Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
§ 2. Парламентские механизмы защиты прав человека. Институт парламентского Уполномоченного но нравам человека. Специализированные комитеты и комиссии
1. Среди механизмов защиты прав и законных интересов граждан от произвола государственных органов управления и зло употребления властью со стороны чиновников особое место занимает скандинавский институт омбудсмена, или, как он еще именуется в других странах, парламентского комиссара (Англия), народного за щитника (Австрия), медиатора (Франция) и т. д. Созданный впервые в начале XIX столетия в Швеции (1809), институт омбудсмена в период после Второй мировой войны получил широкое распростране ние в европейских странах и других регионах мира^. Особая попу лярность и авторитет данного института объясняются многими де мократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечи вающими эффективность его деятельности: независимым положени ем в системе государственных органов; несменяемостью в течение всего срока полномочий парламента, которым он назначается^;
1 Рисдал Р. Проблемы защиты прав человека в объединенной Европе//3ащита правчеловекавсовременноммире.С. 132—133.
2 О динамике его развития свидетельствует тот факт, что если в начале 50-х гг. институт омбудсмена существовал только в двух государствах — Швеции и Финлян дии, то в настоящее время более чем в 40 странах существует около 150 различных органов и структур, выполняющих функциии омбудсмена.
3 Во многих странах дополнительной гарантией несменяемости служит и то об стоятельство, что срок пребывания омбудсмена в этом качестве на один год превышает срок легислатуры избравшего его парламента. Так, например, обстоит дело в Австрии. Дании, Великобритании, Франции.
§ 2. Парламентские механизмы защиты прав человека.
правом законодательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсут ствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обраще ний; бесплатностью оказания гражданам помощи и т. д. Все эти принципы и процедуры, на которых основывается деятельность ом будсмена, имеют особое значение для выполнения им функции защи ты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со сторо ны государственного аппарата и должностных лиц. Нельзя не согла ситься с высокой оценкой, данной этому институту австрийским ом-будсменом профессором, доктором права В. Пиклем относительно то го, что создание и деятельность этого института открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми^.
Об эффективности и важной роли института народного защит ника в Австрии наглядно свидетельствуют следующие данные, приво димые В. Пиклем из практики его ведомства. Как известно, Австрия является членом Совета Европы и признает для себя обязательной юрисдикцию Европейской комиссии и Европейского суда по правам человека. Поэтому ее граждане могут обжаловать в указанные органы нарушение своих прав и свобод, провозглашаемых Европейской кон венцией о защите прав человека и основных свобод. Однако по чисто формальным основаниям, изложенным в Конвенции, более 80% та ких жалоб этими органами к рассмотрению не принимаются, тогда как такие жалобы в аппарате народного защитника Австрии подлежат рассмотрению. По мнению В. Пикля, институт омбудсмена в право вых системах цивилизованных стран мира по справедливости счита ется важным механизмом защиты прав человека и укрепления закон ности в деятельности органов исполнительной власти^.
В некоторых странах контрольные функции омбудсмена рас пространяются и на деятельность судебных органов, администрации тюрем, муниципальных органов. Широкие надзорные функции за де ятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав и законных интересов граж-
1См.: Pickl V. The Protection of Human Rights by the office of the Austrian Ombundsman (Volksanwallschaft). — Austrian—Soviet Round-Table on the Protection of Human Rights. Arlington, 1992. P. 156—157.
2 cm.: Pickl V. The protection of human rights by the Austrian Ombudsman. Office Volksanwallschaft. Vienna, 1990. P. 2.
370_____ Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах
дан, определяют его высокий авторитет и широкое признание обще ственностью. Для более полной характеристики этого института обратимся к трем наиболее интересным его моделям — шведской) ко торая возникла в 1809 г. и послужила прообразом для всех последую щих, двум более современным — английской и французской, каждая из которых отмечена определенным своеобразием.
Институт парламентского омбудсмена в Швеции включает не сколько специализированных омбудсменов. Шеф-омбудсмен занима ется вопросами доступа общественности к официальным документам, а также к компьютерной системе и банкам персональных данных. К ведению омбудсмена по вопросам юстиции относится деятельность органов правосудия, полиции, тюрем. Специальный омбудсмен осу ществляет надзор за вооруженными силами и их отношениями с различными гражданскими структурами. В особую сферу деятельно сти одного из омбудсменов выделен надзор за законностью в области социального обеспечения и налогового обложения. В 1986 г. в Швеции был принят закон против расовой дискриминации и одновременно на значен омбудсмен по этим вопросам. В его обязанности входит пресе чение дискриминации в области трудовых и социальных отношений (найма, оплаты труда, увольнений, аренды жилья и т. п.).
Осуществляя надзор за деятельностью различных сфер управления и правосудия, предъявляя обвинения государственным должностным лицам, а с недавних пор и муниципальным, шведский омбудсмен следит за поддержанием режима законности во всех сферах управления. Он имеет доступ к любой документации, вправе запрашивать и получать информацию из любых источников. Заклю чения омбудсмена публикуются в ежегодных докладах Риксдагу.
В Великобритании институт омбудсмена был введен Законом 1967 г. о Парламентском комиссаре по административным вопро сам — парламентском омбудсмене. Закон установил компетенцию омбудсмена и порядок его деятельности, наделил его статусом, экви валентным статусу судьи Высокого суда. Парламентский омбудсмен назначается Королевой и имеет право занимать этот пост до 65-лет него возраста; до достижения этого возраста он может быть смещен только решением обеих палат парламента по предложению Короле вы.
В соответствии с Законом парламентский омбудсмен в пределах своей компетенции рассматривает жалобы граждан на любые дейст-
§ 2. Парламентские механизмы защиты прав человека._________________371
вия министерств и ведомств, если эти действия не могут быть обжало ваны в суде или трибунале. Особенность английского варианта омбуд смена состоит в том, что он не может начинать расследования по соб ственной инициативе. Гражданин, желающий обратиться к омбудсме-ну, подает жалобу через одного из членов парламента, который офи циально обращается к омбудсмену с просьбой о проведении расследо вания по жалобе. Решение о том, начинать или не начинать рассле дование по поступившей через члена парламента жалобе, находится полностью в компетенции омбудсмена. Это подтверждается и судеб ными решениями. В 1979 г. муниципалитет г. Бредфорда обратился в суд с целью добиться запрещения расследования местным омбудсме-ном 4 жалоб на действия сотрудников отдела социального обеспече ния муниципалитета. Суд в выдаче соответствующего распоряжения отказал.
Норма о непрямой подаче жалобы была введена в закон в каче стве своеобразного «фильтра», что объясняется стремлением оградить омбудсмена от возможных жалоб, не подпадающих под его юрисдик цию или подаваемых по незначительным поводам.
Жалобы принимаются только в письменном виде и только от граждан Великобритании, постоянно проживающих в стране, не позднее 12 месяцев со времени совершения обжалуемых действий или со времени, когда об этих действиях стало известно гражданину. Од нако и после истечения этого срока, если омбудсмен сочтет, что име ются особые обстоятельства, он может принять жалобу к рассмотре нию. По установившейся практике омбудсмен, прежде чем начать расследование, предпринимает попытку склонить конфликтующие стороны к достижению приемлемого компромисса.
Парламентский омбудсмен проводит расследование, избирая по своему усмотрению методы его осуществления: он может проводить открытые слушания с правом сторон иметь законных представителей или неформальные беседы. Статья 8 Закона о парламентском комис саре наделяет омбудсмена правом требовать от любого министра, дол жностного лица и любого гражданина предоставления всей информа ции и документов, относящихся к делу.
После завершения расследования омбудсмен должен составить отчет о его результатах, в котором содержатся рекомендации по су ществу дела. Отчет направляется члену парламента, по просьбе кото рого проводилось расследование; гражданину, обратившемуся с жало-
372_______________Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах
бой; должностному лицу, действия которого обжалуются; а также руководителю соответствующего ведомства. Законом предусмотрена обязанность последнего проинформировать омбудсмена о том, какие меры руководитель данного ведомства намерен предпринять для устранения допущенной несправедливости. Ежегодно парламентский омбудсмен направляет отчет о своей деятельности в специальный парламентский комитет по делам парламентского омбудсмена, ко торый на основе этого отчета оценивает деятельность омбудсмена и информирует об этом парламент. К сказанному следует добавить, что для выполнения своих функций омбудсмен располагает аппаратом сотрудников в количестве около 80 человек, в ходе расследования за нимающихся практической работой по сбору и истребованию доку ментов и информации, опросом имеющих отношение к делу должно стных лиц и свидетелей.
Почти тридцатилетняя история деятельности омбудсменов в Великобритании показывает, что этот институт играет положитель ную роль как средство внесудебной защиты законных интересов и прав граждан, когда они ущемляются должностными лицами цент ральных государственных и местных муниципальных органов. Вместе с тем английская модель омбудсмена не свободна от некоторых недо статков, затрудняющих функционирование этого института в сфере защиты прав и свобод граждан. Это и ограниченная компетенция ом будсмена, в результате чего действия многих должностных лиц и организаций не могут быть обжалованы, и отсутствие прямого досту па граждан к омбудсмену, рекомендательный, а не обязывающий характер его выводов и заключений. Преодоление этих дефектов, по мнению ученых-юристов, членов парламента, следует искать на пу тях расширения его полномочий, предоставления ему права оцени вать существо решений должностных лиц и признавать их неправо мерными, рассматривать жалобы, относящиеся к кадровым вопросам в государственных учреждениях и их коммерческой деятельности^. Проблемами совершенствования и обеспечения эффективности дея тельности омбудсмена постоянно занимается специальный парла ментский комитет, регулярно обсуждая вопросы, связанные с компе тенцией и юрисдикцией омбудсмена.
§ 2. Парламентские механизмы защиты прав человека
Институт омбудсмена, именуемого во Франции медиатором, был учрежден Законом от 3 января 1973 г. с поправками, внесенными Законом от 24 декабря 1976 г. Французский медиатор рассматривает жалобы граждан на действия государственных органов и должност ных лиц. Правом направления жалоб медиатору пользуются фран цузские граждане, а также, согласно Закону 1976 г., имеющие вид на жительство иностранцы. Обязательным условием при этом является подача жалобы через посредство членов парламента — депутатов На ционального собрания и сенаторов. Такое «фильтрование жалоб» слу жит своего рода правовым барьером, направленным на отвод необос нованных заявлений. На практике, однако, в большинстве случаев парламентарии без возражений направляют медиатору жалобы, по лученные от своих избирателей. Кроме того, члены парламента могут и по собственной инициативе запрашивать медиатора по вопросам, относящимся к его компетенции. Статистические данные свидетель ствуют, что количество ежегодно поступающих к медиатору жалоб постоянно растет. Так, если в 1974 г. было направлено 3539 жалоб, то в 1980 г. их число почти удвоилось, достигнув 6410, а в 1990 г. уже со ставило более 30 000\ Обобщая результаты рассмотрения жалоб, ме диатор правомочен рекомендовать соответствующим государствен ным структурам проведение необходимых, с его точки зрения, ре форм, способных улучшить взаимоотношения между администрацией и гражданами. В соответствии сост. II Закона от 3 января 1973 г. в случае неисполнения вступившего в законную силу судебного решения медиатор вправе предписать конкретному органу или долж ностному лицу выполнить судебное решение в установленный им срок.
Французский медиатор наделен правом возбуждать дисципли нарное производство в отношении любого государственного служаще го, действующего противоправно, или в случае необходимости подать на него жалобу в суд, ходатайствовать о возбуждении против него уголовного дела, выступать в суде в роли обвинителя. Медиатор впра ве также предлагать внесение поправок к текстам действующих зако нодательных и административных актов. Согласно Закону все госу дарственные органы обязаны проводить в пределах их компетенции
i cm.: Stacey F. Ombudsman Compared. Oxford, Clarendon, 1978. P. 224.
^CM.-.BecetF.M., Colard D. LesDroitsdel'homroe. Paris. 1982. P. 285; Le rapport du mediateur pour 1987//Revue administrative. Paris. 1988. A 41, № 242. P. 180; Roche}.. PouilleA. Liberles publiques. Paris, 1993. P. 59.
374 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах
проверки и расследования, требуемые медиатором. Однако юрисдик-ционный контроль медиатора не свободен от ограничений: например, документы и материалы, относящиеся к национальной обороне, без опасности государства или внешней политике, находятся вне преде лов его компетенции. В остальных случаях медиатор может требовать от соответствующего государственного органа любую документацию или материалы, касающиеся дела, по которому он проводит расследо вание. Характерное также и для других моделей института омбудсме-на ограничение состоит в том, что если даже медиатор считает жалобу обоснованной, он не вправе сам принять решение об отмене админи стративного акта, оспариваемого в жалобе. Он ограничивается лишь тем, что направляет в соответствующие органы свои рекомендации о проведении необходимых мер для пресечения противоправной прак тики административных органов и должностных лиц; в этом отноше нии особое значение имеют ежегодные доклады медиатора о резуль татах своей деятельности, представляемые в парламент.
Важной и широко распространенной формой деятельности ом-будсмена во многих странах является право законодательной инициа тивы, которое позволяет ему вносить в парламент или правительство предложения об изменении и совершенствовании законов и на их ос нове принятых нормативно-правовых актов в области прав и свобод человека. Кроме того) в некоторых странах омбудсмен наделен правом подавать жалобы в конституционный суд и тем самым содей ствовать обеспечению конституционной законности в сфере прав че ловека. Так, например, по Конституции Испании (ст. 162) омбудсмен наделен правом подавать жалобу о нарушении прав человека в Кон ституционный Суд. Аналогичным правом конституционной жалобы обладает омбудсмен Австрии, Португалии и др.
По мере обогащения и универсализации каталога прав и свобод на международном и национальном уровнях соответственно все более ощутимой становится необходимость специализации правозащитной деятельности омбудсмена. Учреждается омбудсмен по вопросам рав ноправия женщин и мужчин (Финляндия), по делам национальных и этнических меньшинств (Венгрия), по вопросам защиты прав потре бителей и контроля за конкуренцией (Финляндия), по делам обороны, т. е. надзора за положением дел в армии, действиями воен ной администрации и соблюдением прав военнослужащих (ФРГ, Да ния).
§ 2. Парламентские механизмы защиты прав человека 375
Вместе с тем в рамках Совета Европы все более популярной становится идея о создании института европейского омбудсмена по правам человека, основной задачей которого являлось бы обеспечение равенства и справедливости для всех людей в этом регионе.
Как видим, основные демократические черты института омбуд смена — независимость, открытость и доступность для граждан — способствовали тому, что он обрел прочные позиции в системе право защитных механизмов многих стран. Эффективное функционирова ние этого института в защите граждан от произвола и злоупотребле ний со стороны разросшегося повсюду аппарата исполнительной вла сти и его чиновников обеспечивает авторитет и популярность омбудс мена в обществе и в глазах граждан. Учитывая этот позитивный опыт, Конституция РФ учредила должность Уполномоченного по правам человека. Однако этот институт упоминается лишь в статье о полно мочиях Государственной Думы, к ведению которой Конституция от носит «назначение на должность и освобождение от должности Упол номоченного по правам человека, действующего в соответствии с фе деральным конституционным законом» (п. «д»ч. 1 ст. 103).
16 апреля 1996 г. Государственная Дума в третьем чтении приняла Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Закон определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, его компетенцию, организа ционные формы и условия его деятельности. Как сказано в Законе, должность Уполномоченного учреждается в целях обеспечения гаран тий государственной защиты конституционных прав и свобод граж дан, их соблюдения и уважения государственными органами, органа ми местного самоуправления и должностными лицами. Основными функциями Уполномоченного Закон определяет следующие: восста новление нарушенных прав, совершенствование законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами меж дународного права, развитие международного сотрудничества в обла сти прав человека, а также правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Очевидно, столь широкие полномочия позволят российскому омбудсмену не только осуществлять правозащитную и контрольную деятельность в области прав человека, но и по результатам ее оказы вать влияние на процесс совершенствования законодательства и со-
13—1333
376 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах
блюдение международных стандартов по правам человека с тем, что бы нарушения прав человека могли быть своевременно пресечены и блокированы на стыке законодательства и практики его примене-ния.
Выполнению этих функций соответствует и статус Уполномо ченного: он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам или должностным лицам; предусматривается усложненный порядок выдвижения кандидата на должность Уполномоченного (тре буется две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы); он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или общественного объединения, преследующего политические цели; в полной мере обладает непри косновенностью в течение всего срока его полномочий (пять лет).
Уполномоченный рассматривает жалобы на решение или дейст вия (бездействие) государственных органов, органов местного само управления, должностных лиц и государственных служащих, нару шающих, по мнению заявителя, его конституционные права и свобо ды. Правами подачи жалобы обладают граждане РФ, находящиеся на ее территории иностранные граждане и лица без гражданства в тече ние одного года со дня нарушения их конституционных прав и свобод. Никаких других требований, ограничивающих подачу жалобы, Закон не устанавливает, т. е. в полной мере действует принцип доступности и открытости для граждан института Уполномоченного. Жалобы не облагаются государственной пошлиной.
Для рассмотрения жалобы Уполномоченный наделяется широ кими правами: беспрепятственно и безотлагательно получать любую необходимую информацию или объяснения от соответствующих органов и лиц; проводить самостоятельно или совместно с компетент ными органами проверку деятельности таких органов и лиц. Равным образом он вправе истребовать уголовные, гражданские дела и дела об административных правонарушениях, решения (приговоры) по ко торым вступили в законную силу, а также прекращенные производ ством дела и материалы, по которым отказано в возбуждении уголов ных дел. По результатам проверки жалоб Уполномоченный вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту конституционных прав и сво бод; в компетентные государственные органы с ходатайством о воз буждении дисциплинарного или административного производства ли бо уголовного дела в отношении виновных должностных лиц, а также в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в за-
§ 2. Парламентские механизмы защиты прав человека
конную силу решения, приговора, определения или постановления суда.
Закон предусматривает и право Уполномоченного обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституцион ных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
По итогам рассмотрения жалоб Уполномоченный направляет государственным органам и должностным лицам свои замечания, рекомендации и предложения общего характера для обеспечения кон ституционных прав и свобод, совершенствования административных процедур.
Одновременно Уполномоченный вправе обращаться к субъек там права законодательной инициативы с предложениями об измене нии и о дополнении федерального законодательства и законодатель ства субъектов РФ либо о восполнении имеющихся в нем пробелов, если Уполномоченный полагает, что это необходимо для обеспечения конституционных прав и свобод. Важное значение имеют и положе ния Закона о правах Уполномоченного в случае грубого и массового нарушения прав человека. При наличии такой информации и в связи с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятель но использовать правовые средства защиты. Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в преде лах своей компетенции. Он также вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы, обратиться с предложе нием о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод, о проведении парламентских слушаний по этим вопросам.
Закон предусматривает широкий круг гарантий независимости и обеспечения надлежащего функционирования института Уполно моченного по правам человека и исполнения его решений и рекомен даций. Так, в качестве гарантии независимости Уполномоченного важное значение имеет ст. 35 Закона, устанавливающая ответствен ность за вмешательство в его деятельность с целью повлиять на его решение или воспрепятствовать его деятельности в иной форме.
Сравнение положений принятого Государственной Думой За кона с зарубежной моделью института омбудсмена показывает, что российский Закон соответствует основным демократическим принци пам и нормам, утвердившимся в мировой практике защиты прав че ловека посредством этого института.
378 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах
2. В сфере защиты прав и свобод человека значительное место принадлежит конституционному праву на петицию, которым наде ляются как индивид, так и объединения лиц. Это право обычно за крепляется в конституциях в качестве субъективного права гражда нина, а в некоторых странах оно предоставляется каждому, включая иностранцев. Традиционно употребляемый законодателем и доктри ной термин «петиция» имеет достаточно широкое обобщающее и со бирательное значение, охватывая такие его разновидности, как обращения, заявления, ходатайства, требования, в том числе и жало бы. Все они несут важную целевую нагрузку, обеспечивая определен ное поведение государственных органов прежде всего в соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, а также информируя публичную власть о сложившемся понимании какой-либо обществен но значимой проблемы или интереса. В последнем случае право по дачи петиции становится осуществлением принадлежащей каждому свободы выражения мнений и убеждений.
В доктрине большинства западных стран (Германия, Австрия и др.) петиции или обращения к публичным властям трактуются как форма реализации участия граждан в делах общества и государства, влияния отдельных лиц или коллективов на процесс принятия поли тических и правовых решений. Отметим при этом, что в отдельных странах с трактовкой смысла и целевой направленности петиции и обращения связывают определенные правовые последствия. Так, на пример, во Франции петицию-жалобу вправе подать любой индивид, в то время как право на обращение к публичным властям с какими-либо позитивными предложениями предоставляется только гражда нам. Иная картина в ФРГ, где право на петицию отнесено к основным правам и в силу этого его носителем может быть каждый, т. е. не только граждане ФРГ, но и иностранцы, апатриды, несовершенно летние, а равно и германские юридические лица, объединения лиц частного права и т. п.^ В комментариях к этому конституционному праву подчеркивается, что заявитель не должен отстаивать непре менно личные требования или интересы; он может выступать в защи ту общих интересов. Петиция может ставить целью воздействовать на то, что запрещено законом: например, требование отмены правомер-
§ 2. Парламентские механизмы защиты прав человека 379
ного приговора или требование вмешаться в незавершенный судебный процесс и т. п.^
Оформленные в виде письменных обращений за подписью кон кретного индивида или группы лиц, петиции направляются в парла мент, любой государственный орган, омбудсмену и т. д., которые обя заны такое обращение принять, зарегистрировать, рассмотреть по су ществу и о решении уведомить заявителя. В случае, если ходатайство или жалоба поступают не по адресу, они, как правило, пересылаются по принадлежности, о чем заинтересованное лицо сразу же извещает ся. Такой широкий подход к праву петиции объясняется его важной функцией — способствовать участию граждан или их объединений в процессе политического волеизъявления, служить демократическим средством коммуникации и интеграции интересов между людьми, об ществом и государством. Следует также отметить, что право петиции в такой широкой трактовке служит своеобразным средством контроля за государством со стороны граждан и способом защиты их прав и сво бод от незаконного вмешательства и посягательства со стороны госу дарства, его органов и должностных лиц. Особое значение права пети ции связано с тем, что это право не ограничено законом ни по со держанию (за исключением прямых оскорблений, клеветы или угроз, что карается уголовным законом), ни по срокам подачи. Важно и то, что петиции могут подаваться одновременно с использованием иных правовых средств защиты прав и свобод человека.
Основными правовыми источниками, закрепляющими и регу лирующими право петиции, являются конституции, регламенты парламентов и законы. Так, например, в Конституции ФРГ оно запи сано в ст. 17 раздела об основных правах: «Каждый имеет право как отдельно, так и вместе с другими лицами, обращаться письменно с просьбами и жалобами в компетентные учреждения и органы на родного представительства». Это право мы находим и в п. «с» ст. 45 Конституции ФРГ, согласно которой Бундестаг формирует Комитет по петициям, обязанный разбирать просьбы и жалобы, направляемые в парламент. В данной статье указывается также, что полномочия Ко митета, касающиеся рассмотрения жалоб, устанавливаются феде ральным законом. В соответствии с этим предписанием в ФРГ был
I cm.: JorossIPieroth. Op. cit. S. 274.
1 cm.: Jarass/Pierotfl. Op cil. S. 274.
Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах
§ 2. Парламентские механизмы защиты прав человека
381
принят Закон о полномочиях Комитета Бундестага по петициям от 19 июля 1975 г. ^ В нем определяются и устанавливаются некоторые процедурные правила деятельности Комитета при рассмотрении жа лоб, главным образом его отношения по этому поводу с другими фе деральными органами. В § 4 Закона предусматривается право Коми тета заслушивать подателя петиции, свидетелей и экспертов; запра шивать все акты, информацию, за исключением секретных ма териалов, которые являются таковыми по закону) иметь доступ во все учреждения (§ 1). Вопрос об отказе в принятии петиции к рассмот рению решает высшая контрольная инстанция федерации, отказ дол жен быть мотивирован (§ 3). Суды и административные органы обяза ны оказывать Комитету необходимую помощь (§ 7). Кроме того, в Ре гламенте Бундестага ФРГ имеется раздел IX — «Рассмотрение пети ций», где определяется компетенция Комитета и указывается, что Комитет ежемесячно представляет парламенту доклад о рассмотрен ных петициях в виде общего обзора вместе с рекомендуемыми решениями. Таким образом) в ФРГ установлен четкий правовой режим петиций и обязательный порядок их рассмотрения. Если во прос о петиции решается неправильно или она вовсе не рассматрива ется, это считается нарушением права на петицию.
Определенным своеобразием отличается значение и содержа ние права на петиции и порядок их рассмотрения в Австрии. Исто рически это право восходит здесь к кайзеровскому патенту на полити ческие права 1849 г.; затем оно было закреплено в ст. II Основного закона о всеобщих правах граждан 1867 г. Известный австрийский юрист Ф. Эрмакора, оценивая это право как одно из старейших традиционных прав человека, специально подчеркивает, что его нельзя отождествлять с другими правами — свободой выражения мнения, с правом обжалования незаконных решений в судебные органы, интерпелляциями и различными административными процедурами) в которых индивид участвует в качестве стороны.
В Австрии существуют различные типы петиций. Парламент ские — они по принадлежности направляются в определенные отраслевые комитеты (последние) однако) не обязаны их принимать к рассмотрению — § 100 Регламента Национального совета). На плену-
ме Национального совета такие петиции обсуждаются, только если был соответствующий запрос парламентариев. За весь период сущест вования Второй республики из направленных в Национальный совет 100 петиций им были рассмотрены всего лишь две. Петиции могут также подаваться на имя Президента Республики, который направ ляет их в соответствующий орган для рассмотрения по существу и с предписанием дать ответ.
Индивидуальные жалобы могут быть адресованы омбудсмену, если они содержат сведения о правонарушающих действиях органов управления. Однако коллективные петиции по этим вопросам не принимаются омбудсменом, а направляются им в компетентные ве домства с предписанием разобраться. Получая такого рода петиции, омбудсмен информирует о поднимаемых в них проблемах парламент и указывает на целесообразность принятия определенных законода тельных мер. Как полагает Ф. Эрмакора, с созданием института ом-будсмена в 1977 г. сложности с реализацией права на петиции в Австрии были устранены. На это прямо указывается в новой редак ции (от 1988 г.) п. Зет. 148 «а» Федерального конституционного зако на: омбудсмен правомочен принимать участие в рассмотрении направленных в Национальный совет петиций и гражданских иници атив.
Однако право на петиции не считается в Австрии юридическим средством защиты человека в собственном смысле, ибо никто не мо жет претендовать на реализацию указанных в петиции притязаний. Власти лишь обязаны принять петицию и ознакомиться с ее со держанием^.
Во Франции право на петиции восходит к конституциям перио да Великой французской революции 1789—1794 гг. В первом разделе Конституции 1791 г. оно получило прямое закрепление наравне со свободой совести и свободой собраний. В Декларации прав человека и гражданина, провозглашающей право на петиции, подчеркивается его неотчуждаемый характер: оно «ни в коем случае не может быть отменено, приостановлено или ограничено». Несмотря на то, что ны не действующая Конституция 1958 г. не содержит этого права, оно предоставлено и реализуется гражданами Франции на основании
ibgbl. 1975. т. 1. s. 1921.
I cm. Ennacora F. Grundriss der Menschenrechle in Oslerreich. S. 240—241.
382 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах
иных правовых актов. Следует прежде всего сослаться на ордонанс «О деятельности палат парламента» от 17 ноября 1958 г., в ст. 4 которого зафиксировано, что правила представления письменных петиций устанавливаются регламентами палат парламента. В принятом в 1959 г. Регламенте Национального собрания установлен порядок по дачи петиций. Петиции вносятся в общий список в порядке поступле ния, при этом каждый петиционер уведомляется о порядковом номере его петиции. Председателю Национального собрания петиции переда ются депутатами. В соответствии с Регламентом Председатель Наци онального собрания должен направить петицию в постоянную парла ментскую комиссию по вопросам конституционных законов, законо дательства и общего управления. Как правило, указанная комиссия назначает в связи с этим докладчика. Заслушав заключение доклад чика, комиссия правомочна направить петицию в другую постоянную комиссию Национального собрания или соответствующему министру либо направить ее на рассмотрение Национального собрания. Важно подчеркнуть, что в любом случае петиционер уведомляется о приня том комиссией решении. Для дачи ответа на петицию министру отво дится трехмесячный срок, по истечении которого комиссия также вправе принять решение о передаче петиции на рассмотрение Нацио нального собрания. В этом случае составляется доклад, в котором воспроизводится полный текст петиции; доклад распространяется среди членов Национального собрания, которые после его обсуждения принимают соответствующее решение.
Французские юристы неоднозначно оценивают эффективность применения этого права. Некоторые из них полагают, что право на петиции приобрело формальный характер, а такой видный француз ский юрист, как К.-А. Кольяр, вообще считает, что это право превра тилось в своего рода «исторический анахронизм»^. На наш взгляд, с подобными оценками трудно согласиться. Очевидно, и в этом убежда ет практика многих стран, что это право играет или потенциально мо жет играть важную роль в процессе политического волеобразования, выступая в качестве демократической формы прямого волеизъявле ния индивидов или их объединений, содействуя формированию их общественного правосознания, а в конечном счете — процессу со блюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
§ 2. Парламентские механизмы защиты прав человека
3. Наряду с петициями существуют и другие специализирован ные средства контроля и защиты прав и свобод. К ним относятся прежде всего различные парламентские, профсоюзные, независимые комитеты и комиссии, обладающие функциями политического, об щественного контроля, иногда перерастающего в форму квазисудеб ного контроля за деятельностью государственных и иных органов в конкретных областях применения и реализации прав и свобод челове ка и гражданина. Так, например, в Австрии в связи с признанием права на освобождение от воинской службы по религиозным, нрав ственным и иным убеждениям и установления обязанности аль тернативной службы создана и действует специальная Комиссия по гражданской службе^.
В характерной для послевоенного времени институционализа-ции правозащитных средств возникают как новые субъективные права человека, так и соответственно право на их защиту. Например, как реакция на возрастающую в мире электронную компьютериза цию, сбор и хранение различной информации о таких сферах жизни людей, как их трудовая деятельность, образование, здоровье, семей ное положение, судимость, а также сведений о политических взгля дах, партийной принадлежности, членстве в профсоюзах и т.п. во многих странах возникло и получило закрепление в законодательстве право защиты персональных данных в качестве субъективного права человека. Для этой цели создаются специальные комиссии.
В Австрии в 1978 г. был принят Закон об основном праве на за щиту персональных данных^, по которому это право признается кон ституционно гарантируемым и в силу этого подлежит защите в судеб ном порядке. Это право не препятствует сбору данных, их обработке, использованию и хранению, но предельно ограничивает возможности злоупотребления такими данными в ущерб интересам индивидов. В целях защиты персональных данных им предоставляются правовые средства защиты от злоупотреблений, искажений, небрежности при составлении персональных досье. В Австрии к таким средствам отно сят право подачи жалобы в специальную Комиссию по защите дан ных, обжалование в судебном порядке, подачу жалобы в Адми нистративный Суд Австрии или в Конституционный Суд.
1 См.: Coiliard С.-А. Libertespubliques. Paris, 1972. P. 133.
^ cm.: BGBL fiir Osteireichische Republik. 1986. № 679. 2 cm.: BGBL fur Osterreichische Republik. 1978. №. 565.
384 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах
Нормативное регулирование сбора, обработки, хранения и ис пользования персональных данных с целью обеспечить защиту част ной жизни и интересов граждан получило широкое развитие и во Франции. Здесь важным актом в данной сфере является За кон № 78-17 от 6 января 1978 г. об информатике, картотеках и свобо дах граждан. В его развитие был принят Закон от 4 января 1980 г. о сборе информации в процессе уголовного судопроизводства, а также Декрет от 22 января 1982 г. о создании национального реестра иден тификации физических лиц и др.
В Законе от 6 января 1978 г. (ст. 1) говорится: «Электронная об работка данных должна осуществляться в интересах всех граждан... ее использование не должно нарушать основных личных и граждан ских прав». Согласно Закону субъектом информационного процесса считаются физические лица (граждане); к персональным относятся те данные, которые «прямо или косвенно идентифицируют физических лиц» (ст. 4). В Законе прямо устанавливается запрет сбора и исполь зования некоторых видов данных. Так, согласно ст. 31 без четко выраженного согласия заинтересованного лица «запрещаются сбор и хранение информации персонального характера, которая прямо или косвенно отражает его расовое происхождение, политические и религиозные взгляды либо принадлежность к профсоюзам, если толь ко это не диктуется государственными интересами». Виновное нару шение указанных положений карается тюремным заключением от 1 года до 5 лет и штрафом от 20 000 до 200 000 франков или одним из этих наказаний, что зафиксировано в Декрете № 81-1142 от 23 де кабря 1981 г.
Закон 1978 г. предусматривает ответственность за сбор персо нальных данных обманным или иным недозволенным способом (на пример, путем подслушивания телефонных переговоров), ибо это представляет нарушение личных свобод граждан.
К числу основных информационных прав граждан, предусмот ренных в законодательстве, следует отнести право доступа к соби раемой и хранимой персональной информации. Право на ознакомле ние с ней^предполагает также возможность для граждан, о которых собираются данные, запрашивать организации — держатели элект ронных банков — относительно содержания и целей использования имеющихся у них сведений и требовать исправления недостоверной или устаревшей информации. Граждане имеют право обжаловать
§ 2. Парламентские механизмы защиты прав человека
случаи противоправного отказа им в ознакомлении с касающейся их информацией в административных судах или судах общей юрисдик ции. Кроме того. Законом 1978 г. предусматривается создание специ ального контрольного органа — Национальной комиссии по инфор матике и свободам, назначение которой состоит в том, чтобы служить инструментом общественного контроля за соблюдением права на за щиту персональных данных. В компетенцию этой Комиссии, являю щейся независимым административным органом, входит обязанность информировать исполнительные и законодательные органы о состоя нии процессов электронной обработки данных. Комиссия осуществля ет также предварительный надзор за введением в эксплуатацию элек тронных систем путем выдачи их владельцам соответствующих раз решений. Для осуществления своих контрольных функций Комиссия имеет право на ознакомление со всеми материалами, находящимися в распоряжении организаций государственного и частного характера, занимающихся электронным сбором и обработкой персональных дан ных. За отказ от передачи Комиссии соответствующей информации либо ее сокрытие или уничтожение Декретом № 81-1142 от 23 де кабря 1981 г. предусмотрена уголовная ответственность в виде тю ремного заключения от 10 дней до 1 месяца и штрафа от 2500 до 5000 франков или одной из этих мер пресечения.
Основной функцией Комиссии является ее юрисдикционная де ятельность по рассмотрению поступающих от граждан жалоб, коли чество которых увеличивается в среднем на 25% ежегодно. При этом Национальная комиссия правомочна рассматривать жалобы граждан, устанавливать случаи нарушения правовых норм о защите персо нальных данных, а также принимать меры к наказанию виновных. В целях осуществления своих полномочий Комиссия систематически публикует отчеты о своей деятельности.
4. В системе юридических гарантий прав и свобод человека трудно переоценить значение специальных процессуальных правил и процедур, с помощью которых обеспечивается реализация и защита основных прав и свобод человека. Известно, что материальные права и свободы могут быть реализованы только посредством определенных процессуальных процедур, которые гарантируют особый порядок их защиты.
Возьмем, например, право на неприкосновенность личности. Оно обеспечивается определенной системой процессуальных проце дур. Выделим одну из наиболее значимых, применяемых в практике
386 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах
многих зарубежных стран, — «хабеас корпус» (habeas corpus). Это традиционное наименование судебного приказа, который направля ется должностному лицу, ответственному за содержание арестован ного под стражей. Приказ предписывает доставить арестованного в суд и сообщить о времени и причинах ареста. Впервые эта процедура была введена в Англии Законом 1679 г. — habeas corpus act. Согласно Закону каждый задержанный или арестованный, а также и тот, кому было отказано в освобождении под залог, имеет право обратиться в суд с просьбой осуществить производство на основе «хабеас корпус». В соответствии с заявлением судья адресует требование учреждению, в котором находится задержанный, доставить его в течение 24 часов в суд с тем, чтобы проверить законность задержания или ареста. В су дебном заседании по этому вопросу участвует сам проситель или его законный представитель. В случае ареста в заседании участвует и об щественный обвинитель, который должен детально объяснить суду мотивы ареста. Если суд принимает решение относительно необосно ванности задержания, ареста или заключения, лицо, подвергшееся этим санкциям, должно быть немедленно освобождено. Лицо, выпу щенное на свободу в порядке производства на основе «хабеас корпус», не может быть вторично задержано, арестовано или подвергуто за ключению по тем же основаниям.
Подчеркивая значение «хабеас корпус» как средства, обязыва ющего исполнительную власть соблюдать закон, следует указать и на такую особенность применения этой процедуры в Англии, как воз можность приостановить ее действие в случае необходимости охраны общественного порядка. В периоды политических беспорядков могут быть изданы сроком на один год акты о приостановлении действия за щитных процедур — habeas corpus suspensions acts, которые в случае необходимости могут пролонгироваться каждый год. Однако при этом очень важно иметь в виду юридические последствия такой приоста новки: она не исключает последующей ответственности должностных лиц, включая министра, за произведенные незаконные аресты. С той минуты, как срок приостановки закончился, арестованный вправе потребовать применения «хабеас корпус» и может быть уверен, что незаконному аресту будет положен конец. Против должностных лиц в гражданском или уголовном порядке могут быть возбуждены дела о незаконном лишении гражданина свободы. Оценивая значение «хабе ас корпус» как фактора обеспечения режима господства права и защи-
§ 2. Парламентские механизмы защиты прав человека
ты неприкосновенности личности, известный английский конститу ционалист А. Дайси еще в конце прошлого столетия указывал на его огромное значение^.
Будучи исконным институтом уголовного процесса англосак сонской системы судопроизводства и важнейшей формой судебной за щиты прав личности, процедура «хабеас корпус» органически была воспринята американской системой права и получила широкое рас пространение в США. В соответствии с разд. 9 ст. 1 Конституции каж дый гражданин, подвергшийся аресту, вправе беспрепятственно обра титься в суд с ходатайством о проверке законности, обоснованности и правильности лишения его свободы (задержания, ареста). Если судья установит, что арест был произведен без достаточных оснований или с нарушением установленных законом правил, он обязан немедленно освободить гражданина. Однако особенность американского варианта приказа «хабеас корпус» и соответственно объема судебной защиты личности от незаконных и необоснованных арестов состоит в том, что ходатайство об издании «хабеас корпус» может быть заявлено на лю бой стадии уголовного процесса. Теоретически даже осужденный посредством этой процедуры может добиться прекращения дела и ос вобождения от отбывания наказания, если убедит суд в незаконности или необоснованности своего ареста, в силу чего суд должен будет признать и осуждение лица незаконным^. И хотя практика свидетель ствует, что судами удовлетворяется незначительное число хода тайств, предусмотренная американской Конституцией процедура «хабеас корпус» представляет собой важную гарантию восстановле ния справедливости и судебной защиты личности.
Как важнейшая гарантия неприкосновенности личности и за щиты ее свободы, обязанная своим происхождением судебной практи ке англосаксонской системы общего права) процедура «хабеас корпус» получила впоследствии широкое распространение и закрепление поч ти во всех странах континентальной Европы. В Австрии, например, она была закреплена в специальном Законе о защите личной свободы
^См.-.Dicey A. The Law of the Constitution. London, 1902. P.210— 216, 226—233. 2 cm.: сША — Конституция и права граждан. М., 1987. С. 168.