ханизмом стала Рабочая группа по насильственным или недо бровольным исчезновениям, учрежденная в 1980 г. В 1982 г. Комиссия назначила специального докладчика по вопросу о казнях без надлежащего судебного разбирательства, или про извольных казнях, а в 1985 г. — специального докладчика по вопросу о пытках.
Комиссия назначает также специальных докладчиков для защиты особых категорий жертв нарушений прав человека. Так, в 1986 г. был учрежден институт специального докладчика по вЪпросу об осуществлении Декларации о ликвидации всех форм ^ нетерпимости и дискриминации на основе религии и убсжде-1 пип. В 1990 г. назначается специальный докладчик по вопросу о торговле детьми, детской проституции и детской порногра фии, а в 1991 г. учреждается Рабочая группа по произвольным задержаниям, в круг ведения которой входят задержания, не совместимые с такими основными свободами, как свобода сове сти. В настоящее время Комиссией ООН по правам человека учреждено свыше десяти тематических процедур, и их число продолжает расти. Представители этих органов выезжают в страны, где нарушаются права человека, налаживают диалог с соответствующими государствами, ежегодно представляют Ко миссии но правам человека доклады о своей деятельности.
Опыт многолетнего обсуждения вопросов о правах чело века в ООН со всей очевидностью показал, что продуманная организация контрольных органов имеет важное значение для плодотворной деятельности всей системы взаимоотношений го-
501
§ 1. Роль л компетенция главных и вспомогательных органов
сударств в рассматриваемой области. Однако в настоящее вре мя контрольная функция еще далека от совершенства. Систе ма контрольных органов ООН в области прав человека очень громоздка, в ее работе наблюдается дублирование и паралле лизм, рассмотрение ряда вопросов повестки дня из года в год переносится. Поскольку деятельность этих органов носит сес сионный характер, они не способны принимать экстренные меры в условиях кризисов. Массовые злодеяния в Сомали, Курдис тане, Руанде, Бурунди и других странах показали необходи мость срочного вмешательства ООН в подобные конфликты, причем не только в форме расследований и установления сис темы контроля, но и применения принудительных мер.
Продолжающиеся массовые нарушения основных нрав и свобод человека во многом определяются отсутствием полити ческой воли государств — членов ООН к созданию соответ ствующего механизма с необходимыми полномочиями, который бы не только координировал программу работы многочислен ных контрольных органов, но и действовал быстро, эффектив но н решительно. Не случайно многие ученые, дипломаты и государственные деятели, анализируя сложившуюся ситуацию, говорят о "кризисе", "тупиковом положении", необходимости реорганизации всей системы деятельности органов ООН в об ласти прав человека па основе "нового подхода"1.
В 1990 г. Генеральная Ассамблея приняла решение созвать Всемирную конференцию по правам человека в Вене. Одной из ее целей, согласно резолюции Генеральной Ассамблеи 45/155 от 18 декабря 1990 г., была оценка эффективности методов де ятельности и механизмов ООН в области прав человека и раз работка конкретных рекомендаций по улучшению такой дея тельности. Одним из наиболее спорных было предложение учредить пост Верховного комиссара ООН по правам челове ка, сделанное в докладе Подготовительного комитета. Однако Конференция приняла решение рекомендовать Генеральной Ассамблее ООН, чтобы "при рассмотрении доклада Конферен ции на своей сорок восьмой сессии она в первоочередном по рядке начала изучение вопроса об учреждении поста Верхов ного комиссара по правам человека в целях поощрения и за щиты всех прав человека"2.
1 Пос УМ А/44/668/1989 8 ыоу.
^ Оос. им А/С<Ы 157/ОС1 /Ас1с1 2 1993 25 .Дше.
17 Права человека
502
Глава XV. Контрольные функции ООН
Предложение создать должность Верховного комиссара по правам человека не ново. В 1967 г. Комиссия по правам чело века приняла резолюцию 14 (XXIII), в которой просила ЭКОСОС рекомендовать Генеральной Ассамблее принять про ект резолюции об учреждении Управления Верховного комис сара по правам человека. ЭКОСОС согласился с рекоменда циями Комиссии и на 42-й сессии принял соответствующую резолюцию (резолюция 1237 (XII)). Генеральная Ассамблея рассматривала этот вопрос множество раз и только на своей 48-й сессии после долгой полемики и обсуждения различных позиций 20 декабря 1993 г. приняла резолюцию 48/141 об учреждении поста Верховного комиссара по правам человека. Хотя резолюция Генеральной Ассамблеи и не наделила Вер ховного комиссара широкими полномочиями, тем не менее он координирует всю деятельность ООН в области прав человека и принимает необходимые меры, повышающие се эффектив ность в данной сфере.
Активизация деятельности ООН особенно необходима для пресечения массовых и грубых нарушений основных прав и свобод человека, ибо эти нарушения создают угрозу миру и международной безопасности и являются международными преступными деяниями.
ООН на основании гл. VII своего Устава может и должна принять меры для ликвидации таких нарушений. При этом следует иметь в виду, что меры, связанные с использованием вооруженных сил, могут применяться, как правило, только от имени ООН на основании решения Совета Безопасности, а не государствами в индивидуальном порядке, и не по решению Генерального секретаря ООН. Любой член Организации мо жет обратиться в Совет Безопасности с просьбой о принятии тех или иных мер для пресечения ситуации, угрожающей миру и международной безопасности (п. 1 ст. 35 Устава ООН). Ре шения Совета о применении санкций для пресечения преступ ных нарушений прав человека обязательны для всех членов ООН.
В интересах эффективности механизма ООН великие дер жавы могли бы заключить соглашение об отказе использовать вето при решении вопроса о принудительных мерах в целях защиты нрав человека. Совет Безопасности мог бы также на
503
§ 1. Роль и компетенция главных и вспомогательных органов
основании ст. 53 Устава ООН предоставить региональным орга низациям такое же право без получения каждый раз специаль ных па то полномочий. И наконец, Совет Безопасности мог бы разрешить Генеральной Ассамблее, когда она найдет это необ ходимым, делать рекомендации государствам — членам ООН о применении вооруженных сил для пресечения преступных нарушений прав человека. Все эти меры не требуют изменения Устава ООН, а решение о них может принять Совет Безопас ности.
Наиболее радикальным и эффективным средством пресе чения преступных нарушений прав человека является созда ние воинских подразделений ООН быстрого реагирования. Такие подразделения могли бы быть созданы на основании ст. 43 Устава ООН и применяться по решению Совета Безопасно сти, когда в этом возникает необходимость.
Одним из наиболее спорных и противоречивых в доктри не международного нрава и в практике межгосударственных отношений является вопрос о правомерности гуманитарной интервенции. Эта проблема обсуждалась на различных меж дународных форумах, в том числе на нескольких конференци ях Всемирной Ассоциации международного права, а также в ходе советско-американской конференции юристов-международ ников в 1990 г. в Вашингтоне1.
В науке международного права выдвигаются различные критерии допустимости гуманитарной интервенции. Все их можно свести к следующему: 1) грубые нарушения прав че ловека должны быть неминуемыми или уже происходящи ми; 2) все возможные мирные средства должны быть исчер паны; 3) государству должен быть предъявлен ультиматум с требованием прекратить грубые нарушения прав челове ка; 4) если позволяет время, государство должно сообщить Совету Безопасности о намечаемых целях, которые должны быть достигнуты в ходе гуманитарной интервенции; 5) гу манитарная интервенция может быть предпринята, если Со вет Безопасности бездействует; 6) в тех случаях, когда это возможно, желательно получить от государства приглашение на ввод войск на его территорию; 7) сила должна приме-
' См.: ь!\у аш.1 Рогсе ш ЫгсМсху 1п1егпа1шпа1 Огс1ег. 1991. ВоиЫсг. Р. 113-
504
Глава XV. Контрольные функции ООН
пяться только с целью пресечь грубые нарушения прав че ловека и не может использоваться в каких-либо иных инте ресах государства; 8) применение силы не может преследо вать цель изменить политический или социально-экономи ческий строй государства, свергнуть правительство; 9) в ходе гуманитарной интервенции должен использоваться ограни ченный контингент войск, и лишь в масштабах, необходимых для достижения цели; 10) вооруженные силы должны при меняться ограниченное время, и как только цель гуманитар ной интервенции достигнута, должны быть немедленно вы ведены с иностранной территории1.
Большинство сторонников доктрины гуманитарной интер венции, придерживаясь тезиса о ее пропорциональности и ог раниченности во времени, ссылаются не только на обычное право, но и на Устав ООН.
Российские ученые в прежние годы неизменно отрица ли право государств па гуманитарную интервенцию. Одна ко развитие современных международных отношений дает многочисленные свидетельства того, что в определенных си туациях у государства пет возможности спасти жизни своих граждан иначе как путем применения силы, например, в слу чае захвата вооруженными террористами или лицами, дей ствующими без санкции властей, его граждан, временно на ходящихся на иностранной территории. В исключительных случаях вооруженная сила может быть использована и для спасения жизни людей, принадлежащих к национальным меньшинствам.
Современное международное право не отрицает правомер ности применения силы государством в одностороннем поряд ке в гуманных целях. Для содействия всеобщему уважению н соблюдению прав человека государства обязуются предприни мать как совместные, так и "самостоятельные действия в со трудничестве с Организацией" (ст. 56 Устава ООН). Реакция
1 Подробнее об этом см: Карпшшкин В.А, Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 71—75; ТЬе 1п1егпа11опа1 Ьа\у Акзоаайоп: Ксрог1 о^ 1Ьс Р1П.у-й>иг1п Соп^егепсе. Р. 641 —663; НшпашЫпап 1п1сгусп1шп апс! 1Ье Уш^ес! ЫаИош. СЬаНоЦсяуШс, 1973; Рагег Т. Ькцпгу
1Ье Ье^Штасу о{ НитапИапап 1п1егуеп(;юп / Ьа\\' апс! Рогсе ш 1Ье
1п1сп1а1шпа] Огс1ег. Р. 185-201.
505
§ 2. Функционирование конвенционных органов
международного сообщества и отдельных государств па пре ступные нарушения основных прав и свобод человека должна быть быстрой и эффективной. Создание условий для их повсе местного соблюдения — обязанность всех членов ООН, выте кающая из Устава Организации и международных договорен ностей.
§ 2. Функции контрольных органов, учрежденных международными конвенциями по правам человека
Наряду с деятельностью ООН все большее значение для защиты прав и свобод личности на международном уровне при обретает функционирование конвенционных органов, учрежден ных па основании ряда международных соглашений по правам человека, принятых после создания ООН.
Действующая в настоящее время система конвенционных органов по правам человека, одной из главных функций кото рых является рассмотрение докладов государств, появилась срав нительно недавно. До их создания, согласно решению, принято му ЭКОСОС в 1965 г. по рекомендации Комиссии ООН по правам человека (резолюция 624 В (XXII)), члены ООН пред ставляли Генеральному секретарю ООН ежегодные доклады относительно осуществления тех или иных прав.
Система представления докладов об экономических, соци альных и культурных, а также гражданских и политических правах и свободе информации после вступления Пактов о пра вах человека в силу была заменена новой процедурой, предус мотренной в ряде международных договоров.
Как уже отмечалось, одним из первых контрольных орга нов, созданных на основании международных конвенций в этой области, был Комитет по правам человека. В настоящее время ситуация коренным образом изменилась. Функции контроля за соблюдением международных договоров наряду с ним вы полняют еще пять органов: Комитет по расовой дискримина ции (1970 г.), Комитет по ликвидации дискриминации в отно шении женщин (1982 г.), Комитет но экономическим, соци альным и культурным правам (1985 г.), Комитет против пы ток (1988 г.), Комитет по правам ребенка (1990 г.).
506
Глава XV. Контрольные функции ООП
Время выявило определенные недостатки и в их работе. Исходя из ограничительного толкования международных со глашений по правам человека, эти комитеты вначале обсуждали доклады государств-участников только на основе представлен ной ими информации. Однако работа контрольных органов по казала, что государства — участники международных согла шений по нравам человека приукрашивают истинное положе ние дел и зачастую представляют необъективную информацию. Поэтому члены различных комитетов стали постепенно прихо дить к выводу о необходимости (в целях объективности п пол ноты контроля) иметь право использовать любую информацию, а не только поступающую от государства.
Кроме того, десятки стран до сих пор не ратифицировали основополагающие соглашения по правам человека и поэтому не несут никаких обязательств но представлению докладов в конвенционные органы. Генеральная Ассамблея ООН неоднок ратно выражала озабоченность этим и на каждой сессии при нимала резолюции, настоятельно призывающие государства ра тифицировать Пакты о правах человека и другие основопола гающие документы в этой области. Практические меры для это го ООН почти не принимала.
Одна из причин недостаточной эффективности работы кон венционных органов состоит в том, что международные со глашения по правам человека наделили их правом выносить в адрес государств лишь "общие замечания" или "общие реко мендации". Так, в п. 4 ст. 40 Пакта о гражданских и политичес ких правах указано, что Комитет по правам человека, рассмат ривая доклады государств, правомочен делать только замеча ния "общего порядка". Эта формула вызывает различные тол кования как среди членов Комитета, так и среди юристов-меж дународников. Правило 70 (3) Временных правил процедуры Комитета гласит: "Если на основании рассмотрения представ ленных государством-участником докладов и информации Ко митет решит, что оно не выполнило некоторых из своих обяза тельств, налагаемых на него в соответствии с Пактом, он может в соответствии с пунктом 4 статьи 40 Пакта сделать такие заме чания общего порядка, которые он сочтет целесообразным"1.
1 Доклады Комитета по правам человека. Генеральная Аееамблся: Офпц. отчеты. Тридцать пятая сессия. Доп. 40/А/35/40/. Нью-Йорк. 1980.
507
§ 2. Функционирование конвенционных органов
Некоторые члены Комитета считали, что в общих замечани ях следует выделить вопросы, представляющие интерес для ряда государств-участников, высказывания по проблемам осуществ ления Пакта, характеру и объему прав и свобод, предусмотрен ных в нем. Они выступали против оценки Комитетом осуществ ления тем или иным государством-участником своих обязательств по Пакту, расценивая это как вмешательство во внутренние дела1. Другие члены Комитета полагали, что толкование и практика могут идти гораздо дальше формулировок Пакта-. Однако в ходе ра боты Комитета предпочтение получила первая точка зрения.
В своих общих замечаниях, выносимых в соответствии с п. 4 ст. 40 Пакта, Комитет по правам человека дает толкование отдельных статей Пакта и предлагает меры, которые должны предприниматься государствами для их выполнения. При этом он воздерживался от вынесения рекомендаций в адрес конк ретных государств. Так, на одной из своих сессий Комитет дал толкование принципа равенства и запрещения дискриминации (ст. 2 и 3 Пакта), права семьи на защиту со стороны общества и государства (ст. 23) и потребовал от государств-участников предпринять законодательные и иные меры для их осуществле ния5. Лишь в последние годы Комитет, как уже отмечалось, стал выносить в адрес государств конкретные замечания.
Следует особо отметить, что масштаб деятельности конвен ционных органов постоянно расширяется, растет число обсуж даемых ими докладов, получаемой информации. При этом мно гие конвенционные органы дублируют работу друг друга. Так, Комитет по правам человека рассматривает такие вопросы, как запрещение дискриминации и равенство перед законом, кото рые обсуждаются практически всеми другими конвенционны ми органами. Существует параллелизм в работе конвенцион ных органов и различных учреждений ООН.
Пытки, практикуемые во многих странах мира, рассмат риваются Комитетом по правам человека, Комитетом против пыток, специальным докладчиком Комиссии ООН по правам человека по вопросу о пытках, специальным докладчиком Ко-
' См.: Доклады Комитета по нравам человека. Генеральная Ассамблея: Офнц.
отчеты. Тридцать пятая сессия. Доп. 40/А/35/40/.
' См.: там же.
1 См.: Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Сорок пятая сессия. Доп.
40/А/45/40 Нью-Йорк. 1990.
508 Глава XV. Контрольные функции ООН
миссии ООН по правам человека по вопросу о казнях без над лежащего судебного разбирательства, или произвольных каз нях, а также Рабочей группой по произвольным задержаниям Комиссии ООН по правам человека.
Представления от государств докладов требуют не только конвенционные органы, но и ряд главных органов ООН, а так же специализированные учреждения Организации.
Другая важная причина невысокой эффективности рабо ты конвенционных органов коренится в недостаточных пол номочиях этих органов. Трудности возникают и потому, что многие нормы по правам человека сформулированы в общих выражениях и не имеют конкретных правовых границ.
Еще одна отмеченная выше причина — государства не представляют свои доклады в срок, не отвечают на запросы о дополнительной информации, искажают статистику. Сотни раз личных решений, рекомендаций, замечаний, принимаемых как органами ООН, так и конвенционными органами, государства ми не выполняются, и контроль за их осуществлением не ведет ся. В то же время в рамках ООН создаются дополнительные органы, разрабатываются новые международные соглашения и факультативные протоколы.
В связи с этим не раз предлагалось объединить ряд кон венционных органов, внести поправки в существующие между народные договоры, расширить источники информации и т. п.1
Всемирная Конференция по правам человека, состоявшая ся в 1993 г. в Вене, не приняла по этим вопросам каких-либо решений. Не предлагают ничего кардинального и рекоменда ции совещания председателей договорных органов, проходящие ныне на регулярной основе. Они высказываются за постоян ные консультации с государствами, лучшее финансирование, обеспечение документации и т. д. Однако эти меры не могут всерьез улучшить существующую систему. На наш взгляд, на зрела необходимость в фундаментальной реорганизации кон венционных органов.
Сейчас как никогда актуальна разработка Хартии прав человека для XXI в. Такое предложение уже было высказано американским профессором Бертраном Гроссом и автором
См.: Оос. Ш. А/668. 1989. 8 ноу.
509
§ 3. Механизм рассмотрения индивидуальных жалоб
настоящего раздела1. Хартия прав человека для XXI в. долж на объединить все существующие международные договоры ООП в данной области, а также ввести новые нормы и принци пы, сложившиеся за последние годы.
Разработка и принятие такой Хартии — единственно ре альный путь предотвратить создание новых международных' конвенционных органов, дублирование и их работе, распыление финансовых средств ООН, а также покончить с различной ин терпретацией существующих норм и принципов по правам че ловека. Принятие новой Хартии и создание единого органа по правам человека, работающего не от сессии к сессии, а постоян но, наделение его полномочиями для принятия конкретных и обязательных для государств решений значительно повысят эффективность созданной системы, обеспечат лучшую защиту прав человека.
§ 3. Механизм рассмотрения индивидуальных жалоб
После принятия Устава ООН широко распространилась практика предоставления индивиду права на прямой контакт с судебными и несудебными международными органами. По лучая самостоятельный статус во взаимоотношениях с между народными органами, индивид имеет возможность независимо от государства защищать свои права. Такой доступ, предус мотренный как универсальными, так и региональными между народными соглашениями, стал одним из основных принци пов современного международного права. Это не означает, как полагают некоторые юристы-международники, легализацию вмешательства во внутренние дела государства2, а свидетель ствует о серьезных изменениях в природе международного права.
Права индивида на обращение в международные несудеб-пыс органы было предусмотрено еще в рамках установленных Лигой Наций мандатной системы и системы защиты этнических,
1 См.: К(1г^(1х1Мп V'.А. А Соттоп СИоЬа! Ноте / Ншпап К.1(цЫх Ь)г 1Ьс СепЫгу, Роипс1а(:шп (Ъг Ксхроп.мЫс Норе; А 1)5 — Ро*>1 5оУ1е1 Ош1о}*ис. N V., 1993. Р. 223-227; Сплх В., КнгЬьМш V. Соа1я 1ог а 51гопясг IIшЫ МаЫопх / 1Ьк1. Р. 228-233.
2 См.: Черпичспко С.В. Личность и международное право. С. 90 — 91.
510
Главп XV Контрольные функции ООН
религиозных и языковых меньшинств1. Однако только после второй мировой войны это право получает реальное воплоще ние и широкое признание со стороны мирового сообщества.
Первоначально большинство государств — членов ООП негативно относились к индивидуальным жалобам, поступающим в эту Организацию. В 1959 г. ЭКОСОС в резолюции 728 (XXVIII) в очередной раз одобрил заявление Комиссии по правам человека о том, что она не имеет полномочии предпри нимать какие-либо действия в отношении жалоб, касающихся прав человека.
В 1965 г. Специальный комитет по вопросам о предостав лении независимости колониальным странам и народам обра тил внимание Комиссии но правам человека на полученные им многочисленные петиции, свидетельствующие о грубых нару шениях нрав человека в южной части Африки. В связи с этим Комиссия по правам человека решила ежегодно рассматривать "вопрос о нарушении прав человека и основных свобод, вклю чая политику расовой дискриминации и сегрегации и политику апартеида во всех странах, особенно в колониальных и других зависимых странах и территориях" (резолюция 8 (XXIII)). ЭКОСОС одобрил это решение Комиссии и в резолюции 1235 (ХЫ1) от 6 июня 1967 г. уполномочил се, а также Подкомис сию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств изучать информацию, содержащуюся в сообщениях частных лиц, "относительно грубых нарушений прав человека и основных свобод, нашедших выражение в политике апартеида, проводи мой в Южно-Африканской Республике и на территории Юго-Западной Африки, за которую Организация Объединенных Наций несет прямую ответственность и которая в настоящее время незаконно оккупирована правительством Южно-Афри канской Республики, а также в политике расовой дискримина ции, практикуемой особенно в Южной Родезии...". ЭКОСОС поручил Комиссии по правам человека после тщательного изу чения вышеупомянутой информации представить ему доклады с рекомендациями.
Резолюция 1235 (ХЫ1) не установила процедуру и меха низм рассмотрения индивидуальных жалоб. Решающий шаг в этом направлении был сделай решением ЭКОСОС, который
1 См. 51<те С. ЫсгпаЬопа! Сиагатйсек о{ Мнюп1у К^Ых. Ь , 1932. Р. 273-280.
511
§ 3 Мсхашмм рассмотрения индивидуальных жалоб
27 мая 1970 г. по рекомендации Комиссии по правам человека принял резолюцию 1503 (ХЬУШ) по вопросу о процедуре рас смотрения сообщений, касающихся нарушений прав человека и основных свобод. Согласно этой резолюции Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств назна чает рабочую группу из пяти своих членов, которая раз в год в течение двух недель непосредственно перед сессией Подкомис сии рассматривает и доводит до ее сведения все сообщения, свидетельствующие о грубых и массовых нарушениях прав человека и основных свобод, наряду с ответами, получаемыми от соответствующих государств. Подкомиссия, обсудив доклад рабочей группы, может обратить внимание Комиссии по пра вам человека на ту или иную конкретную ситуацию, существу ющую в определенной стране. Комиссия, в свою очередь, может после соответствующего анализа положения дел представить ЭКОСОС доклад со своими выводами и рекомендациями. В ка честве альтернативы она может учредить рабочую группу экс пертов или назначить своего представителя для посещения того или иного государства с согласия последнего и проведения пе реговоров с правительством. Выводы н предложения экспер тов затем обсуждаются Комиссией.
Вся эта процедура является конфиденциальной до тех пор, пОка Комиссия не примет решения. Начиная с 1987 г. предсе датель Комиссии официально объявляет, ситуация в каких стра нах обсуждается на основании процедуры, предусмотренной в резолюции 1503 (ХЬУШ).
В свою очередь ЭКОСОС принимает решение опублико вать материалы, относящиеся к нарушениям прав и свобод че ловека в конкретных странах'.
Все это оказывает определенное политическое воздействие на государство.
Процедура, предусмотренная резолюцией 1503 (ХЬУШ), вводилась в 1970 г. как временная, до введения в действие Фа культативного протокола к Пакту о гражданских и политичес ких правах. Протокол вступил в силу еще в марте 1976 г., од нако многие государства — члены ООН не являются его учас тниками, и потому эта процедура будет, вероятно, действовать, пока подавляющее большинство государств не присоединится
См : Ош1сс1 Ыа1юп$ Ас1юпя ш Ыю Рю1с1 о1 Ншшш КщЬ1х. Р. 320 — 321.
512 Главм XV. Контрольные функции ООН
к Факультативному протоколу. Сейчас же индивидуальные жалобы рассматриваются многими конвенционными органами.
Наряду с Комитетом по нравам человека созданы и дей ствуют контрольные органы, учрежденные в соответствии с та кими международными соглашениями, как Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Функции этих органов по рассмотрению жалоб отдельных лиц во многом аналогичны полномочиям Комитета по правам чело века.
В литературе по международному нраву высказываются различные мнения об эффективности работы контрольных ор ганов по рассмотрению жалоб отдельных лиц. Некоторые ав торы отрицают их полезную роль1, другие подчеркивают их несомненную эффективность в системе заищты прав человека2.
Совершенно очевидно, что в современных межгосударствен ных отношениях значимость индивидуальных сообщений рез ко возрастет.
Контрольные органы, рассматривая индивидуальные жа лобы, высказывают свое мнение относительно соответствия на циональных законов п юридической практики, действий или бездействия государственных органов международным согла шениям. Нередко, следуя рекомендациям контрольных орга нов, соответствующие государства возмещают нанесенный жертве ущерб, освобождают заключенных и т. д. При этом следует иметь в виду, что рекомендации, вынесенные но индивидуаль ным жалобам, имеют всеобщий характер и обычно распростра няются па все аналогичные случаи. Такой результат достигает ся, когда государства корректируют свое законодательство и приводят его в соответствие с международными соглашения ми.
Рассмотрение индивидуальных жалоб может быть эффек тивным даже в случаях массовых и систематических наруше ний тех или иных прав и свобод человека. Рассматривая такие сообщения, контрольные органы вправе рекомендовать ООН
' См., например. Мапов Б.Г. ООН п содействие осуществлению соглашении
о правах человека. М , 1986. С. 71—73
1 См.. 51кю} М. 1п1сгпа(лопа1 Ьаш. СатЬпс^с, 1986. Р. 190-191.
513
§ 3. Механизм рассмотрения индивидуальных жалоб
применить процедуры, действующие в рамках Комиссии ООН по правам человека н ЭКОСОС.
Наряду с системой ООН механизм обсуждения индивиду альных жалоб функционирует и в ряде региональных органи заций. Наиболее эффективной является европейская система защиты прав человека. Созданный на основе Европейской кон венции о защите прав человека н основных свобод Европейс кий суд по правам человека — уникальное явление в между народных связях. Судебное решение, принятое органом, состо ящим из независимых и беспристрастных судей, гарантирует объективное разбирательство дела. Такая объективность не все гда присуща членам различных конвенционных комитетов, мно гие из которых избираются из числа дипломатов и государ ственных деятелей н зачастую выражают интересы определен ных политических сил.
Особенно важными являются различия в правовых послед-I ствиях решений, выносимых судебными и несудебпымн органа-|мн, а также в порядке рассмотрения индивидуальных жалоб.
Комитет по правам человека, как и другие органы, учрсж-I денные на основании международных конвенций в области прав [человека, рассматривают и изучают в основном письменную ин-|формацию, а их решения носят исключительно рекомепдатель-[ный характер.
В судебном органе состязательный процесс включает уст-!нос и письменное судопроизводство, слушание является пуб-[личным, в нем выступают не только истец и ответчик, но и сви-(детсли, эксперты и другие лица, чьи показания могут быть по-1лезны для установления обстоятельства дела. Вынесенное Ев-шопейским судом решение (и это очень важно) носит обяза-ительный характер, является окончательным и обжалованию не {подлежит.
В процессе применяются нормы международного права. 1сполняется же решение государством в соответствии со сво-ш правом, нормы которого трансформированы или совпадают международно-правовыми обязательствами. Если лее между-[иародные нормы, содержащиеся в договоре, на основании кото рого вынесено судебное решение, не трансформированы, то, вы-Елолияя решение суда, государство обязано включить их в свое ^законодательство или признать приоритет международных йюрм.
514
Глава XVI Региональное сотрудничество государств
Более того, прецедентное право Европейского суда оказы вает положительное воздействие на судебную практику госу дарств и способствует соблюдению основных нрав и свобод человека. На наш взгляд, в будущей Хартии прав человека для XXI в. следует предусмотреть создание единого судебного орга на, решения которого будут обязательными не только для евро пейских государств.
Глава XVI
Региональное сотрудничество государств в области прав человека
§ 1. Европейская система защиты прав человека
Старейшей региональной организацией на Европейском континенте является Совет Европы1. 4 ноября 1950 г. в Риме его членами была принята Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу 3 сен тября 1953 г. Спустя 25 лет после принятия Конвенции ее уча стниками стали все члены Совета Европы'.
Как подчеркивается в преамбуле Конвенции, ее участники поставили перед собой цель предпринять "первые шаги" для осуществления "некоторых прав", перечисленных во Всеобщей декларации прав человека. И действительно, в Конвенции со держится лишь часть прав и свобод, закрепленных во Всеобщей декларации и Пактах о правах человека. Однако достоинство созданной системы состоит в том, что она постоянно развивается и дополняется новыми документами. Дополнительные прото колы к Конвенции включили в систему европейской защиты практически весь перечень гражданских и политических прав.
Однако ценность Европейской конвенции состоит не толь ко в зафиксированных правах и свободах, но и в создании ме ханизма их имплементации. Этот механизм является "уникаль ным, жизненным и развивающимся'4.
1 Подробное см Энтин М.Л. Международные гарантии прав человек.!
Практика Совета Европы М , 1992
1 Подробнее см Дженкипс М., Кей Р., Бр-м)ли Э. Европейское право в области
прав человека (Практика и комментарии) М , 1997
1 МонСуотегу ^. Ор Ы. Р 36-37.
515
§ 1 Европепская система защиты прав человека
Какова же сущность механизма пмплементации, созданно го Европейской конвенцией? На основании этой Конвенции были образованы два органа — Европейская комиссия но правам человека и Европейский Суд по правам человека, которые на делены полномочиями по рассмотрению жалоб как государств, так и отдельных лиц. Любое государство-участник может на править в Комиссию жалобу о том, что другая сторона наруша ет положение Конвенции (ст. 24). Комиссия правомочна рас сматривать также жалобы отдельных лиц, неправительствен ных организаций и групп лиц о нарушении их прав участника ми Конвенции. Жалобы рассматриваются только в том случае, если государство, против которого они поданы, признало по добную компетенцию Комиссии (ст. 25). Постепенно все члены Совета Европы признали такую компетенцию не только Комис сии, но и Суда.
Комитет министров Совета Европы рассматривал жалобы лишь в том случае, если они не были переданы в Европейский Суд по правам человека. Дела в этот Суд передаются как Ко миссией, так и государством-участником.
Созданный на базе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод контрольный механизм был в значительной степени результатом компромисса. В годы его создания члены Совета Европы не были готовы к отказу от части своих суверенных прав, переводу наднациональной за щиты прав человека на более высокий уровень и предоставле ние индивиду права па прямой доступ в Суд. Сейчас такие условия созрели.
11 мая 1994 г. члены Совета Европы приняли протокол № 11 к Европейской конвенции о защите прав человека и ос новных свобод, который предоставил индивиду, неправитель ственным организациям и группам лиц возможность направ лять петиции непосредственно в Суд. Этот протокол вступил в силу в октябре 1997 г. после того, как все государства-участни ки подписали и ратифицировали его. Согласно протоколу Ев ропейская комиссия по нравам человека упраздняется и един ственным органом становится Суд. Для рассмотрения дел Суд учреждает комитеты из трех судей, палаты из семи судей и боль шие палаты из семнадцати судей. Вопросы о приемлемости жалоб 'будут решаться комитетами из трех судей. Это вызвано тем, что поток жалоб постоянно возрастает, особенно в связи с рос-
516
Глава XVI. Региональное сотрудничество государств
том членов Совета Европы, п комитеты смогут быстро и оффек-тивно решать вопросы о приемлемости индивидуальных жа лоб. Сами же дела решаются палатами. Большие палаты об суждают наиболее серьезные вопросы интерпретации Конвен ции, а также дела, переданные ей по требованию участвующих в споре сторон.
Решения Суда обязательны для государств-участников, и
за их осуществлением наблюдает Комитет министров Совета
Европы. Таким образом, созданный в соответствии с Европей
ской конвенцией и протоколом № 11 механизм является, по
сути дела, наднациональной властью. Его учреждение потребо
вало от государств — членов Совета Европы пересмотреть
сложившиеся стереотипы, касающиеся абсолютизации государ
ственного суверенитета. Решения Суда, имеющие значение пре
цедента, оказывают значительное влияние на формирование и
развитие доктрины европейского права. Ими в повседневной
практике руководствуются судебные органы государств-участ
ников. Члены Совета Европы постоянно корректируют свое
законодательство и административную практику под влиянии?
ем решений Суда. Отвергая законность национальных судеб(т
ных решений, Европейский Суд побуждает государства пере»
сматривать действующее законодательство и практику его при|4
менения. •{'
Любая страна, вступающая отныне в Совет Европы, долж?| на не только присоединиться к Европейской конвенции, по Ц[? внести в свое законодательство необходимые изменения, выте кающие из прецедентного права, создаваемого решениями Суда по правам человека.
Деятельность контрольного механизма, созданного в рам ках Совета Европы на основании многочисленных европейских конвенций, способствует унификации юридических систем всех стран Европы в области защиты основных прав и свобод человека.
Сейчас, когда Россия вступила в Совет Европы и ратифи»!' цнровала Европейскую конвенцию о защите прав человека ^ основных свобод, Совету Европы и России но взаимной договор репное ги следует, на наш взгляд, установить строго определен' пый срок, в течение которого российское законодательство и правоприменительная практика будут приведены в соответствие с европейскими стандартами.
517
§ 1 Европейская система защиты прав человека
И наконец, чтобы избежать наплыва частных жалоб в Ев ропейский Суд, необходимы эффективно работающие внутри государственные механизмы защиты прав и свобод человека, а также система гарантий реализации принимаемых законов.
Хельсинкский процесс. Наряду с Советом Европы значи тельное место вопросы прав человека занимают в деятельности Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Эго Совещание, которое объединяет все государства Западной и Восточной Европы, а также США и Канаду, является наибо лее представительной европейской региональной организацией, которая начала работу в Хельсинки 3 июля 1973 г. В конце 1994 г. Совещание было преобразовано в Организацию по бе зопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).
Первый этап этой работы завершился 1 августа 1975 г. под писанием Хельсинкского Заключительного акта. Один из че тырех основных разделов Акта, в котором были зафиксирова ны совместные договоренности стран-учасгниц, относится к гу манитарному сотрудничеству европейских государств и пра вам человека.
Хельсинкский Заключительный акт определил направле ния и конкретные формы сотрудничества государств в различ ных областях, относящихся к правам человека, включая обра зование, культуру, информацию, контакты между людьми. Он явился той основой, на которой вот уже много лет развивается плодотворное сотрудничество государств Европы, США и Ка нады в области прав человека.
Обсуждая предложения но контролю за выполнением сво их обязательств по правам человека, государства — участники Венского совещания, приняв в 1989 г. Итоговый документ Вен ской встречи, решили, что в своих взаимоотношениях они будут обмениваться информацией и отвечать на запросы друг друга о ситуации с правами человека па их территории. Они также согласились проводить двусторонние встречи в целях изуче ния вопросов, относящихся к человеческому измерению СБСЕ, включая ситуации и конкретные случаи, связанные с наруше нием прав отдельных людей. К этим ситуациям и конкретным случаям любое государство может привлекать внимание дру гих участников СБСЕ. Все материалы по обмену информацией и изучению конкретных случаев но желанию любого государ-
518 Глава XVI. Региональное сотрудничество государств
ства-участника представляются па последующие Совещания СБСЕ1.
Эти процедуры постоянно дополняются новыми институ тами и структурами. Развернутые решения по этому вопросу были приняты, в частности, в Праге в 1992 г.2
В Парижской хартии для новой Европы предусматрива лось создание Парламентской ассамблеи СБСЕ, в которую дол жны войти члены парламентов всех государств-участников. В рамках этого парламента могли бы быть созданы специаль ные органы с полномочиями рассматривать отдельные наруше ния основных прав и свобод человека и принимать по ним обя зательные решения.
В перспективе, по-видимому, возможно и объединение су ществующих в Европе региональных органов в единую орга низацию, в которую войдут все государства континента. Этот процесс практически происходит уже сейчас — в члены Сове та Европы вступают восточноевропейские государства, что не избежно приведет к реорганизации всех региональных струк тур Европы.
События конца 80-х — начала 90-х гг. на востоке Европы кардинальным образом изменили геополитическую карту это го континента. Социально-политические различия западноев ропейских и восточноевропейских государств стали стираться. Постепенно зреют политические предпосылки интеграции всей Европы, что неизбежно приведет к образованию единого евро пейского правового пространства и созданию единых условий для эффективной защиты основных прав и свобод человека.
§ 2. Межамериканская конвенция по правам человека
Интеграционные процессы, происходящие в Европе, уни кальны. В других регионах мира они еще далеки от евро пейских. Межамериканская конвенция по правам человека, ко-
' См . Итоговый документ Венской встречи представителей государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. М., 1989. С. 50-51.
2 См.: Пражский документ о дальнейшем развитии институтов и структур СБСЕ. 30 января 1992 г (Международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1993. С. 393 — 398.)
519
§ 2. Межамериканская конвенция по правам человека
торая была принята 20 ноября 1969 г. на Межамериканской дипломатической конференции в Коста-Рике, во многом ско пирована с Европейской. Лишь 12 из 19 латиноамериканс ких государств, участвовавших в конференции, подписали этот документ1. Ие поставили своей подписи под Конвенцией и США.
Потребовалось почти 10 лет, чтобы 11 государств рати фицировали ее; она вошла в силу в 1978 г. На 1 января 1999 г., т. е. 30 лет спустя, еще не все государства, входящие в Организацию Американских государств (ОАГ), ее ратифи цировали.
В перечне прав и свобод, провозглашенных в Межамери канской конвенции, даже не отражен ряд тех из них, которые закреплены в Пакте о гражданских и политических правах, та ких как право народов на самоопределение, право этнических, религиозных и языковых меньшинств пользоваться своей куль турой, исповедовать свою религию, исполнять своп обряды, а также пользоваться родным языком и др. В Конвенции нет основных социально-экономических прав. Статья 26 этого до кумента содержит лишь общее пожелание об их "последова тельной реализации"2.
Согласно этой Конвенции, полномочия по контролю за выполнением обязательств, взятых государствами-участниками, возложены на Межамериканскую комиссию и Межамериканс кий суд по правам человека. Их функции во многом заимство ваны из Европейской конвенции о защите прав человека и ос-'новных свобод. Деятельность этих органов оказалась практи-(чески неэффективной. За годы своего функционирования Суд, |? например, вынес немногим более десяти консультативных зак лючений и решений. Первое решение было вынесено лишь 29 июля 1988 г., т. с. через 10 лет после вступления Конвенции в силу.
В последние годы наблюдается определенная активизация деятельности Комиссии и Суда. Однако она выявила целый ряд проблем. В ряде своих решений Суд обвинил некоторые
Вспссу:>ла, Гватемала, Гондурас, Колумбия, Коста-Рика, Никарагуа, Панама, Парагвай, Сальвадор, Чили, Уругвай, Эквадор.
' Подробнее см.: Меганит Р., ЖеилЬгоЫ О. 1п1стпа(:шпа1 Ншпап К&Ыз: Ьа\у, РоЬсу апс! Ргосехх. СшсшаШ, 1990. Р. 257-302.
520
Глава XVI. Региональное сотрудничество государств
государства континента в нарушении Конвенции, выразивших ся в "исчезновении" противников режима. Суд потребовал выплатить компенсацию семьям погибших. Однако практичес ки пп одно из таких решении выполнено не было.
Многие западные ученые признают, что функционирова ние региональной системы защиты прав человека, созданной на основе Межамериканской конвенции, свидетельствует о ее не эффективности, определяемой нестабильностью политических режимов в ряде государств данного региона.
Межамериканская конвенция составлена в отрыве от ре альной жизни и социально-экономических условий, сложившихся на Латиноамериканском континенте. Народы ряда стран Ла тинской Америки лишены не только социально-экономических, но и элементарных гражданских и политических прав. Многие лица являются жертвами репрессий, томятся в тюрьмах и конц лагерях, подвергаются ныткам. А ведь некоторые из этих стран ратифицировали Межамериканскую конвенцию но правам че ловека, взяв, таким образом, обязательство соблюдать закреп ленные в пен права и свободы человека.
Сравнительный анализ деятельности европейских и аме риканских региональных органов по защите прав человека сви детельствует о том, что только на основе схожести политичес ких систем, их политической и правовой стабильности, истори ческого опыта, близости уровней социально-экономического развития, общих правовых традиций эта деятельность может быть эффективной. Указанные факторы во многом объясняют, почему функционирование Европейской Комиссии и Суда по правам человека оказалось намного успешнее, чем в Латинской Америке. Не случайно в Азии до сих пор нет региональных органов по правам человека. Многие ученые и государствен ные деятели этого континента считают, что в связи с отсутстви ем в Азии политической, социально-экономической и культур ной гомогенности у государств нет условий для учреждения регионального механизма по правам человека. Усилия этих государств, по их мнению, должны быть сосредоточены на воп росах политического и культурного развития1. Это, однако, не означает, что нужно отказаться от создания регионального ме-
1 См. УатаЪе Н. Ама апс! Нитап Ншпап К^ЬЬ. Уо1. 2. Р. 651-670.
ТЬс 1п1сгпа1юпа1 Оипепыопк
§ 3 Африканская хартия прав человека и прав пародов 521
ханнзма защиты прав человека в Азии. Генеральная Ассамблея ООН неоднократно призывала государства регионов, в кото рых отсутствуют такие органы, рассмотреть возможность зак лючения соответствующего договора1.
§ 3. Африканская хартия прав человека и прав народов
В отличие от азиатских, африканские государства создали в 1981 г. региональную организацию по правам человека, при няв Хартию прав человека и прав народов, положения которой учитывают специфику континента и задач государств-участ ников. В этом документе па первый план выдвигаются вопросы самоопределения, борьбы с колониализмом, с иностранным гос подством, проблемы социально-экономического и культурного развития, осуществления суверенных прав над природными богатствами и ресурсами. Значительное место в Хартии заняли такие права народов, как право на международны]'! мир и безо пасность, на развитие, на благополучную окружающую среду и другие права, имеющие особое значение для ликвидации остат ков колониализма и свободного развития Африки. Хартия пре дусмотрела и создание Комиссии прав человека и прав наро дов.
Эта Комиссия ежегодно проводит свои сессии. Согласно ст. 62 Хартии, государства-участники обязуются каждые два года представлять доклады о законодательных и иных мерах, принятых ими для обеспечения прав и свобод, прсдусмотрен-| ных в Хартии. Функции Комиссии сформулированы лишь в общих чертах, и в Хартии не содержится норм о полномочиях этого органа принимать какие-либо решения но обсуждаемым докладам. На практике Африканская комиссия формулирует лишь предложения по законодательному обеспечению тех или иных прав и свобод.
В Хартии в отличие от Европейской и Межамериканской конвенций проводится различие между сообщениями о единич ных нарушениях прав индивидов и теми, которые "свндс-тель-
' См , например, резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН 49/189 от 23 декабря 1994 г.
522
Глава XVI. Региональное сотрудничество государств
ствуют о существовании многочисленных случаев массовых и грубых нарушении прав человека и нрав пародов" (ст. 58). Если Африканская комиссия, изучив сообщения, приходит к выводу о наличии в топ или иной стране систематических нарушений прав человека и прав народов, она извещает об этом Ассамблею глав государств и правительств. По поручению Ассамблеи Комиссия проводит "всестороннее" расследование таких случаев и пред ставляет ей свой доклад с выводами и рекомендациями. За пер вые 10 лет функционирования Комиссии она получила 34 сооб щения о массовых нарушениях прав человека.
Все сообщения рассматриваются конфиденциально до тех пор, пока Ассамблея глав государств и правительств не примет решения. Информацию об отдельных нарушениях прав и сво бод человека Комиссия не рассматривает.
Анализируя сотрудничество стран Африки в области нрав человека, африканские юристы отмечают, что в основе такого сотрудничества находятся вопросы развития, а также борьбы с колониализмом и расизмом1.
Создана и Постоянная арабская комиссия по правам чело века. Основное внимание в ее работе уделяется вопросам борь бы с нарушениями прав человека на оккупированных Израи лем территориях.
Процесс продвижения к демократии в Африке развивает ся весьма сложно и противоречиво. На этом континенте имеет ся немало лидеров, которые считают, что примат права в жизни страны и уважение основных прав и свобод — принципы, при менимые лишь к европейским понятиям демократии. Они аб солютизируют роль государственного суверенитета и делают акцепт на особые традиции Африки.
И все же для демократически ориентированных полити ческих лидеров Африки становится все очевиднее, что полити ческий плюрализм, многопартийность, демократические выбо ры, экономические реформы — единственно возможный путь развития стран континента. Опыт, накопленный в Европе, неиз бежно со временем будет распространяться и на другие регио ны мира с учетом специфических условий развития располо женных там государств.
' См.' КсЬа М. Вауе м\А Вт/те НАшуе. ТЬе Ог^ашгаНоп о^ Агпсап (ОА10. ТЬс ЬйсгшЛшпа! Оипепкюпх оГ Ншпал К^ЬЫ. Уо1. 2. Р. 585-616.
523
§ 1. Международные преступления н правонарушения
Глава XVII Ответственность за нарушения прав человека
§ 1. Международные преступления и правонарушения
Как уже отмечалось, индивид не только имеет права, зак репленные в межгосударственных соглашениях, т. с. обладает международной иравосубъектносгыо, ион песет ответственность за нарушение принципов и норм международного права. При нято различать две категории деликтов: международные пра вонарушения и международные преступления (особо опасные правонарушения).
Согласно ряду международных документов в понятие "меж дународное преступление" включаются "преступления против мира и человечества" и "преступления против международно го права". Они выражаются в нарушении принципов н норм международного права, имеющих основополагающее значение для обеспечения мира, защиты человеческой личности и жиз ненно важных интересов международного сообщества в целом.
Статья 6 Устава Международного военного трибунала, со зданного для суда над военными преступниками, включает в категорию международных три вида преступлений против че ловечества:
"а) преступления против мира, а именно: планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны или войны в нарушение международных договоров, соглашении пли заверений, или участие в общем плане или заговоре, направлен ных к осуществлению любого из вышеперечисленных действий;
Ь) военные преступления, а именно: нарушение законов или обычаев войны. К этим нарушениям относятся: убийства, истя зания или увод в рабство или для других целей гражданского населения оккупированной территории; убийства или истязания военнопленных или лиц, находящихся в море; убийства залож ников; ограбление общественной или частной собственности; бес смысленное разрушение городов и деревень; разорение, не оп равданное военной необходимостью, и другие преступления;
с) преступления против человечности, а именно: убийства, истребление, порабощение, ссылка н другие жестокости, совер шенные в отношении гражданского населения до или во время войны, или преследование по политическим, расовым или рели гиозным мотивам в целях осуществления или в связи с любым
524
Глава XVII. Ответственность лл нарушения прав человека
преступлением, подлежащим юрисдикции Трибунала, независи мо от того, являлись ли эти действия нарушением внутреннего права страны, где они были совершены, или ист".
Конвенция 1948 г. о предупреждении преступления гено цида и наказании за него относит к категории международных преступлении также геноцид (ст. 1).
Конвенция 1968 г. о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества рассматривает в качестве международных военных преступле ний преступления против человечества, изгнание в результате вооруженного нападения пли оккупации и бесчеловечные дей ствия, являющиеся следствием политики апартеида, а также ге ноцида (ст. 1).
Квалифицирует апартеид как преступление, нарушающее принципы международного права, п Конвенция 1973 г. о пре сечении преступления апартеида н наказании за него. В этой Конвенции в качестве преступной квалифицируется сходная с апартеидом политика н практика расовой сегрегации н дискри минации (сг. I и II).
В 1976 г. Комиссия международного нрава одобрила про ект статей об ответственности государств. В этом документе к международным преступлениям отнесены: агрессия, установ ление или сохранение сплои колониального господства, раб ство, геноцид, апартеид и экоцид (п. 3 ст. 19).
В результате развития международного права перечень действий, объявляемых международными преступлениями, бу дет, несомненно, расширяться.
В проекте Кодекса преступлений против мира и безопас ности человечества, принятом Комиссией международного пра ва на своей 43-й сессии в 1991 г., к числу международных пре ступлений отнесены не только агрессия, но и угроза агрессии и интервенция, а также установление или сохранение силой ко лониального и иностранного господства, геноцид, апартеид, сис тематические или массовые нарушения прав человека (убий ство, пытки, рабство, принудительный или насильственный труд, систематическое или массовое преследование по социальным, политическим, расистским, религиозным или культурным при чинам, насильственная депортация населения); исключительно серьезные военные преступления; вербовка, использование, фи нансирование и обучение наемников; международный герро-
525
§ 1. Международные преступления и правонарушения
ризм; незаконный перевоз наркотиков; преднамеренное нанесе ние ущерба окружающей среде. Все они влекут массовые нару шения прав человека, их преступный характер выражается в посягательстве на основополагающие нрава личности.
Статут Международного уголовного суда, принятый дип ломатической конференцией полномочных представителей го сударств под эгидой ООН в июле 1998 г., значительно расши рил категорию международных преступлений.
В эту категорию Суд включил: преступление геноцида, преступление против человечности, военные преступления и агрессию.
При этом в категорию преступлений против человечности и военных преступлений включено значительное число новых составов: такие преступления против гражданских лиц, как убийство, истребление, порабощение, депортация, лишение сво боды, пытки, различные формы сексуального насилия, пресле дование любой группы общества по политическим, национальным, этническим, культурным, религиозным, половым и другим мо тивам; насильственное исчезновение людей; апартеид; другие бесчеловечные деяния аналогичного характера.
К военным преступлениям Статут Международного уго ловного суда отнес свыше 50 различных составов, выражаю щихся в серьезных нарушениях Женевских конвенций 1949 г., а также других серьезных нарушений законов и обычаев вой ны, применимых в вооруженных конфликтах международного и немеждуиародного характера.
В литературе по международному праву широко распрос транена точка зрения, согласно которой субъектом междуна родного правонарушения и преступления является лишь госу дарство, а индивид может отвечать только на основе норм внут ригосударственного права1. Это мнение опровергается практи кой современных международных отношений и положениями многих межгосударственных договоров. Индивид как субъект международного права своими действиями может непосредствен но нарушать те или иные принципы и нормы международного права. В подобных случаях он несет ответственность, предус мотренную международными соглашениями. При этом не име-
1 См., например. Василенко В.А. Ответственность государств за международ ные правонарушения. Киев, 1976. С 95—119.
526
Глава XVII Ответственность за нарушения прав человека
ет значения, является ли он представителем государства или частным лицом.
Еще Нюрнбергский трибунал в своем приговоре отверг утверждение о том, что международное право не налагает опре деленных обязанностей на физических лиц, которые за их на рушение могут нести уголовную ответственность: "преступле ния против международного права совершаются людьми, а не абстрактными категориями, и только путем наказания отдель ных лиц, совершающих такие преступления, могут быть соблю дены установления международного права"1.
Многие международные соглашения, принятые в рамках ООН, непосредственно адресованы индивидам. Объявляя то или иное действие индивида уголовдо наказуемым либо влекущим за собой иные виды ответственности, они обязывают государ ства подвергнуть виновных лиц наказанию. Такие лица обыч но непосредственно нарушают как международное право, так и право государства, на территории которого они находятся. Во исполнение подобных обязательств государства-участники устанавливают определенные нормы в своем внутреннем зако нодательстве, которые и применяются на нрактдкс.
Ответственность за ряд международных преступлений на ступает независимо от места и времени их совершения. При этом не имеет значения, предусмотрены ли они в законода тельстве государства и является ли данное лицо его гражда нином или иностранцем. Такой индивид непосредственно на рушает международные принципы и нормы, и отсутствие соот ветствующих норм во внутригосударственном праве не осво бождает его от ответственности. Каждое государство согласно нормам международного права обязано рассматривать таких лиц как преступников. Если же индивид, совершая междуна родное преступление, действует от имени государства, возни кает вопрос и о международно-правовой ответственности дан ного государства.
Специфика многих международных преступлений состоит именно в том, что они совершаются не частными лицами, а теми, кто занимает официальное положение и действует от имени государства, организующего такие преступления. В связи с этим
1 См.. Ответственность за военные преступления против человечества, сборник,
документов. М , 1969. С. 42 п
§ 2 Ответственность индивида .за нарушения международного права 527
трудно представить себе, что правительство, виновное в между народных преступлениях, согласится на предание суду испол нителей его распоряжений, а тем более допустит вынесение им обвинительных приговоров. Это было одной из причин для создания Международного уголовного суда. Он будет судить не государства, а конкретных физических лиц, виновных в меж дународных преступлениях. При этом в Статуте Суда специ ально записано, что он применяется ко всем лицам без какого бы то ни было различия в должностном положении.
Создание Международного уголовного суда не означает, что государства лишаются юрисдикции судить своих граждан или других лиц, виновных в международных преступлениях. Однако самые серьезные из них, несущие угрозу всему мирово му сообществу, отныне подпадают под юрисдикцию Междуна родного уголовного суда.
В этой связи рассмотрим вопросы правосубъсктности ин дивида в его ответственности за преступные нарушения меж дународного права.
§ 2. Правосубъектность индивида и его
ответственность за преступные нарушения
международного права
Развитие сотрудничества государств в области прав чело века па универсальном и региональном уровнях с каждым го дом расширяет объем прав, предоставляемых индивиду различ ными международными соглашениями. Этот процесс привел к тому, что индивид стал непосредственным субъектом междуна родного права.
Вопрос о международной правосубъектности в целом, и особенно о статусе индивида в международном праве, является одним из наиболее спорных в юридической науке. В общей теории государства и права субъект права определяется как носитель юридических прав и обязанностей.
Следуя этому определению, многие российские юристы-меж дународники полностью распространяют его и на международ ное право1.
1 См.. Шибаева Е.А. Правовой статус межправительственных организации М., 1972 С. 41-42; Курс международного права В 7 т. Т. 1 М , 1989. С. 160.
528
Глава XVII. Ответственность .за нарушения нрав человека
Несомненно, что юридическая способность обладать меж дународными правами н нести обязанности — свойство субъек тов международного права. Однако ограничиться только этим определением — значит не учитывать специфику международ ного права. Поэтому в многочисленных определениях подчер киваются и другие свойства субъекта, например участие в меж дународных правоотношениях н в разработке и создании норм международного права'.
К свойствам субъекта международного права следует от нести, на наш взгляд, и его ответственность за нарушение норм и принципов международного права. Кстати, это неотъемле мый элемент правового статуса личности и во внутри государ-] ствсшюм праве. Учитывая сказанное, молено дать следующее определение субъекта международного права: это носител! международных прав и обязанностей, который участвует в меж-| дупародных правоотношениях, в создании норм и принципоЕ международного права и несет ответственность за их парушс-) н ие.
Международное право исторически сложилось как межго1 сударственное. Таким оно является и в настоящее время. Од-? нако государства все чаше и чаще разрабатывают п принимают!! нормы, которые не только регулируют их взаимоотношения, по1' и адресованы международным неправительственным организа циям и индивидам. Такие нормы применяются как опосредо ванно, т. с. через нормы внутригосударственного права, так и напрямую. Они обязывают государства не только обеспечить определенные права индивида, но в ряде случаев непосредствен но наделяют его нравами и обязанностями. Более того, инди вид может требовать от государства выполнения взятых меж дународных обязательств и в этих целях правомочен также обращаться в международные органы.
Государства, ратифицируя международные соглашения по правам человека, берут па себя обязательства соблюдать дос тигнутые договоренности не только перед другими государства ми, по и перед своими гражданами и всеми лицами, находящи мися под их юрисдикцией. За нарушение ряда норм и принци пов международного права ответственность несут как государ-
1 См.: Чсрнпчспко С.В. Личность п международное право М., 1974. С 15; Международная правосубъектпость (Некоторые вопросы теории) / Под ред. Фельдмана Д.И 1971. С. 14.
529
§ 2 Ответственность индивида и нарушения международного права
ства, так и отдельные индивиды. Индивид все более активно "вторгается" в международное право и даже в ряде случаев принимает участие в процессах обеспечения международных стандартов в области прав человека. Это подчеркивается в Итоговом документе Венской встречи государств — участни ков СБСЕ, который обязывает государства "уважать право своих граждан самостоятельно или совместно с другими вносить ак тивный вклад в развитие и защиту прав человека и основных свобод, право лиц наблюдать за осуществлением и способство вать выполнению положений документов СБСЕ и присоеди ниться к другим с этой целью".
Таким образом, индивид участвует в международных пра воотношениях, выполняет соответствующие нормы п несет от ветственность за их нарушение. Единственное свойство, кото рым он не обладает, — это участие в создании принципов и норм международного права. Значит ли это, что индивид не является субъектом международного права? Такой вывод дли тельное время господствует в научной литературе.
Среди западных юристов есть и сторонники и противники теории международной правосубъектпости физических лиц. Так, А. Фердросс считает, что "отдельные лица в принципе не явля ются субъектами международного права, так как международ ное право защищает интересы индивидуумов, однако наделяет нравами и обязанностями не непосредственно отдельных лиц, а государства, гражданами которого они являются"1.
Однако подавляющее большинство западных ученых в той или иной степени признают теорию международной правосубъ-ектности индивидов. Как справедливо писал известный анг лийский юрист Лаутерпахт, "международное право, как оно воп лощено в Уставе ООН и в других международных договорах, признает основные права индивидов независимо от внутренне го права государства и таким образом конституирует индивида как субъекта международного права"-.
После второй мировой войны в международном праве произошли кардинальные изменения. В результате приня тия Устава ООН, Всеобщей декларации прав человека и
' Фердросс А. Международное право. М., 1959 С. 146.
21(ш1сгр(1с111: Н. 1п(хтпа(лопа1 Ьа\у апс! Питан К^Ых. Ь , 1950. Р 4.
530
Глава XVII Ответственность ла нарушения прав человека
Пактов о правах человека индивид становится субъектом! международного права. Для защиты своих прав индивид! может использовать законы государства, гражданином кото-! рого он является, или обращаться за помощью в мсждуна-1 родные органы.
Однако в отличие от первоначальных субъектов междуна-| родного права — государств — индивид не создает его нормы и принципы. Поэтому следует прийти к выводу, что индивид обладает ограниченной нравосубъектностью.
Ответственность индивида как субъекта международного права за преступные его нарушения получает практически все общее признание с принятием Статута Международного уго ловного суда.
§ 3. Создание и компетенция Международного уголовного суда
Длительное время создание Международного уголовного суда было одним из спорных вопросов, касающихся взаимосвя зи и взаимодейств]гя внутригосударственного и международно го права. На протяжении всей истории человечества обычным и естественным местом уголовного судопроизводства в отно шении Ътдельных лиц, совершающих преступления, были суды тех или иных стран. До начала XX в. в международном праве не существовало понятия международного преступления. Раз гром Германии и Японии во второй мировой войне, создание Нюрнбергского и Токийского военных трибуналов, бурное раз витие международного права и признание ряда противоправ ных деяний международными преступлениями привели миро вое сообщество к осознанию необходимости создать постоянно действующий Международный уголовный суд. Это тем более актуально, что многие лица, виновные в преступных нарушени ях прав человека, совершившие преступления против мира и человечества после принятия Устава ООН и создания Органи зации Объединенных Наций, остались безнаказанными. Такая ситуация, как уже отмечалось, складывается в связи с тем, что обычно эти преступления совершаются членами правительства и другими официальными лицами, и суды государства не при влекают их к ответственности. Совершенно очевидно, что суды
531
§ 3 Ссндашю и компетенция Международного уголовного суда
государств никогда не будут эффективными органами но раз решению дел о международных преступлениях, особенно тех из них, которые инспирированы государствами и совершаются его официальными лицами.
Более того, многие международные преступления были совершены уже в самое последнее время. В 1993 г. по реше нию Совета Безопасности был создан временный Международ ный уголовный трибунал для судебного преследования лиц, ви новных в преступных нарушениях прав человека на террито рии бывшей Югославии.
18 месяцев спустя в ноябре 1994 г. Совет Безопасности учредил Международный трибунал по Бурунди для привлече ния к ответственности лиц за массовые убийства, совершенные как в Бурунди, так и в соседних странах. Работа этих Трибуна лов выявила серьезные проблемы: отсутствие достаточного финансирования; нежелание ряда государств сотрудничать с Трибуналом и подчиняться его решениям; административные и технические трудности. Создание таких структур не сняло с повестки дня международного сообщества вопрос об учрежде-|| нии постоянно действующего Суда.
В 1995 г. Генеральная Ассамблея приняла решение учре дить подготовительный комитет в целях выработки окончатель ного текста Статута Международного уголовного суда, прием лемого для большинства государств. Подготовительный коми тет в течение двух лет разрабатывал проект Статута и в апреле 1998 г. завершил эту работу.
15 июня — 17 июля 1998 г. проект обсуждался на между народной конференции в Риме, для участия в которой были приглашены все государства — члены ООН и ее специализи рованных учреждений. В результате широкого и детального рассмотрения проекта за его принятие высказалось 120 госу дарств, 21 государство воздержалось, а семь голосовали про тив. Ряд стран не поддержал принятие Статута Суда, ссылаясь на принцип суверенитета и опасаясь, что их граждане, включая высших должностных лиц, могут быть привлечены к уголовной ответственности за преступления, подпадающие под юрисдик цию Суда.
Решение о создании Международного уголовного суда и принятие его Статута — начало качественно нового этапа в
532
Глава XVII. Ответственность .за нарушения прав человека
развитии межгосударственных отношении и международного права. Впервые после того, как гитлеровские военные преступ ники предстали перед трибуналом в Нюрнберге, международ ное сообщество подавляющим большинством голосов приняло решение создать постоянно действующую высшую судебную инстанцию, которая будет выносить приговоры всем тем, кто виновен в развязывании агрессивных войн; совершении воен ных преступлений и преступлений против человечности неза висимо от их должностного положения. Юрисдикция Суда обширна.
В Статуте Международного уголовного суда сформули рованы составы, охватывающие практически все серьезные пре ступления, вызывающие озабоченность мирового сообщества. Многие из них впервые закреплены в международном зако не, которым будет являться Статут после его ратификации 60 государствами и вступления тем самым в силу (ст. 114). При этом перечень таких преступлений может быть пересмот рен не ранее чем через семь лет после вступления в силу Статута.
Этот международный договор подтвердил принцип инди видуальной уголовной ответственности физических лиц за со вершение международных преступлений (ст. 23). Такой ответ ственности подлежат не только непосредственные исполнители преступлений, но и те, кто отдает приказ.
В современном мире, накануне XXI в., происходят важные сдвиги в международных отношениях. Разобщенность госу дарств и противоборство различных социальных систем посте пенно сменяются сознанием общности всех народов и необхо димости совместного решения глобальных проблем, включая создание международной системы, обеспечивающей надежную защиту основных прав и свобод человека.
Во всех государствах должны действовать схожие законы, общепризнанные правовые принципы и нормы. Разумеется, в условиях различия социальных систем, уровней экономическо го развития, национального состава населения, культурных тра диций, исторических особенностей развития добиться полного совпадения всех законов не удастся. Однако уже взятые на себя государствами международные обязательства позволяют с уверенностью говорить об успешном продвижении сообще-
533
§ 3. Сшдапис и компетенция Международного уголовного суда
ства народов к единому правовому пространству. Особенно успешно такое пространство создается в рамках ряда европей ских региональных организаций.
Сближение правовых норм и принципов происходит во многих отраслях права. Однако основу такого сближения со ставляют права человека, в особенности гражданские и полити ческие. Именно в этом направлении наиболее успешно разви вается сотрудничество государств в рамках Совета Европы, ОБСЕ и других региональных организаций.
Создание единого правового пространства — долгосроч ная цель, и путь к нему лежит через преодоление многих слож ностей и поиски компромиссов. Разумеется, различия в право вых системах сохранятся, однако будет достигнуто единообра зие в толковании и применении согласованных норм междуна родного права.
Для дальнейшего развития этого процесса следует конк ретизировать нормы и принципы международного права, зак репленные во Всеобщей декларации прав человека, Пактах о правах человека и в других международных соглашениях в рассматриваемой области. Без подобной детализации невозмож но создать единое глобальное правовое пространство, в кото ром действовали бы одинаковые или схожие законы.
Как уже отмечалось, за последние годы многие нормы и принципы международного права, относящиеся к правам чело века, были конкретизированы в рамках региональных органи заций. К ним относятся нормы, касающиеся выборов, создания многопартийных систем, признания различных форм собствен ности, права каждого покидать свою страну и возвращаться обратно и др. Такая конкретизация должна проходить также па универсальном уровне, и прежде всего в рамках ООН. Пос ледующая инкорпорация согласованных и детализированных норм по правам человека в законодательстве всех стран будет способствовать сближению их правовых систем, повсеместному укреплению демократии и надежной защите основных прав и свобод человека.
Особенно важно признание всеми государствами приори тета международного права над внутригосударственным. Та кое признание будет способствовать непосредственному при менению принципов и норм международного права в судебной и административной практике каждого государства.
18 Права человека
534
Глава XVIII. Права человека и гуманитарное право
Процесс создания единого глобального правового простран--ства зависит и от коренного улучшения работы международ-1 ных контрольных органов по правам человека и наделения их! компетенцией выносить конкретные и обязательные решения в адрес отдельных государств. Для этого они должны отказаться | от части своих суверенных прав и решиться на предоставление | международным органам по правам человека властных полно-, мочий.
Важным этапом развития этого процесса стало принятие Статута Международного уголовного суда. Его юрисдикция распространяется на широкий круг преступлений, совершение которых отныне влечет уголовную ответственность как офи циальных, так и частных лиц. Тем самым соблюдение меж дународной законности, признанных принципов и норм при обретает реальные черты. Активизация международного со трудничества в этой области приведет к пресечению тягчай ших преступлений, угрожающих всеобщему миру и безопас ности, посягающих на само существование человеческой лич ности .
Глава XVIII Права человека и гуманитарное право
§ 1. Понятие, сфера действия и источники международного гуманитарного права
Международное гуманитарное право является важнейшим инструментом защиты прав человека в экстремальных услови ях военных конфликтов. Наиболее распространено определе ние международного гуманитарного права как отрасли между народного права, принципы и нормы которой направлены на то, чтобы ограничить причиняемые вооруженными конфликтами страдания и бедствия путем установления недопустимых мето дов и средств ведения военных действий, чтобы обеспечить за щиту жертв войны и гражданского населения, а также устано вить надлежащую ответственность и неотвратимость наказа ния за "серьезные нарушения" гуманитарного права. Один из ведущих специалистов в данной области, видный деятель
535
§ 1. Попятно, сфера действия л источники
Международного Комитета Красного Креста и председатель его Юридической комиссии профессор Жан Пикте определяет международное гуманитарное право как "важнейший раздел международного права, проникнутый духом гуманности и на правленный на защиту индивида в военное время"1. Как видим, Ж. Пикте особо подчеркивает связь международного гумани тарного права с принципом гуманности и утверждением гума нитарных отношений в международном праве. Можно привес ти и другие определения международного гуманитарного пра ва, и все они без исключения в качестве генерирующего прин ципа указывают на гуманность и защиту в ходе вооруженных конфликтов основных прав человека, таких, как право на жизнь, физическую неприкосновенность, уважение человеческой лич ности, запрет пыток и насилия.
Международное гуманитарное право состоит из двух раз делов, именуемых "правом Гааги" и "правом Женевы". Исто рически первичным является "право Гааги" или "право вой ны" ((из ас! ЬеПит), которое устанавливает права и обязанно сти воюющих сторон при проведении боевых операций и ог раничивает методы и средства нанесения ущерба противнику во избежание чрезмерных страданий, излишних, а равно и неоправданных военной необходимостью человеческих жертв и разрушений. Как отмечает Ж.Пикте, уже в основных Гаагс ких конвенциях 1899 и 1907 гг. их создатели руководствова лись идеалами гуманизма и человечности. Однако, подчерки вает ои, их основная цель состояла главным образом в том, чтобы регулировать военные действия соразмерно военной не обходимости и обеспечить дальнейшее существование государ ства2.
Новый этап в развитии международного гуманитарного права, в основу которого были положены принципы и нормы человеческого измерения, наступил после принятия Устава ООН, поставившего войну вне закона. В связи с этим гаагское право претерпело радикальные изменения. Его принципы п нормы были сориентированы на защиту жертв войны, круг которых
1 Пикте Ж. Развитие и принципы международного гуманитарного права. М., 1994. С.6. 2 Там же. С.7.
536
Глава XVIII. Права человека и гуманитарное право!
при этом был существенно расширен. На этот же период при ходится интенсивное развитие женевского права, рождение нор мативной базы которого обычно связывают с Женевской кон венцией от 22 августа 1864 г. об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях во время сухопутной войны. Этим документом в международное право того времени вво дился новый п очень важный принцип нейтральности медицин ского персонала, согласно которому медицинская помощь дол жна оказываться всем пострадавшим участникам военных действий, независимо от того, па чьей стороне они воевали. Был установлен принцип соблюдения строгого равновесия между требованиями гуманности и военной необходимости. В поло жения этой Конвенции неоднократно (1906, 1929 гг.) вноси лись изменения и дополнения, однако основные принципы, не обходимые для защиты жизни человека, оставались в неприкос новенности, а процесс развития гуманитарного права становил ся непрерывным.
В современном виде женевское право, или собственно гу манитарное право состоит из четырех Женевских конвенций 1949 г. и двух Дополнительных протоколов к ним 1977 г.1. В целом оно представляет собой систему принципов и норм, прямо направленных на защиту индивида в условиях воору женных конфликтов международного и внутреннего характе ра. Международное гуманитарное право предоставляет защи ту тем, кто не принимает участия в военных действиях, то есть гражданскому населению и медицинскому персоналу. Под его защитой также находятся лица, прекратившие участие в бое вых действиях, а именно: раненые, потерпевшие кораблекруше ние, больные и пленные. Женевское право запрещает нападать на лиц, находящихся под его покровительством, посягать на их физическую неприкосновенность, подвергать их оскорбитель ному и унижающему их достоинство обращению. Разработаны нормы о предоставлении военнопленным и задержанным в ходе конфликта лицам необходимого питания, жилья, судебных га рантий.
' В настоящее время участниками Женевских конвенции являются 188 го сударств, а двух Дополнительных протоколов — соответственно 152 и 144 государства.
537
§ 1 Понятие, сфера действия и источники
По мере развития международного нормотворчества и при нятия новых документов в области прав человека международ ное гуманитарное право обогащается принципами и нормами, регулирующими права человека, гарантируя индивиду право пользоваться основными правами и свободами в период воору женных конфликтов, минимизируя бедствия, причиняемые во енными действиями и защищая человека от произвола и наси лия.
Конкретное сопоставление этих двух отраслей — между народного гуманитарного права и прав человека — позволяет утверждать, что они по своим принципам и целям тесно взаи мосвязаны. Это принципиально важное для всей системы меж дународного гуманитарного права обстоятельство прямо зак реплено в преамбуле Дополнительного протокола II 1977 г. к Женевским конвенциям. В нем подчеркивается, что основу гу манитарного права составляют принципы уважения человечес кой личности и защиты жертв вооруженных конфликтов. Здесь же особо оговаривается, что в случаях, не предусмотренных дей ствующими правовыми нормами, человеческая личность оста ется под защитой принципов гуманности и требований обще ственного сознания.О взаимодействии прав человека и между народного гуманитарного права свидетельствует и утвердив шийся в международном праве запрет на применение контр мер (репрессалий), если они сопряжены с ущемлением основ ных прав человека. Венская конвенция о праве международ ных договоров 1969 г. (п. 5 ст. 60) не допускает прекраще ния или приостановления действия договорных положений, если они относятся к защите человеческой личности и содержатся в договорах гуманитарной направленности.
Следует однако отметить, что в доктрине международного гуманитарного права и в решениях Международного суда ООН принято указывать на определенные различия международно го гуманитарного права и права, касающегося прав человека (Нитап п§Ь(;5 1аш). В этой связи обычно обращают внимание на то, что в основу прав человека положены наиболее общие принципы, которые регулируют как на международном, так и национальном (конституционном) уровне процедуры приоста новления или ограничения прав человека в условиях военно го времени. Специфика гуманитарного права состоит в том, что его нормы о защите определенных прав человека действу-
538
Глава XVIII. Права человека п гуманитарное право
ют только во время войны или вооруженного конфликта и не могут быть приостановлены. Итак, указанные обстоятельства — сфера действия и объем защищаемых прав и свобод — выс тупают в качестве различительных признаков этих двух взаи мосвязанных отраслей права. В этом отношении нельзя не отметить, что Женевские конвенции обеспечивают основным правам человека более эффективную защиту, нежели конвен ции по правам человека в силу того, что первые целенаправ ленно приспособлены к особенностям вооруженных конфлик тов. Подобное отличие можно проиллюстрировать на при мере статьи 5 Европейской конвенции о защите нрав человека и основных свобод, в которой регулируются случаи лишения свободы, однако не упоминаются такие формы, как захват во еннопленных, интернирование лиц по соображениям безопас ности. Таким образом, содержащиеся в ней положения о га рантиях прав человека и их ограничениях, как видно, не рас считаны и недостаточны в случае вооруженного конфликта. В то же время право на свободу и личную неприкосновенность по Женевским конвенциям охватывает специфические для вооруженных конфликтов аспекты: запрещается захват залож ников н депортация гражданского населения; устанавливают ся подробные правила ограничения свободы военнопленных, их использования на принудительных работах. Иными слова ми, в контексте гуманитарного права некоторые из основных прав человека применительно к условиям вооруженного кон фликта в целях защиты содержат более развернутые и точные положения.
Сфера действия и применения норм международного гу манитарного права распространяется на любые вооруженные конфликты между государствами, независимо от характера или причин возникновения конфликта. Особо следует подчеркнуть, что согласно п. 4 ст. 1 Дополнительного протокола I норм! международного гуманитарного права применяются также и случаях вооруженных конфликтов, когда народы ведут борьб^ против колониального господства и иностранной оккупации против расистских режимов в осуществление своего права п«| самоопределение.
Для защиты прав человека важное значение имеет пространение действия международного гуманитарного права
539
§ 1 Понятие, сфера действия и источники
на вооруженные конфликты пемеждународного характера, ко торые ограничены территорией одного государства и происхо дят между его вооруженными силами и антиправительствен ными вооруженными группировками, организованными и на ходящимися под ответственным командованием. Характерные черты нсмеждународных конфликтов определены в Дополни тельном протоколе П. В то же время универсальная для всех Женевских конвенций статья 2 утверждает общий для между народного гуманитарного права принцип, согласно которому ею нормы применяются в случае объявленной войны или лю бого вооруженного конфликта, даже если состояние войны уча стниками не признается. Это установление важно для попав ших в плен военнослужащих, которые и в этом случае облада ют статусом военнопленных и соответственно их права долж ны соблюдаться. Во время вооруженного конфликта на Фолк лендских островах британской стороной были захвачены в плен аргентинские военнослужащие. Премьер-министр Великобри тании М.Тэтчер заявила по этому поводу, что они не могут быть признаны военнопленными, а являются обычными заклю ченными, поскольку между Великобританией и Аргентиной нет объявленного состояния войны. Подобное заявление было оши бочным, ибо противоречило статье 2 Женевских конвенций, а^ также общим принципам международного гуманитарного пра ва1.
Основным источником международного гуманитарного права является обычай и именно он придает сложившимся нор мам общеобязательный характер. Определяя значение норм этого права в деятельности Международного трибунала для бывшей Югославии, Генеральный Секретарь ООН Бутрос Гали указал, что Трибунал должен применять нормы международно го гуманитарного права, которые, будучи частью обычного пра ва, обязательны для всех государств2.
Строго определенную позицию по вопросу о природе норм международного гуманитарного права занимает и Междуна родный суд ООН. В своем Консультативном заключении от
1997
' См Лукншук И.И. Международное право Особенная часть М
С 278-281
2 Там же С 273
540 Глава XVIII. Права человека и гуманитарное право
8 июля 1996 г. (п. 79) Суд исходил из того, что "нормы меж дународного гуманитарного права должны соблюдаться всеми государствами, независимо от того, ратифицировали они кон венции, содержащие данные нормы, или нет"1.
Свод международного гуманитарного права, содержащий ся в важнейших конвенциях, кодифицирующих его, представ ляет собой в основном общее и обычное международное пра во. Суд в этой связи утверждает, что подавляющее большин ство из свода норм договорного права уже стали нормами обычного нрава к тому времени, когда они были кодифициро ваны. Основополагающие нормы гуманитарного права Меж дународный суд ООН называет "незыблемыми принципами международного обычного права", тем самым приближая их по статусу и значению к категории (из со^енз. Из этого в свою очередь следует: нормы и принципы международного гуманитарного права не могут быть отменены никаким дого вором, а если подобное произойдет, то такой договор должен считаться ничтожным. В соответствии со статьей 53 Венской конвенции по договорному праву императивные нормы (]из со^епз) "могут быть изменены только принятием впоследствии других норм общего международного права, имеющих тот же характер". Собственно идентичную смысловую нагрузку не сет общая для всех четырех Женевских конвенций статья 1 и п. 1 статьи 1 Дополнительного протокола I, согласно которой "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются при любых обстоятельствах соблюдать и заставлять соблюдать настоящую конвенцию". Профессор международного права Женевского университета Л.Кондорелли видит основной смысл этой ста тьи в том, что "не существует таких оправдывающих обстоя тельств, ссылка на которые могла бы придать законный харак тер действиям, противоречащим принципам гуманитарного права"2.
Существенная особенность формирования международ ного гуманитарного права как свода норм обычного права со стоит в том, что они создаются не на основе практики госу дарств в ходе вооруженного конфликта, а на базе договорной
1 См.: Международный журнал Красного Креста. 1997. № 14. С.20. 1 Там же. С.21.
541
§ 1. Понятие, сфера действия и источники
практики государств и резолюций международных организа ций1. При этом решающее значение придается признанию порт мы государствами, заявленное мнение которых по этому ново-) ду именуется ортю (ипз. Такая заявленная государством по зиция, которой оно придерживается или считает правомерным! руководствоваться в международных отношениях, считается! одним из источников международного гуманитарного права. Это положение было четко сформулировано в решении Меж-| дународного суда ООН по делу "Никарагуа против США",! когда Суд признал, что обычное международное право осно-| вывается на действительной практике и ортю ^ш государств. Однако в собственной практике Суд не все резолюции Геие-1 ральной Ассамблеи ООН оценивает как сложившееся оршю! ]ип5. Так, рассматривая запрос о законности угрозы ядерным оружием или его применения, Суд не признал за резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН по вопросу о запрете ядерного оружия качества ортю .)ит, поскольку они расходятся с прак тикой значительного числа государств (п. 64)2. Суд пришел таким образом к выводу, что именно практика государств, а не риторика, является решающим фактором, на основании кото-1 рого определяется существование ортю ]иш. Между тем в настоящее время господствующим является мнение, что резо люции ООН представляют собой важный фактор формирова ния обычного международного права.
В защите прав человека особое значение в качестве источ ника международного гуманитарного права имеет оговорка Мартенса. Разработанная и сформулированная известным рус ским юристом и дипломатом, профессором Ф.Ф.Мартенсом, она была внесена в преамбулу четвертой Гаагской конвенции 1899 г. и 1907 г. Оговорка Мартенса гласит, что если какая-либо нор ма не содержится в договорном праве, гражданские лица и ком-батанты остаются под защитой и действием обычного права, за конов человечности и требований общественного сознания. Впоследствии оговорка Мартенса была введена в основной текст Дополнительного протокола I (статья 1) и в преамбулу До-
' См.. Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. М., 1997.
С. 273-274.
2 См.: Международный журнал Красного Креста. 1997. № 14. С.88.
542
Глава XVIII. Права человека и гуманитарное право
полнитслыюго протокола П. Оговорка Мартенса в контексте защиты прав человека и в целом для международного гумани тарного права имеет большое значение. Именно в силу этого она до снх пор занимает важное место в системе источников гуманитарного нрава. Смысл оговорки Мартенса состоит в том, что в сфере регулирования вооруженных конфликтов наряду с нормами договорного и обычного права она в качестве источ ника такого регулирования утверждает принципы человечес кой гуманности и требования общественного сознания. Из это го следует, что при определении всей сферы применения права вооруженных конфликтов оговорка Мартенса позволяет вый ти за относительно жесткие рамки договорного права, обратив шись к принципам гуманности и велениям общественной сове сти. Из-за столь широкого диапазона оговорки Мартенса по стоянно ведутся споры относительно того, являются ли и в ка кой мере "законы человечности" и "веления общественной со вести" юридически обязательными критериями при правовой оценке поведения и действий воюющих сторон, или же они пред ставляют собой просто нравственные установления. Приведем оценку юридического значения оговорки Мартенса, данную Американским военным трибуналом в Нюрнберге в решении по делу нацистского военного преступника Крупна в 1948 г. Трибунал указал, что оговорка Мартенса — это нечто большее, нежели благое пожелание. Она представляет собой общее по ложение, превращающее обычаи, установившиеся во взаимоот ношениях между цивилизованными нациями, законы гуманнос ти и требования общественного сознания в правовое мерило, применимое там и тогда, где и когда положения конвенции не охватывают конкретные случаи. Важное значение оговорки Мартенса как нормы обычного права, имеющей обязательный характер, признает и Международный суд ООП. В свою оче редь Комиссия международного права, разъясняя смысл ого ворки, особо выделяет ее защитный характер: "Во всех случа ях, не охватываемых конкретными международными соглаше ниями, на гражданское население и военнослужащих по-пре жнему распространяется защита и действие принципов между народного права, вытекающих из установившегося обычая, прин ципов гуманности и норм общественной морали"1. По мере раз-
См Международный журнал Красного Креста. 1997. № 15. С. 152.
г
543
§ 2. Основные принципы международного гуманитарного права
вития и универсализации международных норм по правам че ловека ориентация оговорки Мартенса па принципы и законы человечности безусловно обогащает правовой потенциал гума нитарного права и возможности использования его механиз мов в целях защиты прав человека н охраны окружающей сре ды.
§ 2. Основные принципы международного гуманитарного права
Для защиты прав человека и прежде всего его права на жизнь важное значение имеют принципы, положенные в осно ву международного гуманитарного права и применимые ко всем сторонам конфликта вне зависимости от того, кто его развязал и какая из сторон действует в порядке самообороны. В науке международного права принципы международного гуманитар ного нрава принято делить на три группы: основополагающие, которые должны соблюдаться безусловно и при любых обстоя тельствах; общие, которые связаны с соблюдением и защитой нрав человека — его нрава на жизнь, физическую и психоло гическую неприкосновенность; запрет пыток, унизительного и бесчеловечного обращения; специальные принципы в отноше нии жертв вооруженных конфликтов и ведения военных дей ствий1.
К категории специальных принципов относятся те, кото рые непосредственно и функционально направлены на регули рование правил ведения военных действий таким образом, что бы сократить число жертв. Конкретизируя категорию специ альных принципов, Международный суд ООН называет следу ющие: принцип различения целей, направленный па защиту граж данского населения и гражданских объектов и устанавливаю щий различие между комбатантами и некомбатантами; запре щение использовать оружие неизбирательного действия, исклю чающее нападение воюющих сторон на гражданские объекты; запрет па применение оружия, вызывающего излишние страда ния или чрезмерный ущерб; ограничение свободы выбора при-
' Пикте Ж. Развитие н принципы международного гуманитарного права. М., 1994. С.79-92.
544
Глава XVIII. Права человека и гуманитарное право
меняемого оружия, методов и средств ведения воины; ограни чение нрава па самооборону требованием военной необходимо сти и соразмерности целей и средств.
Среди общих особо следует отметить сквозной для меж дународного гуманитарного нрава принцип гуманности, исклю чающий и запрещающий все действия, которые создают угрозу массового уничтожения гражданских лиц, причиняют излиш ние страдания. Нормы, воплощающие принцип гуманности, мы находим в конкретных статьях всех четырех Женевских кон-| венций и Дополнительных протоколов к ним. Именно эти прин ципы, как уже было сказано выше, Международный суд ООН признал "главными принципами гуманитарного права" в сво ем Консультативном заключении от 8 июля 1996 г. Общая' оценка принципов международного гуманитарного права кон кретизируется Судом в определении принципа запрета на не-1 пользование оружия неизбирательного действия. Суд указы вает, что "государства никогда ие должны избирать гражданс ких лиц в качестве объекта нападения и, следовательно, никог да не должны применять оружие, которое ие дает возможности проводить различие между гражданскими и военными целя ми".
Давая оценку системы основополагающих принципов меж дународного гуманитарного права, следует подчеркнуть, что се характерной особенностью является единое предназначение все го "права Женевы": оно состоит в обеспечении защиты жертв войны и основных прав человека. Первая и вторая Женевские конвенции и Протокол I гарантируют защиту всем раненым, больным и лицам, потерпевшим кораблекрушение, независимо от того, являются они гражданскими лицами или входят в со став вооруженных сил. Они имеют право на уважение, защиту и гуманное обращение независимо от того, к какой воюющей стороне они принадлежат. Дискриминация в отношении этих категорий лиц по национальным, религиозным, политическим или иным признакам недопустима. Захваченные в плен лица обретают статус военнослужащих.
Положенный в основу Женевских конвенций принцип ува жения личности проявляется и в том, что на воюющие стороны налагается обязанность принять все возможные меры к тому, чтобы разыскать и подобрать всех раненых и больных, огра дить их от дурного обращения. В отношении всех павших дол-
545
§ 2 Основные принципы международного гуманитарного права
жен быть произведен предварительный медицинский осмотр с целью констатации смерти, удостоверения личности и регист рации факта смерти. Исходя из права родственников знать о судьбе своих близких, стороны, находящиеся в конфликте, обя заны передать им всю имеющуюся информацию. Важно отме тить, что в соответствии с первой Женевской конвенцией (ст. 18) и Протоколом I требование уважения личности адресуется и гражданскому населению. Оно должно с уважением относить ся к раненым, больным и потерпевшим кораблекрушение и не допускать по отношению к ним актов насилия, даже если они-принадлежат к стороне противника.
В третьей Женевской конвенции об обращении с военно пленными и в Дополнительном протоколе I определяется ста тус военнопленных н гарантируется защита их прав, а также прав приравненных к ним различных категорий лиц. Система их прав и обязанностей выстроена в соответствии с принципом уважения их личности н чести. Особо подчеркивается, что во еннопленные н приравненные к ним лица полностью сохраня ют свою гражданскую правоспособность, которой они пользо вались во время их захвата в плен, однако с ограничениями, которых требуют условия плена (ст. 14 Конвенции). Запре щаются физические или моральные пытки или другие меры принуждения в целях получения от военнопленных каких-либо сведений (ст. 17). Плененные, не имеющие признанного стату са военнопленных, всегда имеют право на основные гарантии. Отметим также, что в духе уважения личности в конвенциях сформулированы требования о физических, моральных и пси хологических условиях содержания в заключении, которые дол-лены способствовать сохранению жизни, здоровья и чувства соб ственного достоинства пленных. Соблюдению этих положений во время вооруженных конфликтов придается самое серьезное значение, и соответственно в ст. 76 Дополнительного протоко ла I устанавливается ответственность государств за их нару шение. Как свидетельствуют вооруженные конфликты в быв шей Югославии и Чечне, воюющие стороны грубо нарушали эти положения Женевских конвенций, создавая фильтрациопные лагеря, подвергая пленных пыткам, насилию, бесчеловечному обращению.
В системе принципов и норм гуманитарного права особое место отводится защите гражданского населения как во вре-
546
Глава XVIII. Права человека п гуманитарное право
мя войны (четвертая Женевская конвенция и часть IV Допол нительного протокола I), так и в период вооруженных конср-ликтов иемсждуиародного характера (Дополнительный про токол II). Это объясняется главным образом тем, что разви тие военной техники, обладающей мощной разрушительной силой, с неизбежностью ведет к тому, что в ходе вооруженных конфликтов огромные потери несет гражданское население. По подсчетам Международного института войны и мира поте ри гражданского населения в период вооруженных конфлик тов 1990 — 1996 гг. составили до 75% от общего числа уби-
тых
Важный принцип, на котором базируется право вооружен ных конфликтов, состоит в том, что в случае любого вооружен ного конфликта право сторон, находящихся в конфликте, в бирать методы и средства ведения войны является ограни-] ценным. Запрет па использование оружия нсизбиратслыюго! действия многие юристы, к которым следует причислить и пред седателя Международного суда ООН М.Беджауи, считают его нормой уровня (из со^епз. Данная норма имеет абсолютный характер, и соответственно государства никогда не должны из бирать гражданское население в качестве объекта нападения, а также никогда не должны применять оружие, которое не дает | возможности проводить различие между гражданскими и воен ными целями. Запрещение подвергать преднамеренному папа-1 дсиию гражданских лиц, содержащееся в Дополнительном про токоле II, автоматически означает также и то, что оружие пеиз-биратслыюго действия не должно использоваться в немежду народных военных конфликтах.
Основополагающий принцип — уважение человеческой личности и неотъемлемость ее основных прав, гарантируемый статьей 27 четвертой Женевской конвенции, дополняется гаран тиями в соответствии с принципом общей защиты гражданских лиц по ст. 75 Дополнительного протокола I. Гражданскими лицами являются все те лица, которые не входят в состав воо руженных сил. В этом качестве они находятся под защитой международного гуманитарного права. Правовой статус н за щита гражданских лиц подробно урегулированы четвертой
1 №аггсрог(. 1998. № 48. Р.11.
547
§ 3. Право на жизнь в условиях вооруженного конфликта
Женевской конвенцией. Они имеют право при любых обстоя тельствах на уважение их личности, чести, семейных прав, вклю чая право на воссоединение семьи, религиозных убеждений, обрядов и обычаев; право на гуманное обращение н защиту от любых актов насилия и оскорблений. Дополнительный прото кол I восполнил ряд пробелов и внес некоторые существенные коррективы в конвенционные положения. Например, уточнил и расширил статус беженцев и апатридов, указав, что они пользу ются такой же защитой, как и граждане страны их происхожде ния (ст. 73).
Положения об особой защите и уважении женщин и детей содержатся во всех Конвенциях. Они расширены Протоколом I особенно в отношении детей (ст. 77). Журналисты, находя щиеся в "опасных профессиональных командировках", пользу ются той же защитой, что и гражданские лица. Четвертая Кон венция гарантирует правовую защиту также иностранцам, на ходящимся на территории одной из конфликтующих сторон. Обычно первые жертвы вооруженных конфликтов, они обрели статус "покровительствуемых лиц". Они имеют право на вы езд, если это не противоречит государственным интересам стра ны пребывания. Рассмотрение их ходатайств о выезде произво дится в обычном порядке и должно приниматься безотлага тельно (ст. 35).
§ 3. Особый статус права на жизнь в условиях вооруженного конфликта
Право на жизнь является основополагающим естествен ным правом человека, то есть его природным, неотъемлемым и неотчуждаемым правом. Названные свойства и качества этого права считаются общепризнанными. Исходя из этого в между народных документах о правах человека и в национальном за конодательстве большинства стран мира право на жизнь и не посредственно связанные с ним права — на физическую не прикосновенность, запрет пыток, насилия и рабства, уважение человеческого достоинства, гарантии справедливого правосудия и некоторые другие — наделяются особым статусом и не под лежат приостановлению или ограничениям в условиях чрезвы чайного положения или вооруженного конфликта (п. 2 ст. 4
548
Глава XVIII. Права человека и гуманитарное право
Международного пакта о гражданских и политических правах; п. 2 ст. 15 Европейской конвенции о защите нрав человека н основных свобод; ч. 3 ст. 56 Конституции РФ).
Войны как абсолютное зло представляют собой наиболь шую угрозу жизни человека, существованию целых народов. После окончания самой кровопролитной в истории человече ства Второй мировой войны н принятия Устава ООН, поставив шего воину вне закона, войны однако не ушли в прошлое. Лишь на последнее десятилетие уходящего века по подсчетам Меж дународного института войны н мира пришлось более 100 ак тивных вооруженных конфликтов. Расширение сферы действия гуманитарных принципов в защиту человеческой жизни ста новится закономерной реакцией на возрастающую в современ ном мире эскалацию насилия и экстремизма, практику геноци да, которые являются следствием экономических н политичес ких кризисов, порождаются религиозными и этническими кон фликтами, сепаратизмом, социальной несправедливостью, воз рождением националистических и расистских идеологий и их практикующих движений. Опасный вызов самому существова нию человечества представляет ядерная угроза и основанная на ней силовая геополитика.
В силу этого проблема сохранения и защиты человеческой жизни и жертв войны, насколько это возможно в экстремаль ных условиях вооруженного конфликта, остается чрезвычайно актуальной в наши дни. Не будучи в состоянии искоренить войны, человечество идет по пути гуманизации нх законов н обычаев.
Рассматривая вопрос о взаимосвязи международного гу манитарного нрава и прав человека, а также и специально воп рос о статусе права на жизнь, Международный суд ООН в своем Консультативном заключении от 8 июля 1996 г. указал, что положения Международного пакта о гражданских и поли тических правах, а именно статья 6, запрещающая "произволь ное лишение жизни", применяются и во время войны. В этой '( связи следует сослаться и на статью 2 Европейской конвенции о защите прав человека п основных свобод, на статью 4 Амери канской конвенции о правах человека и на статью 4 Африкан ской хартии о правах человека и нравах народов. Все они исключают возможность приостановления права на жизнь, физи-
§ 4. Юридические основания и принципы уголовной ответственности 549
ческую неприкосновенность н ряда других прав человека и тем самым признают их действие и защиту в период воору женных конфликтов. Вместе с тем важно отметить, что приме нительно к ситуации вооруженного конфликта необходимо точ ное определение субъектов права па жизнь, поскольку убий ство лиц из состава вооруженных сил противника считается законным. Исходя из этой особенности в гуманитарных (Гааг ских и Женевских) конвенциях уточняется круг покровитель ствуемых лиц, на жизнь которых запрещено покушаться. К ним относятся раненые, больные, военнопленные, гражданские лица, а также убийство противника, сложившего оружие, сдав шегося или не имеющего возможности защищаться. Запреща ются действия, имеющие целью вызвать голод среди граждан ского населения, разрушение объектов и установок, необходи мых для выживания граждан и др. Провозглашение нрава на жизнь и его реальная защита были бы недостаточными без указанных уточнений.
Положенные в основу международного гуманитарного пра ва принципы и нормы, призванные защищать право на жизнь, становятся последней преградой на пути варварства и ужасов, к которым ведет война. Соблюдение этих норм не только защи щает человеческую жизнь и среду обитания во имя сохранения жизни, но и способствует поддержанию нравственно-психоло гического климата в обществе в режиме гуманности и состра дания.
§ 4. Юридические основания и принципы уголовной
ответственности за нарушения международного
гуманитарного права
В соответствии с основными принципами международно го гуманитарного права, применяемого в период вооружен ных конфликтов, в Женевских конвенциях и Дополнитель ном протоколе I содержится перечень конкретных действий, определяемых как "серьезные нарушения", которые влекут за собой международную уголовную ответственность в случае не соблюдения норм и требований международного гуманитар ного права. К ним относятся: преднамеренное убийство; пытки
550
Глава XVIII. Права человека и гуманитарное право
и бесчеловечное обращение, включая биологические экспери менты над людьми; преднамеренное причинение тяжких стра дании, серьезно угрожающих физическому или психическому состоянию любого лица; нанесение серьезного увечья или ущерба здоровью; незаконное, произвольное и проводимое в большом масштабе разрушение и присвоение имущества, не вызываемые военной необходимостью (ст. 50 Женевской кон венции об улучшении участи раненых и больных в действу ющих армиях). Аналогичный перечень "серьезных наруше ний" содержится и в ст. 130 Женевской конвенции об об ращении с военнопленными, а также в ст. 147 Женевской конвенции о защите гражданского населения во время вой ны. В последней этот перечень дополнен такими "серьезны ми нарушениями", как незаконное депортирование или пе ремещение; незаконное лишение свободы; взятие заложни ков; принуждение служить в вооруженных силах неприяте ля и лишение нрава на беспристрастное и нормальное судо производство.
Существенно расширен круг "серьезных нарушений" статьями 11 и 85 Дополнительного протокола I. Здесь ква лифицирующим обстоятельством считается нанесение ущер ба физическому или психическому состоянию здоровья пу тем преднамеренного и неоправданного действия или упу щения. К "серьезным нарушениям" отнесены также действия, совершаемые умышленно и являющиеся причиной смерти пли серьезного телесного повреждения или ущерба здоровью; превращение гражданского населения или отдельных лиц в объект нападения; совершение нападения неизбиратсльиого характера, когда известно, что такое нападение приведет к чрезмерным потерям среди гражданского населения; совер шение нападения на установки или сооружения, содержащие опасные силы, когда известно, что такое нападение причи нит чрезмерные потери жизни и ранения среди гражданско го населения.
"Серьезные нарушения" гуманитарного права определя ются как военные преступления (п. 5 ст. 85 Дополнительного протокола I). Международное гуманитарное право устанавли вает за эти преступления индивидуальную ответственность, ко торая действует в отношении лиц, их совершивших или отдав-
§ 4. Юридические основания и принципы уголовной ответственности 551
ших приказ об их совершении. При этом до последнего време ни считалось общепризнанным, что нормы о "серьезных нару шениях" применимы только в отношении международных и не распространяются на внутренние (немсждународные) воору женные конфликты. Действительно, они не упоминаются в До полнительном протоколе II, касающемся защиты жертв воору женных конфликтов немсждународного характера. В тот пе риод, когда принимался этот документ (1977 г.), все еще преоб ладало мнение, что применение системы серьезных нарушении к внутренним конфликтам явилось бы недопустимым вмеша тельством во внутренние дела государства, покушением на его суверенитет.
В настоящее время большинство вооруженных конфлик тов носит нсмсждународпый характер, и в ходе них совершают ся многочисленные нарушения международного гуманитарно го права, которые по жестокости и массовому грубейшему на рушению прав человека не уступают деяниям, квалифицируе мым как "серьезные нарушения", считающиеся военными пре ступлениями. Международное сообщество не может мириться с их безнаказанностью. Поэтому и в международно-правовой доктрине, и в международной юрисдикции формируется при знание необходимости распространения механизма пресече ния "серьезных нарушений" па внутренние вооруженные кон фликты.
Важно отметить, что эта позиция получила правовое зак репление в принятом 17 июля 1998 г. в Риме Статуте Между народного уголовного суда. В перечнь военных преступлений, отнесенных к юрисдикции этого Суда, включены, согласно по ложениям Женевских конвенций 1949 г., "серьезные наруше ния", совершенные как в ходе международных, так и внутрен них (иемеждупародных) вооруженных конфликтов (п. 2 "с" т. 8 Статута).
Обязанность осуществлять уголовное преследование лиц, виновных в "серьезных нарушениях", согласно предписани ям международного гуманитарного права возлагается на го сударства. С этой целью они обязаны привести свое нацио нальное законодательство (уголовное, административное, дис циплинарное, военное) в соответствие с нормами гуманитар ного права. В настоящее время уголовное законодательство
552
Глава XVIII. Ирана чслонсчса и гуманитарное нрамо |
многих цивилизованных стран соответствует этон юрндпчес- >| кой обязанности, вытекающей из обязательств стран — участ ниц договоров по международному гуманитарному праву со блюдать и требовать соблюдения этих договоров. Во всех че тырех Женевских конвенциях имеются соответствующие ста тьи с идентичным содержанием, согласно которому "Высокие Договаривающиеся Стороны берут на себя обязательство вве сти в действие законодательство, необходимое для обеспече ния эффективных уголовных наказании для лиц, совершив ших или приказавших совершить те или иные серьезные на рушения..." Это — принципиально важное требование, по скольку эффективность международного гуманитарного пра ва в решающей степени зависит от реального функциониро вания механизмов его нмплсментации на национальном уров не. В этом отношении особый интерес представляет бельгий ский закон от 16 июня 1993 г. о пресечении "серьезных на рушений" согласно Женевским конвенциям и Дополнитель ным протоколам к ним. Его часто оценивают как своеобраз ную законодательную "премьеру", поскольку Бельгия стала одним из первых государств, прямо распространившим неко торые "серьезные нарушения" международного гуманитарно го права, квалифицируемые в качестве военных преступле нии, на немеждународные вооруженные конфликты. Указан ные в ст. 1 (пп. 1 — 20) Закона действия или факты бездей ствия в отношении лиц, находящихся под покровительством Женевских конвенций или Дополнительных протоколов к ним (включая Протокол II), считаются "серьезными нарушения ми". В плане обеспечения неотвратимости наказания за эти преступления в ст. 7 Закона закрепляется принцип универ сальной юрисдикции, согласно которому бельгийские суды не ограничены территориально и никак не связаны с националь ной принадлежностью виновных лиц. Это означает, что бель гийские суды наделены юрисдикцией преследовать иностран цев, совершивших серьезные нарушения в ситуации внутрен него вооруженного конфликта любой страны. Так, рассмат ривая дело по обвинению руандийца в совершении на терри тории Руанды преступлений, квалифицируемых в соответствии с бельгийским законом от 16 июня 1993 г. в качестве серьез ных нарушений международного гуманитарного права, апел-
§ 4. Юридические основания и принципы уголовной ответственности 553
ляционный суд Брюсселя в приговоре от 17 мая 1995 г. под твердил юрисдикцию судов Бельгии в отношении таких пре ступлений, даже если они совершены во время внутреннего конфликта за пределами территории Бельгии и не затрагива ют интересов ее граждан. Укажем и еще на одну важную особенность бельгийского закона, которая существенно уси ливает его потенциал в пресечении "серьезных нарушений" в соответствии с нормами международного гуманитарного пра ва. Она состоит в том, что жертву военного преступления за кон наделяет правом подачи жалобы в следственные органы с требованием о возбуждении уголовного дела, если сама про куратура бездействует. Тем самым жертва становится граж данским истцом в уголовном процессе.
В уголовные кодексы Испании (1995 г.), Швеции (1986 г.) также включены специальные разделы о серьезных нарушени ях во время вооруженных конфликтов двух типов и такие деяния отнесены к юрисдикции национальных судов, то есть в отношении инкриминируемых деяний признается универсаль ная юрисдикция. Военный уголовный кодекс Швейцарии на деляет военные суды юрисдикцией по рассмотрению наруше ний гуманитарного права, применимого к немеждународным вооруженным конфликтам. Их юрисдикция распространяется и на нарушения, которые имели место за границей и непосред ственно не затрагивают интересов Швейцарии (ст. 108 и 109). Уголовное преследование за "серьезные нарушения", совер шенные в ходе как международных, так и внутренних конф ликтов, предусматривается также в уголовном законодатель стве Дании, Нидерландов, Финляндии, Норвегии, Канады и не которых других стран. Так, внесенные в 1987 г. поправки к Уголовному кодексу Канады наделяют национальные суды юрисдикцией рассматривать дела по обвинению в военных пре ступлениях или преступлениях против человечности лиц, со вершивших их за пределами Канады, если такие деяния, буду чи совершены в Канаде, являлись бы правонарушениями по канадским законам. Важно отметить, что эти государства в своем законодательстве признают принцип универсальной юрис дикции национальных судов в отношении "серьезных нару шений", совершенных во время внутреннего вооруженного кон фликта.
554
Глава XVIII. Права человека и гуманитарное право
США приняли в ноябре 1997 г. поправку к Закону о военных преступлениях (\Уаг Сптез Ас<: — 1996), которая рас пространяет юрисдикцию национальных судов па нарушения, инкриминируемые по ст. 3, общей для всех Женевских кон венций, и квалифицирует эти преступления как военные. Принятая поправка к тому же снимает ограничения юрис дикции американских судов требованием, чтобы жертва или виновный были гражданами США либо входили в состав их вооруженных сил, то есть распространяет собственную юрисдикцию на иностранцев, виновных в нарушениях Женев ских конвенций. Однако указанная поправка не вводит в судебную практику принцип универсальной юрисдикции в пол ном объеме.
Что касается российского уголовного законодательства, то его отличает иная технология решения вопроса о включении норм международного гуманитарного права в число уголовно наказуемых деяний. В Уголовном кодексе РФ положения, свя занные с ответственностью за нарушение норм международно го гуманитарного права, в сущности сведены к ст. 356 после днего XII раздела УК "Преступления против мира и безопас ности человечества". Эта статья предусматривает уголовную ответственность за применение запрещенных средств и мето дов ведения войны. В ней воспроизводятся в самых общих формулировках лишь некоторые составы из числа "серьезных нарушений" по Женевским конвенциям и Дополнительному протоколу I: жестокое обращение с военнопленными или граж данским населением, депортация гражданского населения, раз грабление национального имущества на оккупированной тер ритории, применение в вооруженном конфликте средств и ме тодов, запрещенных международным договором Российской Федерации (п. 1 ст. 356). По сравнению с Женевскими кон венциями и Дополнительными протоколами к ним содержа щийся в ст. 356 УК РФ перечень уголовно-иравовых составов является слишком узким и в силу этого не обеспечивает точ ного понимания "запрещенных методов и средств ведения вой ны". Соответственно ограничиваются и возможности их при менения в целях пресечения уголовио наказуемых деяний в полном объеме. Более того, многочисленные "серьезные нару шения", которые предусмотрены в Женевских конвенциях и
§ \ Юридические основания и принципы уголовной ответственности 555
Дополнительном протоколе I п квалифицируются ими как во енные преступления, специально в этом качестве не предус мотрены в УК РФ Но и включенные в ст. 356 УК РФ от дельные "серьезные нарушения", предусмотренные Женевски ми конвенциями, не обозначены в нем в качестве военных пре ступлений. В силу этого они не подпадают иод действие спе циальных правил преследования и пресечения, применяемых к военным преступлениям. Принцип неприменимости к ним сро ков давности, который гарантирует неотвратимость наказания виновных лиц, получил закрепление в п. 5 ст. 78 Общей час ти УК РФ. Он гласит: "К лицам, совершившим преступления против мира п безопасности человечества, предусмотренным статьями 353, 356, 357 и 358 настоящего Кодекса, сроки давнос ти не применяются".
Между тем составы, которые формально но направленно сти деяния совпадают с "серьезными нарушениями" (убийство, грабеж, изнасилование, причинение тяжкого вреда здоровью, имуществу и некоторые другие), по своим квалификацион ным признакам также не соответствуют международно-право вой специфике статуса военных преступлений, признакам во енной необходимости и т. п. К тому же в УК РФ вообще отсутствуют такие уголовно наказуемые деяния, характерные для вооруженных конфликтов, как пытки и бесчеловечное об ращение, применение оружия, средств и методов ведения вой ны, наносящих чрезмерные повреждения или имеющих неиз-биратслыюс действие; превращение гражданского населения или отдельных гражданских лиц в объект нападения; умыш ленное причинение обширного, долговременного и серьезного ущерба окружающей среде; приказ не оставлять никого в жи вых и т. д.
Отсутствие в РФ специального уголовного законодатель ства, регулирующего конкретные составы "серьезных нару шений", установленных женевским правом, и связанные с этим существенные пробелы Уголовного кодекса РФ по за мыслу законодателя должны компенсироваться включением в ст. 355 н 356 УК ссылки весьма общего характера на дея ния, запрещенные международным договором, участником которого является Российская Федерация. При этом, одна ко, из поля зрения выпадают нормы обычного права, играю-
556
Глава XVIII Права человека и гуманитарное право
щие особо важную роль в международном гуманитарном праве. Такая "глухая" позиция едва ли может способство вать активной нмплементации норм международного гума нитарного права со стороны судебных органов РФ. До на стоящего времени правопрпмснительная практика такого рода в РФ отсутствует.
Отметим также, что признанный в законодательстве мно гих стран и применяемый национальными судами па практике принцип универсальной юрисдикции, наделе обеспечивающий неотвратимость наказания, получил лишь частичное воплоще ние в УК РФ. Согласно ст. 12 У К экстерриториальная юрис дикция российских судебных органов в отношении лиц (граж дан РФ, лиц без гражданства, иностранцев), совершивших пре ступления вне пределов РФ, допускается лишь в тех случаях, когда наносится ущерб интересам Российской Федерации пли когда такое распространение предусмотрено международным договором РФ (пп. 1 и 3).
Между тем предусмотренная в отношении "серьезных нарушений" во всех четырех Женевских конвенциях (ст. 49, 50, 120, 146, соответственно, и и. 1. ст. 85 Дополнительного протокола I) универсальная юрисдикция национальных су дов имеет первостепенное значение в пресечении таких пре ступлений. В основу универсальной юрисдикции нацио нальных судов положен известный в международном уго ловном правосудии принцип "аи! с!ес!еге аи!; )исНсаге" ("либо выдай, либо суди"). В соответствии с этим принципом госу дарства должны разыскивать и подвергать уголовному пре следованию всех лиц, подозреваемых в совершении или при казавших совершить те или иные "серьезные нарушения", передавать их в руки собственного правосудия, независимо от их гражданской принадлежности и места совершения пре ступления. Вместе с тем государства могут выдать их для суда другому государству при условии, что эта страна имеет достаточно доказательств для обвинения этих лиц в уголов ном порядке.
Следует уточнить, что в отношении "серьезных наруше ний", совершенных во время внутренних вооруженных конф ликтов, международное гуманитарное право не предусматрива-
I
§ 4 Юридические основания п принципы уголовной ответственности 557
ет универсальную юрисдикцию национальных судов. Однако в последние годы в связи с ростом внутренних вооруженных конфликтов, сопровождающихся массовыми военными преступ лениями, многие государства не только приняли законы об уни версальной юрисдикции безотносительно к типу конфликта, но и начали применять их на практике. Судебные процессы в от ношении лиц, совершивших преступления против международ ного гуманитарного права в ходе вооруженных конфликтов в Югославии, Руанде, Сомали состоялись в Бельгии, Нидерлан дах, Франции, Швейцарии, США.
В контексте реализации требования универсальной юрис дикции общий принцип правосудия — поп Ыз т 1с1ет (никто не может быть осужден дважды за одно и то же преступле ние) — имеет важное значение в разграничении компетенции (конкурирующей компетенции) между национальными и меж дународными судами. Речь идет о том, к юрисдикции какого судебного органа — национального или международного — относится осуждение лиц, совершивших преступления против международного гуманитарного права. Считается, что учреж дение международных уголовных трибуналов (например, по бывшей Югославии или по Руанде) не упраздняет компетен цию национальных судов. Согласно п. 1 ст. 9 Устава Между народного уголовного трибунала по бывшей Югославии1 Меж дународный трибунал и национальные суды имеют параллель ную юрисдикцию в отношении судебного преследования лиц за серьезные нарушения международного гуманитарного права, совершенные на территории бывшей Югославии с 1 января 1991 г. В п. 2 этой же статьи Устава уточняется, что юрисдик ция Международного трибунала имеет приоритет перед юрис дикцией национальных судов, в силу чего Трибунал на любой стадии судебного разбирательства может официально просить национальные суды передать ему производство по делу. В то же время принятый 17 июля 1998 г. Статут Международного
' Полное название документа: Устав Международного трибунала для судебного преследования лиц, ответственных за серьезные нарушения международного гуманитарного права, совершенные на территории бывшей Югославии Принят Советом Безопасности ООН 22 февраля 1993 г
558
Глава XVIII Права человека и гуманитарное право
уголовного суда определил юрисдикцию Суда как дополни тельную (сотр1степ!агу) к уголовной юрисдикции нацио нальных судов (п. 10 Преамбулы и ст. 1 Статута). Военные преступления, к которым Статут прямо причисляет и "серьез ные нарушения" согласно Женевским конвенциям от 12 авгус та 1949 г. (п. 2 "а" ст. 8 Статута), относятся к юрисдикции как Международного уголовного суда, так и "других судов". При этом в п. 3 ст. 20 Статута (принцип поп Ыз т к1ст) опре деляются условия приоритета национальной уголовной юрис дикции в случае возникновения ситуации конкурирующей ком петенции.
В системе ответственности по международному гуманитар ному праву особое значение приобретают положения об уго ловной или дисциплинарной ответственности "начальников" (военных командиров) за действия своих подчиненных, если ис были предприняты все практически возможные меры для предотвращения или пресечения правонарушений (п. 2 ст. 86 Дополнительного протокола I). К таким мерам относится воз буждение дисциплинарного или уголовного преследования про тив тех, кто допускает подобные нарушения (п. 3 ст. 87 Прс токола I). Речь идет об уголовной ответственности лиц, отдав-) ших приказ о совершении действий, приведших к "серьезны? нарушениям", считающимся военными преступлениями. Эти! лица должны быть найдены и преданы суду (ст. 49 Женевской! конвенции об улучшении участи раненых и больных в действу-| ющих армиях).
Следует отметить, что юридически более четкое и развер нутое положение об уголовной ответственности физических лиц — начальника и подчиненного — содержит ст. 7 Устава Международного трибунала по Югославии. В ней предусмот рена ответственность за все возможные формы совершения преступления: планирование, подстрекательство, отдача при каза, совершение, содействие и соучастие в подготовке совер шения преступлений, подробный перечень которых содержит ся в ст. 2 — 5 Устава. В п. 2 ст. 7 четко сформулирован прин цип, согласно которому должностное положение обвиняемого в качестве главы государства или правительства или ответ ственного чиновника не освобождает от уголовной ответственно-
§ 4. Юридические основания и принципы уголовной ответственности 559
ста и не является основанием для смягчения наказания. В п. 3 этой же статьи устанавливается, что факт совершения подчиненным любого из деяний, в том числе и "серьезных нарушений" гуманитарного права, не освобождает его началь ника от уголовной ответственности, если он знал или должен был знать, что подчиненный собирается совершить или совер шил такое деяние, и если начальник не принял необходимых и разумных мер но предотвращению таких деяний или нака занию совершивших их лиц. А тот факт, что обвиняемый дей ствовал по приказу правительства или начальника, не осво бождает его от уголовной ответственности и может рассматри ваться лишь как основание для смягчения наказания, если Международный трибунал признает, что этого требуют инте ресы правосудия. Аналогичные этим формулировки и прин ципы получили закрепление в Статуте Международного уго ловного суда (ст. 27, 28, 32, 33).
При всех обстоятельствах обвиняемые лица пользуются гарантиями надлежащей судебной процедуры и правом на за щиту. Содержащиеся в ст. 49 первой Женевской конвенции и соответствующих статьях трех других Женевских конвенций положения предусматривают наряду с правом на защиту право на обжалование, обязательность уведомления о вынесенном приговоре и порядок исполнения наказаний. Во всех четырех Конвенциях устанавливаются процедуры расследования фак тов нарушения Конвенций. В ст. 75 Протокола I содержится подробный перечень общепризнанных принципов судопроиз водства: право обвиняемого па беспристрастный и независи мый суд; личная уголовная ответственность; нет преступления без указания на то в национальном законе или норме междуна родного права; не может налагаться более суровое наказание, чем предусмотренное законом на момент совершения уголовно наказуемого действия или упущения; презумпция невиновнос ти; непосредственное судебное разбирательство; право не быть принужденным давать показания против самого себя или при знавать себя виновным; не быть дважды преследуемым и нака зуемым за одно и то же деяние и некоторые другие. Эти мини мальные судебные гарантии должны применяться в отношении всех лиц, обвиняемых в нарушениях международного гумани-
560
Глава XVIII. Права человека и гуманитарное право
тарного права, независимо от степени тяжести совершенных деянии.
При соблюдении устанавливаемых женевским правом ма териальных и процессуальных норм и гарантий взаимодей ствие международной и национальных систем правосудия дол жно обеспечить осуществление уголовной ответственности и неотвратимость наказания лиц, совершивших или отдавших приказ совершить преступления против гуманитарного права, наиболее серьезные из которых определяются как военные преступления. Такое объединение усилий двух систем уголов ного правосудия должно создать надежную основу защиты жертв вооруженных конфликтов и прав человека в современ ном мире.
2. Модель реальности в которой создается эффект присутствия в ней человека называется виртуальной объек
3. Александровский лицей Жмайло А
4. реферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук Ки
5. то постоянную халтуру на областном радио
6. тема План- Понятие предприятия.html
7. задание 3 по дисциплине Себестоимость железнодорожных перевозок Ответьте на вопросы- Какие фактор.
8. 1013Производственные кооператив В концепции развити гражданского законодательна была подтверждено целесоо
9. 1Резина не пористой структуры А
10. вариант Lst weekend I
11. прошептала я обхватив себя обеими руками когда луна исчезла за тучами
12. Роль культуры в истории 2
13. ВВЕДЕНИЕ.3
14. Основы микропроцессорных систем
15. Криминологическая характеристика и профилактика преступлений, относящихся к компетенции ОВ
16. Анализ бухгалтерской отчетности и финансовых результатов хозяйственной деятельности.html
17. инфекционое заболевание.
18. х годов XX века большинство жителей Великобритании традиционно не стремились к открытию собственных малых пр
19. 1 Конституційний закон про права громадян для королівств і областей що представлені в рейхсраті 12 грудня 186
20. на тему- Особливості розвитку уваги молодших школярів.html