Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Министерство образования и науки Российской Федерации
Ростовский государственный экономический университет «РИНХ»
2004
УДК 336.7 ( 075)
П 58
Попова Г.В. Государственный кредит и госдолг: Учеб. пособие/ РГЭУ «РИНХ». – Ростов-н/Д , 2004. – с. 269. – ISBN 5 – 7972 – 0750 – 8.
В учебном пособии рассматриваются вопросы теории и практики государственных заимствований, необходимость кредитного финансирования государственных расходов, анализируется внутренний и внешний аспект государственных заимствований и долговых отношений. Большое внимание уделено государственным внешним активам и их состоянию в современных условиях. Характеризуются проблемы взаимоотношений России с Международными финансовыми организациями. Раскрываются проблемы управления государственным долгом.
Учебное пособие предназначено для студентов экономических вузов и факультетов, обучающихся по специальности «Финансы и кредит», аспирантов, а также лиц, интересующихся данной проблемой.
Рецензенты: к.э.н., доц. Чубарова Г.П.,
С.П. Иванов
Утверждено в качестве учебного пособия Редакционно- издательским советом РГЭУ «РИНХ»
ISBN 5 – 7972 – 0750 – 8. РГЭУ «РИНХ»2004
Попова Г.В., 2004
|
[0.1] Финансовый факультет [0.1.1] ПОПОВА Г.В. [0.1.2] Государственный кредит и госдолг [0.1.3] Учебное пособие [0.1.4] Ростов-на-Дону
[0.1.5]
[0.2] [0.3] 1. 1. Основные направления развития теории государственного долга [0.4] 1.2. Государственные заимствования царской России и современные проблемы их урегулирования [0.5] 1.3. Тенденции роста долговых обязательств в советский период [1] Таблица 2 [1.1] 1.4. Принятие Россией обязательств по долгу СССР и их глобальная реструктуризация [1.2] [1.3] Контрольные вопросы к главе 1.
[1.4] [1.5] 2.1. Необходимость и целесообразность кредитного финансирования государственных расходов [1.6] 2.2.Сущность и функции государственного кредита [1.7] 2.3. Понятие государственного долга, его содержание и основные формы [1.8] Контрольные вопросы к главе 2 .
[1.9] [1.10] 3.1.Понятие и право внутренних государственных заимствований [1.11] 3.2. Государственные займы, их виды и классификация [1.12] 3.3. Эмиссия и обращение государственных и муниципальных ценных бумаг [1.13] 3.4. Общая характеристика универсальных и специальных федеральных займов [1.14] [1.15] Как ранее отмечалось, по признаку держателей ценных бумаг займы делятся на универсальные и специальные.
[1.16] [2] «Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.», принятая постановлением Правительства от 15 августа 2001 № 584, рекомендовала следующие меры по совершенствова нию бюджетного кредитования субъектов РФ: [3] введение формализованной процедуры и критериев предостав ления субъектам РФ бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов; [4] пролонгация (реструктуризация) просроченной задолженнос ти субъекта РФ перед федеральным бюджетом, которая может проводиться в исключительных случаях при условии получения субъек том РФ и в соответствии с законодательно установленными критери ями и процедурой статуса «региона, находящегося в финансовом кризисе" (с временным ограничением налогово-бюджетных полно мочий региональных администраций). [4.1] 3.6.Государственные и муниципальные гарантии [4.2] 3.7. Перспективы развития внутреннего государственного долга [4.3] Контрольные вопросы к главе 3.
[4.4] [4.5] 4.1. Понятие внешних государственных заимствований и государственного долга, их формы [4.6] Внешние заимствования мобилизуют средства иностранных кредиторов в валюте других государств. При их размещении учитываются специфические интересы инвесторов страны размещения. [4.7] 4.2.Состояние внешнего долга [4.8] Контрольные вопросы к главе 4. [4.9] Глава 5. Государственные внешние активы РФ [4.10] 5.1. Понятие и предельные объемы государственных кредитов [4.11] 5.2. Состояние зарубежных финансовых активов РФ [4.11.1] В целом, как видим, задолженность определялась в размере 98 млрд. долл., или на 16 млрд. долл. меньше российских требований. Вместе с тем, как отмечают эксперты МВФ, большинство стран не соглашались с такими оценками из-за курса пересчета рублевой задолженности в СКВ. [4.11.2] Из имеющихся более чем 50 должников — стран дальнего зару бежья 87% всей задолженности в начале 1999 г. приходилось на долю 13 государств, в том числе 55% на долю пяти стран - Кубы, Монголии, Вьет нама, Сирии и Афганистана. Основная часть задолженности в объеме 46,6 млрд. руб. (54% всей задол женности) [5] Таблица 7. [5.1] 5.3. Долговые активы со странами СНГ
[5.2] [5.3] Контрольные вопросы к главе 5 . [5.4] Глава 6. Взаимоотношения России с международными финансовыми организациями [5.5] 6.1. Вступление России в международные финансовые институты [5.6] 6.2. Взаимоотношения России и МВФ [5.7] 6.3. Взаимодействие России с Международным банком реконструкции и развития [5.8] 6.4. Кредитные отношения России с Европейским банком реконструкции и развития [5.9] Контрольные вопросы к главе 6 .
[5.10] [5.11] 7.1. Методы управления государственным долгом [5.12] 7.2. Текущие проблемы управления государственным долгом России [5.13] 7.3.Формирование единой системы управления государственным долгом в РФ, ее цели и задачи [5.14] 7.4. Создание организационной структуры управления государственным долгом и полномочия органов [5.15] государственной власти [5.16] Контрольные вопросы к главе 6 . |
Введение
Государственный долг России и его урегулирование являются одной из наиболее сложных и актуальных проблем современной российской экономики.
Более того, в вопросах обслуживания и сокращения государственного долга в значительной степени сконцентрированы не только проблемы чисто экономического характера, но и многие политические проблемы, связанные с активной ролью нашей страны в современном мире, с ее экономической и политической независимостью.
Вопросы функционирования экономики, отягощенной крупной государственной задолженностью, стали чрезвычайно актуальными для России. Наша страна многие годы не сталкивалась с проблемой внешнего долга, после отказа платить по так называемым «царским долгам». В настоящее время эта проблема вышла на одно из первых мест в трансформирующейся экономике.
Актуальность отмеченных проблем обусловила наше обращение к данной теме и определила основные направления исследования места и значения государственного кредита в современных условиях.
В советский период на названных проблемах внимание ученых и практиков не концентрировалось, т.к. названные категории не соответствовали социалистической идее, а в практике, в основном, использовались косвенные формы государственных заимствований.
В современных публикациях проблемы государственного кредита достаточно широко освещены, в частности, в трудах А.Вавилова, Ю.Вавилова, Б.Златкис, А.Илларионова, О.Карелина, А. Саркисянца, Б.Хейфеца, и других экономистов, однако внимание авторов, как правило, концентрируется на какой- то одной стороне вопроса.
В учебном пособии сделана попытка рассмотреть проблемы государственного кредита и государственного долга комплексно, так как современная ситуация требует решений по широкому кругу вопросов.
Цель данной работы состояла в анализе общего состояния долговых отношений в РФ на современном этапе развития страны и перспективах выхода России из долговой зависимости цивилизованными методами.
Публикуя данное учебное пособие, автор надеется в какой-то мере восполнить пробелы в данной области.
В учебном пособии последовательно рассмотрены следующие вопросы:
При разработке учебного пособия были использованы труды отечественных экономистов по изучаемым проблемам, нормативно- правовые акты, инструктивные материалы, а также материалы Госкомстата РФ, материалы интернет- серверов Минфина РФ, Центрального Банка РФ, периодической печати.
Настоящее учебное пособие предназначено для студентов специальности 060400 «Финансы и кредит», специализации «Государственные финансы». Оно также может быть использовано студентами, аспирантами, научными работниками других специальностей по направлению «Экономика», интересующихся указанными проблемами.
Теория государственного долга является важнейшей составной частью теории, которая доста точно давно разрабатывается экономической наукой. Анализируя историю становления теории государственного долга, можно выделить старую и новую школы.
Ученые, относящиеся к старой школе, занимались вопросами политической направленности, т.е. как относиться к государственному кредиту и госдолгу в принципе. Здесь можно было выделить оптимистическое и пессимисти ческое направления.
Характеризуя оптимистическое направление, которое заложило основы капиталотворческой теории кредита, следует отметить, что государственный кре дит рассматривается им как новая сила, которая вооружит государственные финансы. Его представители считали, что кредит обладает возможнос тями создавать капитал и богатство, способен привести в движение все неиспользованные производственные возможности экономи ки. Это направление, занявшее господствующее положение в XIX в., часто пре увеличивало роль государственного кредита, необоснованно придавало ему самостоятельное значение. Положительно оценивая такой подход к государственным займам К. Маркс, отмечал, что народ тем богаче, чем больше его задолженность. Основоположник знаменитой экономической теории, признавая «производительную силу» государственных займов, в соответствии с целями своего исследования, рассматри вал их с точки зрения образования экономического неравенства как в национальном масштабе, так и в мировом хозяйстве. Он от мечал, что государственные займы являются одним из самых сильных рычагов первоначального накопления капитала как вну три отдельной страны, так и у отдельных стран в целом. Маркс писал, что «государственный долг создал акционерные общества, торговлю всевозможными ценными бумагами... биржевую игру и современную банкократию». 1
Принципы дефицитного финансирования были сформулированы в работах Адольфа Вагнера.
Aдольф Вагнер, основываясь на открытом им “законе возрастающей государственной активности”, сформулировал в конце XIX столетия основные принципы кредитного финансиро вания государственных расходов, взятые позднее на вооружение правительствами многих европейских стран и оказавшие значи тельное влияние на развитие современной теории государствен ного долга.
Он рассматривал деятельность государства как эконо мически продуктивную. Исходя из этого, все государственные расходы разделяются на две группы: постоянные и чрезвычайные. Постоянные расходы — это расходы, которые регулярно (каждый год или с определенной периодич ностью) возникают в процессе нормальной деятельности госу дарства, обеспечивая замену выбывшей в течение определенного временного периода стоимости и поэтому хорошо поддающиеся планированию. Этот вид государственных расходов финансиру ется только за счет налоговых сборов. Чрезвычайные расходы всегда связаны с финансированием тех государственных функ ций, которые не могут быть предусмотрены заранее (например, расходы, связанные с ведением военных действий или ликвида цией последствий чрезвычайных ситуаций). Таким образом, одним из различающих критериев между постоянными и чрезвычайны ми расходами является их планируемость. В то же время чрез вычайные расходы представляют собой инвестиции в те активы, которые, в отличие от профинансированных за счет постоянных расходов, не только необходимы для восстановления выбывшей стоимости, но, главным образом, служат увеличению объема продукции народного хозяйства. Причем речь идет об инвести циях как в материальное производство, так и в нематериальный капитал, который служит основой для увеличе ния “производительности” государственной деятельности. Все чрезвычайные расходы, следуя этой теории, должны финансиро ваться в основном за счет государственных займов. Таким обра зом, основными критериями для определения формы финанси рования государственных расходов являются периодичность, предсказуемость (плановость) и продуктивность (рентабель ность).
В целом экономисты немецкой исторической школы конца XIX — начала XX века признавали государственную деятель ность как преимущественно продуктивную, а финансирование го сударственных расходов за счет займов не только одобрялось, но и рекомендовалось, поскольку посредством кредитного финанси рования можно было достигнуть оптимального распределения (во времени) инвестиционной нагрузки для государства и избежать повышения налогов для обеспечения государственной деятельнос ти в чрезвычайных ситуациях.
Вторым направлением теории государственного кредита является пессимистическое направление, которое ста ло основой натуралистической теории кредита. Оно длительное время бы ло преобладающим и рассматривало государственный кредит как зло, угрожающее основам государственного хозяйства и даже го сударственного существования. Ученые этого направления демонстрировали перед обществом негативные стороны государственного долга, показывали пути для избежания новых займов, занимались поисками средств по сокращению накопленной задолженности.
К представителям натуралистической теории относится Адам Смит, который в своем знаменитом труде «Исследование о при роде и причинах богатства народов» (1792 г.) отдельный раздел посвятил государственным долгам. 2
Негативно оценивая практику кредитного финансирова ния государственных расходов, так как она уменьшает богатство нации, одновременно усугубляя налоговое бремя и значительно препятствуя накоплению капитала, A.Смит рассматривает де фицитное финансирование, “как улицу с односторонним движе нием, вступив на которую однажды нельзя повернуть обратно”. A.Смит видит проблему государ ственного долга, тесно связанной с финансированием государ ственных расходов в военное время. Обусловленные войнами долги не исчезают сами собой в мирное время, а наоборот, еще более возрастают из-за проблем погашения задолженности и об служивания процентных платежей, что, в свою очередь, ведет к повышению налогов. По мнению A.Смита, государство не может и не должно форсировать накопление (общественного) капитала через расходную сторону, так как государственные расходы по своей природе непродуктивны и кредитное финансирование есть не что иное, как перекладывание средств государством из правой руки – в левую. Политика государственной задолженнос ти постепенно ослабляет каждое государство, которое ею вос пользовалось. Там, где государственный долг однажды превысил определенный уровень, почти никогда не удается его справедливым образом и полностью пога сить. При этом он достаточно прагматичен, чтобы смириться с государственным долгом, если издержки дру гих форм финансирования оцениваются выше.
Таким образом, кредитное финансирование расходов, несмотря на его негатив ное влияние, в отдельных случаях является неотъемлемым эле ментом деятельности государства. По поводу необходимости вы бора между государственным кредитом и повышением налогов A.Смит приходит к заключению, что государственная задолжен ность в значительных размерах изымает из обращения имею щийся капитал — повышение налогов происходит за счет сокра щения потребления — но менее препятствует образованию но вого капитала. Это преимущество государственной задолженнос ти справедливо, однако, только во время войны, так как в этом случае несколько смягчается, по сравнению с налоговым финан сированием, бремя военных расходов.
Особенно опасными долгами он считал долги другим странам, то есть внешние долги, хотя и внутренний государственный долг не менее губителен. Займы, по мнению Смита, ис следовавшего условия производительного использования капитала, уничтожают уже существующий капитал. «Кредитор государства, рассматриваемый только в этом своем качестве, ни малейшим об разом не заинтересован в хорошем состоянии какой-либо опреде ленной части земли или в надлежащем употреблении какой-нибудь определенной доли капитала; в качестве кредитора государства он не знает ни одной такой отдельной части, он не наблюдает за ней, не может проявлять заботу о ней. Ее уничтожение может в некоторых случаях оставаться неизвестным ему, не может непо средственно отразиться на нем.» 3
Среди теоретиков государственного долга были отдель ные исследователи, пытавшиеся примирить оба названные направления.
Так, например, Фр. Небениус, ав тор одного из первых систематических исследований государственного кредита в XIX в., писал, что никто не будет утверждать, что государственные долги являются для нации благодеянием и что государство потому должно заключать займы и растрачивать полученные таким путем средства, чтобы создать благодеяние для народа... достаточно, чтобы не каждый заем принимать за зло и крайнее средство.
Д. Рикардо придерживался подобной позиции. По его мнению, единственная экономи чески значимая и необходимая деятельность государства — выпуск денег через созданный правительством эмиссионный банк. Цент ральным пунктом его критики было предполагаемое воздействие государственного долга на развитие совокупного основного капитала — основного продуктивного источника нации. Хотя налоги также препятствуют накоплению капитала, они менее обременительны для государства, чем государственный долг, так как последний косвенно и незаметно сокращает располагаемый до ход индивидуумов.
Описанный Давидом Рикардо механизм, делающий государственный долг препятствием накоплению капитала, известен в экономической теории как “иллюзия Рикардо” или “гипотеза отличительного эф фекта потребления”. Согласно этой гипотезе, налогоплательщики, в случае финансирования государственных расходов за счет долга, не рассматривают фактический размер будущих обязательств по оплате процентов за счет налогов в качестве бремени, ведущего к уменьшению капитала, и считают себя богаче, чем в случае налого вого финансирования. Это, однако, не соответствует действитель ности, так как налоги и государственный долг, согласно Давиду Рикардо, различаются только формой, их экономическое содержание одно и то же. Различие в форме финансирования становится экономически различимым только благодаря поведению населения.
Увеличение потребительских расходов, основанное на иллюзии роста фактически рас полагаемого капитала вследствие уменьшения налогового бремени, ведет к снижению инвестиций и, по сравнению с налоговым фи нансированием государственных нужд, к уменьшению основного капитала. Практика государственного долга провоцирует, таким об разом, иррациональное поведение, которое делает нас менее экономными и вводит в заблуждение по поводу нашего фактического положения.
Обобщая сказанное, можно отметить, что налоги и государ ственные долги рассматривались представителями классической политической экономии как зло, из которых налоги — зло наи меньшее. Растущая государственная задолженность несет с со бой, по их мнению, многократное увеличение потребительского спроса. А это, в условиях экономики полной занятости, неизбежно ведет к инфляционному повышению цен, формулируя при этом первое приблизительное пра вило финансирования государственных расходов: только нерегу лярные (или чрезвычайные) государственные расходы могут покрываться за счет кредитов. По его словам, государство без задолженности или слишком мало делает для своего будущего, или слишком много требует от современности. Он писал, что «будучи твердо убеждены, что все нации в конце концов примут план покрытия своих расходов, обыкновенных и чрезвычайных, в то самое время, когда они свершаются, мы все же благоприятно от носимся к плану, который способствует погашению нашего долга наискорейшим образом».4
В дальнейшем теорию государственного кредита и госдолга разви вали исследования Э. Селигмана, И. Фишера, В. Визерса, Т. Фримена. Ряд работ по теории государственного долга был опубликован в России М. Боголеповым, П. Мигулиным и некоторыми другими авторами. Используя накопленный к этому времени опыт, появились новые направления исследований проблемы госу дарственных долгов, в том числе их внешней составляющей.
Так, например, американский профессор Э. Селигман обосновал в своих работах 1920-х гг. необходимость отказа США от огромных военных долгов, образовавшихся после Первой мировой войны. В его трудах говорилось об отрицательных последствиях выплаты долга не только для экономики должников, но и для кредитора. Он писал, «что если бы платежи происходили золотом, то вызвали бы избыток монет в обращении и вредную инфляцию, при оплате же долга товарами,… американская промышленность впала бы в жестокий экономический кризис.»5
Мировой кризис 1929—33 гг. показал, что представления классиков о саморегулировании рыночной системы оказались скорее применимыми к особому случаю, чем общим правилом. Теория Д. Кейнса ознаменовала новый подход к вопросу о роли и ме сте государства в общественном вопроизводстве и означала раз рыв с прежними представлениями, существовавшими в эконо мической теории, о значении государственных финансов, отводя им одно из важнейших мест в теории и практике регулирования экономики. При этом так называемая “кейнсианская революция” привнесла множество новых аспектов в обсуждение про блем государственной задолженности.
Введенная в экономическую теорию в 40-х годах прошлого столетия новая центральная категория “функциональные финансы” обусловила рассмотрение государственной задолженности в новой теорети ческой плоскости, посредством чего, по крайней мере, в научной области была окончательно преодолена фальшивая аналогия меж ду государственным бюджетом и бюджетами частных домохозяйств. Идея функциональной финансовой политики состояла в том, что проводимые государством бюджетно-налоговая политика, балансирование доходов и расходов, планирование и осуществление государственных зай мов и их выплат, эмиссия новых денег и их изъятие из обраще ния и т. п. должны быть, в первую очередь, ориентированы на их реальные воздействия на народное хозяйство. Этот принцип, должен был оценивать бюджетно-налоговые мероприятия по тому, как они воздействуют на экономику, и стал называться функциональной финансовой политикой.
Благодаря “функциональному” рассмотрению, государство полу чило право не только монетарно, но и посредством других антициклических мероприятий по сглаживанию конъюнктурных колебаний реально вмешиваться в структуру общественного про цесса производства и распределения. Возникающий при этом государственный долг является одним из следствий стабилизационной государственной политики. По мнению Д. Кейнса,6 денежно-кре дитная политика, направленная на изменение ставки процента (ввиду ограниченной возможности этой ставкой манипулировать), является неподходящей для увеличения склонности к инвестициям, а, следовательно, и для решения проблемы занятости. Эффективней, на его взгляд, было бы использование инструментов бюджетно-налоговой политики, т.е. воздействие государственного бюджета на центральную детерминанту склонности к инвестициям — ожи даемые уровни прибыли при использовании вложенного капитала. Бюджетно-налоговая политика стабилизирует ожидаемую прибыль посредством сохранения (увеличения) совокупного спроса в буду щем, происходящего за счет снижения налогов при неизменном уровне расходов, т. е. за счет кредитного финансирования. Предла гая эту форму государственного вмешательства Д. Кейнс придавал централь ное значение государственной задолженности как монетарному и финансово-техническому элементу политики занятости. Таким образом, кейнсианская экономическая теория отвергла догмат сбалансированного бюджета, легализуя бюджетные дефициты для стимулирования экономики, а государственный долг стал неотъемлемой частью конъюнктурной государственной политики.
Взгляды Дж. Кейнса в последующем были развиты представителями неокейнсианской школы: П.А. Самуэльсоном, Дж. Гэлбрейтом, Л. Лернером , С. Харрисом, и др. авторами.
Неокейнсианцы положительно оценивали и значение пре доставляемых кредитов развивающимся странам. Они считали, что внешние займы способствовали расширению экспорта товаров и услуг из стран-кредиторов, что стимулировало развитие стран-реципиентов, способствовало становлению новых рынков и т.п. Неокейнсианские взгляды на роль государственного долга и внешних займов имели широкое распространение до 70-х гг. XX в., ког да начала нарастать внешняя задолженность развивающихся стран, а также все острее проявился рост бюджетных дефицитов и обозначился кризис государственного регулирования в разви тых странах Запада.
Несколько иначе оценивало государственный долг монетаристское направление, к которому относят А. Берне, М. Фридмена, О. Файта. Согласно их взглядам, влияние государственного долга на эко номику неоднозначно. Если государство использует эмиссионные займы, то оно стимули рует инфляционные процессы.
Осуществляя заимствования на финансовых рынках, государство вытесняет внутренние частные инвестиции, что спо собствует росту процентных ставок по государственным и част ным бумагам и стимулирует на них спрос иностранных инвесторов. Дополнительный приток их капитала ведет к укреплению нацио нальной валюты и связанному с этим ухудшению внешнеторгово го баланса (сокращению экспорта и увеличению импорта). Как видим, монетаристская концепция, прежде всего, рассматривала влияние государствен ного долга на монетарные аспекты экономического роста - цены, проценты, частные инвестиции. С помощью управления денеж ной массой и процентными ставками можно чередовать кредит ную экспансию и рестрикцию. Конечный результат воздействия бюджетного дефицита на совокупные расходы непредсказуем или, в лучшем случае, несущественен.
Важное значение имеют работы, по священные непосредственно проблеме внешней государственной задолженности.
Начиная с 70-х гг. появилось много новых обстоятельных ис следований. Среди них следует отметить труды М. Буше, Дж. Итона, П. Кенена, П. Кругмана, М. Обстфельда, Дж. Сакса, Дж. Сороса, Дж. Вильямсона. Вопросы внешней задолженности нашли отражение во многих работах экспертов МВФ и Мирового Банка, опубликованных за последние 20 лет.
В работах современных российских исследователей также рассматриваются проблемы долговых отношений, в частности, в трудах А.С. Анисимова, А.П. Вавилова, Е.А. Ковалишина, Г.П. Рыбалко, А.Г. Саркисянца, С.А. Сторчака, Г.Ю. Трофимова, Федякиной, Б.А. Хейфеца, В.Н. Шенаева, А.Н. Шохина и некоторых других авторов.
Некоторые исследования носят прикладной характер, так как дают рекомендации по конкретным направлениям экономиче ской политики для международных финансовых организаций, правительств государств-должников и государств-заимодавцев, коммерческих банков и других частных кредиторов. В некото рых работах предлагаются эконометрические модели, позволяю щие провести более точный анализ ситуации и сделать прогноз на будущее. В фундаментальной работе «Политическая экономия меж дународной задолженности. Что, кто, сколько и почему» фран цузский экономист М. Буше проанализировал пять основных моделей урегулирования внешней задолженности, ис пользовавшихся в мировой практике к концу 1980-х гг.:
1) модель с преобладанием монетаристского подхода, которая предполагаетй проведение рыночной политики для улучшения платежеспособности страны-должника;
2) структурную модель, предполагающую, что недоразвитость экономики происходит из-за недостатка капитала, а иностранные кредиты устраняют его, причем состояние задолженности в такой модели носит пере ходный характер, а внешние займы позволяют ускорить темпы развития ;
3) модель зависимости долга и развития, при которой международные пото ки капитала используются как инструмент наднациональных сил мировой ка питалистической системы для подчинения развивающихся стран;
4) модель теории зависимости, согласно которой финансовые отношения не могут быть нейтральны и предполагается, что финансовые от ношения создают зависимые местные структуры в развива ющихся странах.
5) прагматическая (банковская) модель, которая исходит из того, что внешняя задолженность является результатом действий кредиторов на основе анализа рисков (экономических, финансовых и политических) предоставления заемных средств.
В названных моделях четко видны два основных подхода к государственной задолженности.
Первый подход (тради ционная, функциональная и банковская модели) рассматривает долг как естественный элемент экономического роста и как стимул для достижения дол госрочных целей развития.
Второй подход (неомарксистская мо дель и модель зависимости) исходит из того, что долг вызывает искажения в стратегии развития. Несмотря на различия аналити ческих выводов всех этих направлений, общим для них является то, что они рассматривают внешний долг как отдель ный, наиболее важный фактор в управлении развитием стран-долж ников.
Существует теория и эконометрическая модель для анализа безопасности заимствова ний бедными странами на международных финансовых рынках, разработанная М. Герсовицем и Дж. Итоном. Ими был проведен анализ на базе данных по 45 го сударствам. Они выделили следующие факторы спроса на финансовые ресурсы: изменение экспорта; отношение импорта к ВВП; темпы роста ВВП; полный реальный ВВП; численность населения; реальное отношение долга к общественным расходам. Авторы рассчитали, что снижение доходов от экспорта увеличи вает спрос на внешние заимствования, однако международные резервы могут использоваться как замена заимствований. По мнению авторов, потери от неплатежей по долгу должны соизмеряться с возможными экономическими санкциями междуна родного сообщества. Если эти санкции могут принять форму эмбарго на предоставление новых кредитов, это может стать серьезным средством «устрашения» заемщиков и представлять для них большую опасность, чем снижение экспорта.
Дж. Сакс и Д. Коэн рассмотрели проблемы последствий неплатежеспособности государства. По их теории риск неплатежа сти мулирует страны-заемщики проводить политику, направленную на увеличение кредитоспособности. Они назвали некоторые меры, способствующие снижению риска неплатежа, в том числе реструктуризацию долга при участии МВФ, в частности, реструктуризацию долга путем замены краткосрочных заимствований долгосрочными.
Группа экономистов ( П. Кругман, М. Обстфельд, Дж. Булов и К. Рогофф) проанализировали положительные и отрицательные стороны сокращения долга путем выкупа его самим должником по рыночным ценам. Авторы пришли к выводу, что это приведет к переплате долга, так как сокращение его формального объема сможет быть меньше, чем повышение в результате этого его рыночной стоимости. Кроме того, при выкупе долга нарушается принцип преимущественного права отдельных кредиторов на получение свободных средств должника, которые тот тратит на выкуп долга. Таким образом, делается вывод, что такой способ уменьшения долгового бремени может быть эффективным, если это происхо дит по согласованию с кредиторами, соглашающимися на выкуп долга по сниженной цене должником. В этом случае уровень выкупа долга не имеет никаких последствий, так как потери от непо лучения полной суммы долга будут компенсироваться увеличением будущих выплат держателям этих обязательств. Если же ожидаемая отдача от инвестиций выше, чем от выкупа долга, предпочтение должно быть отдано инвестициям. То же самое происходит, если должник использует для выкупа долга не свои средства, а ресурсы третьей стороны. В этом случае его выигрыш будет меньше суммы, предоставленной должнику «сторонним спонсором», а разницу получат кредиторы.
По мнению П.Кругмана и М.Обстфельда, страна-должник извлекла бы больше пользы, потратив полученные в дар средства не на выкуп своих долговых обязательств, а на увеличение, например, импорта по требительских товаров.7
Известный американский финансист Дж. Сорос8 сформулировал теорию взаимоотношений кредиторов и должни ков и назвал ее теорией рефлексивности. На основании ана лиза истории внешних задолженностей Сорос сделал вывод, что между кредиторами и странами-должниками существует мно жество рефлексивных взаимосвязей. С одной стороны, кредито ры используют коэффициенты покрытия задолженностей для оценки кредитоспособности стран-заемщиков; с другой - и экспорт, и ВНП во многих аспектах зависят от объема международ ных займов. Важнейшим моментом этой теории является тот факт, что коэффициент покрытия измеряет лишь способность, а не готовность стран-должников выплачивать займы, которая не всегда учитывается рыночными теориями регулирования внешнего долга. Эта готовность выражается не выплатами по долговым обязательствам, а нетто-объемом переводимых в счет долга средств, который может быть определен как разность между средствами, выплачиваемыми в счет обслуживания займов, и объемами вновь поступающих кредитов.
Как отмечают А. Вавилов и Е. Ковалишин9 важным аспектом уп равления долгом является секьюритизация, основной идеей которой является вы пуск новых долговых обязательств, обмениваемых на ста рый долг или их продажа. В случае продажи полученные средства направляются на выкуп старых обязательств. Новые бумаги могут обес печить заемщику более выгодные условия обслуживания долга. Если же их рыночная цена будет выше, чем у старых бумаг, они станут привлекательны и для кредитора. Секьюритизация также позволяет преодолеть некоторые контрактные ограничения кре дитных займов, обеспечивая свободную продажу долговых обяза тельств на вторичных рынках. Важным условием осуществления секьюритизации является обеспечение приоритетности новых долговых бумаг по отноше нию к старым долгам, что подразумевает ее обязательную реали зацию на добровольной основе. В противном случае ожидаемые платежи по старому долгу окажутся эквивалентны платежам по новому долгу, который будет торговаться с тем же дисконтом, что и существующий, и снижение долгового бремени не произойдет.
Урегулирование международных долговых проблем во многом зависит от политических решений, которые часто приносят больший эффект, чем решения, опирающиеся на чисто экономические соображения. В то же время в политических решениях в большинстве случаев велика экономическая составляющая.
Важнейшими аспектами этой проблемы являются:
По мнению отдельных Российских авторов, в частности, А. Анисимова и А. Г. Саркисянца, на протяжении последних полу тора столетий происходило усиление геополитических мотивов движения мировых потоков капитала. Невозможно представить кредитно-долговые отношения, которые, влияя в целом на экономику страны-должника, не воздействовали бы и на политическую, социальную, правовую военную и иные сторо ны ее жизни. В процессе долговых отношений кредитор стремится сделать должника более прозрачным, прогнозируе мым и управляемым, чтобы, как минимум, уберечь себя от воз можных убытков, связанных с невыплатой должником долга. В монографии А. Анисимова «Государственный долг России» подчеркивается, что государствен ный долг напрямую обостряет такие проблемы как безработица, финансирование социальных программ, выплата заработной платы и пенсий, обеспечение продовольствием и т.п. Он делает вывод, что «сам факт наличия государственного долга, независимо от его объема и условий погашения, уже создает возможность оказывать влияние на экономическое и политическое поведение страны должника».10 Страны-должники час то вынуждены поступаться своими интересами в угоду интересам кредитора.
Нельзя не отметить, что кредитование является важнейшим инструментом проникновения на новые рынки. Оно также может быть связано со стремлением приобрести контроль над какой-либо зарубежной собственностью, обеспечить гарантии получения определенных видов топливно-сырьевых ресурсов и другой продукции. Внешний долг во многом ограничивает государственный суверенитет, предопределяя важнейшие решения экономической по литики заемщика. Должник, в силу сложившихся в мировой финан совой системе правил, ограничен в возможности выдвигать свои условия управления внешним долгом. Финансовая глобализация усиливает опасность негативного воздействия международного ка питала на национальные экономики. Это определяет необходи мость выработки в кредитно-денежной политике адекватных мер, отвечающих требованиям разумной экономической безопасности. Политические факторы играют важнейшую роль не только в возникновении, но и в урегулировании долговой проблемы.
Так, при реструктуризации своей задолженности в конце 80-х-начале 90-х гг., дополнительные льготы получила Польша, что было свя зано с поддержкой западными кредиторами демократических, рыночных реформ, начатых бывшей социалистической страной. Подобные льготы, были предоставлены в 1991 г. Египту, поддержавшему западную политику на Ближнем Востоке. В 1994 г. около 800 млн. долл. долга были списаны США и Великобританией Иордании после заключения этой страной мирного соглашения с Израилем. Подобные примеры становятся все более распространенными в настоящее время. Так, согласно достигнутой в 2001г. договорен ности со странами Парижского клуба Югославии, приступившей к проведению демократических реформ и сотрудничающей с между народным трибуналом, может быть списано 3 млрд. долл. из 4,5 млрд. долл. внешнего долга, а оставшуюся часть задолженности она будет выплачивать в течение 22 лет.
Возрастание роли политических факторов обусловлено и тем, что в условиях усиливающейся взаимозависимости экономиче ского роста отдельных стран увеличивающийся разрыв в уровне экономического развития может привести к дестабилизации ми ровой экономики. Возникает опасность распространения воору женных и социальных конфликтов, что заставляет кредиторов учитывать в долговых спорах не только экономические соображе ния. С другой стороны, укрепляется антиглобалистское движение, оказывающее все более сильное влияние на международную по литику.
В настоящее время под влиянием политических факторов значительно обостри лась проблема «морального риска» для инвесторов. Моральный риск - это риск безот ветственности контрагента, то есть сопряженный с ситуацией, когда наличие договора стимулирует изменение поведения одной или обеих сторон («нечестное» поведение). В международных долговых отношениях такая ситуация возникала в связи с тем, что программы финансовой помощи МВФ в недавнем прошлом позволяли помогать кредиторам и тем самым провоцировали их безответственное поведение.
Решение долговых проблем часто увязы вается с политическими вопросами: урегулированием террито риальных споров, снятием или введением экономических санкций, поддержкой политики кредитора в определенном регионе, осу ществлением демократических преобразований и т.п. Конечно, современные политические подходы к урегулирова нию долга чаще всего имеют под собой безусловные экономиче ские основания. Большую часть предлагаемой к списанию задолженности составляют накопившиеся проценты за ранее предоставленные кредиты. Списание задолженности в первую очередь касается правительственных кредитов, что укладывается в рамки политики по оказанию помощи менее развитым странам мира. Данная мера связывается с обязательным выделением по тенциально высвобождающихся средств на решение социальных задач, то есть в конечном счете на укрепление политической ста бильности стран-должников, на их экономическое развитие. Это создает благоприятные условия как для деятельности трансна циональных корпораций на территории данных стран, так и для развития экспортно-импортных связей с ними. Политическое уре гулирование «оздоравливает» долг, повышает способность долж ника обслуживать остающуюся часть задолженности. Все это вызывает объективную необходимость тщательного учета и гибкого использования политических и экономических факторов при урегулировании долговых проблем.
Рассмотрение заимствований России до революции представляет в настоящее время интерес по следующим причинам. Прежде всего, часть долгов, сде ланных еще царской Россией, в основном не урегулирована, а ряд долгов (например, по царским облигациям) еще оспариваются некоторыми частными кредиторами. Кроме того, интересно проследить изменение отношения к внешним заимствованиям на протяжении последних столетий, а также эффективность их использования.
Определенную ценность может представлять и опыт управления внешним долгом, в том числе реструктуризации долговых обязательств, сочетания внешних и внутренних заимствований, опыт активного размещения ценных бумаг на внешних рынках в конце XIX -начале XX века.
Царь Михаил Федо рович впервые сделал попытку получить внешние займы. В начале 17 века им были направлены специальные посольства в Англию и Голландию, чтобы просить помо щи у правительств этих государств. Однако обе миссии закончились безрезультатно, т.к. помощь была обусловлена предоставлением права на беспошлинную торговлю и другие льготы.
Во время правления Петра Первого Российское государство, по словам знаменитого историка С.Соловьева, «не сделало ни копейки долгу».11 Такая по литика стала возможной потому, что значительно( почти в три раза) возросли доходы бюджета.
При Елизавете Петровне была сделана попытка заимствований в Голландии, однако ей было отказано в этом.
При импе ратрице Екатерине II был осуществлен первый внешний заем, когда ведение ряда войн вызвала крайнее напряжение государственных фи нансов. Всего Екатерина II за время своего правления прибегла к 20 займам на общую сумму в 75 млн. гульденов, причем часть новых займов шла на погашение долга. Первая реструктуризация Российского долга также произошла при ее правлении. В 1779 г. часть голландского займа была пролонгирована на 10 лет. В последующем займы неоднократно реструктурировались и были полностью погашены только в 1891 г.
В дальнейшей своей кредитной истории Россия часто прибегала к реструктуризации, добиваясь с ее помощью улучшения условий обслуживания внешнего долга. Так, серьезные льготы получила Россия в 1815 г., когда Англия и Голландия в качестве вознаграждения за участие России в войне и в восстановлении европейского мира приняли на себя уплату про центов и погашение по части долга. Важно отметить и то обстоятельство, что при Екатерине 11 стала складываться российская система управления долгом. В частности была введена Государственная долговая книга, которая была воссоздана в современной России лишь в 1994 году. В 19 и начале 20-го века хронический дефицит бюджета покрывался в основном новыми займами как внутренними, так и внешними.
Новые заимствования в царской России были непосредственно в компетенции царя и министерства финансов. Однако после рево люции 1905-1907 гг. и созыва государственной Думы новая законода тельная власть получила право утверждать заключаемый заем в каждом конкретном случае. Время и условия займа по-прежнему определялись «верховной властью».
В тот период информация о государ ственном долге в царской России была достаточно прозрачной и доступной для исследователей. Это, помимо всего прочего, способствовало повышению авторитета России как добросовестного заемщика.
По общей сумме государственного долга до первой мировой войны Россия занимала второе место после Франции, а по размерам внешнего - была первой в мире. В 1914 году среди развитых стран внешний государственный долг, кроме России, имела только Япония. На первом месте в мире Россия была и по ежегодным расходам по обслуживанию долга.
Увеличение государственного долга России с конца 19 века связано с начавшимся промышленным подъемом, а внешняя торговля, баланс которой сводился с небольшим профицитом, не могла обеспечить достаточный приток валюты в страну. Важное значение имели зарубежные займы и для проводимых экономических реформ, в том числе и для преобразования денежной системы и поддержания устойчивости национальной валюты, так как существенная их часть тратилась на приобретение золота и серебра для пополнения золотого запаса. При этом золотой запас вырос за 30 предвоенных лет почти в пять раз и составил 1740 млн. золотых рублей. По размеру золотого запаса накануне первой мировой войны Россия вышла на первое место в мире.
Одним из важных факторов роста внешнего долга стали гарантированные правительством железнодорожные займы, общий объем таких займов составил 870 млн. руб.
Кроме того, значительной статьей внешних заимствований стали и размещавшиеся за границей городские и земские займы. Они распространялись во многих европейских городах, в Берлине – 22 займа, Гамбурге – 19, Брюсселе – 14 ,Париже-9, и других городах. Объем этих займов составил 422 млн. руб.12 Строго говоря, эти займы нельзя отнести к государственному внешнему долгу, однако сам факт их признания широким кругом зарубежных инвесторов свидетельствует о достаточно высоком доверии к тогдашней России.
Конечно, Россия проводила и специальные меры по укреплению доверия иностранных инвесторов, в частности, выплачивала высокие ссудные проценты. Кроме того, правительство решило уплачивать проценты по государственной ренте не в рублях, а в иностранной валюте. Положительную роль играло и то обстоятельство, что Россия предоставляла под размещение своих займов «залоговое золото». Для этого использовались как золотые депозиты за границей, так и специально привезенное золото в слитках и золотой монете. Значительную роль играла и рекламная компания, включая подкуп прессы, депутатов и политических деятелей.
Стимулятором роста как внутреннего, так и внешнего долга стала первая мировая война. За этот период курс рубля к доллару упал более чем в 4 раза, а дефицит внешнеторгового баланса составил 2,1 млрд. руб. Соответственно возросли и внешние займы - увеличились в 2,5 раза. Таким образом, перед приходом к власти большевиков величина внешнего долга составила 12,5 млрд. руб. Основными кредиторами были Англия и Франция, на которые приходилось более 80% всего внешнего долга. Другими крупными кредиторами были Германия, Голландия, США. Общая величина госдолга внутреннего и внешнего составила 41,6 млрд. руб.
После революции 1917 года государственная задолженность была аннулирована. 21 января 1918 года президиум ВЦИК принял декрет об аннулировании государственных займов царской России. В этом одностраничном документе, во многом определившем внешнюю политику страны на много лет вперед, внешним долгам был посвящен всего один пункт (п.3) Он гласил: безусловно и без всяких ограничений аннулируются все иностранные займы. Фактически, хотя тогда еще не было такого понятия, это был первый всеобъемлющий дефолт по иностранным долгам.
С принятием названного документа Россия оказалась в полной экономической блокаде. Позже Россия готова была пересмотреть вопрос царских долгов с чисто прагматической целью - получить новые кредиты. В 1919-1921гг. вопросы долгов затрагивались в основном в рамках двусторонних переговоров с Англией и Францией, но определенных результатов не дали.
В январе 1922г. Верховный совет союзников в Каннах принял решение о созыве международной экономической конференции и пригласил в ней участвовать советское правительство.
Эта конференция состоялась в апреле - мае 1922г. в древнем купеческом городе Италии Генуе, считавшемся родиной банковского дела. В ней приняли участие 34 страны.
В целом, оценивая имеющиеся материалы по этой конференции с позиции сегодняшнего дня, можно сделать вывод, что РСФСР весной 1922г. была довольно близка к серьезному прорыву политической и экономической изоляции. Но союзники, обремененные военными долгами, настаивали на первоочередном признании долгов и выплате по ним, после чего мог бы быть рассмотрен вопрос о новых кредитах. Советская делегация решительно отклонила условия по выплате старых долгов. Таким образом, Генуэзская конференция не привела к достижению соглашения по урегулированию русских долгов. Это же можно сказать и о Гаагской конференции 1922г., явившейся по существу продолжением Генуэзской.
Впоследствии вопрос о царских долгах поднимался на переговорах с Англией в 1924г. и 1929г., с Францией - в 1924 и 1927г., США- 1933 и 1934гг, в дальнейшем, переговоры по царским долгам прекратились практически до 80-х годов.
В настоящее время актуальность темы царских долгов возникла в связи со стрем лением СССР, и современной России выйти на международные финансовые рынки частных капиталов. По приня тым на этих рынках правилам, заемщик, имеющий за собой невозвращенные долги, не может рассчитывать на новые займы.
Поэтому были возобновлены переговоры с рядом стран Запада, чьи граждане являются владельцами царских облигаций. На этих переговорах были достигнуты решения об урегулировании вопросов царских долгов, а также о выплате частичной компенсации со сторо ны России. Такая компенсация по царским долгам, носившая скорее символический характер и не сопоставимая с реальной стоимостью купленных в свое время ценных бумаг, была выплачена гражданам США, Канады, Швейцарии и некоторых других стран. По договору, заключенному с Великобританией 15 июля 1986 г. во время визита в эту страну М. С. Горбачева, Соединенное в королевство отказывалось от всех претензий, возникших до 1 января 1939 года. Правительство СССР, в свою очередь, обязалось не предъявлять Правительству Соединен ного Королевства и не поддерживать претензии, возникшие до 1 января 1939 года.
Первоначально при регистрации лиц, пострадавших от аннулиро вания царских займов, предполагалось учитывать только семьи, уна следовавшие акции царских времен и сумевшие сохранить их в течение 80 лет. Но впоследствии было решено охватить как можно больше людей, и были зарегистрированы все лица, подавшие докумен ты. Это решение целиком зависело от французской стороны, так как никак не обусловливалось в совместном Меморандуме.
В результате оказалось 316 тыс. владельцев русских ценных бумаг, с объемом предъявляемых ими претензий 9 млн. франков. Большую часть ценных бумаг, предъявленных включенными в список гражданами, —
68 % — составляют долговые обязательства са мого царского правительства, 13,5 % — облигации российских железных дорог, 7% — акции различных частных фирм и 4% — обязательства отдельных городов и губерний.13 Практически все облигации были предъявлены физическими лицами. Это косвенно подтверждает давно ходившие в Париже слухи, что в прошлом (вероятно, еще в 60-е годы) СССР, заинтересованный в развитии международного сотрудничества, выплатил определенные компенсации ряду крупнейших французских банков и компаний.
Дореволюционные русские займы пользовались большой популяр ностью во Франции. Это объяснялось как большой их доходностью, так и сохранявшимся у французов доверием к России как надежному заемщику. Свой авторитет Россия поддерживала даже во время войны, обеспечивая оплату купонов по облигациям во всех странах. Для этого использовалась часть военных займов, предоставленных союзниками России.
Накануне первой мировой войны во Франции насчитывалось до 10 млн. держателей облигаций на сумму 31 млрд. золо тых франков. Каждая четвертая облигация, обращавшаяся на парижской бирже, была российской. После дефолта 1918 г. по этим бумагам был образован ряд объединений:
- Комитет защиты французских дер жателей русских государственных фондов, гарантированных русским государством бумаг и муниципальных займов;
- Комитет французских держателей бумаг промышленных обществ и банков в России;
- Нацио нальная лига французских интересов в России;
- Общественная комиссия по защите французских интересов в России и т. п.
Один только Коми тет защиты французских держателей русских государственных фондов провел в 1924-1925 гг. три конгресса, на которых выдвигались предложения по урегулированию проблемы погашения царских обязательств. В частности, предлагалось консолидировать долги по всем видам цен ных бумаг, погашать задолженность золотом и товарами, предоставить право престарелым держателям облигаций обменять эти бумаги на по жизненную ренту и т. п. Конечно, финансовые результаты переговорного процесса, с точки зрения французских собственников, лишь символически компенси ровали их потери. Обязательства России в размере 400 млн. долл. покрывают только 1-2% всей потенциальной задолженности. Поэтому данные договоренности были встречены неоднозначно. О своем несогласии с заключенными по этому поводу соглашениями между Францией и Россией заявляют многие органи зации, объединяющие держателей российских облигаций, возобновив шие свою деятельность после войны. В настоящее время во Франции насчитывается пять таких объединений — Национальное объединение защиты интересов держателей русских цен ных бумаг, Французская ассоциация держателей русских займов (АРРЕК), Национальное объединение защиты потомков дер жателей русских займов, Объединение держателей старых ценных бумаг, Национальная ассоциация французских держа телей акций недвижимости. Эти объединения представля ют интересы 500 тыс. человек, чьи суммарные претензии превышают 240 млрд. франков (около 40 млрд. долл.)14. Но все эти претензии могут быть отнесены лишь к французскому правительству, в то время как Россия уже выполнила свои обязательства, вытекающие из российско-французского Меморандума 1996 г. Компен сация была передана Франции в течение 1997-2000 гг. и завершена 1 августа 2000 г.
Как было отмечено ранее, доступ Совет ской России на мировой кредитный рынок был закрыт, в связи с отказом от выплаты царских долгов, однако институт го сударственного долга сохранился.
Советское правительство нуждалось в финансовых ресурсах, и поскольку мировой кредитный рынок был недоступен для страны, ос новные усилия по развитию механизма государственных заимство ваний были перенесены на внутренний рынок. Для достижения успеха были предприняты шаги по выпуску привлекательных для населения займов. Цель была достигнута путем продажи облига ций ниже номинала и высоких процентных доходов, выплачивае мых инвесторам.
В конце 20-х годов правительство, учитывая необходимость по лучения средств на рефинансирование накопленной задолженно сти, проведение политики индустриализации и недостаточный доступ на внешний рынок капиталов, расширило внутренние за имствования. К этому времени оно отошло от принципов рыноч ного управления государственным долгом, доходность займов рез ко снизилась. К 1930 году ликвидируются фондовые биржи, а новые займы размещаются среди населения уже в принудитель ном порядке.
Учитывая низкий уровень жизни населения, понятно, что моти вация последнего при накоплении сбережений — почти исключи тельно потребительские цели. Таким образом, очевидно, что лишь незначительная часть средств населения могла быть добро вольно предоставлена государству в качестве инвестиционных ре сурсов, что и обусловило стремление властей к скрытому принуди тельному изъятию этих ресурсов.
После второй мировой войны у СССР была возможность получить зна чительные дополнительные финансовые ресурсы, присоединившись к плану Маршалла по послевоенному восстановлению Европы. Однако политические соображения, связанные с опасениями правительства любой внешней зависи мости, привели к отказу СССР от плана Маршалла, участие в котором облег чило бы восстановление народного хозяйства после войны.
Помощь по плану Маршалла в основном предоставлялась безвозмездно, что не вызывало существенного роста задолженности участвующих в проекте европейских стран.
Идеи Маршалла вызвали критику в самих США, так как американцы сомневались в целесообразности столь круп ной внешней помощи, ресурсы которой могли бы пригодиться внутри страны.
В послевоенный период СССР получил только два кредита: один от США в 1945 году, другой кредит был получен у Швеции в 1947 г. для оплаты шведских поставок промыш ленного оборудования и некоторых других платежей СССР в Швеции. Недостаток внешних заимствований в значительной мере нивелировался поступлением репарационных платежей из Германии и от ее военных союзников.
В 50-е годы кардинальных изменений в политике СССР по отноше нию к внешним заимствованиям не произошло.
Некоторое смягчение международного положения в дальнейшем, способствовали тому, что с начала 60-х го дов при оплате импортного оборудования для крупных объектов начали использоваться прямые долгосрочные финансовые кредиты западных банков. Эти кредиты пошли на оплату поставок оборудования для химической и легкой промышленности. В соответствии с условия ми соглашений кредиты должны были обеспечить 85 % всех поставок, а остальные 15% Советский Союз оплачивал самостоятельно.
Подобная практика получила развитие и в дальнейшем. В связи с этим были построены многие крупные промышленные предприятия, игравшие структурообразующую роль в своих отраслях.
В 1966 г. СССР было подписано 7 новых кредитных соглашений на об щую сумму в 449 млн. руб., крупнейшее из которых предусматривало оплату товарных поставок и услуг автомобильного концерна «Фиат» для автозавода в Тольятти.
В последующем получила развитие новая форма сотрудничества - так называемые «компенсационные сделки», заключавшиеся в привлечении инвестиционных целевых кредитов, которые погашались поставками продукции предприятий, построенных с помощью этих кредитов. В самой схеме такого кредитования закладывалась определенная гарантия возврат ности кредита. Часть поставок в счет этих кредитов осуществлялось в форме товаров массового спроса, однако, эти поставки также рассма тривались как целевые. Срок, на который предоставлялись такие кредиты, составлял 10-15 лет.
Важное место в составе кредитов того времени можно назвать кредиты, предоставленные западноевропейски ми банками для покрытия импорта оборудования, труб и различных материалов в рамках сделки «газ—трубы». Эта сделка обеспечила поставки советского природного газа в ФРГ, Австрию, Италию, Францию и др. страны. По данной программе СССР получил кредитов на 11 млрд. долл., которые начали погашаться с 1984 г. Среди других крупных кредитных сделок 70-80-х годов можно отметить строительство автогиганта «КамАЗ» и других объектов.
Начиная с 60-х годов, це левые кредиты Советскому Союзу стали предоставлять страны СЭВ. Всего в 60—80-е годы с этими странами было заключено более 20 многосторонних соглашений о со трудничестве с использованием долгосрочных целевых кредитов.
Другой стороной этого сотрудничества стало наращивание сырьевого экспорта, который превращался в основной источник финансирования экономики.
В конце 80-х годов экономическое положение СССР быстро ухуд шалось. Произошло резкое сокращение золотовалютных резервов. Советское Правительство для решения платежных проблем по шло на массированную продажу золотых запасов государства. Если в середине 80-х годов они составляли около 2,5 тыс. тонн, то к концу 1991 г. снизились всего до 240 тонн, т.е. в 10 раз, достигнув небывало низкого уровня за всю историю России XX века.15
При обсуждении бюджета на 1989 г. Правитель ство впервые заявило о дефиците государственного бюджета в размере около 100 млрд. руб.
В 1989 г. была впервые обнародована и вели чина государственного внутреннего долга СССР, составившая к на чалу 1989 г. 400 млрд. руб. О масштабах внешнего долга было объявлено при обсуждении бюджета на 1991 г., где говорилось, что величина задолженности в пересчете на доллары должна была составить почти 71 млрд. долл. В то же время проблема внешней задолженности СССР уже давно обсуждалась в иностранных источ никах. Однако из-за закрытости информации их оценки существенно отличались друг от друга.
Свой вклад в наращивание внешнего долга внесла проводившаяся экономическая политика, не обеспеченная соответствующими ресур сами. Развитию экономического кризиса способствовали и другие фак торы: непродуманная антиалкогольная кампания, приведшая к потере значительных доходов бюджета (на алкогольные напитки приходи лось до трети оборота продовольственных товаров), ошибочная финансовая по литика (сохранение огромных дотаций неэффективным произ водствам, распыление инвестиций и т. п.), усиливавшая инфляционные процессы.
В 1991 г. экспорт нефти упал на 50%, что значительно уменьшило приток валюты в страну. Уже к 1986 г. цена на основной экспортный товар СССР — нефть – упала до 10 долл. за баррель, тогда как в конце 70-х годов она составляла 30 долл. Уменьшилась цена на газ и ряд других важнейших топливно-сырьевых товаров.
Одновременно с этими обстоятельствами возникла необходимость выплаты внешней задолжен ности, в структуре которой преобладали краткосрочные и среднесроч ные кредиты коммерческих банков. В бюджете на 1991 г. на погашение внешней задолженности было выделено 9 млрд. руб. (бо лее 16 млрд. долл. по официальному курсу), что составляло свыше 20% от всего объема долга.
В 1990-1991 гг. стали возникать конфликты из-за неспособности советских импортеров опла тить уже полученные ими товары. Иностранные фирмы в основном перешли на аккредитивную форму расчетов с советскими внешнетор говыми организациями. Внешэкономбанк СССР, который монопольно обслуживал внешнеторговые операции в Советском Союзе, 19 ноября 1991 г. объявил о своей неплатежеспособности. В 1991 г. иностранные коммерческие банки перестали предоставлять СССР негарантированные кредиты. Правительство бы ло вынуждено прибегнуть к выдаче гарантий на получаемые кредиты. Только с января 1990 г. до середины 1991 г. было получено 7,5 млрд. долл. кредитов под гарантии правительства СССР. Ситуацию с внеш ним финансированием несколько смягчило открытие в 1991 г. ря дом западных стран кредитных линий на 6,8 млрд. долл., в рамках которых кредиты гарантировались правительствами самих этих госу дарств или крупнейшими правительственными страховыми агентства ми или агентствами экспортного кредитования.
Кроме кредитов развитых западных стран, СССР был вынужден прибегнуть к заимствованиям в араб ском мире (Объединенные Арабские Эмираты, Кувейт, Саудовская Аравия), в соци алистических странах (Югославия, Чехословакия, Китай). Кроме того, дополнительные финансовые ресурсы были получены в 1988 г. на рынке еврооблигаций, размещенных на сумму 1,9 млрд. долл..
Увеличение внешнего долга к началу 90-х годов стало вызывать все большее беспокойство на Западе. В частности, в 1992 г. в конгрессе США проводились специальные слушания по советскому долгу. Центр тяжести дискуссии лег на проблемы преемственности долга после распада СССР и необходимо сти продолжать помощь. Основными причинами резкого ухудшения экономической ситуаций в СССР стали: продолжающаяся поддержка военно- промышленного комплекса; многомиллиардная военная помощь странам третьего мира; падение цен на советскую нефть и уменьшение спроса на оружие; кроме того, СССР оставался закрытой страной для своих западных партнеров, которые практически ничего не знали о состоянии его валютных резервов и золотых запасов.
Динамика внешнего долга СССР представлена следующими данными.
Таблица 1.
Рост внешнего долга СССР, млрд. долл.
|
1975 |
1980 |
1985 |
1987 |
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
|
15,4 |
25,2 |
31,4 |
38,3 |
42,2 |
53,9 |
62,5 |
67,9 |
78,6 |
103,7 |
Источник: Business Moscow news. 1994. № 50
Наибольшие абсолютные приросты задолженности наблюдались после 1985 г., причем рост задолженности в 1991-1993 гг., когда СССР перестал существовать, вы зван уточнением ее размеров в связи с принятием Россией на себя обязательств по советскому долгу. Структура государственного долга по видам задолженности представлена в табл.2.
Структура внешнего долга СССР по видам задолженности, млрд. долл.
|
Виды долговых обязательств |
1989 |
1991 |
1993 |
|
Весь долг |
53,9 |
67,9 |
103,9 |
|
Долгосрочный долг, в т. ч. официальным кредиторам частным кредиторам |
35,7 2,2 33,6 |
55,3 9,7 45,7 |
- 67,8 36,1
|
|
в т.ч. еврооблигации банкам и фирмам |
1,4 32,2 |
1.9 43,8 |
- 36,1
|
|
Краткосрочная задолженность |
18,2 |
12,6 |
- |
Составлено по: Источник: Business Moscow news. 1994. № 50 – 51. С. 19.
Как видно из приведенных в таблице данных, доля официальных кредиторов — правительств других стран выросла с 2,2 млрд. долл. в 1989 г. до 67,9 млрд. долл. в 1993 г. Резкое увеличение этого показателя в 1991-1993 гг. свя зано с сокращением коммерческого финансирования и значительным расширением финансирования на правительственном уровне, а также с переоформлением части обязательств, в том числе просроченной коммерческой задолженности (прежде всего, перед бывшими социалистическими странами) в задолженность перед государствами.
Это отразилось и на некотором улучшении структуры долга по срав нению с 1989 г. за счет уменьшения доли краткосрочных (менее 1 года) кредитов коммерческих банков.
Таким образом, к моменту распада СССР, страна накопила достаточно большой объем долговых обязательств, которые впоследствии привели к необходимости реструктуризации принятого на себя Россией долга из-за невозможности его обслуживания по первоначальным графикам.
Многие специалисты ставят под со мнение правомерность принятия на себя постсоветской Россией долга бывшего СССР в полном объеме. Ряд экспертов даже предлагает в ка честве простого решения долговой проблемы отказаться от уплаты советского долга.
Такое правопреемство не признается также некоторыми зару бежными странами. Неопределенное правовое поле, как считают они, отодвигает на длительный срок решение многих вопросов, связанных с переоформлением финансовых активов и зарубежной собственности.
Тем не менее принятие на себя обязательств по долгу бывшего СССР открыло дорогу крупномасштабной финансовой помощи, которой, как показала практика, Россия не смогла как следует воспользоваться. Это, наоборот, привело к росту внешней задолженности, обострившему финансовое положение страны и затрудняющему выход из кризиса.
Принятие Россией на себя советского долга происходило в два этапа.
На первом этапе (октябрь-декабрь 1991 г.) произошло признание долга бывшего СССР и раздел долга (и за рубежных активов) между бывшими союзными республиками. Комитет по оперативному управлению народным хозяйством при Правительстве СССР провел переговоры с республиками бывшего СССР и основными кредиторами. На основа нии достигнутых договоренностей были подготовлены два документа.
Первым документом был «Меморандум о взаимопонимании в отношении задолженности СССР и его правопреемников иностранным кредито рам», подписанный Комитетом по оперативному управлению народным хозяйством при Правительстве СССР и Парижским клубом кредиторов в октябре 1991 г. В Меморандуме был обозначен порядок обслужива ния старых долгов на основе принципа солидарной ответственности по долгу бывшего СССР, который предусматривал, что долг бывшего Советского Союза будет поделен между республиками. При этом если какая-то республика сама платить не сможет, за нее это должны будут делать остальные республики. Таким образом, согласившись с принципом солидарной ответственности, Россия фактически брала на себя обяза тельство платить за другие республики, если они не будут погашать свою часть задолженности.
Вторым документом детально рассматривались вопросы финансового наследства СССР. Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР, который был подписан в Москве 4 декабря 1991 г.
В указанном Договоре были закреплены конкретные доли каждой из постсо ветских республик во внешнем долге бывшего СССР. По данному договору на Россию пришлось всего 61 % долгов и, соответственно, 61 % активов (задолженность по креди там, которые Советский Союз предоставлял третьим странам, золотовалютный запас и имущество за рубежом).
Договор предусматривал создание соответствующего механизма, обеспечивающего его выполнение. Агентом по управлению задолженностью был назначен Внешэкономбанк СССР. В Договоре предусматривалась процедура разделения золотовалютных фондов и резервов СССР, инвестиций и недвижимости СССР за рубежом; механиз м погашения и обслуживания долга, и т. п.
На втором этапе (январь 1992 г. - апрель 1993 г.) произошло юридическое переоформление обязательств по всему внешнему долгу бывшего СССР на РФ. Другие бывшие союзные республики были освобождены от взятых ими обязательств по обслуживанию союзного долга по Меморандуму от 28 октября 1991 г. Одновременно с этим, имела место позиция России, что страна должна взять на себя и весь долг, и все активы бывшего СССР. Однако величина активов была явно переоценена: размер только финансовых активов (задолженность по советским кредитам, предоставлявшимся зарубежным странам) — свыше 140 млрд. долл. по официальному курсу Госбанка на момент распада СССР. А ведь оставалась еще огромная зару бежная собственность, алмазный фонд, золотовалютные резервы и т. п., которые должны были обеспечить перевес над долгами. На практике надежды на финансовые активы оказались во многом не оправданными. По оценке ВЭБ, сделанной уже в середине 90-х годов, больше половины долгов СССР можно отнести к разряду безнадежных.
Объективные трудности имели место и в определении величины внешнего долга. Это было связано с тем, что при международных расчетах использовалось более 500 валют, как реальных национальных валют, так и валют, специально созданных для обслуживания разных сделок (например, переводные рубли, клиринговые переводные рубли, клиринговые дол лары США и т. п.). Их пересчет в свободно конвертируемые валюты был связан с серьезными экономическими и политическими проблемами.
Перевод долга на Россию был осуществлен с помощью схемы «нулевого варианта», иными словами Россия брала на себя единоличную ответственность по уплате долга за те республики, с кото рыми были подписаны соглашения, получая взамен и приходившуюся на них часть активов. Первые соглашения о «нулевом варианте» были подписаны летом 1992 г. с Беларусью, Туркменистаном и Кыргызстаном, а затем и с остальными республиками.
Многие специалисты сомневались в целесообразности этого ша га. Так, бывший министр финансов РФ (1998-1999 гг.) М. Задорнов считает такое решение ошибочным, ибо сторонники этого шага «явно переоценили среднесрочные экономические перспективы России».16
Некоторые авторы отмечают, что в управлении внешним долгом недо статочно использовались серьезные геополитические уступки, сделан ные Россией. Так, например, С. Станкевич отмечал, что «уже в начале 90-х мы могли списать все долги бывшего СССР в обмен на вывод войск из Европы и признание новых государств, ...но все это не было использовано»17.
В «нулевых вариантах», по оценке ряда экспертов, Россия шла на определенные уступки своим партнерам, за которые могла попросить и часть активов. Да и сейчас многие вопросы задолженности по отношению к России решаются с трудом из-за отсутствия у стран СНГ средств для выпла ты долга, а наличие активов создавало бы определенный потенциал в этом отношении. Наконец, как показывает международная практика, «подвешенность» некоторых вопросов также может являться плюсом в переговорах.
После принятия на себя в полном объеме долгов СССР, Россия столкнулась с необходимостью соблюдения напряженного графика обслуживания внешнего долга.
В течение четырех лет (1992-1995 гг.) предстояло погасить почти 60 млрд долл. Естественно, с таким объемом долговых выплат не могла справиться российская экономика.
Фактически тогда начались первые российские технические дефолты: кредиторы (прежде всего, члены Па рижского и Лондонского клубов) все это время, не объявляя суверен ного дефолта, предоставляли отсрочки платежей. Всего до заключения всеобъемлющих соглашений о реструктуризации только в рамках Лон донского клуба была предоставлена двадцать одна 90-дневная отсрочка платежей.
Различные аспекты первой большой реструктуризации советских долгов Россией в 90-е годы довольно подробно освещены в литера туре, в частности, в работах А.Н. Шохина, А.Г. Саркисянца, А. Илларионова.
Переговоры постсоветской России с Па рижским клубом кредиторов нашли отражение в Соглашении от 2 апреля 1993 г. Данная договоренность касалась только платежей, просроченных в 1992-1993 гг., хотя отсрочка по этим плате жам предоставлялась на достаточно продолжительный период — 10 лет, в том числе давался льготный период в 5 лет.
После трехлетних переговоров со странами Париж ского клуба в апреле 1996 г. удалось заключить рамочное соглашение о реструктуризации уже всей суммы накопленных долгов.
По состоя нию на начало 1996 г. задолженность Парижскому клубу оценивалась примерно в 38 млрд. долл. Соглашение фиксировало, с одной стороны, многолетнюю реструктуризацию текущих платежей, приходящихся на пери од с 1 января 1996 по 1 апреля 1999 гг. С другой стороны, оно закрепило договоренность о реструктуризации накопленного долга по состоянию на 1 апреля 1999 г., т.е. предстоящих платежей. В результате этой ре структуризации средний срок выплаты этих долгов увеличился от 19 лет до 24 лет. В результате реструктуризации на период до 2020 г. должно было быть выплачено 45 % всего долга, а 55 %, включавшие краткосрочные обязательства, — до 2115 г. При этом выплата должна была начаться только после окончания льготного периода и осуществляться нараста ющими платежами.
Одновременно с переговорами по Парижскому клубу проходили пере говоры с Лондонским клубом. В ноябре 1995 г. во Франкфурте-на-Майне между Правитель ством РФ и представляющим интересы Лондонского клуба кредиторов Банковским консультативным комитетом был подписан Меморандум о согласованных принципах глобальной реструктуризации долга быв шего СССР Лондонскому клубу, включая проценты на длительный срок (до 25 лет) и о предоставлении льготного периода (до 6 лет). Ответчиком по долгу был определен ВЭБ.
Подписание Меморандума означало достижение принципиальной договоренности по реструктуризации. После этого осуществлялась вы верка задолженности, в ходе которой были проанализированы свыше 27 тыс. отдельных долговых требований 423 кредиторов в 15 валютах. Такого масштаба сделки не было за всю предыдущую историю клуба.
Итоги выверки задолженности нашли отражение в финальном па кете документов России с Лондонским клубом, подписанном б ок тября 1997 г. и ознаменовавшем окончание процесса реструктуризации. Основной долг коммерческим банкам реструктурировался до 15 декабря 2020 г., а процентные платежи - до декабря 2015 г.
В 1992 г. страны « семерки» приняли решение о предоставлении России пакета западной помощи в размере 24 млрд. долл. Из этой помощи Россия реально получила 13,6 млрд. долл. кредитов, но в этот пакет помощи были включены отсрочки по уплате долга в размере 7,2 млрд. долл.
Положительная оценка Западом российских реформ сказалась в це лом на отношении кредиторов к реструктуризации. Сейчас, когда си туация после российского кризиса изменилась, Россия сталкивается со значительно более серьезными трудностями в переговорах по своим долговым проблемам. В данной связи приходится только сожалеть, что относительно благоприятные политические условия середины 90-х годов не были использованы в должной мере для более серьезного облегчения долгового бремени страны.
Кроме того, Россия не смогла использовать благоприятное от ношение кредиторов для списания части долга. С самого начала пе реговоров о реструктуризации она ни разу не поставила вопроса о ча стичном списании задолженности. Здесь, вероятно, сказался недостаток опыта по управлению долгом, который предполагает постоянную на целенность на улучшение условий обслуживания долга в долгосрочной перспективе, а не достижение быстрых, но краткосрочных результатов. Также такая позиция могла бы быть продиктована и тем об стоятельством, что Россия только недавно приняла на себя все долги СССР, «разменяв» их на советские активы. Списание долга могло бы вызвать недовольство стран СНГ, отказавшихся от своей части активов.
Соглашения с Парижским и Лондонским клубами создали юриди ческую базу для развития отношений и с остальными группами кре диторов. Она основывалась на принципе равного отношения ко всем кредиторам, который исключал оплату долга мелким кредиторам, если не осуществлялись платежи крупным кредиторам. Поэтому, если до вес ны 1993 г. осуществлялась практика небольших выплат по задолжен ности фирмам-поставщикам, то после заключения соглашений с Парижским и Лондонским клубами появи лись все основания для отсрочки платежей. При этом было сделано упоминавшееся выше Заявление Правительства РФ о переоформлении коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными кредиторами (от 27 сентября 1994 г.), подтвердившее принципиальную готовность платить по этим долгам.
На официальных кредиторов, не входящих в Парижский клуб, приходилось в 1993 г. примерно 33 млрд. долл., или 30% всего долга. Так, соответствующие соглашения были заключены с бывшими европейскими странами СЭВ. В результате зачета взаимных задолженностей с Польшей и Болгарией внешняя задолженность сократилась на более чем 9 млрд. долл. Были подписаны соглашения, регулирующие отношения по советским дол гам, с Республикой Корея, Турцией, Кувейтом и некоторыми другими государствами.
1.Охарактеризуйте основные направления оптимистической и пессимистической школ теории государственного долга.
2. Какова роль государственного долга в стимулировании экономического роста в экономической теории Дж. Кейнса?
3. Какую оценку дают долговым отношениям «неокейнсианцы»?
4. Как оценивают долговые проблемы российские экономисты?
5. В чем состояли причины успешных государственных заимствований царской России?
6. Назовите основных кредиторов царской России.
7. На какие цели осуществлялись государственные заимствования в царской России?
8. Какие экономические и политические последствия имел первый дефолт после революции 1917 г. в России?
9. Какие решения по урегулированию царских долгов были приняты на Генуэзской и Гаагской конференциях 1922 г.?
10. Назовите причины возобновления переговорного процесса по царским долгам в 80-е годы и их результаты.
11. В чем состояли особенности государственных заимствований в 1920-30-х гг.?
12. Охарактеризуйте состояние внешних государственных заимствований СССР в 1960-70гг.
13. Какие преимущественно кредиты предоставлялись СССР западноевропейскими банками?
14. Как можно охарактеризовать долговые отношения СССР со странами СЭВ?
15. Какими причинами был вызван рост государственного долга к моменту распада СССР?
16. Каким образом было осуществлено принятие Россией долга бывшего СССР?
17. Кому стали принадлежать активы бывшего СССР?
18. Как была осуществлена реструктуризация бывших советских долгов в рамках Парижского и Лондонского клубов кредиторов?
Финансовое благополучие любого государства основывается на своевременной и полной мобилизации доходов бюджета. Государство, как аппарат управления обществом, нуждается в денежных средствах. Большая часть этих средств поступает в бюджет через систему налогов. Кроме того, государство может привлекать дополнительные финансовые ресурсы, формируя их на кредитной основе. Таким источником ресурсов выступает государственный кредит.
Необходимость использования государственного кредита для нужд государства вытекает из противоречий между величиной этих потребностей и возможностью государства удовлетворить их за счет доходов бюджета. Доходы государства заданы в виде уровня налогообложения, установленного законодательством. Расходы имеют тенденцию к росту, особенно если государство переживает политический или экономический кризис. Регулирование экономики, про ведение социальной политики, обеспечение обороноспособности страны, содержание пенецитарной системы, международная дея тельность требуют от государства постоянного увеличения бюд жетных расходов. С помощью задолженности государству удается мобилизовать необ ходимые для своей деятельности дополнительные финансовые ре сурсы.
Целесообразность применения государственных заимствований для финансирования дополнительных государственных расходов оп ределяется значительно меньшими негативными последствиями для государственных финансов по сравнению с монетарными приемами (например, дополнительной денежной эмиссией) балан сирования доходов и расходов правительства. Государственные займы как источник мобилизации дополнительных ресурсов являются важным фактором ускорения темпов социально-эконо мического развития страны. Использование методов и форм кредитного финансирования очень часто дает государству один из самых гибких инструментов регулирования микро- и макроэкономических процессов, а стратегия управления государ ственным долгом и соответствующая ей стратегия в области финанси рования дефицита бюджета выступают главными элементами, балансирующими всю схему бюджетной политики в целом.
Практика кредитного финансирования возрастаю щих государственных расходов является политически более бла гоприятной для правительства, чем простое повышение налогов.
Остановимся более подробно на вопросе, почему политика кредитного финансирования государственных расходов одобряется, или, по крайней мере, рассматривается как приемлемый вариант экономи ческими субъектами. Это обусловливается следующими факторами.
Во- первых, можно предположить, что большинство населения до конца не понимает, что государствен ный долг сегодня обычно связан с усилением налогового бремени в будущем. Таким образом, экономический субъект не всегда при нимает в расчет будущие изменения налогов, связанные с текущей государственной политикой и считает себя богаче при финансируемом за счет займов, снижении налогов. Согласно проведенным в США опросам, большинство опрошенных высказываются одновременно как за снижение государственных дефицитов, так и против увеличения государ ственных доходов при неизменяемой расходной части бюджета. Данная противоречивость взглядов может быть объяснена только достаточной “близорукостью” населения.
Во- вторых, достаточно часто политики в целях уменьшения политических из держек сами стремятся содействовать сохранению у избирателей подобной “фискальной иллюзии”. Посредством организации до полнительных бюджетных и внебюджетных фондов, проведения квазифискальных мероприятий государственным органам удает ся скрыть значительную часть бюджетного дефицита. При этом официальная статистика очень часто не учитывает задолженность, возникающую из обусловленных обязательств государства (например, будущие дефициты в социальном страховании, пенсии государственных служащих и т.п.).
В- третьих, ограниченная продолжительность жизни имеет огромное значение при объяснении популярности государственной задо лженности как инструмента финансирования государственных расходов. Ныне живущее население предполагает, что будущие налоги придется платить не ему, одобряет методы дефицитного финансирования. В этом случае привлекательность дефицитного финансирования нельзя объяснить “фискальной иллюзией”, скорее, напротив, речь идет о достаточно точном расчете со стороны населения. Причем кредитное финансиро вание государственных расходов может быть наиболее желатель но для лиц среднего и пожилого возраста, так как представляет альтернативу повышению налогов. Особенно актуальна эта идея для стран со значительной долей пожилого населения, т.е. почти для всех индустриально развитых стран. Причем решающую роль здесь играет не ожидаемая биологическая продолжительность жизни, а скорее оставшийся временной период, в течение которого индивидуум обязан платить.
Как видим, наряду с демографическим развитием законодательно установленный возраст, необходимый для выхода на пенсию, явля ется значительным фактором воздействия при рассмотрении воп росов привлекательности дефицитного финансирования.
В начале 80- х годов 20 века появилась разработанная R. Вагго, концеп ция “межгенеративного альтруизма”. Содержание ее сводилось к следующим основным моментам. Поскольку будущие поколения являются детьми и вну ками нынешнего поколения, то они не могут считаться незави симыми экономическими агентами. Более того, ныне живущее поколе ние заботится о будущих поколениях, что объясняет существова ние определенной степени альтруизма в отношениях между раз личными поколениями. Согласно названной концепции, решения принимаются не отдельным лицом, которое живет ограниченное число лет, а семьей, которая существует не определенно долго. Исходя из сказанного, индивидуум решает, сколько ему потреблять, исходя не только из своего собственного дохода, но и принимая во внимание будущие доходы членов своей семьи. Рассматривая угрожающее своим детям бремя долгов как свои собственные обязательства, родители направляют полученные за счет снижения налогов дополнительные средства не на потреб ление, а на сбережения, чтобы оставить их в наследство своим детям, которые будут платить повышенные налоги. Однако резкое снижение рождаемости и увеличение коли чества бездетных семей в индустриаль ных странах свидетельствует об ослабле нии связей между поколениями. В этой связи концепция “межгенеративного альтруизма” теряет свою актуальность и де фицитное финансирование находит все большую поддержку среди населения.
Финансирование государственных расходов с помощью государственного кредита предос тавляет налогоплательщикам возможность избежать в настоящее время увеличения налоговых отчислений, т. е. отнести бремя налогов на неопределенное время в будущее. Такая мера, на первый взгляд, не приносит налогопла тельщикам никаких преимуществ, поскольку отсрочка плате жей не является бесплатной. Задолженность увеличивается на сумму выплачиваемых государственными органами процентов. Таким образом, налогоплательщи ку все равно, платит ли он налоги сегодня или через некоторое время, но уже с процентами.
Однако все сказанное является справедливым только для совершенных рын ков капитала, где каждый может получить кредит только на основе ожидаемых в будущем доходов, из кото рых затем осуществляется возврат кредита и причитающихся за этот кредит процентных платежей. В этом случае полученная в результате дефицитного финансирования отсрочка налоговых платежей является вполне обычным кредитом. Как известно, совершенных рынков капитала не существует. Поэтому часто ин дивидуум, не обладающий в настоящее время недвижимостью или активами, превышающими по стоимо сти сумму кредита, но рассчитывающий на доходы в будущем, не может получить желаемый кредит в частном секторе. Таким образом, богатые и бедные группы населения име ют неодинаковые условия для получения займов на кредитном рынке. Через дефицитное финан сирование (и как следствие, отсрочку налоговых платежей) огра ниченные в ликвидности индивидуумы улучшают свое сегодняшнее имущественное положение, так как в этом слу чае для таких домохозяйств дефицитное финансирование аналогично предоставлению кредита под рыночный процент. Следовательно, государ ственный долг имеет в этом случае для них явно положительный результат.
Эта точка зрения представляется достаточно интересной для стран с недостаточно развитыми финансовыми рынками, к которым можно отнести Россию и другие страны с переходной экономикой, так как дефицитное финансирование здесь способ ствует фактическому улучшению функционирования рынков ка питала. Для стран с развитой рыночной экономикой, у которых доступ к коммер ческим кредитам является достаточно свободным, данный вопрос является не столь актуальным. Кроме того, приведенные выше размышления не учитывают того фактора, что государство, как и частные кредиторы, должно принимать во внимание трансакционные издержки, связанные с взиманием в будущем повышенных налогов для финансирования выплаты взятых на себя долговых обязательств. Как пример здесь можно привести трудности, с ко торыми сталкивается государство, чтобы преодолеть практику ук лонения от уплаты налогов, и последствия, связанные с функцио нированием “теневого” рынка труда.
Используя кредитное финансиро вание государственных расходов, правительство пытается решить те или иные задачи развития экономики, которые иначе просто недостижимы или, при попытке использования других методов, несут значительные издержки.
Экономическая теория определяет следующие цели государственной за долженности:
Цель проведения фискальной долговой политики государства состо ит в займе средств, а также в создании рынка долговых го сударственных обязательств, позволяющего в долгосрочной перспективе по мере необходимости занимать все новые финансовые средства для своих нужд. Ос новной задачей министерства финансов, Центрального банка является, с одной стороны, управление доходностью, с другой - структурирование сроков обраще ния и объемов долговых обязательств. Так, например, в период пика, когда процентные ставки достаточно высоки, государство должно стремиться выпускать в обращение краткосрочные обяза тельства и избегать долгосрочных. Наоборот, в фазе экономичес кого спада с достаточно низкими процентными ставками пред ставляется целесообразным эмиссия долгосрочных ценных бумаг с умеренными процентами.
Стабилизация экономики и стимулирование ее роста за счет государственных займов находятся в центре дискуссии о целях и влиянии дефицитного финансирования. Госу дарственные органы посредством мероприятий, финансируемых на кредитной основе, пытаются активно воздействовать на конъ юнктурно важные величины: безработицу, уровень цен, внешне экономический баланс и т.п. Кроме того, государственный кредит, являясь средством увеличения финансовых возможностей государ ства, может выступать важным фактором ускорения социально-экономического развития страны. Однако значительный рост бюджетных дефицитов и государственной задолженности в последние десятилетия вызвал сильную критику в адрес правительств, пытающихся за счет дефицитов стимулировать экономическое развитие. При этом критические размеры внутренней и внешней задол женности и, как следствие, рост процентных платежей во многих странах привели к ограничению возможностей управления госу дарственным долгом или даже к дестабилизирующим воздействи ям на экономику в целом.
Аллокативная цель ( т. е. оптимального распределения ресур сов) является одной из важнейших целей государственной деятельности. Государство пытается с помощью кредитного финансирования увеличить производство товаров и услуг, произведенных в госу дарственном секторе (иными словами, повысить долю государ ственных расходов в валовом национальном продукте), и одновре менно создать необходимые условия для увеличения производства в частном секторе. Через рост государственной задолженности правительство финансирует свои расходы в том случае, если они не покрываются доходной частью бюджета. Использование госу дарственного долга как инструмента аллокативного воздействия на экономику объясняется, прежде всего, возможностью отсрочки во времени выплат по государственным обязательствам. В этом случае государственный долг представляет собой средство пере распределения богатства следующего поколения налогоплатель щиков (которому придется платить повышенные налоги) в пользу нынешнего поколения (которое платит меньшие налоги). Государ ственные заимствования, таким образом, помогают правительству при влечь средства будущих поколений к финансированию государ ственных проектов, необходимых как для нынешнего, так и для следующих поколений. Такое “пере кладывание финансового бремени” на будущие поколения не мо жет быть оценено только позитивно; здесь необходимо также ис следовать негативные эффекты возрастающей долговой нагрузки для будущих поколений, не забывая, что мобилизуемые с помо щью государственной задолженности средства являются антици пированными, т.е. наперед взятыми налогами.
Государственный кредит представляет собой совокупность распределительных отношений по мобилизации государством временно свободных денежных средств населения, предприятий и учреждений на условиях срочности, возвратности и платности для финансирования потребностей государства сверх текущих возможностей.
Государство может использовать заемные средства при нормальном ходе экономических процессов, например, связанных с сезонностью, несовпадением поступления налогов с периодом расходов и т.д. Однако чаще всего привлечение дополнительных ресурсов требуется при возникновении тяжелого финансового положения государства (война, спад производства и другие причины, приводящие к бюджетному дефициту).
В современных условиях становится очевидно, что государственный кредит и государственный долг такие же важные экономические категории, как налоги, бюджет, денежное обращение, и несут не меньшую нагрузку в создании сбалансированных государственных финансов и стабильного денежного обращения. Поэтому важно понять сущность государственного кредита и государственного долга, формы и методы мобилизации, а также значение для финансирования бюджетного дефицита.
Необходимость использования государственного кредита для нужд государства, как было отмечено ранее, вытекает из противоречий между величиной этих потребностей и возможностью государства удовлетворить их за счет доходов бюджета.
Возможность существования государственного кредита, так же как и банковского, заложена во временной разнице между получением и использованием доходов предприятиями и населением. У населения постоянно образуются временно свободные денежные средства в связи с их накоплением, с получением наследства, неравномерностью оплаты, отложенным спросом, в связи с острейшим дефицитом товаров и услуг. Те же тенденции имеют место и в движении денежных средств предприятий и организаций: свободные средства могут появляться у юридических лиц в связи с неравномерностью осуществления крупных капитальных вложений в производство и социальную сферу, временно свободными могут быть резервные фонды предприятий и т.д.
Иногда население и трудовые коллективы идут на сознательное ограничение потребления.
В условиях командно- административной экономики государственные займы, например, использовались как одна из форм принудительного изъятия части средств предприятий и заработной платы населения. Принудительными были госзаймы, выпущенные в период Великой Отечественной войны и размещаемые среди населения по подписке.
Денежные средства, привлекаемые на основе государственного кредита, поступают в распоряжение государства и превращаются в дополнительные финансовые ресурсы. Через определенный период времени позаимствованные ресурсы должны быть возвращены с процентами. Источником для погашения кредита являются налоговые поступления. Как отмечалось в предыдущей главе, К. Маркс назвал государственный кредит антиципированными (взятыми наперед) налогами. Численный же состав налогоплательщиков и кредиторов государства, как и величины денежных потоков, как правило, не совпадают.
Известно, что основной формой государственных доходов являются налоги. Заимствования же не представляют доход государства, так как подлежат возврату кредиторам. Обозначим основные отличия между налогами и займами:
При осуществлении кредитных операций государство может выступать заемщиком средств, а население, предприятия и организации - кредиторами. Иногда государство само может оказаться в роли кредитора. Такое явление встречается не только в сфере межгосударственных отношений, но и во внутренней финансовой жизни по линии использования бюджетных ссуд. Когда государство берет на себя обязательства за погашение займов, взятых физическими и юридическими лицами, оно является в этом случае гарантом. Особенностью этого вида кредитных отношений является то, что, если должник своевременно и в полной мере рассчитается с кредитором, гарант не несет дополнительных затрат.
Государственный кредит, как экономическая категория, обладает своей спецификой. Он находится на стыке двух видов денежных распределительных отношений: финансов и кредита и поэтому несет на себе черты двух названных категорий.
Как один из видов кредита государственный кредит должен обладать главными атрибутами кредита: срочностью, возвратностью и платностью.
Но в то же время он имеет свою специфику.
Первая и главная его особенность состоит в том, что потребность в нем возникает чаще всего из-за финансовых затруднений страны. Источником его погашения выступает бюджет государства. Банковский кредит, как правило, используется для кредитования предприятий, для бесперебойного обеспечения денежными ресурсами процесса воспроизводства, т.е. носит в основном производительный характер. Следовательно, использование кредита как капитала создает условия для его погашения и выплаты процента.
Во-вторых, государственный кредит используется чаще всего для покрытия бюджетного дефицита и в последующем может быть направлен на финансирование широкого круга расходов. Банковский кредит в основном имеет строго целевое назначение.
В-третьих, при банковском кредитовании сроки возврата денежных средств строго регламентированы. Если они нарушаются, то банк применяет санкции к заемщику. При государственном кредите санкции к государству применяются редко. Деньги должны возвращаться кредитору по мере истечения срока действия займа, но иногда займы аккумулируются, могут быть перенесены сроки их возврата, средства, вложенные в облигации, может «съесть» инфляция и т.п., т.е. население практически бесправно по отношению к заемщику и не может предъявить никаких претензий.
Как финансовая категория государственный кредит выполняет свое общественное назначение, прежде всего, в фискальной и регулирующей функции.
Через фискальную функцию государственного кредита осуществляется формирование централизованных денежных фондов государства. В современных условиях доходы, полученные путем государственных заимствований, являются вторым по объему после налогов источником финансирования расходов бюджета.
Финансирование расходов государства за счет позаимствованных средств несет в себе положительные и отрицательные стороны. Положительным моментом здесь является то, что, производя расходы капитального характера, государство распределяет бремя налогов более равномерно во времени. Строительство объектов долговременного пользования, т.е. для нескольких поколений, можно финансировать не только за счет ныне живущих, но и последующих поколений. При этом, важное значение имеет то, чтобы построенные объекты и проведенные мероприятия в последующем приносили прибыль, сокращая тем самым налоговое бремя последующих поколений. При непроизводительном использовании мобилизованных капиталов, например, для финансирования военных расходов, или текущих социальных расходов мы имеем отрицательный результат, т.к. источником погашения займов могут быть в данном случае лишь дополнительные налоги или новые займы.
Регулирующая функция государственного кредита состоит в том, что государство, мобилизуя средства физических лиц, сжимает их платежеспособный спрос. Например, если позаимствованные средства будут направлены в инвестиции, то произойдет абсолютное сокращение денежной массы в обращении. Если же средства будут направлены на финансирование текущих нужд государства (например, на выплату заработной платы бюджетной сферы, пенсии и т.п.), то сокращение денежной массы не произойдет, будут наблюдаться перераспределение денежных потоков между группами населения. Кроме того, регулирующая функция кредита проявляется тогда, когда государство выступает на финансовом рынке в качестве заемщика и тем самым увеличивает спрос на заемные средства и, следовательно, способствует росту цены кредита. Регулирующая роль государственного кредита в общественном воспроизводстве способствует и обеспечению перераспределения денежных средств между территориями государства.
Функционирование государственного кредита ведёт к образованию государственного долга.
Государственный долг – это сумма задолженностей по выпущенным и непогашенным долговым обязательствам государства, включая начисленные по ним проценты.
Основным (или капитальным) государственным долгом называется вся сумма задолженности государства, по которой не наступил срок платежа и которая не может быть предъявлена к оплате в течение данного периода. Текущим государственным долгом называется задолженность государства по обязательствам, по которым наступил срок платежа.
В условиях кризиса экономики правительству для покрытия огромных государственных расходов не хватает налоговых поступлений, а денежная эмиссия ведет к инфляции. Отказ правительства от использования на эти цели кредитов Центрального банка привел к тому, что их место заняли внешние и внутренние займы. В результате резкого увеличения дефицита бюджета и растущих заимствований существенно возрос государственный долг России как внешний, так и внутренний.
Государственный долг растет в разных странах разными темпами. Превышение государственного долга над ВВП более чем в 2,5 раза считается опасным для стабильности экономки, особенно для устойчивого денежного обращения.
Различают внутренний и внешний государственный долг. Остановимся более подробно на их сущности.
Внутренний государственный долг- это долг своему населению. Он приводит, прежде всего, к перераспределению доходов внутри страны. Утечки товаров и услуг обычно не происходит, но возникают определенные изменения в экономической жизни, последствия которых могут быть весьма значительными.
В современных условиях внутренний государственный долг создается, прежде всего, не как финансовый, а как политический инструмент, с помощью которого правительство создает общественный слой, материальные интересы которого нацелены на укрепление государства. Развитые рыночные государства обычно имеют значительный государственный долг, который правительство не может погасить в ближайшей перспективе. Более того, такая задача и не ставится перед ним. Внутренний государственный долг создается не для того, чтобы быть когда-нибудь погашенным. Он необходим как постоянно действующий инструмент. Выполнение же обязательств государства перед своими кредиторами осуществляется путем поддержания баланса между притоком и оттоком кредитов. Это общий принцип организации сберегательного дела. Регулирование данного процесса осуществляется через процентную политику.
Внешний государственный долг – это долг иностранным государствам, организациям и лицам. Этот вид долга ложится на страну наибольшим бременем, так как для его погашения государство должно отдавать какие-либо ценные товары, оказывать определенные услуги, кредитор обычно ставит определенные условия, после выполнения которых и предоставляется кредит. Кроме того, если платежи по внешнему долгу составляют значительную часть поступлений от внешнеэкономической деятельности страны (20- 30%), то привлекать новые займы из-за рубежа становится трудно. Их предоставляют неохотно, под более высокие проценты, требуя поручительств и залоги.
Согласно Бюджетному Кодексу деление на внутренний и внешний долг осуществляется по валюте займа. К внутреннему государственному долгу относят обязательства, выраженные в валюте РФ. Под внешним государственным долгом понимаются обязательства, возникающие в иностранной валюте.
Деление государственного долга на внутренний и внешний по критерию валюты обязательств имело смысл до тех пор, пока национальная валюта не была свободно конвертируемой, т.е. все внутренние операции проводились в рублях, а внешнеэкономические - в долларах.
В современных условиях, когда осуществляется конвертируемость рубля по текущим операциям, назрела необходимость перехода к экономически обоснованной классификации, которую используют другие страны, включая страны МВФ. Речь идет о том, что внутренним долгом следует считать долг резидентам, а внешним - нерезидентам. Деление государственного долга на внутренний и внешний более естественно проводить по критерию влияния конкретного займа на платежный баланс России, на агрегаты которого оказывают влияние все экономические операции с участием нерезидентов.
Различают краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (до 5 лет) и долгосрочный (до 30 лет) государственный долг. Наиболее тяжелыми являются краткосрочные долги. По ним вскоре приходится выплачивать основную сумму долга с высокими процентами. Такую задолженность можно пролонгировать, но эта операция связана с высокими процентами. Государственные органы стараются консолидировать краткосрочную и среднесрочную задолженность, т.е. превратить ее в долгосрочные долги, отложив на длительный срок выплату основной суммы долга и ограничиваясь ежегодной выплатой процентов. В ряде стран существуют специальные управления государственного долга при министерстве финансов, которые осуществляют погашение и консолидацию старых долгов и привлечение новых заемных средств.
В соответствии со статьей 98 Бюджетного Кодекса РФ в состав государственного долга Российской Федерации входят долговые обязательства в форме:
В аналогичных формах могут существовать долговые обязательства субъектов РФ и муниципальных образований, за исключением международных договоров и соглашений на уровне муниципального образования.
Все перечисленные формы в рыночной практике используются достаточно активно.
Кредитные соглашения и договоры в системе государственного кредита заключаются, прежде всего, с кредитными организациями различного рода, как правило, коммерческими банками. К их услугам прибегают субъекты Федерации и муниципальные образования. Ранее кредиты Правительству РФ предоставлялись Центральным банком РФ, который в качестве кредитных ресурсов использовал собственные средства, резервные фонды банков, а также вклады населения в учреждениях Сбербанка РФ в объемах, определяемых ежегодными соглашениями. С принятием новой редакции Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России) », Центральный банк не вправе предоставлять кредиты на финансирование государственных и местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Государственные ценные бумаги, т.е. обязательства, выпущенные от имени государства или гарантированные им, в экономически развитых странах являются основным источником формирования государственного долга. Эмиссия государственных ценных бумаг в неоплаченных внутренних задолженностях колеблется в разных странах от 20 до 90 %. В России долговые обязательства в виде ценных бумаг составляли в 2000 г. 93% всего внутреннего долга.
Государственные гарантии и поручительства выступают особой формой заимствований по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами. Под государственной или муниципальной гарантией в Бюджетном Кодексе РФ признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которых Российская Федерация, ее субъект, или муниципальное образование, выступая гарантом, дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом – получателем гарантии – своих обязательств перед третьими лицами полностью или частично. Получателями государственных (муниципальных гарантий) являются субъекты РФ, муниципальные образования, юридические лица. Назначение гарантии – обеспечение исполнения обязательств получателей гарантии перед третьим лицами.
Переоформление долговых обязательств третьих лиц в государственный долг РФ - еще одна форма долговых обязательств государства, закрепленная в Бюджетном Кодексе РФ. Примером такого переоформления является перевод долговых обязательств Российской Империи, долг бывшего СССР и других лиц в государственный долг Российской Федерации. Так, в соответствии с Соглашением между Правительством РФ и Правительством Французской Республики об окончательном урегулировании взаимных финансовых и имущественных требований, возникших до 9 мая 1945г. (Париж, 27 мая 1997г.), предусмотрено фактическое частичное принятие на себя Российской Федерацией обязательств по выполнению требований, касающихся всех займов, выпущенных или гарантированных до 7 ноября 1917г. Правительством Российской Империи. Перевод внешнего долга СССР во внешний долг РФ осуществлен в соответствии с Меморандумом о взаимопонимании в отношении задолженности СССР и его правопреемников иностранным кредиторам (Москва, 28 октября 1991г.).
Соглашения и договоры, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет имеют место при переоформлении долговых обязательств посредством новации долга. Новация долга согласно ст. 818 ГК РФ предполагает такое соглашение сторон по поводу долговых обязательств, в соответствии с которыми происходит замена старого долгового обязательства на новое. В данном случае новое долговое обязательство оформляется договором займа либо иным документом, удостоверяющим соответствующие права кредитора. Примером подобного переоформления обязательств является новация государственных ценных бумаг, осуществленная по распоряжению Правительства РФ от 12 декабря 1998г. № 1787-р «О новации по государственным ценным бумагам».В нем предусматривалось осуществление новации по ГКО и ОФЗ со сроками погашения до 31 декабря 1999г. путем замены по согласованию с их владельцами на новые обязательства по вновь выпускаемым облигациям федеральных займов с фиксированным и постоянным купонным доходом и частичной выплатой денежных средств.
Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, а органы государственной власти могут использовать все полномочия для погашения долговых обязательств и обслуживания государственного долга.
Мобилизацию денежных средств на возвратной основе могут также осуществлять местные органы власти для строительства дорог, школ, благоустройства городских и сельских районов, а также для финансирования бюджетного дефицита. Более того, субъекты Российской Федерации получают финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, имеют право осуществлять государственные внешние заимствования в соответствии с законодательством РФ.
Государственный долг субъектов Российской Федерации и муниципальный долг обеспечиваются всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом. Долговые обязательства субъектов РФ и муниципальных образований могут существовать в формах, аналогичных формам долговых обязательств Российской Федерации.
Мировой опыт свидетельствует, что государственный долг не должен превышать половины валового внутреннего продукта страны. Значительные размеры государственного долга России отражают кризисное состояние экономики. Увеличение заимствований на финансовом рынке и у зарубежных кредиторов привело к росту расходов на обслуживание и погашение государственного долга и серьёзным проблемам, возникшим в августе 1998 года и имеющим место до настоящего времени.
1.Назовите объективные предпосылки необходимости использования государственного кредита для нужд государства.
2. В чем состоит целесообразность применения государственных заимствований?
3.Какие факторы обусловливают проведение политики кредитного финансирования?
4. В чем состоит сущность концепции «межгенеративного альтруизма» разработанная R. Ваrrо?
5. Назовите основные цели государственной долговой политики.
6. Дайте определение категории «государственный кредит».
7. В чем состоят объективные возможности осуществления государственных заимствований?
8. За счет каких средств осуществляется погашение государственных займов?
9. Назовите основные отличия между займами и налогами.
10. В чем состоит специфика государственного кредита и чем он отличается от банковского кредита?
11. Какие функции выполняет государственный кредит?
12.Дайте определение понятию «государственный долг».
13.Какой долг принято считать капитальным, а какой текущим?
14.По какому признаку осуществляется деление государственного долга на внутренний долг и внешний?
15. В каких формах существуют долговые обязательства в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ?
16. С какими кредиторами государство может заключать кредитные договоры и соглашения?
17. Что представляют собой государственные гарантии и поручительства?
18. Что является обеспечением государственного и муниципального долга?
Государственный или муниципальный заем (заимствование) определяется в Бюджетном Кодексе РФ как передача в собственность РФ, субъекта РФ или муниципального образования денежных средств, которые они обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.
Государственные заимствования РФ – займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов).
Государственные заимствования субъектов Федерации и муниципальные заимствования - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства соответственно субъекта РФ или муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств.
Государственными внутренними заимствованиями РФ признаются займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте Российской Федерации (рублях).
Внутренние заимствования должны предусматриваться соответствующими программами, которые представляют собой перечень внутренних заимствований на очередной финансовый год по видам заимствований, общему объему заимствований, направляемых на покрытие бюджетного дефицита и погашение государственных и муниципальных долговых обязательств. В случае выпуска долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований с обеспечением исполнения их обязательств в виде обособленного имущества соответствующая программа должна содержать количественные данные об эмиссии указанных обязательств, выраженные в валюте Российской Федерации, а также перечень имущества, которое может служить обеспечением в течение срока заимствования.
В программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.
Программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований представляются соответствующему законодательному (представительному) органу в виде приложения к проекту закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.
Бюджетные учреждения по общему правилу не имеют права получать кредиты у кредитных организаций и других юридических и физических лиц, за исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов.
Государственные и муниципальные унитарные предприятия в обязательном порядке регистрируют свои заимствования у третьих лиц в соответствующем финансовом органе. Орган, исполняющий бюджет, ведет реестр задолженности государственных и муниципальных унитарных предприятий согласно ст. 118 Бюджетного Кодекса.
Согласно Бюджетному Кодексу (ст. 106) предельные объемы государственных заимствований и государственного долга на очередной финансовый год утверждаются Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.
Правительство РФ имеет право осуществлять внутренние заимствования с превышением установленного законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на его обслуживание в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год объема государственного долга и иной порядок реструктуризации не предусмотрен федеральным законом о федеральном бюджете.
В законе о федеральном бюджете на 2003 г. (ст. 106) верхний предел государственного внутреннего долга РФ на 1 января 2004 г. установлен по долговым обязательствам РФ в размере 842,1 млрд. руб.
Заемные средства РФ мобилизует в основном следующими путями: размещением долговых ценных бумаг, получением кредитов у специализированных финансово- кредитных институтов, а также путем получения бюджетных ссуд и кредитов.
Соответственно, в объем государственного внутреннего долга включаются:
Среди внутренних заимствований наибольшее распространение получили заимствования в форме займов, мобилизуемых на финансовом рынке, через эмиссию государственных ценных бумаг.
Государственные займы считаются одной из наиболее цивилизованных форм покрытия бюджетного дефицита. Реальным источником возвращения государственных займов и процентов по нему являются налоги. Поэтому займы называют антиципированными налогами, т.е. налогами, взятыми вперед. По своей экономической природе государственные займы, не представляя доход государства, служат той же цели, что и доходы государства.
Государственные займы классифицируются по нескольким признакам.
В зависимости от субъекта, реализующего право эмиссии долговых обязательств, государственные займы подраз деляются на федеральные и региональные (субфедеральные) зай мы. Наряду с государственными займами существуют муници пальные займы, которые эмитируются органами местного само управления.
Что касается субъектов РФ, то боль шинство из них уже реализовало свое право на эмиссию субфеде ральных займов, но выходы регионов на финансовый рынок не столь масштабны и не всегда успешны.
По признаку держателей государственных ценных бумаг займы делят ся на универсальные и специальные.
Универсальные долговые обяза тельства распространяются как среди физических, так и юридиче ских лиц.
Специальные займы реализуются либо только среди насе ления, либо только среди организаций. Выпуск специальных зай мов обеспечивает защиту интересов соответствующей группы предполагаемых держателей облигаций займа. Например, если заем эмитируется специально для распространения среди физических лиц, то соответствующие меры препятствуют поглощению его орга низациями.
Выпуск же универсальных займов способствует более успешному проведению заемных операций, поскольку возможные промахи в конструировании займов нивелируются за счет широко го круга потенциальных покупателей государственных бумаг.
В зависимости от источника заимствований или места реали зации займов (национальный или внешний финансовый рынок) государственные долговые операции делятся на внутренние и внешние.
По отношению к вторичному рынку займы делятся на рыноч ные и нерыночные.
Рыночные займы свободно продаются и поку паются на первичном и вторичном рынках, таких займов — боль шинство. Они играют решающую роль в обеспечении государства дополнительными финансовыми средствами.
Нерыночные зай мы после первичного размещения не обращаются на вторичном рынке. Они выпускаются для привлечения в казну ресурсов опре деленных инвесторов — негосударственных пенсионных фондов, страховых обществ и других крупных операторов рынка.
В зависимости от формы выплаты доходов займы делятся на процентные, выигрышные, процентно-выигрышные, беспроцент ные (целевые), беспроигрышные, дисконтные, процентно-дис контные, твердодоходные.
Владельцы облигаций процентного займа получают доход (ежегодно, раз в полугодие или квартал) путем оплаты купонов или при погашении займа путем начисле ния процентов к номиналу без промежуточных выплат.
По выиг рышным займам весь доход держатели облигаций получают в форме выигрышей в момент погашения облигаций, доход выпла чивается не по всем облигациям, а только по тем, которые попа ли в тиражи выигрышей.
Условиями выпуска процентно-выигрышных займов преду сматривается выплата части дохода по купонам, а другой части — в форме выигрышей.
Беспроцентные выпуски займов гарантиру ют получение соответствующего товара, строительство в опреде ленной местности моста, дороги, социально-культурного объек та, но не предусматривают выплату доходов инвесторам.
Беспро игрышные займы предусматривают выплату выигрыша по каждой облигации в течение срока их обращения.
По дисконтному займу доход составляет разницу между ценой погашения (прода жи) и ценой покупки облигаций. Если кроме дисконта по займу предусмотрена и выплата процентного дохода, то это процентно-дисконтный заем.
По твердодоходному займу доход устанав ливается в абсолютной сумме на каждую облигацию.
По методу определения купонного дохода займы могут быть с постоянным, фиксированным и переменным купонным доходом.
По займам с постоянным купонным доходом получаемый доход устанавливается заранее в условиях каждого отдельного выпуска займа. По облигациям с фиксированным купонным доходом раз мер дохода устанавливается сразу по всем траншам займа и его начисление начинается с установленной даты начала первого ку пона. Процентный доход по займам с переменным купонным до ходом привязывается к заранее установленной базе. Такой базой может быть уровень доходности другого займа, средняя доход ность всех государственных ценных бумаг и т.п. Государство во избежание потерь использует оба метода. Второй метод большее применение находит в условиях нестабильного рынка, когда ус тановление твердого купонного дохода может привести к повы шенным выплатам процентов из бюджета (при тенденции к сни жению доходности государственных заимствований) или отпуг нуть инвесторов, ожидающих повышения доходности облигаций.
В зависимости от принятых на себя государством обязательств по соблюдению сроков погашения облигаций займы делятся на займы с правом досрочного погашения, без права досрочного пога шения, рентные.
Обычно выпускаются долговые обязательства без права их досрочного погашения. Однако при нестабильном рынке государственного долга, когда есть вероятность сущест венного понижения процента, государство может выпустить об лигации с правом их досрочного погашения.
По рентным займам государство принимает на себя обязательст во в конкретные сроки выплачивать определенный доход на затра ченный капитал без обязательства когда-либо погасить заем. Рента может быть вечной, срочной и пожизненной. При вечной ренте не назначается срок для прекращения выплаты дохода. Срочной рен той предусматривается выплата дохода в течение определенного промежутка времени, по окончании которого обязательства госу дарства считаются выполненными. При пожизненной ренте госу дарство выплачивает инвестору доход в течение его жизни. В Рос сии рентные займы выпускались в дореволюционный период.
По срокам погашения займы делятся на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (до 5 лет), долгосрочные (свыше 5 лет). В России используются все виды займов, срок долгосрочных зай мов ограничен 30 годами.
По методам размещения займы подразделяются на: доброволь ные, принудительные, добровольно-принудительные.
Добровольные займы свободно обращаются на финансовом рынке. Принуди тельные займы размещаются среди подписчиков в обязательном порядке в силу закона.
Добровольно-принудительные займы фор мально являются добровольными, однако их размещение в силу проводимой политической кампании, сопутствующей подготовке и выпуску займа, по существу проводится в обязательном порядке.
По форме выпуска займы бывают документарными и бездоку ментарными.
Документарные займы сопровождаются выпуском в обращение облигаций и других ценных бумаг, выполненных на бумажных носителях. Бездокументарные ценные бумаги государ ства существуют в виде записей на электронных счетах.
Политику в области государственных заимствований определя ют законодательные (представительные) органы власти Россий ской Федерации и субъектов РФ. Это осуществляется в процессе рас смотрения и утверждения бюджетов соответствующих уровней на очередной финансовый год. В частности, Федеральное Собрание определяет:
Решение об эмиссии государственных ценных бумаг принима ет Правительство РФ или орган исполнительной власти субъекта РФ. Муниципальные займы осуществляются посредством выпуска и размещения муниципальных ценных бумаг от имени муниципальных об разований.
Последовательность действий эмитента в связи с выпус ком и размещением ценных бумаг именуется эмиссией ценных бумаг. В ст. 114 БК РФ определено, что решение об эмис сии государственных ценных бумаг Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных ценных бумаг принимается соответственно Правительством РФ, органами исполнитель ной власти субъектов Федерации, органами местного само управления в соответствии с предельными объемами дефи цита бюджета и государственного или муниципального долга. В данном случае речь идет о выпуске так называемых эмиссионных ценных бумаг, которыми согласно ст. 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» признаются любые ценные бумаги:
Эмитентами применительно к государственным и муни ципальным ценным бумагам выступают соответственно ор ганы государственной исполнительной власти либо органы местного самоуправления, несущие от своего имени обяза тельства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных ими. Эмиссию облигаций может осуще ствлять также Банк России.
Общая процедура эмиссии указанных ценных бумаг вклю чает следующие этапы:
Решение о выпуске ценных бумаг оформляется зареги стрированным в органе государственной регистрации ценных бумаг документом, который содержит данные, достаточные для установления объема прав, закрепленных ценной бума гой. В решении об эмиссии отражаются:
-сведения об эмитенте,
-объем и условия эмиссии,
-способ исполнения обязательств по эмитируемым ценным бумагам.
Регистрация выпуска эмиссионных ценных бумаг сопро вождается присвоением государственного регистрационного номера (цифровой, буквенный, знаковый код), который идснтифицирует конкретный выпуск эмиссионных ценных бумаг. Все бумаги одного выпуска долж ны иметь один государственный регистрационный номер. Регистра ция эмиссии федеральных займов осуществляется путем внесе ния соответствующей записи в Государственную долговую книгу РФ. Субфедеральные займы регистрируются Министерством фи нансов РФ. После регистрации выпуска займа Минфин РФ несет ответственность за соответствие его условий законодательству России на момент регистрации и за полноту представленной эмитентом информации.
Изготовление сертификатов эмиссионных ценных бумаг предполагает выпуск эмитентом документов, удостоверяю щих совокупность прав на указанное в них количество ценных бумаг.
Размещение эмиссионных ценных бумаг—это отчужде ние эмиссионных ценных бумаг эмитентом первым владель цам путем заключения гражданско-правовых сделок.
Исполнение обязательств по государственным и муни ципальным ценным бумагам осуществляется в соответствии с условиями выпуска этих ценных бумаг за счет средств соответственно государственной казны Российской Федерации, казны субъектов Федерации и муниципальной казны в соот ветствии с законом или решением о бюджете соответствующего уровня на соответствующий финансовый год.
Особенности процедуры эмиссии государственных и муни ципальных ценных бумаг, их размещения и обращения опре деляются Федеральным законом от 29 июля 1998 г. .№ 136-ФЗ «0б особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». В соответствии с ним госу дарственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящих ся к эмиссионным ценным бумагам.
Обязательства Российской Федерации, ее субъекта и му ниципального образования, возникшие в результате эмиссии соответствующих ценных бумаг и составляющие внутренний долг, должны быть выражены в рублях. Если эти бумаги удо стоверяют право на получение доходов или погашение в денежной форме, то они подлежат оплате в рублях. Государ ственные и муниципальные ценные бумаги, удостоверяющие право на получение в качестве дохода каких-либо имущественных прав, а также предусматривающие право на получение при погашении вместо номинальной стоимости ценной бума ги иного имущественного эквивалента, также должны быть выражены в рублях.
Эмиссия ГЦБ допускается только в случае утверждения федеральным законом или законом субъекта РФ о бюджете соответствующего уровня на текущий финансовый год предельного размера соответствующего государственного долга, предельного объема заемных средств, направляемых, на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня, расходов на обслуживание соответствующего государственного долга. При этом предельный объем заемных средств, направляе мых субъектом РФ в течение текущего финансового года на фи нансирование бюджетного дефицита, не должен превышать 30% объема доходов регионального бюджета на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и привлеченных в текущем финансовом году заемных средств. Предельный объем расходов на обслуживание регионального дол га в текущем финансовом году не должен быть больше 15% объе ма расходов соответствующего бюджета.
Федеральные и региональные органы исполнительной власти утверждают основные (генеральные) условия эмиссии ценных бумаг определенного вида. Параметры эмиссии, не регламенти рованные основными условиями, определяются эмитентом.
Генеральными условиями устанавливаются: вид ценной бумаги, закрепляемые ею права, её форма, порядок размещения и обращения, способ погашения.
В соответствии с основными условиями эмиссии займа эми тент определяет обстоятельства размещения и обращения отдель ных выпусков ценных бумаг данного вида. В частности, указыва ется следующая информация: наименование эмитента, дата эмиссии, дата или период и порядок размещения, срок обраще ния, дата и порядок погашения, номинальная стоимость одной ценной бумаги и др. В соответствии с установленными требова ниями раскрываются сведения, включенные в основные пара метры эмиссии.
Условия размещения и обращения отдельных выпусков займа устанавливаются в решении эмитента. Вся информация, характе ризующая выпуск займа, публикуется в открытой печати или рас крывается эмитентом иным способом.
По займам субъекта РФ, наряду с отмеченными данными, дополнительно раскрываются перечень офици альных дилеров и бюджет заемщика (эмитента) на год выпуска займа, суммарная величина долга заемщика, га рантии под выпускаемые ценные бумаги.
Для поддержания уверенности инвесторов в выполнении эми тентом своих обязательств желательно в основных ус ловиях эмиссии займа определять перечень конкретного имуще ства, подлежащего реализации для исполнения обязательств заемщика по ценным бумагам при появлении у него финансовых затруднений. В соответствующих случаях можно предусмотреть и страхование ответственности за исполнение обязательств эми тента по выпущенному им займу. Для инвесторов, знающих много случаев не исполнения государством своих обязательств, недостаточ но общего указания в Бюджетном кодексе РФ, что федеральные и региональные органы власти обеспечивают свои долги всем нахо дящимся в их собственности имуществом.
Успешному размещению займов среди потенциальных инвесторов способствует их широкая диверсификация по видам выпускаемых ценных бумаг, срокам их обращения, доходности, способам выплаты дохода, каналам реализации государственных бумаг, их доступность для массового инвестора, ликвидность го сударственных долговых обязательств.
Под ликвидностью государственного долгового обязательства понимается способность ценной бумаги к быстрой её реализации и превращению в денежные средства без существенных потерь для держателя на колебаниях рыночной стоимости и издержках на ее реализацию.
Диверсификация государственных займов обеспечивает во влечение в орбиту государственного долга средств многочислен ных слоев инвесторов, из числа юридических и физических лиц. Займы с разнообразными условиями выпуска и обращения спо собны привлечь интерес широкого круга кредиторов государства, различающихся по уровню благосостояния и доходов, экономи ческим интересам и целевым установкам.
Минфин РФ, учитывая, что рынок государственных ценных бумаг относится к числу развивающихся рынков, проводит поли тику ограничения эмиссии большого разнообразия предлагаемых инвесторам финансовых инструментов. Экономической основой такой политики является желание избежать увеличения доходно сти по вновь предлагаемым долговым обязательствам и связан ных с этим повышенных бюджетных расходов на обслуживание государственного долга, а также излишней конкуренции между финансовыми инструментами одного и того же эмитента.
Универсальные долговые обязательства распространяются как среди юридических, так и среди физических лиц.
Специальные займы реализуются либо среди населения, либо только среди организаций.
Рассмотрим названные группы долговых обязательств.
К универсальным федеральным займам относятся:
Государственные краткосрочные бескупонные облигации были выпущены в соответствии с постановлением Правительства РФ № 107 «О выпуске государственных краткосрочных бескупонных облигаций» от 8 февраля 1993г.
Эмитентом ГКО является Минфин РФ. По срокам обращения – это краткосрочные долговые обязательства Российской Федерации. Эмиссия ГКО осуществляется периодически в форме отдельных выпусков на срок до 1 года. Номинальная стоимость первоначально была определена 100 000 рублей, но впоследствии составила 1 000 000 рублей. Погашение производилось в безналичной форме путем перечисления номинальной стоимости государственных краткосрочных бескупонных облигаций их владельцам на момент погашения. Доходом по ГКО была разница между ценой реализации и ценой покупки. ГКО существуют на безбумажной основе, каждый их выпуск оформляется глобальным сертификатом, хранящимся в Банке России. Владельцами ГКО являются юридические и физические лица.
Все операции по размещению и обращению, включая расчеты и учет владельцев ГКО, осуществляются через Банк России или уполномоченные организации - дилеров.
На начальной стадии развития рынка ГКО объемы эмиссии росли быстро. Для этого были объективные причины. С самого начала перед этим финансовым инструментом были поставлены не только локальные, но и общие для всего фондового рынка задачи, связанные с безэмиссионным финансированием бюджетного дефицита, финансировать который за счет кредитов Центрального банка было уже невозможно. За счет нарастающей эмиссии государственных ценных бумаг финансировался бюджетный дефицит, выплачивались заработная плата и социальные пособия, связывалась избыточная денежная масса, давившая на рынок. В таких условиях создание рынка ГКО оказало стабилизирующее влияние на макроэкономику.
Рынок государственных ценных бумаг стал одним из важных механизмов сдерживания инфляции.
Постепенно он оказался своеобразной «тихой гаванью», которая поглотила капиталы, переместившиеся с рынка корпоративных ценных бумаг. В течение 1997 года они были практически единственным реальным внутренним источником финансирования бюджетного дефицита. За их счет было покрыто свыше 40 % бюджетного дефицита. Однако постепенно все большая часть выручки от реализации облигаций стала уходить на погашение задолженности по предыдущим выпускам ГКО и к концу 1997 года затраты по обслуживанию долга превысили доходы от продажи ценных бумаг.
Опыт других стран показывает, что есть определенный предел использования ценных бумаг типа ГКО для покрытия бюджетного дефицита. Этот предел составляет, как правило, 20-25 % в общем объеме государственного долга. У нас же они имели преобладающий вес. Кроме того, ситуация осложнилась высокой доходностью государственных ценных бумаг. Завышение доходности ГКО послужило базой для установления доходности других ценных бумаг: ОФЗ, КО, ОГСЗ, а также ряда муниципальных ценных бумаг. В итоге произошло общее завышение доходности государственных и муниципальных ценных бумаг, что отрицательно сказалось на стоимости обслуживания государственного долга.
В июле 1998 г. было принято решение о прекращении новых выпусков ГКО. В августе 1998 г. Правительство РФ впервые не смогло рассчитаться по своим долговым обязательствам и в соответствии с Заявлением Правительства РФ и Банка России от 17 августа 1998 г. погашение ранее выпущенных ГКО – ОФЗ было прекращено. 25 августа 1998 г. Правительство РФ предложило схему реструктуризации и погашения «замороженных» ГКО – ОФЗ. Работа по реструктуризации была плавно заменена новацией по государственным ценным бумагам, осуществляемой согласно распоряжению Правительства РФ от 12 декабря № 1787-р. В ходе новации были размещены два выпуска ГКО со сроками погашения в марте и июне 1999 г. В установленные сроки эти выпуски ГКО были погашены.
В 2000 году была осуществлена эмиссия ГКО на сумму 30,0 млрд. руб. Результаты аукциона полностью удовлетворили эмитента. Это означало, что рынок ГКО постепенно начал восстанавливаться.
Облигации федеральных займов являются среднесрочной или долгосрочной государственной ценной бумагой. Выпуск ОФЗ регламентируется постановлением Правительства № 458 « О Генеральных условиях выпуска и обращения облигаций федеральных займов» от 15 мая 1995 года.
Облигации федеральных займов (ОФЗ) выпускаются в до кументарной форме с обязательным централизованным хра нением. По срокам обращения они могут быть среднесрочны ми или долгосрочными. Владелец имеет право на получение при их погашении суммы основного долга (номинальной сто имости), а также дохода в соответствии с условиями выпус ка в виде процента, начисляемого на номинальную стоимость облигаций. Генеральным агентом по обслуживанию выпусков облигаций федеральных займов является Банк России. Вла дельцами облигаций федеральных займов могут быть юридические и физические лица.
Введение на рынок нового финансового инструмента было связано с попыткой Минфина продлить срок государственных заимствований. Причем новый инструмент не должен был быть таким же дорогим, как «длинные» ГКО. Кроме того, введение ОФЗ было вызвано тем, что к середине 1995 года сумма задолженности по ГКО превысила 3 трлн. руб., что для краткосрочных ценных бумаг достаточно много.
Владельцами облигаций федеральных займов могли быть юридические и физические лица, которые по законодательству РФ являются резидентами и нерезидентами.
Владелец облигации имел право на получение по ОФЗ основного долга (номинальной стоимости), выплачиваемого при погашении выпуска, и купонного дохода. Для каждого отдельного выпуска ОФЗ оговаривалась величина купонного дохода, размер которого рассчитывался отдельно для каждого купонного периода. Купонный период составлял, как правило, 91 или 182 дня.
Минфин РФ по согласованию с ЦБ РФ утверждал условия отдельных выпусков ОФЗ, которые содержали:
Учет облигаций ОФЗ каждого выпуска осуществлялся в виде записей по счетам «депо». Как видим, Генеральные условия выпуска и обращения ОФЗ и ГКО аналогичные, за исключением начисления дохода и срока заимствований.
Если доход по государственным краткосрочным обязательствам получается в виде дисконта, то облигации федеральных займов имеют доход, который выплачивается в виде процента к номинальной стоимости.
Первый аукцион по размещению ОФЗ состоялся в июне 1995 г. Объем выпуска составил 1 трлн. рублей. Срок обращения 378 дней. На аукционе было продано 57 % предложенных к выпуску облигаций на сумму 570 млрд. рублей. Доходность составила около 64 % годовых, что соответствовало уровню доходности ГКО. Затем объёмы продаж увеличились.
В последующем процент по другим выпускам ОФЗ был значительно выше и привязывался к уровню доходности по ГКО.
Облигации государственного сберегательного займа Российской Федерации (ОГСЗ). Для активного привлечения средств населения с целью покрытия бюджетного дефицита и обеспечения сохранности сбережений населения было принято постановление правительства о выпуске в обращение государственного сберегательного займа РФ. Их выпуск состоялся в соответствии с Указом Президента РФ от 9 августа 1995 г. и постановлением Правительства РФ от 10 августа 1995 г. № 812 « О генеральных условиях выпуска и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации».
Облигации государственного сберегательного займа Рос сийской Федерации (ОГСЗ) выпускаются в документарной форме, являются государственными ценными бумагами на предъявителя, предоставляют их владельцам право на полу чение в соответствии с условиями выпуска каждой серии про центного дохода, начисляемого к номинальной стоимости об лигации. Владельцами ОГСЗ могут быть юридические и фи зические лица, которые по законодательству Российской Фе дерации являются резидентами и нерезидентами, если иное не предусмотрено условиями выпуска отдельных серий займа.
В течение 1995-1998 гг. ОГСЗ предполагалось выпустить и разместить в объеме до 10 трлн. рублей десятью сериями по 1 трлн. рублей каждая. Номинал ОГСЗ был установлен в размере 100 и 500 тыс. рублей. Эмитентом выступило Министерство финансов. Каждая серия выпускалась сроком на 1 год.
Первоначально облигации этого займа, предназначенного, главным образом, для размещения среди населения, выпускались в документарной (бумажной) форме. Их владельцами могли быть кроме физических лиц (включая нерезидентов), банки и другие юридические лица. По мере организации электронных биржевых торгов ОГСЗ превратились в безналичную ценную бумагу.
Обслуживание этого займа Министерство финансов поручило банкам, которые были уполномочены для реализации облигаций. Поскольку требовалась сложная работа с населением, нужны были достаточно крупные банки с большим штатом работников и развитой филиальной сетью. Для размещения ОГСЗ проводились специальные тендеры (закрытые конкурсы). Победителем этих тендеров стал Сбербанк с его 742 отделениями в стране, Оргбанк и несколько десятков других московских банков и финансовых компаний. Особенное положение Сбербанка заключалось в том, что он стал не только основным банком-дилером, осуществлявшим куплю-продажу облигаций, но и платежным агентом Минфина по выплате держателем облигаций процентного дохода по купону.
В 1995 году было размещено 3 серии облигаций государственного сберегательного займа в объеме 3 трлн. рублей, в 1996 году - 7 серий в объеме 7 трлн. рублей (объем каждой серии составлял 1 трлн. рублей). С января по апрель 1997 г. было размещено еще три серии облигаций в объеме 5 трлн. рублей. Очевидно, что главной причиной подобных действий Министерства финансов является огромный дефицит бюджета, образовавшийся за последние годы. Поэтому, учитывая социальную напряженность в стране, правительство пыталось найти средства на погашение задолженности по заработной плате и пенсиям. «Живые» деньги в основном собирались на рынке ГКО, ОФЗ, ОГСЗ. Учитывая, что привлекать деньги только на рынке ГКО было нельзя, в связи с его краткосрочностью и временным завершением пирамиды (т.к. основная масса денег уходила на обслуживание долга по ГКО), часть капиталов перетекла на рынок ОГСЗ.
Основными покупателями ОГСЗ стали банки, а не население, как это планировалось первоначально. Главной причиной такого положения явилось то, что заем не дошел в предполагавшихся размерах до массового инвестора – физических лиц. Процедура выпуска и обращения ОГСЗ оказалась благотворной для концентрации основной массы облигаций в инвестиционных портфелях оптового покупателя. Поэтому заем не выполнил своего назначения: привлечь средства населения к решению финансовых проблем государства и обеспечить надежной защитой сбережения физических лиц. Кроме того, ОГСЗ были созданы в расчете на средства населения, причем на средства так называемого среднего класса, а, как известно, эта категория граждан в РФ еще окончательно не сформировалась.
Недостатком ОГСЗ также явилось то, что они выступили средством перелива государственных средств в финансово-банковскую сферу, а не в реальный сектор экономики. И, наконец, высокая доходность по ценным бумагам имела следствием пирамидальную структуру, что, в конечном счете, отразилось на рядовых инвесторах после 17 августа 1998 года.
Золотые сертификаты. Для привлечения денежных средств государство использовало также выпуск золотых сертификатов. В соответствии с «Основными условиями продажи золота» золотой сертификат является государственной ценной бумагой, выпускаемой Министерством финансов. Номинал сертификата составил 10 кг золота пробы 0,9999. Доход для держателя представлял собой разницу между ценой покупки и ценой погашения. Держателями могли быть юридические и физические лица. Для осуществления операций по купле-продаже золотых сертификатов коммерческие банки обязаны были получить специальную лицензию Центрального банка России. Срок действия сертификата - один год. Доход по сертификатам гарантировался Министерством финансов РФ на уровне трехмесячной ставки ЛИБОР по долларам США плюс 3 %. Министерством финансов РФ и Росдрагметом 15 сентября 1994 г. был утвержден порядок выдачи золотых слитков владельцам золотых сертификатов при их погашении.
Процентный доход по сертификатам исчислялся и выплачивался ежеквартально. Золотые сертификаты являлись государственной ценной бумагой с плавающей процентной ставкой, т.к. сумма процентных выплат зависела от изменений процентной ставки ЛИБОР. Это были индексируемые, антиинфляционные бумаги в силу их связи с золотом. Однако рынок золотых сертификатов создавался достаточно трудно. Функционирование вторичного рынка так и не сложилось, т.к. перепродажа сертификатов носила случайный характер. Причем, если продажа их на первичном рынке осуществлялась с премией Минфина, то на вторичном они в основном продавались с дисконтом. Рынок золотых сертификатов был самым вялотекущим сектором рынка государственных ценных бумаг. К моменту своего погашения Минфину удалось разместить лишь около 10 % общей суммы эмиссии.
Среди причин неудачного функционирования можно назвать следующие: во-первых, возможность погашения облигаций золотом превратилось в проблему, т.к. для операций с ним нужна специальная лицензия, а она была не у всех банков; во-вторых, непригодность для широкого инвестора в связи с большим номиналом; в-третьих, слабая нормативная база его функционирования (золотой сертификат в целом, т.е. 10 кг золота, был признан государственной ценной бумагой, а его доля в размере 100 гр. - такого статуса не имела). Наконец, не проявили интереса к сертификатам иностранные инвесторы, в связи с величиной золотого запаса страны на тот момент.
Специальные Федеральные займы. Второй значительной группой займов являются специальные займы. Они реализуются либо среди населения, либо только среди организаций.
Остановимся на рассмотрении займов, распространяемых только среди юридических лиц.
К названным займам относятся:
Государственный республиканский займ РСФСР 1991 г. был выпущен в соответствии с утверждением Президиумом Верховного Совета РСФСР 30 сентября 1991 г. условий его выпуска. Этот заем был выпущен сроком на 30 лет общим объемом 80 млрд. неденоминированных рублей. Процентный доход установлен на уровне 15 % годовых, с выплатой дохода один раз в год. Обслуживание займа возложено на Банк России.
Государственный внутренний валютный облигационный займ (ОВВЗ) был выпущен в соответствии с утвержденными 15 марта 1993 г. Правительством РФ условий его выпуска. Целью выпуска названного займа явилось урегулирование задолженности бывшего СССР перед российскими клиентами обанкротившегося Банка внешнеэкономической деятельности, когда были официально заблокированы счета его клиентов. В январе 1992 года президиум Верховного Совета РСФСР выпустил постановление, в котором гарантировал возвращение российским респондентам их валютных средств, замороженных в результате банкротства ВЭБа. Тогда же было принято принципиальное решение о выпуске внутреннего валютного займа, облигации которого предполагалось раздать юридическим лицам – клиентам ВЭБа. В целом за 15 лет государство выплатит по этому займу свыше 10 млрд. долларов, причем купонные платежи составят около 21 процента. В настоящее время ОВВЗ – одна из самых значительных по объёму эмиссий государственных ценных бумаг. Займ выпущен на документарной основе, с доходностью 3 % годовых. Распределение и выдачу облигаций осуществлял Внешэкономбанк.
Государственный валютный облигационный займ Российской Федерации 1996 г. был выпущен в целях получения средств для погашения валютной коммерческой задолженности России. Объем эмиссии составил 3,5 млрд. долл. Форма облигаций и условия их эмиссии были максимально приближены к действующему валютному займу 1993 г.
Казначейские векселя появились на рынке государственных заимствований в соответствии с постановлением Правительства РФ от 14 апреля 1994 г. в связи с недостатком денежных средств для финансирования бюджетных расходов. Векселя выпускались сроком на 1 год. Вексельная сумма одного казначейского векселя составляла 14 млн. рублей, а сумма бюджетной задолженности, на которую оформлялся вексель, равнялась 10 млн. рублей. Владелец казначейского векселя мог использовать его для расчетов со своими поставщиками, но мог и сдать в банк для получения «живых денег». В условиях, когда все организации испытывали большую потребность в денежных средствах, казначейские векселя котировались на низком уровне. Поэтому первые получатели векселей несли большие потери. Полную вексельную сумму ( 14 млн. руб.) получал только конечный владелец ценной бумаги. В результате использования казначейских векселей произошел перелив финансовых ресурсов из реального сектора экономики в финансовый.
Пытаясь исправить положение Правительство РФ разрешило Минфину использовать новый финансовый инструмент – казначейские обязательства.
Казначейские обязательства появились в обращении с 1994 года. По мнению многих экспертов, эти обязательства являются беспрецедентным инструментом в мировой практике. На финансовом рынке появился гибрид, обладающий одновременно свойствами:
векселя;
государственной ценной бумаги;
налогового освобождения;
средства расчетов.
В конце октября 1994 года было выпущено Положение Минфина № 140 о порядке размещения, обращения и погашения казначейских обязательств. Эти бумаги уже не назывались векселями, а получили название казначейских обязательств. Это было вызвано тем, что вексель является безусловным обязательством заплатить, в то время как погашение казначейских обязательств, требует, чтобы данная бумага участвовала в определенном количестве расчетов между предприятиями, т.е. получила от одного до пяти индоссаментов. Как видим, на первом этапе своего обращения КО выступали в качестве платежного средства, которое должно было решать проблему неплатежей.
Затем, после получения определенного количества передаточных надписей, они могут продаваться любому юридическому лицу, т.е. поступают на открытый рынок как государственные ценные бумаги с высоким уровнем доходности. В 1995 году доходность по ним достигала от 220 до 350 процентов годовых. Наиболее важным фактором, который влиял на доходность КО дальних серий, являлась перспектива получения по ним налоговых освобождений. Схема, по которой крупные предприятия добивались освобождений, обычно следующая: в уполномоченный депозитарий подается заявление с просьбой о погашении КО налоговыми освобождениями. После того, как это заявление визируется, оно может выступать в качестве налогового освобождения.
Кроме того, что КО соединяли в себе свойства многих финансовых инструментов, в их обращении участвовало большое количество субъектов российской экономики. Прежде всего, заинтересованной стороной здесь выступало государство, так как оно получило возможность отсрочить свои выплаты по долгам бюджета. Кроме того, оказалось возможным более равномерно разнести по времени выплаты бюджета. При правильном графике погашения КО и управлении их сроками, с учетом колебаний в бюджетных поступлениях, можно было бы избежать волн дестабилизации финансовой сферы.
Выигравшей стороной в работе с казначейскими обязательствами являются также банки-депозитарии. За обслуживание КО (депозитарное и расчетное) они получали от Минфина соответственно 1 и 2 % годовых от номинала серии. Если умножить эти проценты на объемы эмиссии КО, то можно понять, что затраты банков вполне окупались, т.к. речь идет о триллионах рублей.
Самыми крупными конечными держателями КО являлись предприятия топливно-энергетического комплекса. В Программе стабилизации экономики (июнь 1998 г.) указывалось, что расчеты «живыми» деньгами с потребителями внутри России составили:
- в РАО ЕЭС России - 13 %
- в РАО Газпром - 12 %
- в МПС по внутренним грузоперевозкам - 31,2 %
Именно основная часть этих предприятий прерывала обращение КО путем обмена их на налоговые освобождения. Выгода данных предприятий состояла в получении экономии на налогах за счет разницы между ценой покупки и суммой платежей в бюджет, а также в возможной отсрочке по оплате налогов (без штрафных санкций). Статистика показывает, что около 60 % КО обменивалось на налоговые освобождения.
Рынок КО сложился осенью 1994 - зимой 1995 года. Первые торги прошли 8 декабря 1994 года, а в 1995 году этот рынок стал вторым по объему после рынка ГКО.
В 1996 г. под давлением МВФ эмиссия КО была прекращена, т.к. они несли для экономики несколько серьезных негативных моментов. Но им на смену пришли так называемые казначейские налоговые освобождения (КНО), а также денежные суррогаты местных и региональных администраций.
Мировая практика показывает, что бюджетный дефицит финансируется за счет выпуска облигаций или казначейских векселей. Нигде не эмитируются налоговые освобождения, т.к. заранее известно, что они будут размещены с дисконтом по причине более низкой ликвидности по сравнению с деньгами. Если их получателями будут бюджетные организации, то они понесут убыток от дисконта, т.е. недофинансируются, а сумма недофинансирования будет переадресована снова на бюджет. Если же получателями будут коммерческие структуры, то они пойдут по пути завышения цен на свою продукцию, чтобы компенсировать дисконт.
Использование схем с налоговыми освобождениями не дает государству никаких выгод, более того, снижает долю «живых» денег в бюджете и дает широкие возможности для злоупотреблений.
Практика использования денежных суррогатов показала, что их доля в налоговых доходах с сентября 1996 по март 1997 год резко возросла и составила 42 % в налоговых доходах.
По этим причинам выпуск КО был прекращен с 1996 г., а их суммарная эмиссия составила свыше 29 трлн. неденоминированных рублей.
Векселя Минфина РФ начали выпускаться с 1 сентября 1995 г. Выпуск этого финансового инструмента был обусловлен целью переоформления задолженности по централизованным кредитам организаций АПК, а также организаций, осуществляющих завоз продукции в районы Крайнего Севера. Векселя Минфина выпускаются в документарной форме, со сроком обращения 10 лет, с доходностью 10 % годовых. Погашение векселей производится в течение 8 лет начиная с 1 сентября 1998 года по 31 августа 2005 г.
Облигации государственных нерыночных займов (ОГНЗ) выпускаются в соответствии с Генеральными условиями выпуска и обращения, утвержденными Правительством РФ 21 марта 1996 г.
Облигации этих займов являются именными, бездокументарными, процентными, размещаются на добровольной основе и не подлежат выходу на вторичный рынок. Номинальная стоимость облигаций составляет 1 млн. рублей (с 1. 01. 1998 г. 1000 руб.), выплата дохода осуществляется 1 раз в год. Этот финансовый инструмент рассчитан на пенсионные, паевые и др. фонды, имеющие возможность инвестировать средства на долгосрочной основе.
Займы для физических лиц. Основой названной группы займов являются:
Российский внутренний выигрышный займ был выпущен в соответствии с постановлением Прави тельства РФ от 5 августа 1992 г. № 549. С 1 октября того же года поступили в обращение облигации Российского внутреннего выиг рышного займа 1992 г. На эти облигации обменивались облигации выигрышного займа 1982 г., не предъявленные к обмену долго вые обязательства выкупались. Государствен ный долг Российской Федерации перед населением сформиро вался преимущественно за счет признания долгов, доставшихся от бывшего СССР. В странах с рыночной экономикой денежные средства населения являются главной составляющей инвестиционных ре сурсов для экономического развития и формирования фонда за имствованных средств государственных органов.
Заем 1992 г. был выпущен сроком на 10 лет на сумму 5 млрд. неденоминированных рублей каждый. Номинальная стоимость облигаций — 1000 и 500 рублей (облигация с номина лом 500 рублей является половиной полной облигации). Доход ность займа — 15% годовых и весь доход выплачивается в форме выигрышей. За весь период обращения займа выиграют 32% всех облигаций, остальные будут погашены по номинальной стоимости. Погашение займа будет проводиться в течение 2 лет до 1 ок тября 2004 г. Обслуживание займа возложено на Сбере гательный банк РФ и другие уполномоченные Минфином РФ банки. На 1 октября 1998 г. долг перед населением по выигрышному займу составил 120 млн. рублей. На 2000 г. объем эмиссии запланирован в сумме 42 млн. руб.
Целевые займы, чеки и вклады являются непогашенной задолженностью бывшего СССР. Для урегулирования этих отношений 1 июня 1995 г. был принят Федеральный закон № 86-ФЗ «О государственных долго вых товарных обязательствах».
Россия признала своим внутрен ним государственным долгом государственные обязательства в виде:
Государство признало свой долг не только перед гражданами РФ, но и други ми лицами, заключившими указанные обязательства на террито рии Российской Федерации, их законными наследниками. При этом по государственным долговым товарным обязательствам установлен десятилетний срок исковой давности. Правительству РФ было поручено разработать Государствен ную программу погашения в 1995—1997 годах долга в виде госу дарственных долговых товарных обязательств, исходя из принци па его полной компенсации. При этом гражданам предоставлялась возможность по лучить выкуп долговых обязательств по сложившимся на момент исполнения обязательств ценам, либо товары, или произвести за чет задолженности государства при приватизации государственного имущества, а также перевести задолженность в государственные ценные бумаги. К началу 2000 г. государст во полностью рассчиталось с владельцами целевых чеков с пра вом приобретения автомобилей в 1991 г. и более 70% с владельца ми чеков с правом приобретения автомобилей в 1992 г. Погашено 75% облигаций государственных целевых беспроцентных займов 1990 г.
Гарантированные сбережения населения. Официаль но этот вид государственного долга был признан в Федеральном законе от 10 мая 1995 г. №73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Рос сийской Федерации». Государство обязалось восстановить и обеспечить сохранность;
Общая сумма вкладов в Сбербанке РФ, подлежа щих индексации и защите, оценивается в 320 млрд. советских рублей в ценах соответствующих лет, а страховые вклады — в 30 млрд. рублей.
Закон определяет следующий механизм восстановления и за щиты сбережений граждан:
Целевые долговые обязательства РФ могут служить платежным средством при осуществлении всех операций по продаже (приватизации) объектов государственной собственности, акций государственных предприятий и находящихся в соб ственности государства акций приватизированных предприятий.
Не дожидаясь завершения процесса подготовки всей необхо димой нормативной правовой документации для реализации по ложений Федерального закона «О восстановлении и защите сбе режений граждан РФ», в соответствии с указами Президента Рос сии и постановлениями Правительства РФ в 1996 — 1999 годах выплачивалась предварительная компенсация по гарантирован ным вкладам граждан. В результате к началу 2000 г. компенсация в сумме до 1000 рублей была выплачена вкладчикам Сбербанка России до 1922 г. рождения включительно, наследникам первой очереди, родившимся до 1922 г. включительно, инвалидам 1 груп пы.
Аналогичная работа по обслуживанию гарантированных сбе режений граждан проводится и в настоящее время.
В свете продолжающегося роста неорганизованных сбережений населения, особенно в долларах США, Правительству РФ следо вало бы, на наш взгляд, активнее использовать опыт дореволю ционной и нэповской России. Традиционным успехом среди российских граждан пользовались ценностно-устойчивые и процентно - выигрышные займы. В частности, золотые и валютные займы могут оказать хорошую услугу в деле мобилизации на государственные нужды неорганизованных валютных и рублевых сбережений населения. Процентно-выигрышные займы в отличие от выигрышных или процентных (дисконтных) гарантируют каждому держателю облигаций не только получение твердого дохода, но и сохраняют надежду на получение большого выигрыша. Сочетание гарантий в получении твердого дохода и игрового момента по процентно-выигрышным займам всегда находило отклик среди ча стных инвесторов.
Одной из форм государственного кредита являются бюджетные ссуды и бюджетные кредиты. Они выражают отношения по поводу оказания финансовой помощи предприятиям, организациям и бюджетной системе за счет бюджетных средств на условиях срочности, возвратности и платности.
Бюджетные ссуды отличаются от банковских ссуд тем, что оказывают финансовую помощь на другие цели, на иных условиях и по другим принципам. Они не имеют коммерческой цели, а являются средством поддержки важных для государства экономических структур.
Развитие системы бюджетного кредитования было вызвано следующими причинами:
Бюджетные ссуды занимают промежуточное положение между кредитами коммерческих банков и бюджетными ассигнованиями. С одной стороны, в отличие от бюджетного финансирования эти ссуды выдаются с условием возвратности и в ряде случаев бывают платными, а с другой стороны, проценты по этим ссудам либо не взимаются, либо значительно ниже обычных (как правило, в размере одной трети или одной четверти ставки рефинансирования ЦБ РФ). Бюджетные ссуды выдаются в основном по специальным распоряжениям правительства в соответствии с бюджетным законодательством.
До недавнего времени эта форма государственного кредита не имела широкого распространения, однако по мере нарастания трудностей в бюджетной системе бюджетные кредиты заняли прочное место в финансировании бюджетных расходов.
В Бюджетном Кодексе РФ дано понятие бюджетного кредита и бюджетной ссуды.
Под бюджетным кредитом понимают форму финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах.
Под бюджетной ссудой – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной основе, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.
Бюджетные кредиты предоставляются юридическим лицам как государственной формы собственности, так и юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями.
В качестве заемщиков средств федерального бюджета могут вы ступать:
В соответствии со ст. 76 БК бюджетный кредит юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными предприятиями, может быть выдан только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения обязательства возврата кредита. Способами обеспечения могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение должно иметь высокую степень ликвидности. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом, или по его поручению уполномоченным органом. Они же осуществляют проверку целевого использования кредита. При неспособности заемщика обеспечить бюджетный кредит в целом объеме он не может быть предоставлен. Нарушение установленного порядка предоставления бюджетных кредитов финансовыми органами, а также принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности являются нарушением бюджетного законодательства РФ и основанием для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка.
Возврат предоставленных кредитов юридическим лицам, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет. Бюджетный кредит может быть предоставлен только тем юридическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе.
Обязательное условие предоставления бюджетного кредита — проведение предварительной проверки финансового состояния заемщика. Цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления определяются при утверждении бюджета на очередной финансовый год. До 2001 г. Российская Федерация активно использовала бюджетные кредиты для поддержки отдельных отраслей экономики, в первую очередь, сельского хозяйства и угольной промышленности. Затем программы кредитования стали сворачиваться, и в настоящее время федеральный бюджет предоставляет кредиты предприятиям в крайне ограниченных пределах. Причинами отказа от широкого использования бюджетного кредитования стали низкая эффективность выданных кредитов и массовый невозврат средств по ним. Агентом Правительства по возврату выданных кредитов были назначены Российский банк развития и Российский сельскохозяйственный банк. Последний работает с задолженностью по кредитам, предоставленным сельскохозяйственным товаропроизводителям, организациям АПК и потребительской кооперации, первый — с задолженностью по всем остальным кредитам.
Получатели бюджетного кредита обязаны его вернуть в установленный срок с уплатой процентов за его пользованием. Кроме того, они должны предоставить отчет об использовании бюджетного кредита.
Бюджетные ссуды являются одной из форм финансовой помощи вышестоящих бюджетов – нижестоящим. Эти ссуды предоставляются на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта федерации. Кассовые разрывы средств возникают в связи с сезонным характером поступлений либо затрат. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектами РФ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Если бюджетная ссуда не погашена до конца финансового года, то её погашение осуществляется за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта федерации из федерального бюджета на следующий год. Если бюджет субъекта федерации не получает финансовой помощи в следующем году, то ссуда возвращается за счёт отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта федерации.
Субъекты РФ также могут оказывать финансовую помощь местным бюджетам в виде бюджетных ссуд на покрытие кассовых разрывов в аналогичном порядке.
Если субъект РФ является получателем финансовой помощи из федерального бюджета, то он не имеет права предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов бюджета субъекта РФ. Аналогичный порядок существует и для местных бюджетов.
Анализ практики использования бюджетных ссуд в последние годы показал низкую их эффективность. Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, как правило, не возвращались, часто использовались не по назначению. Примером могут служить кредиты, выданные АО «КАМАЗ» в 1993-1996 годах федеральным бюджетом, по которым в 1999 году осуществляется реструктуризация задолженности путем новации долга, на сумму имеющейся задолженности, с передачей в федеральную собственность облигаций, конвертируемых в акции АО с последующим увеличением доли собственности Российской Федерации в его уставном капитале. Именно неудовлетворительная платежная дисциплина по бюджетным ссудам заставила правительство предпринять ряд мер по её укреплению. Однако эти меры результатов пока не дали. Как отмечалось на расширенной коллегии министерства 12 марта 1999 года, сумма невозвращенных бюджетных ссуд составила около 9 млрд. долларов.18
С 1998 г. в сфере бюджетного кредитования введена система санкций. За нецелевое использование предприятиями и организациями средств федерального бюджета взимается штраф в размере двойной действующей ставки рефинансирования Центрального банка России. В 1999 году эта система продолжает действовать в соответствии с федеральным Законом «О федеральном бюджете на 1999 год». За несвоевременный возврат средств сокращается или прекращается предоставление всех форм государственной поддержки, в том числе предоставление отсрочек налоговых платежей. За просроченную уплату основной суммы долга, а также процентов по нему, взимается пеня в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ за каждый день просрочки. Возврат бюджетных ссуд приравнивается к платежам в федеральный бюджет. По этой причине в Законе о федеральном бюджете РФ регулярно поднимается вопрос о реструктуризации задолженности субъектов РФ перед федеральным бюджетом. Так, в Законе о федеральном бюдже те РФ на 2003 г. (ст. 108) предусмотрено, что Правительство РФ должно обеспечить в 2003 г. консолидацию и реструктуризацию за долженности бюджетов субъектов РФ перед федеральным бюджетом.
Самостоятельной формой государственного кредита являются долговые обязательства, гарантированные Российской Федерацией.
Государственной или муниципальной гарантией признаётся способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Важным обстоятельством при выдаче гарантий является её письменная форма, иначе гарантия считается недействительной.
В государственной или муниципальной гарантии должны быть указаны сведения о гаранте, включающие его наименование (например, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование), а также наименование органа, выдавшего гарантию от имени указанного гаранта, и сумма гарантии. Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым предоставлена гарантия. Гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность в дополнение к ответственности должника по гарантированному обязательству.
Если получатель гарантии не исполняет своих обязательств по платежам, то это делает за него гарант, с последующим возмещением сумм оплаты в полном объеме.
Государственные гарантии на очередной финансовый год могут быть выданы в рамках верхнего предела общей суммы государственных гарантий. Общая сумма предоставленных гарантий РФ включается в состав внутреннего и внешнего долга как вид долгового обязательства. Государственные гарантии, выдаваемые отдельному субъекту РФ муниципальному образованию или юридическому лицу, превышающие 1 млн. минимальных размеров оплаты труда, должны быть утверждены федеральным Законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Государственные гарантии Российской Федерации предоставляются правительством РФ. Министерство финансов РФ, либо другой уполномоченный орган представляет правительство на всех переговорах о предоставлении государственных гарантий РФ и заключает соответствующие соглашения от имени правительства, а также проводит проверку финансового состояния получателя гарантий.
Деятельность Российской Федерации как гаранта постепенно расширяется. Традиционно государство гарантировало вклады населения в Сберегательном банке, страховые взносы по накопительному страхованию в системе Госстраха. Однако банкротство названных организаций в начале 1992 года показало, что государство выполняет свою функцию по гарантированию сбережений населения недостаточно хорошо. В феврале 1995 года Государственной Думой был принят Закон «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации», в котором подчеркивалось, что государство гарантирует восстановление и обеспечение сохранности денежных сбережений, созданных гражданами, путем помещения денежных средств на вклады в Сберегательный банк РФ в период до 20 июня 1991 года и на вклады в организации государственного страхования до 1 января 1992 года. Однако Закон лишь частично восстановил обесценившиеся накопления, так как касался лишь наиболее старших слоев населения. Гарантированные сбережения граждан являются на сегодня государственным внутренним долгом Российской Федерации.
В последние годы государство стало выступать гарантом по обязательствам различных обществ и групп. В соответствии с Указом Президента РФ «О создании финансово-промышленных групп в Российской Федерации» от 5 декабря 1995 года № 2096 государство стимулирует создание и деятельность финансово-промышленных групп путем предоставления гарантий для привлечения инвестиционных ресурсов. Так, в 1994 году были выданы государственные гарантии РАО «Высокоскоростные магистрали» по выпущенному этим обществом в 1994-1999 годах облигационному займу, по которому, кстати, в 1999 году, в соответствии с Законом о федеральном бюджете, проводится реструктуризация задолженности в сумме около 825 млн. рублей.
Закон от 17 октября 2001 г. № 135-ФЗ «О внесении изменений дополнений в ст. 103 ФЗ о федеральном бюджете на 2001 г.» определил, что впредь до проведения конкурса предоставляются государственные гарантии открытому АО «Страховая компания "Москва"» при страховании военного риска ответственности российских авиаперевозчиков перед третьими лицами на срок до 1 декабря 2001 г. в размере 30 млрд. руб.
Постановление Правительства РФ от 25 августа 2001 г. № 628 утвердило правила предоставления государственных гарантий по заимствованиям ОАО «Агентство по ипотечному жилищному крсдитованию » и целях развития рынка ипотечных ценных бумаг и обеспечения за счет полученных таким путем средств кредитов населению на приобретения жилья. Гарантии обеспечивают исполнение обязательств Агентства, возникающих в результате размещения эмитированных им облигаций. Займы, привлекаемые Агентством посредством размещения обеспеченных гарантиями облигаций, являются целевыми и предна значены для финансирования ипотечного жилищного кредитова ния, а именно:
Гарантии РФ обеспечивают только номинальную стоимость ку понных облигаций.
Программа государственных внутренних заимствований на 2004 год формировалась в условиях активного расширения рынка государственных внутренних заимствований в 2002 году - первой половине 2003 года, обусловленного сложившейся макроэкономической конъюнктурой (большим положительным сальдо платежного баланса, увеличением национальных золотовалютных резервов и, соответственно, значительным рублевым предложением на внутреннем рынке), а также проводимой Правительством Российской Федерации политикой по замещению внешних источников финансирования на внутренние.
Позитивные изменения, произошедшие на рынке государственных внутренних заимствований в 2002-2003 гг., создали предпосылки для возможности значительного увеличения государственного внутреннего долга (при соответствующем снижении внешнего долга) за счет удлинения сроков заимствований на внутреннем рынке и недопущении пиковых нагрузок на бюджет.
Проект федерального бюджета на 2004 год в части государственных заимствований строился исходя из решения следующих задач:
Поставленные задачи носят среднесрочный характер и являются основанием для подготовки расчетов на 2005-2006 годы.
В связи со значительным увеличением государственных внутренних заимствований, а также ростом государственного внутреннего долга, расходы на его обслуживание возрастут и составят в 2004 году 68,5 млрд. рублей, в том числе по государственным ценным бумагам - 63,2 млрд. рублей.
При этом основная доля в расходах на обслуживание государственного внутреннего долга приходится на облигации федерального займа с амортизацией долга (ОФЗ-АД) и облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФК) - соответственно 26,3 млрд. рублей и 28,3 млрд. рублей. Расходы на обслуживание ОФЗ-ПК составят в 2004 году 2,6 млрд. рублей, ОФЗ-ПД - 3,7 млрд. рублей, ОГНЗ - 1,2 млрд. рублей. На расходы на обслуживание ГКО приходится 2,2 млрд. рублей.
С учетом среднесрочной тенденции превышения заимствований на внутреннем рынке над погашением рублевых инструментов расходы по обслуживанию государственного внутреннего долга будут постепенно возрастать.
Учитывая необходимость сбалансированности федерального бюджета 2004 года для финансирования дефицита федерального бюджета планируется существенное превышение привлечения на внутреннем рынке по сравнению с объемами погашения государственных внутренних обязательств.
Привлечение средств за счет внутренних источников в 2004 году составит 304,4 млрд. рублей при погашении государственного внутреннего долга в объеме 148,8 млрд. рублей.
За счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке в 2004 году планируется привлечь 263,1 млрд. рублей при погашении государственных ценных бумаг в размере 118,2 млрд. рублей. Чистое сальдо по привлечению за счет государственных ценных бумаг в 2004 году составит 144,9 млрд. рублей.
При этом по видам государственных ценных бумаг привлечение и погашение в 2004 году соответственно составят:
При планируемой доходности по краткосрочным облигациям (до 1 года) до 6,5 процентов и по среднесрочным и долгосрочным инструментам - 8,5-10,2 процента, Минфин России планирует разместить по номиналу ГКО на 53-55 млрд. рублей и ОФЗ на 248 млрд. рублей.
Таким образом, на среднесрочные и долгосрочные заимствования в 2004 году будет приходится около 82 процентов от запланированного объема заимствований.
Объем рыночной составляющей государственного внутреннего долга к 1 января 2005 года составит около 500 млрд. рублей, при этом доля средне- и долгосрочных инструментов составит около 90 процентов объема рынка.
В Программе государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2004 год на погашение иных долговых обязательств предполагается направить средства в сумме 32,3 млрд. руб., в том числе на:
Учитывая достаточно позитивную бюджетную ситуацию в последние годы, Правительство Российской Федерации имеет возможность до начала реализации Федерального закона «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» продолжить выплату предварительной компенсации в первую очередь социально незащищенным слоям вкладчиков, предложив ежегодное увеличение объемов компенсационных выплат не менее, чем на 5 млрд. рублей.
В соответствии с Программой государственных внутренних заимствований на 2004 год в проекте федерального бюджета на 2004 год предусматривается увеличение ассигнований на компенсационные выплаты до 25 млрд. рублей, или на 25 % больше, чем на 2003 год. Это позволит осуществить компенсацию всего остатка вкладов (взносов), принадлежащих гражданам Российской Федерации по 1930 год рождения, в том числе наследникам первой очереди, относящимся к указанной категории граждан, а также выплату предварительной компенсации в размере до 1 тыс. рублей с каждого вклада гражданам по 1947 год рождения.
В соответствии с законодательными и нормативными актами Минфин России совместно со Сбербанком России, начиная с 1996 года, осуществляют выплату предварительной компенсации (компенсации) по гарантированным вкладам в Сбербанке России, а с 2001 года - по сбережениям граждан, помещенным в организации Росгосстраха.
По государственным ценным бумагам бывшего СССР компенсационные выплаты не производились. В настоящее время Минфин России разработал проект схемы выплат компенсации по указанным ценным бумагам, согласно которой выплата компенсации владельцам ценных бумаг бывшего СССР предусматривается в размере номинала указанных ценных бумаг (без учета деноминации), увеличенного на 40-процентную компенсацию 1991 года, и неполученного дохода в размере 10 % годовых по 2003 год, исходя из условий выпуска ценных бумаг.
Максимальные выплаты на тысячерублевую ценную бумагу с учетом 40% компенсации в случае неполучения дохода за весь срок её обращения, а также за период с 1999 по 2003 год включительно, не превысит 3 тыс. рублей. Таким образом, компенсационный коэффициент составит до 3 тысяч раз.
Приоритетный подход в вопросе компенсационных выплат по отношению к владельцам государственных ценных бумаг бывшего СССР по сравнению с владельцами гарантированных вкладов (взносов) в Сбербанке России и Росгосстрахе объясняется тем, что в настоящее время Государственной Думой принят более полный пакет федеральных законов по восстановлению государственных ценных бумаг СССР, и его реализация потребует многократно больших бюджетных затрат. Минфин России в этом случае исходит из условий заимствования, не применяя при этом коэффициента деноминации.
Выплата компенсации по указанным ценным бумагам бывшего СССР на предлагаемых условиях максимально снизит риски судебных разбирательств по искам владельцев и, минуя судебные инстанции, обеспечит сокращение расходов федерального бюджета.
По предварительной оценке на выплату компенсации владельцам ценных бумаг СССР, осуществляемую по их желанию, потребуется порядка 700 млн. рублей.
Вопрос о возможности выкупа облигаций Государственного внутреннего выигрышного займа 1982 года требует дополнительной проработки, поскольку принадлежность этих ценных бумаг к долговым обязательствам Российской Федерации может быть определена по имеющимся у граждан сохранным документам, свидетельствующим о том, что облигации находились на хранении в учреждениях Сбербанка России. В то же время такой подход ущемит интересы тех россиян, у которых облигации находились на руках.
В 2004 году предусматривается завершить погашение государственных долговых товарных обязательств (целевых расчетных чеков с правом приобретения автомобилей в 1994-1995 годах и действующих целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей) в соответствии с Государственной программой погашения в 2001-2004 годах государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным долговым товарным обязательствам.
Бюджетный кодекс РФ в ст. 89 определяет государственные внешние заимствования РФ как « займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте».
Активность государства в сфере заимствований служит показателем состояния государственных финансов. Чем выше доля государственного долга в валовом внутреннем продукте, тем глубже кризис финансов. Государство не может бесконтрольно осуществлять государственные заимствования. Их объем ограничивается определенными пределами. Согласно ст. 106 Бюджетного кодекса предельные объемы государственного внешнего долга, а также пределы внешних заимствований на очередной финансовый год утверждаются Федеральным законом о Федеральном бюджете на очередной год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.
Предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга.
Исключение составляет превышение внешних заимствований только в случае проведения реструктуризации государственного долга, приводящей к снижению расходов на его обслуживание.
По действующему законодательству государственные внешние заимствования осуществляются в соответствии с Программой государственных внешних заимствований РФ, которая представляет собой перечень всех государственных внешних заимствований на очередной финансовый год по их формам.
Государственные внешние заимствования могут осуществляться в следующих формах:
Кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте, подразделяются на несвязанные (финансовые), целевые иностранные и связанные кредиты.
Несвязанные (финансовые) иностранные кредиты представляют собой форму финансирования, предусматривающую предоставление правительствами иностранных государств, банками и фирмами средств в иностранной валюте на возвратной, возмездной основе без определения целей их расходования.
Целевой иностранный кредит – это форма финансирования проектов, включенных в Программу государственных внешних заимствований, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основе путем оплаты товаров и услуг в соответствии с целями этих проектов. Такие кредиты включают связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, а также многочисленные нефинансовые кредиты международных финансовых организаций.
Связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм – это форма привлечения средств на возвратной и возмездной основе для закупок товаров, работ, услуг за счет средств правительств иностранных государств, банков и фирм, в основном в стране кредитора.
Нефинансовые кредиты международных финансовых организаций – это форма привлечения средств международных финансовых организаций на возвратной и возмездной основе для закупок товаров, работ, услуг, преимущественно на конкурсной основе, в целях осуществления инвестиционных проектов или проведения структурных реформ.
В Программе государственных внешних заимствований по несвязанным (финансовым) кредитам обязательно должны быть указаны:
По целевым иностранным заимствованиям в Программе государственных внешних заимствований указываются:
Общий объем детализированных в Программе государственных внешних заимствований займов должен составлять не менее 85% от их общего объема.
Внешние кредиты являются формой государственных заимствований, не предполагающей выпуск ценных бумаг, т.е. несекъюритизированной формой. Это обстоятельство лежит в основе некоторых особенностей этой формы заимствований. Прежде всего, переход права требования по таким займам затруднен, либо полностью невозможен (при определенных условиях). Следовательно, на протяжении всего времени кредита в качестве кредитора выступает одно и то же заранее известное лицо или государство. Наличие заранее известного неизменного кредитора имеет свои преимущества и недостатки. Основным преимуществом является относительная безопасность заемщика от концентрации прав требований в руках нежелательных лиц. С другой стороны, естественным продолжением такого преимущества является и наиболее явный недостаток, заключающийся в ограничении возможностей реструктуризации такой формы задолженности. В мировой практике сложилось мнение о том, что в этом случае договориться о реструктуризации долга существенно сложнее. Кроме того, секъюритизированная форма заимствований имеет свои специфические преимущества (существенно больший объем инвестиционного спроса; возможность гибко регулировать объем и стоимость заимствований и т.д.), которых лишена несекъюритизированная форма заимствований.
Поэтому в современном финансовом мире доля данной формы заимствований сокращается. Кроме того, заметно сокращение доли этой формы заимствований с ростом экономики страны- реципиента. Кредиты в настоящее время в наибольшей степени присущи для наиболее слаборазвитых стран мира.
Для современной России кредиты долгое время оставались преобладающей формой заимствований. Однако в последние годы доля этих форм заимствований тоже резко сократилась (как вследствие секъюритизации части долга, так и вследствие замещения ценными бумагами несекъюритизированных займов). В данном случае следует говорить, прежде всего, о том, что выбор формы заимствований все более и более зависит от предпочтений имеющихся и потенциальных кредиторов. В мировом же масштабе большинство инвесторов в настоящее время предпочитают инвестировать в ценные бумаги. Кредиты и несекъюритизированные займы используются наиболее активно при осуществлении кредитования крупнейшими международными финансовыми институтами, финансирующими развивающиеся страны. На внутренних рынках данная форма используется крайне редко.
Являясь несекъюритизированной формой заимствований, кредиты могут быть впоследствии секъюритизированы. Секъюритизация заключается в замене кредитных договоров или соглашений на ценные бумаги реципиента. Эта операция может осуществляться как при реструктуризации долга, так и для повышения инвестиционной привлекательности долговых обязательств и расширения базы инвесторов.
Среди всех видов кредитов, наиболее активно используемых в последние годы, главными являются синдицированные кредиты. Очевидные преимущества синдицированного кредитования состоят в следующем:
Синдицированные кредиты особенно активно применяются при заимствованиях на внешних рынках. В настоящее время, с ростом процессов глобализации мировой финансовой системы, возможности привлечения синдицированного кредитования в целом увеличиваются, что и обусловило увеличение объемов синдицированных кредитов.
Синдицированные кредиты классифицируются по срокам и по схеме кредитования.
По срокам кредитования в настоящее время сформировались устойчивые тенденции увеличения доли среднесрочных кредитов. Существующие в современном мире тенденции таковы, что следует ожидать дальнейшего увеличения доли синдицированных кредитов, предоставляемых на срок 4 – 5 лет, за счет уменьшения доли более долгосрочных кредитов.
Согласно схемам кредитования можно выделить два основных вида синдицированных кредитов: срочный (кредит с фиксированным сроком погашения) и автоматически возобновляемый кредит. В то же время, в последние 10 лет появились и активно развиваются такие формы кредитования, как кредитная линия; кредит с возможностью досрочного погашения; кредит, предусматривающий амортизационное погашение основной части долга; мультивалютный кредит и т.д.
Тенденции развития синдицированного кредитования свидетельствуют о повышении роли кредитных линий, а также новых, более гибких форм кредитования, соединяющих преимущества ранее используемых схем.
В мировой практике двусторонние кредиты наиболее часто используются в двух случаях:
Двусторонние кредиты носят индивидуальный характер, т.е. условия соглашения о кредите являются индивидуальными и не повторяются впоследствии.
Кроме кредитной формы внешние заимствования могут осуществляться в форме государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени РФ в иностранной валюте.
Внешние государственные и муниципальные ценные бумаги называются международными ценными бумагами. Наименование «внешние» указывает на то, что ценные бумаги размещаются за пределами страны регистрации эмитента, в отличие от внутренних ценных бумаг, размещаемых внутри страны. Рынок международных облигаций в настоящее время один из крупнейших секторов мирового финансового рынка. В настоящее время для эмитентов наибольший интерес представляет рынок еврооблигаций. Рассмотрим их более подробно, с точки зрения Российских заимствований.
Еврооблигации – это облигации государств и компаний, деноминированные в евровалютах и предназначенные для размещения среди инвесторов, являющихся резидентами различных стран, но оперирующих на еврорынке. Как правило, еврооблигации – это среднесрочные, или долгосрочные ценные бумаги. В структуре выпущенных и обращающихся в настоящее время еврооблигаций подавляющая часть приходится на долгосрочные облигации – около 80% рынка.
Рынок еврооблигаций – один из самых молодых секторов финансового рынка. Возникновение этого рынка в начале 1960-х годов стало следствием глобальных тенденций интернационализации мирового финансового рынка.
Для того чтобы осуществить успешное размещение еврооблигаций, эмитент должен получить свой кредитный рейтинг от одного из ведущих мировых рейтинговых агентств.
Проблема неурегулированной внешней задолженности России после распада СССР в течение длительного времени препятствовала ей стать полноправным участником международного рынка капиталов. В ходе осуществления программы социально- экономических реформ Правительства Российской Федерации в 1994-1996гг. произошло укрепление платежного баланса страны и национальной валюты, резко снизилась инфляция, а также была сформирована единая систем управления госдолгом. Все эти достижения позволили Российской Федерации добиться укрепления доверия со сторон кредиторов. Страна вновь обрела репутацию обязательного плательщика, что позволило подойти к возможности привлечения иностранных кредитных ресурсов.
В 1996 г. в Российском Министерстве финансов была проведена большая работа по сбору и обработке информации, необходимой для получения международного кредитного рейтинга сразу в трех ведущих рейтинговых агентствах, которые в начале октября объявили о результатах своего анализа. И уже в ноябре 1996 г. было принято Постановление Правительства РФ № 1320 о выпуске внешнего облигационного займа. Первый выпуск российских еврооблигаций состоялся 27 ноября 1996 г. на сумму 1 млрд. долл. За ним последовали другие займы. Высшей точкой на еврооблигационном рынке по праву считается десятилетний заем на сумму 2 млрд. долл., размещенный в июне 1997 г.
Переоформление Россией части внешнего долга в еврооблигации, наряду с сокращением объема внешнего долга, привело к увеличению доли еврооблигаций в структуре долга, что увеличило долю более жестких обязательств. До последнего времени считалось, что еврооблигации не подлежат реструктуризации. Поэтому жесткость долга, возникшего вследствие выпуска еврооблигаций, рассматривалась на уровне жесткости долгов перед Международным валютным фондом (МВФ) и Мировым банком (МБ). Все три вида долга (перед МВФ, Мировым банком и по еврооблигациям) в случае прекращения их обслуживания, либо в течение 10- дневной задержки в обслуживании приводили к кроссдефолту по всем долговым обязательствам заемщика. Поэтому надежность еврооблигаций всегда рассматривалась как наивысшая среди всех видов долговых инструментов.
Однако в последнее время произошли существенные изменения в статусе еврооблигаций. В этот период были созданы первые прецеденты реструктуризации еврооблигаций в соответствии с позицией держателей еврооблигаций. В 1999г. впервые в мировой практике страна-должник, а именно Эквадор, объявила о реструктуризации еврооблигаций. После этого еще несколько эмитентов еврооблигаций (в том числе Нижегородская область РФ) договорились с кредиторами о реструктуризации задолженности по еврооблигациям. Эти события, безусловно, изменили взгляд инвесторов на еврооблигации, которые больше не обслуживаются заемщиками даже в условиях дефолта по другим бумагам. Поэтому действия России по переоформлению части долга в еврооблигации можно оценить как в определенной мере рискованные, но основанные на прогнозе развития мирового рынка государственных заимствований.
В соответствии с формами внешних заимствований образуется государственный внешний долг Российской Федерации. Он складывается из:
В бывшем СССР практически все международные расчеты в иностранной валюте осуществлял Внешторгбанк, который аккумулировал международные обязательства и требования страны, т. е. он являлся банком монополистом в этой сфере. В результате развала к 1992 г. системы международных расчетов в условных валютах Внешэкономбанк (преемник ВТБ в части обслуживания внешнего долга и управления финансовыми активами) разделил всех контрагентов на две группы: административно управляемые (государственные) и неуправляемые контрагенты.
К первой группе были отнесены резиденты бывшего СССР и страны-члены СЭВ, участвовавшие в системе расчетов с использованием переводного рубля, а также различных клиринговых валют. Ко второй – нерезиденты, с которыми расчеты производились в свободно конвертируемых и приравненных к ним валютах. Этим были заложены принципы деления кредиторов на три основные группы:
-официальные кредиторы, входящие в Парижский клуб кредиторов и не входящие в него;
-кредиторы – коммерческие банки (члены Лондонского клуба);
-кредиторы по коммерческой (не гарантированной правительствами) задолженности – признанной Правительством России и не признанной Правительством России.
В первую группу долгов были включены кредиты, предоставленные иностранными банками в рамках межправительственных соглашений под гарантии иностранных правительств, или кредиты, застрахованные государственными страховыми организациями.
Ко второй группе долгов были отнесены межбанковские кредиты, предоставленные Внешэкономбанку, а также валютные векселя авалированные или гарантированные им. Интересы этой группы кредиторов представлял Лондонский клуб, объединявший более 600 коммерческих банков мира.
Третью группу долгов – коммерческую – РФ признала позднее. При этом критерий определения признанной и непризнанной задолженности близок к аналогичным условиям Лондонского клуба.
В результате началось формирование современной структуры международных кредитных отношений России, в первую очередь в части задолженности по внешним займам и кредитам.
В настоящее время внешний долг принято классифицировать по срочности и типу кредитора. Для России определенное значение имеет также выделение долга, принятого ей от бывшего СССР, и долга, образовавшегося после 1 января 1992 г., именуемого «новым» Российским долгом.
По признаку кредитора различается внешняя задолженность:
Сумма внешних государственных финансовых обязательств России в результате проведения мероприятий по переоформлению советского долга составила на начало 1992г., по официальным данным около 107 млрд. долл. США. В целом предстояло выплатить только западным официальным кредиторам в 1992-1998гг. 93,4 млрд. долл. США. На этом этапе стала проявляться необходимость разработки и реализации ранее невостребованной стратегии регулирования международных кредитных отношений.
Внешняя задолженность – это не только российская, но и глобальная проблема мирового сообщества. Россия по объемам долга еще не стала лидирующим должником. По оценке Мирового банка Россия относится к числу стран со средним уровнем внешнего долга, уступая США, Германии и др. странам. Россия занимает также среднее место по доле внешнего долга в годовом экспорте товаров, его обслуживанию и размеру на душу населения. Но ухудшились другие показатели. По темпу роста внешнего долга (310 % в 1991 – 2000гг.) Россия обгоняет среднемировой показатель (250%). Отношение внешний долг / ВВП составляет 65%, что превышает критический порог 50%. Ускорился темп роста расходов на его обслуживание.
Как видим, в России обрисовалось критическое состояние внешней задолженности.
Поэтому необходимо систематизировать причины и последствия непродуманного наращивания внешнего долга России. Основными причинами являются следующие.
Во- первых, это потребности депрессивной переходной экономики России в условиях десятилетнего спада производства, инфляции, неудачных рыночных реформ, кризиса государственных финансов.
Во – вторых, в России сложилась порочная практика формирования бюджетных доходов за счет внешних займов, часто еще не полученных, что порождало бюджетные проблемы, например, при отказе МВФ предоставить обещанный кредит.
В – третьих, не прекращающееся «бегство» капитала по нелегальным и легальным каналам истощает российскую экономику и вынуждает компенсировать ее внешними заимствованиями.
В- четвертых, ошибочная экономическая политика усугубила долговую проблему.
Прежде всего, это относится к переоформлению советских внешних долгов и активов.
В итоге советский долг – государственный и частный (101,3 млрд. долл.) – достиг почти половины внешнего долга России, причем он растет в результате накопления процентных платежей.
К тому же советские внешние долговые активы, перешедшие к России (официально около 140 млрд. долл.) и имущественные (2,7 млрд. долл. – 2700 объектов недвижимости) активы не дали ожидаемых валютных поступлений. Бюджетная эффективность поступлений от товарных поставок развивающихся стран в погашение их долгов низкая (около 20 %).
В настоящее время внешняя задолжен ность России составляет примерно 120 млрд. долл., что согласно международной классификации не является критичес ким уровнем для страны и, следовательно, не требует со стороны кредиторов проведения операций по ее снижению.
Однако, график обслужива ния долга является напряженным, а страна будет находиться на пределе возможностей по осуществлению внешних выплат в требуемых размерах.
Таблица 3.
Обслуживание внешнего долга России в 2001-2006 гг. (в млрд. долл.)
|
|
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
Российский долг |
8,00 |
8,05 |
9,19 |
6,21 |
7,99 |
5,13 |
|
Долг бывшего СССР |
6,13 |
5,51 |
8,96 |
5,57 |
5,61 |
6,42 |
|
в т. ч. кредиторам Парижского клуба |
3,21 |
3.28 |
3,15 |
3,33 |
3,39 |
3,33 |
|
Всего |
13,13 |
13,56 |
18,15 |
11,76 |
13,60 |
11.55 |
Источник: Финансовая Россия. 2001, № 3.С.8. , Экономика и жизнь, 2001, №4, с. 5
Кроме того, произойдет значительный рост платежей по внешнему долгу (прежде всего из-за начала выплат по еврооблигациям и увеличения платежей международным финансовым организа циям и кредиторам Парижского клуба), пик которых приходился на 2003 г., когда было выплачено более 18 млрд. долл. США.
Таким образом, вопрос урегулирования внешней задолженности России перед иностранными кредиторами являет ся на сегодняшний день ключевым для обеспече ния экономической безопасности Российской Федерации как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективах.
Как мы уже отмечали, внешний долг РФ формировался в неблагоприятных экономических и политических условиях и в преобладающей сво ей части является наследием СССР.
После разделения СССР новые независимые государства столкнулись с сильным давлением стран-кредиторов (в основном промышленно развитых стран Запада) и были вынуждены подписать в октябре 1991 г. «Меморандум о взаимопонимании», который опре делил совместную и солидарную ответственность рес публик по долгам СССР. Только после этого страны «большой семерки» согласилась предоставить от срочку по платежам СССР, что было необходимо для открытия выхода на международные финансовые рынки, нормализации отношений с иностранными ин весторами и международными финансовыми организациями. Таким образом, в начале 90-х гг. РФ стала наследницей 100-миллиардного "советского" долга, который на се годняшний день не только составляет подавляющую долю внешней задолженности страны, но и продол жает увеличиваться, достигнув к 2000 году 106 млрд. долл.
В течение пяти лет после распада СССР Рос сия была вынуждена проводить переговоры с кредиторами, прежде всего, входящими в Парижский и Лон донский клубы кредиторов, и ежегодно реструктуризировать платежи по внешнему долгу с тем, чтобы суммы платежей соответствовали финансовым возможностям страны.
Напомним, что большая часть долга Советс кого Союза (более 75%) приходится на частные иностранные банки и финансовые компании, объединенные в Лондонский клуб кредиторов, и на промышленно развитые государства Запада, входящие в Париж ский клуб, в рамках и по правилам которых обсужда ются и принимаются решения о порядке реструктури зации, погашения и обслуживания внешних долгов развивающихся стран.
Эти организации, хотя и явля ются неформальными, то есть находятся вне рамок международной юрисдикции, играют значительную роль в мировой финансовой системе наряду с МВФ и Всемирным Банком.
Переговоры России с клубами кредиторов в течение первых пяти лет были направлены на достижение долгосрочного соглашения с ними о глобаль ной реструктуризации всего долга бывшего СССР.
Однако только в апреле 1996 г. было достигнуто прин ципиальное соглашение с Парижским клубом о рест руктуризации около 40 млрд. долл. задолженности го сударствам-кредиторам, которое было уникальным для его деятельности как по длительности сроков погашения, так и по сумме долга. Соглашение предус матривало многолетнюю реструктуризацию долга и изменение порядка платежей по ранее реструктури рованным суммам, в результате которых временная структура государственного внешнего долга суще ственно улучшилась. Годом позже было заключено соглашение с Лондонским клубом частных кредито ров на аналогичных условиях.
В то же время продолжалась политика заим ствования значительных средств как на внешнем, так и на внутреннем рынках, что привело к быстрому рос ту непосредственно российской части долга и в ко нечном итоге к финансовому кризису, начавшемуся в 1998 г., который перечеркнул согласованные в 1996- 1997 гг. условия обслуживания внешнего долга.
Уже в августе 1998г. Россией впервые был пропущен пла теж по долгу перед Парижским клубом, однако креди торы, понимая невозможность выполнения обяза тельств в условиях финансового кризиса, не стали предпринимать специальных мер по возврату креди тов или объявления России банкротом.
В результате руководство страны было вынуждено разделить долг на "советскую" часть (полученную до 1991 г.), плате жи по которой были приостановлены, и "российскую", которая обслуживалась в безусловном порядке, и до биваться проведения новых раундов переговоров с кредиторами по "советским" долгам.
Специфика формирования внешнего долга России обусловливает особенности его состава и структуры.
Прежде всего, речь идет о преобладании в составе долга нерыночных долговых инструментов и обязательств.
Более 66 млрд. долл. внешних обязательств приходилось на начало 2001 г. на соглашения по кредитам с иностранными государствами, в т.ч.:
Таблица 4.
Состав и структура внешнего долга России, млрд. долл.
|
2000г. |
в том числе долг СССР |
2001 г |
|
|
По кредитам правительств иностранных государств, в т.ч.: |
66,5 |
55,8 |
66,0 |
|
- задолженность официальным кредиторам Парижского клуба |
48,6 |
38,0 |
48,4 |
|
-задолженность кредиторам, не являющимся членами Парижского клуба |
3,3 |
3,3 |
3,1 |
|
-задолженность бывшим странам СЭВ |
14,6 |
14,5 |
14,5 |
|
По кредитам иностранных коммерческих банков и фирм, вт.ч.: |
39,4 |
39,1 |
9,4 |
|
-задолженность кредиторам Лондонского клуба |
30,1 |
30,7 |
0.1 |
|
-коммерческая задолженность |
9,3 |
9,0 |
9,3 |
|
По кредитам международных финансовых организаций |
19,4 |
- |
18,3 |
|
Государственные ценные бумаги РФ в иностранной валюте, в т.ч. |
26,7 |
11,1 |
47,4 |
|
-Еврооблигации |
5,6 |
- |
36,3 |
|
-ОВГВЗ |
11.1 |
11.1 |
11,1 |
|
По кредитам Центрального банка РФ |
6,4 |
- |
6,4 |
|
Всего внешний долг России |
158,4 |
106,1 |
147,5 |
Составлено по: Ведомости, 2000,13 сентября, С.3
Второй значительной статьей внешнего государственного долга является коммерческая задолженность иностранным коммерческим банкам и фирмам. В 2000 году ее размеры составляли 39,4 млрд. долл., причем задолженность в рамках Лондонского клуба кредиторов составляла преобладающую ее часть – 30, 1 млрд. долл. К 2001 году ситуация на рынке коммерческой задолженности резко изменилась: ее объем снизился до 9,4 млрд. долл. К сожалению, названные тенденции не связаны с погашением долговых обязательств. Сокращение задолженности произошло по причине ее переоформления в государственные ценные бумаги в иностранной валюте. Соответственно, можно отметить рост ГЦБ в иностранной валюте с 26,7 млрд. долл. в 2000г. до 47,4 млрд. долл. в 2001 г. Причем наиболее высокими темпами росли еврооблигации – с 5,6 млрд. долл. до 36, 3 млрд. долл.
Среди негативных моментов в составе внешнего долга следует отметить появление кредитов Центрального банка РФ в размере 6,4 млрд. долл. США, хотя подобные кредиты запрещается использовать для покрытия бюджетного дефицита с 1994 года.
Управление таким долгом на основе стандартных подходов, используемых долговыми агентствами развитых стран (регулярное рефинансирование с использованием преимуществ текущей ситуации на финансовых рынках, проведение процентных и валютных свопов и т.д.), весьма затруднительно.
Рассмотрим современное состояние структуры государственного внешнего долга, в частности на 2003 год и его верхние пределы на начало 2004 года в соответствии с его параметрами, включенными в федеральный бюджет РФ.
Следует отметить, что по сравнению с вышерассмотренной структурой внешнего долга за период 2000- 2001 ( см. табл. 4. ) кардинальных изменений не произошло. По- прежнему основная доля долговых обязательств приходится на кредиты иностранных государств – 41,5 %, а также на еврооблигации – 31,4%. Тем не менее, некоторые изменения произошли на рынке коммерческой задолженности, которую удалось полностью перевести в разряд государственных ценных бумаг.
Таблица 5.
Структура государственного внешнего долга (на 1.01. 2003г.)
|
Вид задолженности |
Сумма обязательств (млрд. долл.) |
Уд. вес, (%) |
Верхний предел обязательств на 1.01. 04. |
|
Государственный внешний долг РФ, включая обязательства бывшего СССР, в т.ч. |
124,5 |
98,0 |
121,4 |
|
- по кредитам иностранных государств |
52,7 |
41,5 |
54,4 |
|
- по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм |
3,0 |
2,4 |
0,0 |
|
- по кредитам международных финансовых организаций |
13,4 |
10,6 |
11,0 |
|
- государственные ценные бумаги, выраженные в иностранной валюте, в т.ч. |
49,2 |
38,7 |
49,8 |
|
-еврооблигации |
39,9 |
31,4 |
42,5 |
|
-ОВГВЗ |
9,3 |
7,3 |
7,3 |
|
Кредиты Центрального банка России |
6,2 |
4,8 |
6,2 |
|
Всего внешний долг (с учетом государственных гарантий) |
127,0 |
100,0 |
123,7 |
Источник: Проект структуры государственного внешнего долга на 1.01.04. Справочные материалы Правительства РФ к проекту федерального бюджета на 2003 год.
В целом за 2003 год планировалось сократить общий объем государственного долга до размера 123,7 млрд. долл. Этому способствовала ситуация на мировых рынках и в самой российской экономике. В течение последних двух лет, с одной стороны, произошло улучшение платежного баланса и государственного бюджета. С другой стороны, промышленный рост в течение 2000 г., более чем двукратное увеличение золотовалютных резервов Центрального банка, проведение независимой внешней и внутренней политики, отсутствие согласованной с МВФ экономической программы, своевременное осуществление платежей по внешней задолженности делали практически об реченными на неудачу дальнейшие переговоры о списании части внешнего долга.
Кроме того, долг перед странами-кредитора ми, входящими в Парижский клуб, остался практически единственной категорией российского долга, которая может быть отнесена к его "советской" части, плате жи по которой могут быть прекращены в случае впол не возможного возникновения финансовых затрудне ний у России, тем более что текущий экономический и промышленный рост носит пока неустойчивый харак тер и вызван, прежде всего, положительным эффектом девальвации рубля в 1998 г.
На начало 2004 года общий объем государственного внешнего долга прогнозируется в сумме 119,1 млрд. долл. США.
Таблица 6.
Структура внешнего государственного долга РФ
|
Наименование |
На 1 января 2004г. |
На 1 января 2005г. |
Прирост |
|
Государственный внешний долг РФ (включая обязательства бывшего СССР) в том числе: |
119,1 |
113,6 |
-5,5 |
|
- по кредитам правительств иностранных государств |
53,8 |
49,4 |
-4,4 |
|
- задолженность официальным кредиторам Парижского клуба |
46,4 |
42,4 |
-3,5 |
|
- по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм |
2,9 |
0,0 |
-2,9 |
|
- по кредитам международных финансовых организаций |
11,5 |
9,5 |
-2,0 |
|
- ГЦБ РФ, выраженные в иностранной валюте |
44,7 |
49,2 |
4,5 |
|
- по кредитам ЦБ РФ |
6,2 |
5,5 |
-0,7 |
|
- гарантии |
1,3 |
1,4 |
0,1 |
Источник: Проект структуры государственного внешнего долга на 1.01.04. Справочные материалы Правительства РФ к проекту федерального бюджета на 2003 год.
Выплаты по кредитам правительств иностранных государств – 53,8 млрд. долл., государственные ценные бумаги РФ, выраженные в иностранной валюте – 44,7 млрд. долл.
При этом, акцент в политике государственных заимствований делается на снижение внешнего долга (вне зависимости от реального финансового состояния и потребностей развития). Это, во- первых, снижает потенциал этого важнейшего института развития национальной экономики, особенно в условиях ее активной интеграции в мировое экономическое сообщество; во- вторых, компенсация его снижения ростом внутреннего государственного долга означает использование внутренних ресурсов на покрытие внешних долгов (нельзя не учитывать смещение при этом финансовых ресурсов в сторону государственных заимствований на внутреннем финансовом рынке в ущерб корпоративным заимствованиям).
Масштабность размеров процентных расходов, снижение возможности государственного финансирования социально- экономических нужд страны со всей очевидностью противоречат социально- экономической обстановке в ближайшие годы. Опасность состоит в том, что неуклонное проведение такой политики и сокращение перераспределительной функции бюджетной системы не обеспечиваются развитием инфраструктуры финансового рынка и его перераспределительным механизмом. Очевидно, что заведомое сужение объемов поступлений финансовых ресурсов в оборот, тем более в неразвитой системе бюджетного финансирования, исходно блокирует расширение внутреннего рынка – потребительского и инвестиционного спроса и рост экономики.
В связи с внешним долгом следует еще раз вернуться к вопросу формирования Стабилизационного фонда, так как он создается за счет так называемого профицита бюджета, не учитывающего погашение внешнего долга. Очевидно, что формирование расходов бюджетной сферы ограничивается рамками отчислений средств профицита бюджета около 83,4 млрд. руб. в Стабилизационный фонд.
Следует также отметить, что формирование Стабилизационного фонда и финансового резерва к концу 2004 года в размере более чем 350 млрд. руб. (11 млрд. долл.), его размещение в ценных бумагах иностранных государств с основной направленностью на обеспечение выплат по внешнему долгу создают прецедент официального выведения значительной части государственных доходов из процесса перераспределения финансовых ресурсов и обеспечения условий ускоренного экономического роста. Утечка капитала из финансового оборота национальной экономики (около 25-30 млрд. долл. в среднем за последние годы и возможным ростом в 2004году) в сочетании с выведением финансовых ресурсов из бюджетной системы в масштабах, в целом сравнимых с объемом федерального бюджета, обостряет проблему дефицита финансовых ресурсов в экономике и влияет на сведение государственного регулирования к полной его неспособности.
Практически политика обслуживания и погашения государственного долга становится фактором, не обеспечивающим задачу удвоения к 2010г. ВВП и преодоления бедности, снижения опасности техногенных катастроф, запредельного износа фондов и в целом обеспечения перевода экономики на уровень развития высоких технологий.
Определенной проблемой федерального бюджета 2004г. может стать структурное смещение государственного долга от внешнего к внутреннему по аналогии с ситуацией, характерной для периода с 1995 года по август 1998г.:
Очевидно, что обеспечение равных условий заимствований на внутреннем и внешнем рынке для государства и экономических агентов реального сектора должно быть положено в основу проведения активной бюджетно- налоговой политики.
В целом на данном этапе конвертация внешнего долга во внутренний представляется оправданной, если учитывать, что большую долю во внутреннем долге начинают занимать долгосрочные ОФЗ. Да и сам внутренний долг составляет менее 7% от ВВП. Все это пока позволяет не ожидать ситуации 1998г. Однако осторожность в этом деле необходима. Надо тщательно отслеживать движение и структуру внутреннего долга.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 122) государственными кредитами, предоставляемыми РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, являются кредиты (займы), по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают долговые обязательства перед РФ как кредитором. Названные кредиты формируют государственные внешние активы Российской Федерации.
Предоставление указанных кредитов является исключительной прерогативой Российской Федерации.
В зависимости от того, в какой валюте предоставляется кредит, выделяются государственные кредиты в рублях и в иностранной валюте. Как правило, рублевые кредиты предоставляются государствам – участникам СНГ, а кредиты в иностранной валюте – другим государствам.
Государственное кредитование осуществляется в определенных пределах. В частности, федеральным законом о федеральном бюджете утверждаются:
Долговые обязательства иностранных государств перед Россией как кредитором формируют долг иностранных государств перед Российской Федерацией.
Сведения о размерах и структуре долга иностранных государств перед РФ по видам долговых обязательств и по заемщикам представляются в Государственную Думу в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Кроме предельных объемов предоставляемых государственных кредитов ФЗ о федеральном бюджете утверждаются:
Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов представляет собой перечень кредитов на очередной финансовый год с указанием цели предоставления кредитов, наименования получателей кредитов, общего объема кредитов, объема кредитов, предоставленных в данном финансовом году. Она утверждается при рассмотрении проекта федерального бюджета Государственной Думой в третьем чтении бюджета в качестве отдельного приложения к нему.
В случае не утверждения программы предоставления РФ государственных кредитов на очередной финансовый год действие ранее утвержденной программы продлевается на очередной год до утверждения новой программы.
Договор о предоставлении РФ государственных кредитов на сумму, превышающую 10 млн. долл. США, может быть подписан российской стороной только в случае утверждения кредита только в первый предполагаемый год в составе программы предоставления РФ государственных кредитов.
Если после включения в программу кредитов, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долл. США, а сумма, не расписанная по отдельным кредитам, превысит 15% общего объема предоставления кредитов на очередной финансовый год, то указанная программа должна быть детализирована.
Договоры о предоставлении государственных кредитов Российской Федерацией подлежат утверждению Федеральным Собранием в форме федерального закона:
Договоры о реструктуризации задолженности или ее списании подлежат ратификации Государственной Думой, за исключением случаев реструктуризации задолженности и ее списания в рамках участия РФ в международных финансовых организациях и клубах кредиторов на общих для всех участников условиях.
Уступка прав требований по долговым обязательствам иностранных государств перед РФ может быть осуществлена в соответствии со специальным федеральным законом.
К проблеме зарубежных финансовых активов РФ сформировалось два подхода. Первый определяет структуру кредитов, предоставленных Россией в основном развивающимся странам, как нерациональную, продиктованную политическими мотивами и не принесшую стране никаких экономических дивидендов. Второй подход – более объективный. Он заключается в оценке региональной и товарной структуры и условий предоставления нашей страной международных кредитов, исходя не только из идеологических соображений, но и из необходимости развития экспорта отечественной продукции средней конкурентоспособности.
В связи с жесткой конкуренцией отечественная продукция и услуги не могли быть экспортированы на рынки развитых стран. Поэтому основная часть зарубежных кредитов была предоставлена по линии экономического и технического содействия с менее развитыми зарубежными странами. Развитие ряда отраслей, таких как, например, металлургическая, энергетическая добывающая, ЖКХ, транспорт и связь, было бы невозможно без участия советских специалистов, оборудования и технологий.
Странам Восточной Европы, ставшим на путь социа листического развития, финансовую помощь Советский Союз начал оказывать еще в конце 40-х гг. Развивающиеся страны такую регулярную помощь стали получать только в 50-е гг., что явилось отражением активизации политики по поддержке национально-освободительных движений. В 60-70-е годы СССР значительно расширил круг разви вающихся стран, получавших его кредиты. Предпочтение отдавалась странам социалистической ориентации, на которые приходилось свыше 2/3 кредитов африканским странам. Существенно увеличилась помощь менее развитым социалисти ческим странам, вступившим в СЭВ - Кубе, Вьетнаму, Монголии.
Задолженность развивающихся стран СССР образовалась:
Кредитование осу ществлялось за счет бюджетных средств, которые ВЭБ оплачивал советским организациям, экспортировавшим товары или оказы вавшим услуги развивающимся странам. Кредитование «живы ми» деньгами (в основном в СКВ) с 60-х гг. использовалось, как правило, только в исключительных случаях. Приоритет политических факторов сказывался не только на льготных условиях кредитования, но и на юридическом оформ лении кредитов. В ряде кредитных соглашений не было четких оговорок («валютной» или «золотой»), не предусматривались необходимые штрафные санкции в случае недобросовестного выполнения заемщиком условий контракта. В боль шинстве соглашений содержалось условие возмещения кредита только встречными товарными поставками.
Значительный объем товарооборота СССР с развивающимися странами осуществлялся на основе клиринговых соглашений, особенностью которых являлось то, что они велись в валютах развивающихся стран. Ряд кредитов были номинированы в рублях. Все это впоследствии породило серьезные сложности при пересчете долга в СКВ.
Идеологическая составляющая сказалась и на урегулировании задолженности. СССР охотно шел на от срочку обязательств по выплате кредитов и на их списание дру жественным странам. Даже в весьма напряженные с точки зрения состояния бюджета годы (1987-1992 гг.) только африканским стра нам было списано и отсрочено долговых обязательств на сумму 4 млрд. долл. (по текущему валютному курсу). Причем политические приоритеты отодвигали на задний план сооб ражения кредитоспособности страны-реципиента. В результате на Советский Союз пришлось более половины всех долговых обязательств стран, тяжело обремененных внешней задолжен ностью (87,5% всех поставок советской военной техники и во оружений в развивающиеся страны предназначались для 15 круп нейших должников СССР).
Большой объем разнообразной помощи был предоставлен СССР Вьетнаму, Кубе и Монголии.
Одним из крупных реципиентов советской помощи была Монголия. Помощь Монголии носила разнообразный характер и последовательно нарастала до середины 80-х гг. Наибольшую часть помощи (свыше 55%) состав ляли льготные долгосрочные кредиты на 10-15 лет и кредиты на сбалансирование торговли (25-30%).
Огромная финансовая поддержка была оказана Кубе. Эта по мощь реализовывалась как в прямых - предоставление кредитов и грантов, так и в скрытых формах - льготы в торговле, поставки дополнительного количества дефицитной продукции, которую Ку ба реэкспортировала за СКВ, и т.п. Общий объем только торговых субсидий Кубе в 1961-1984 гг. оценивался в 27 млрд. долл.
Важную роль в формировании кредитной политики сыграло вышедшее в 1979 г. Постановление Совета Министров СССР, ко торое регламентировало сроки погашения и процентные ставки по кредитам в зависимости от стран-получателей. В практике сотрудничества СССР с развивающимися страна ми к тому времени кредиты, как правило, предоставлялись под 3—4% годовых со сроком погашения 10 лет и льготным периодом до 3-х лет. В бюджете на 1990 г. одной из крупнейших статей расходов (26,4 млрд. руб. из 200,9 млрд. руб. всех расходов) было «Финансирование внешней торговли, расходов по государственным, бан ковским и коммерческим операциям, оказанию безвозмездной помощи иностранным государствам и другим расходам по между народным связям».
Ухудшение экономической ситуации в конце 80-х гг. привело к постепенному свертыванию программ кредитной и безвозмезд ной помощи СССР. В 1990 г. был подписан Указ Президента СССР о внесении изменений во внешнеэкономическую практи ку Советского Союза. Он предусматривал осуществление эконо мического сотрудничества с развивающимися странами на принципах взаимной выгоды и взаимных интересов, исходя из реальных возможностей страны. Поэтому политика сотрудничества с менее развитыми странами Рос сии в 90-е гг. была нацелена на сворачивание финансовой помо щи, на перевод связей с ними на условия взаимной коммерческой выгоды. Новые кредиты в значительно меньшем, чем прежде, объеме, выделялись в основном на завершение строительства на чатых объектов, а также для кредитования поставок советской военной техники - в первую очередь тем странам, которые осу ществляли обслуживание и погашение своей задолженности.
На конец 1991 г. задолженность различных зарубежных стран СССР оценивалась в сумму более 85 млрд. руб., (или по офици альному курсу Госбанка СССР - 0,59 руб. за 1 долл.) - 145 млрд. долл. В некоторых публикациях встречаются данные об объеме дол говых активов СССР в 89 млрд. руб. (свыше 150 млрд. долл.)19. Со гласно оценкам экспертов МВФ, сделанным на основе данных, пре доставленных РФ на конец 1993 г., объем российских требований к зарубежным странам достигал 173 млрд. долл.20 Однако все эти оценки могли бы считаться реальными только при соблюдении ряда условий. Для этого необходимо, чтобы все получатели кредитов согласились соблюдать условия соглашений, заключенных 10-20 лет назад, то есть подтвердили свои долговые обязательства, а также признали Россию правопреемницей по кредитам, предоставленным СССР. Серьезную проблему пред ставляет признание должниками официальных курсов пересчета рублей, клиринговых и местных валют в СКВ. Поэтому все приводимые данные по внешним активам являются оценками российской стороны или, иными словами, виртуальной величиной. По оценкам экспертов МВФ, страны-должники признавали за Россией требования: в размере 43 млрд. руб. (73,4 млрд. долл. по курсу 1 долл. = 0,5854 руб.), в размере 24,5 млрд. долл., выраженных в СКВ.
Тем не менее, за 90-е гг. произошло существенное сокращение внешних фи нансовых активов. Их объем уменьшился до 116,5 млрд. долл. на нача ло 1999г. и до 109 млрд. долл. в 2000 г.
Уменьшение внешних активов объясняется рядом факторов.
Во-первых, был осуществлен взаимозачет задолженности с вос точноевропейскими странами бывшего СЭВ в размере более 10 млрд. долл.
Во-вторых, долг Вьетнама, Кубы и Монголии был пересчитан по новому курсу 1 руб. за 1 долл. (этот курс стал при меняться при переоценке сальдо взаимных расчетов с бывшими странами СЭВ), в результате чего активы сократились почти на 21 млрд. долл.
В-третьих, осуществлялись выплаты по задолжен ности, происходило существенное списание задолженности при ее реструктуризации, был проведен ряд конверсионных операций.
Платежи иностранных государств России в 1992-2000гг., млрд. долл.
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
|
График погашения |
14,2 |
13,0 |
14,1 |
13,4 |
12,4 |
14,0 |
8,4 |
6,5 |
6,1 |
|
Фактические выплаты |
2,1 |
1,5 |
1,3 |
1,6 |
2,0 |
3,4 |
0,9 |
0,65 |
0,8 |
|
Просрочено |
12,1 |
11,5 |
12,8 |
10,5 |
9,5 |
9.3 |
7,5 |
- |
- |
|
Перенесено |
- |
- |
- |
1,2 |
0,1 |
1,3 |
- |
- |
- |
|
Доля выплат от договорных обязательств, в % |
14,8 |
11,5 |
9,2 |
11,9 |
23,4 |
24,2 |
10,7 |
10,0 |
13,5 |
Источник: Эксперт.1999.№25.с.18.;Внешнеэкономический комплекс России. Современное состояние и перспектива. М.2000.№1.с.103;
Прямое погашение своей задолженности осуществляли лишь некоторые российские должники, объемы таких платежей были существенно ниже предполагавшихся оригинальными графиками выплат (см. табл.2.4.).
Как видно из таблицы, в 1992-2000 гг. Россия должна была получить от развивающихся стран в погашение долгов более 100 млрд. долл., или по 6-15 млрд. долл. ежегодно. Однако реаль ные выплаты составили всего 16 млрд. долл. Наибольший объем платежей пришелся на 1996-1997 гг., когда с рядом должников были урегулированы вопросы взаимных расчетов.
В целом про исходило снижение размеров поступлений в счет долга. Помимо задержки платежей наблюдалась тенденция к выплате долга в форме товарных поставок, доля которых в середине 90-х гг. превысила 90% всех выплат.
Кроме товарных поставок, погашение задолженности осу ществлялось и другими способами:
-конверсией части долга в на циональную валюту страны-должника для ее использования в качестве инвестиций;
-переуступкой задолженности националь ным и иностранным коммерческим структурам;
-зачетом оплаты за содержание российской собственности за рубежом и порто вых сборов с российских судов.
Незначительная часть платежей осуществлялась в свободно конвертируемой валюте. Таким спосо бом погашали свою задолженность Иордания, Непал и Марокко, частично Алжир, Индонезия и Монголия.
В перспективе Россия может остаться лишь с половиной своих активов, которые ей доста лись от СССР по перво начальным оценкам. В бюджете на 2001 г. было предусмотрено, что верхний предел государственного внешнего долга зарубежных стран РФ не должен опуститься ниже отметки в 86,6 млрд. долл., а в бюджете на 2002 г. - уже в 76,7 млрд. долл. «Потери» долговых активов были бы несколько больше, но на их динамику оказывали влияние и противоположные тенденции - новое кредитование стран дальнего зарубежья, капитализация процентов по старым займам.
Названные тенденции определяются также следующими обстоятельствами. В 1999г. на сессии МВФ и Всемирного банка было принято решение о программе списания межгосударственной задолженности и по кредитам международных финансовых институтов на сумму более 27 млрд. долл. США. При этом США обязались «простить» двусторонние долги 36 беднейшим странам. Европейское сообщество также объявило о своем участии в ближайшее время о программе списания долга этой категории стран на 1 млрд. долл. США.22
Для России выполнение условий Парижского клуба кредиторов по реструктуризации долга наименее развитых стран имеет особое значение. Наша страна является одним из крупнейших кредиторов стран африканского и азиатского регионов. Общая сумма долга стран, относимых к названной категории перед Россией, составляет около 36 млрд. долл. США (или более четверти российских финансовых активов). В результате применения указанных условий она будет снижена примерно до 7 млрд. долл. США.
Кроме того, Парижский клуб кредиторов не признает задолженности по военным поставкам и оказанию услуг военными специалистами. На задолженность по этим позициям приходится большая часть активов РФ. О масштабах этой проблемы можно судить по данным таблицы 8.
Таблица 8.
Структура долга африканских стран России на 1.01.91.( млрд. долл.)
|
Страны- заемщики |
Экономический долг |
Военный долг |
Всего |
|
Ангола |
0 |
2100 |
2100 |
|
Алжир |
228 |
2478 |
2706 |
|
Египет |
16 |
1682 |
1698 |
|
Замбия |
2 |
221 |
223 |
|
Гвинея |
164 |
95 |
259 |
|
Конго |
62 |
153 |
215 |
|
Ливия |
0 |
1589 |
1589 |
|
Мали |
112 |
118 |
300 |
|
Мадагаскар |
88 |
25 |
113 |
|
Мозамбик |
243 |
648 |
891 |
|
Сомали |
112 |
158 |
270 |
|
Танзания |
34 |
296 |
330 |
|
Эфиопия |
445 |
2630 |
3075 |
|
Прочие страны |
84 |
1154 |
1238 |
|
Всего |
1590 |
12347 |
13937 |
Источник: Бизнес МН. 1991. № 48. С. 15.
Россия последовательно придерживалась стратегической линии, выработанной мировым сообществом, поддержав, в частности, увеличение размера сокращения долга отдельных государств до 80% в соответствии с решениями мирового сообщества. Вместе с тем, предложения ведущих западных стран являются неоднозначными в политическом аспекте и создают значительную нагрузку на бюджеты как международных финансовых организаций, так и стран-кредиторов.
Место России в развитии этих событий во многом зависит от своевременности разработки руководством страны внешнедолговой стратегии на основе реальных расчетов, самостоятельно выбранного пути экономического и социального развития с опорой преимущественно на собственные силы.
Активы, возникшие со странами СНГ, составляют в настоящее время значительную часть в общем объеме российских зарубежных активов. Интерес к расчетам со странами СНГ обусловлен тем, что в названных расчетах отрабатываются различные новые для России формы урегулирования долговых вопросов (аренда территории, передача акций предприятий в собственность, передача недвижимости и др.). Кроме того, имеются существенные встречные претензии должников, которые необходимо урегулировать.
Задолженность стран СНГ образовалась в начале 90-х годов. В связи с либерализацией цен у России сложился положительный торговый баланс в торговле с этими странами. В результате Центральный Банк России вынужден был выдать им так называемые технические кредиты, которые впоследствии были переоформлены в межгосударственные. Размер этих кредитов измерялся объемом свыше 5 млрд. долл. Причем курс пересчета был льготным, что фактически означало завуалированное кредитование стран СНГ. Распределение задолженности по заемщикам представлено в следующей таблице 9.
Таблица 9.
Технические кредиты странам СНГ
|
Страна-заемщик |
Объем кредитов(млн. долл.) |
Уд. Вес, % |
|
Азербайджан |
81,5 |
1,5 |
|
Армения |
45.1 |
0,9 |
|
Белоруссия |
365,4 |
6,9 |
|
Грузия |
135,0 |
2,6 |
|
Казахстан |
1250,0 |
23,8 |
|
Кыргызстан |
113,4 |
2,1 |
|
Молдавия |
88,9 |
1,7 |
|
Таджикистан |
127,0 |
2,4 |
|
Туркменистан |
135,9 |
2,6 |
|
Узбекистан |
418,0 |
7,9 |
|
Украина |
2500,0 |
47,6 |
|
Всего |
5260,2 |
100,0 |
Источник: Экономика и жизнь. 1996. № 24.
Как видим, основные заимствования приходятся на Казахстан, Украину, Белоруссию и Узбекистан.
Впоследствии Россия неоднократно предоставляла дополнительные кредиты. Всего до 2000 г. их было выделено дополнительно почти на 1 млрд. долл. США. В основном это были связанные кредиты, т.е. кредиты на оплату поставляемых Россией товаров.
Необходимо подчеркнуть, что погашение кредитов не осуществлялось по первоначальным графикам. Это было связано с рядом обстоятельств. Прежде всего, страны СНГ испытывали серьезные экономические трудности переходного периода, а, кроме того, в связи с чрезвычайными обстоятельствами различного характера. Поэтому между Россией и станами СНГ за период с 1992 по 1999гг. было заключено 11 соглашений о реструктуризации долга в объеме около 2,5 млрд. долл. Более всех просроченная задолженность была у Казахстана (почти 70% ее объема).
После финансового кризиса 1998 года Россия начала активно заниматься вопросами урегулирования долгов со странами СНГ. В результате задолженность этих стран была значительно снижена. Так, к 2001 году существенно снизилась задолженность Белоруссии, а задолженность Украины, Азербайджана, Казахстана и Туркменистана была полностью погашена. Состояние задолженности стран СНГ России на начало 2001 г. представлено в таблице 10.
Таблица 10.
Задолженность стран СНГ России (на 1.01.01.)
|
Страны-должники |
Млн. долл. |
|
Армения |
116,5 |
|
Белоруссия |
84,0 |
|
Грузия |
156,9 |
|
Киргизия |
175,6 |
|
Молдавия |
123,3 |
|
Таджикистан |
314,8 |
|
Узбекистан |
610,9 |
|
Всего |
1582,1 |
Источник: Внешняя задолженность стран-членов СНГ: состояние, динамика, перспективы. М. 1998. С. 16-17.
В этот период следует отметить новую тенденцию в долговых отношениях России и стран СНГ. Суть ее заключается в том, что произошло многократное увеличение долга стран СНГ или их хозяйственных структур перед российскими хозяйствующими субъектами и бюджетными организациями. Около 2/3 негосударственной задолженности стран СНГ составляли долги по импорту топливно- сырьевой продукции.
Несмотря на существование достаточно крупных долговых активов по странам СНГ, их использование для выплаты российского долга странам дальнего зарубежья остается проблематичным. Это связано, прежде всего, с тем, что расчеты осуществляются не «живыми деньгами», а товарами и услугами. Причем, их доля составляет около 90% всех платежей.
В урегулировании задолженности со странами СНГ имеются серьезные проблемы. Наступает срок платежей по ранее пролонгированным кредитам, в связи с чем ряд должников обратились с просьбами о повторной реструктуризации долга. Затруднения с выплатой долга России странами СНГ вызваны ростом их задолженности западным странам. Из-за невозможности получения в достаточном количестве помощи со стороны России со второй половины 90-х гг. страны СНГ стали привлекать кредиты международных финансовых организаций. Некоторые из них по этой причине испытывают серьезные экономические трудности.
Несмотря на названные проблемы с урегулированием долга в перспективе намечено расширение сотрудничества со странами СНГ. В бюджете 2002 года было предусмотрено увеличить объемы кредитования этих стран более чем в шесть раз по сравнению с 2001 годом – с 640,9 до 4095 млн. руб.23 Это связано с изменениями во внешнеэкономической политике, направленными на придание сотрудничеству со странами Содружества приоритетного характера. Все кредиты будут выдаваться только под поставки российских товаров, т.е. стимулировать российский экспорт.
Необходимо отметить, что кредитование должно осуществляться на основе международных норм в отношении сроков погашения, процентных ставок, штрафных санкций, гарантий возврата. При принятии решений о выделении кредитов необходимо учитывать наличие претензий имущественного и финансового характера, отсутствие спорных вопросов по прежней задолженности и готовность ее урегулирования.
Эффективная кредитная политика должна способствовать структурной перестройке и созданию финансового резерва в перспективе.
Программой предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам, а также инвестиций за пределами территории Российской Федерации предусматривается предельный объем государственных кредитов, предоставляемых в 2004 году Российской Федерацией иностранным государствам в сумме, эквивалентной 671,35 млн. долларов США, в т.ч. государствам-участникам СНГ в сумме, эквивалентной 40,0 млн. долларов США.
Рассмотрим названную программу в разрезе по отдельным странам.
Программа технического содействия:
Оно предусматривает модернизацию блоков № 5,6 АЭС «Козлодуй»
Реализуется в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации № 1243 от 19 октября 1996г. и от 14 сентября 2000г. № 682 «Об оказании поддержки российским предприятиям, участвующим в модернизации атомной электростанции «Козлодуй» в Республике Болгарии», а также подписанным 26 октября 2000г. кредитным соглашением между Росэксимбанком и АЭС «Козлодуй», и соглашением о гарантии между Республикой Болгарией и Росэксимбанком, предусматривающими предоставление кредита в сумме до 80 млн. долларов США.
На 2004г. предусматриваются расходы в размере 13,89 млн. долларов, что позволит финансировать поставки в объеме до 16,33 млн. долларов США, в соответствии с бюджетной заявкой Минатома России.
2. Вьетнам.
Поставка энергетического оборудования для строящихся ГЭС «Плейкронг» и «Сесан-3».
Проект финансируется в счет Соглашения от 27 марта 2002г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Социалистической Республики Вьетнам о предоставлении Правительству Социалистической Республики Вьетнам государственного кредита для финансирования содействия в строительстве на территории Социалистической Республики Вьетнам гидроэлектростанций, подписанного во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 23 марта 2002г. №176.
В настоящее время в качестве аванса российскому поставщику выплачена сумма в рублях, эквивалентная 14 млн. долларов США.
Объем расходов федерального бюджета в 2004г. по финансированию указанного проекта в размере около 14,77 млн. долларов США, что позволит финансировать поставки в объеме до 16,33 млн. долларов США.
Объем расходов планируется, исходя из представленного в предварительном порядке технико-экономического обоснования проекта.
Общий объем поставок по соглашению составит 100 млн. долларов США.
3. Индия
Строительство АЭС «Куданкулам». Строительство ведется в соответствии с подписанным 21 июня 1998г. Дополнением к Соглашению между Союзом Советских Социалистических Республик и Республикой Индией о сотрудничестве в сооружении в Индии атомной электростанции от 20 ноября 1988 года. Общий объем кредита - 2500 млн. долларов США.
Расходы на 2004г. по оплате российских поставок в счет Соглашения определены в объеме до 382,51 млн. долларов США, что позволит финансировать поставки в соответствии с заявкой Минатома России в объеме 450,01 млн. долларов США.
4. Китай
Строительство АЭС «Тяньвань». Строительство финансируется в соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в сооружении на территории КНР атомной электростанции и предоставлении Россией КНР государственного кредита от 18 декабря 1992г., предусматривающим предоставление государственного кредита на сумму до 2000 млн. долларов США.
Запланированные в 2004г. расходы по оплате российских поставок для АЭС «Тяньвань» составляют около 135,64 долларов США, что позволит финансировать поставки в соответствии с заявкой Минатома России в объеме 150,71 млн. долларов США.
5. Куба
Финансирование отдельных контрактов на строительство, модернизацию объектов народного хозяйства Кубы.
Сотрудничество осуществлялось в рамках Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Куба об экономическом и техническом сотрудничестве в 1993-1996 годах от 7 июля 1993 года.
Возобновление использования государственного кредита с расходами федерального бюджета в сумме 21 млн. долларов США увязывается с урегулированием просроченной задолженности Кубы по ранее предоставленным Российской Федерацией государственным кредитам.
6. Марокко
Расходы в сумме 4,25 млн. долларов США предусмотрены в связи с обращением Королевства Марокко о доиспользовании в сумме 35 млн. евро остатка кредита, предоставленного в размере до 100 млн. ЭКЮ в соответствии с Протоколом между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Королевства Марокко от 22 мая 1989г. (обменные письма от 6 ноября 1992г.).
7. Тунис
Разработка рабочей документации для строительства гидротехнических сооружений на территории Туниса.
Тунисская сторона в ходе Второго заседания Российско-Тунисской межправительственной Комиссии по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству выразила пожелание о получении кредита в сумме до 10 млн. долларов США для финансирования строительства гидротехнических сооружений в рамках Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Тунисской Республики о сотрудничестве в области гидротехнического сотрудничества от 11 ноября 1993 года. Расходы в 2004г. предусматриваются в размере 5,44 млн. долларов США.
Программа военно-технического сотрудничества.
В соответствии с рассматриваемыми в настоящее время обращениями правительств иностранных государств о поставках российского специмущества в Программе предусмотрены расходы на предоставление на эти цели государственных кредитов в размере до 53,85 млн. долларов США.
Страны СНГ:
1. Белоруссия
Белорусская сторона поставила вопрос о возможности предоставления в 2004 году финансового кредита Правительству Республики Беларусь в сумме до 20 млн. долларов США.
2. Украина
Финансирование достройки Ровенской и Хмельницкой АЭС. Строительство финансируется в соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Кабинетом Министров Украины о предоставлении государственного кредита для финансирования достройки атомных электростанций на территории Украины от 21 июня 2002г., предусматривающим предоставление государственного кредита на сумму до 44 млн. долларов США.
Запланированные в 2004г. расходы по оплате российских поставок в рамках указанного Соглашения составляют 20 млн. долларов США.
Законом Российской Федерации «О федеральном бюджете на 2003 год» установлен предельный размер государственных кредитов, предоставляемых в 2003 году Российской Федерацией иностранным государствам в сумме, эквивалентной 725,00 млн. долларов США, и государствам-участникам СНГ в сумме, эквивалентной 75,50 млн. долларов США.
По состоянию на 1 июня 2003 года Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам, а также инвестиций за пределами территории Российской Федерации (далее Программа) выполнена на 31 %, в том числе по кредитам иностранным государствам - на 34,3%, по кредитам странам-участницам СНГ - 0%.
Ряд проектов, предусмотренных Программой, не реализуется по следующим причинам:
Изменение геополитической ситуации вокруг Ирака не позволяет оказать техническое содействие в завершении сооружения ТЭС «Юсифия» (Программой предусмотрено 7,00 млн. долларов США) до формирования мирных гражданских институтов, в частности, - до формирования нового правительства Ирака.
Поскольку Куба имеет неурегулированную просроченную задолженность перед Российской Федерацией (Программой предусмотрено 9,80 млн. долларов США) предоставление ей государственного кредита невозможно в соответствии с Федеральным Законом «О федеральном бюджете на 2003 год».
В настоящее время с кубинской стороной согласовано проведение в июле сего года переговоров об урегулировании задолженности и возобновлении использования государственного кредита.
В соответствии с Протоколом между Правительством Российской Федерации и Правительством Социалистической Республики Вьетнам о расширении сотрудничества в области геологической разведки и добычи нефти и газа на континентальном шельфе Социалистической Республики Вьетнам и прекращении действия Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Социалистической Республики Вьетнам о сотрудничестве в создании и эксплуатации нефтеперерабатывающего завода на территории Социалистической Республики Вьетнам от 25 августа 1998г. Россия вышла проекта строительства и эксплуатации НПЗ «Вьетросс», Вьетнам. (Программой на эти цели предусмотрено 190,00 млн. долларов США).
Срок использования кредита по Соглашению между Правительством Российской Федерации и Союзным Правительством Союзной Республики Югославии о предоставлении Союзной Республике Югославии государственного кредита для финансирования поставок российского оборудования, товаров и услуг от 3 декабря 1997 года истек. Ожидаемое обращение югославской стороны о предоставлении нового кредита до настоящего времени не поступило. Проведение переговоров с югославской стороной о предоставлении нового кредита предполагается в ближайшее время.
В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации вместо ранее предусмотренного Программой кредита Республике Молдова (Программой предусмотрено 50,00 млн. долларов США) рассматривается вопрос об оказании ей безвозмездной финансовой помощи.
6. Украина.
В настоящее время украинская сторона не подтверждает предложенные Министерством финансов Российской Федерации изменения в тексте Соглашения между Правительством Российской Федерации и Кабинетом Министров Украины о предоставлении государственного кредита для финансирования достройки атомных электростанций на территории Украины от 21 июня 2002 года (Программой предусмотрено 25,50 млн. долларов США). Соответствующие предложения Минфина России будут внесены в Правительство Российской Федерации в ближайшее время.
Учитывая изложенное, а также принимая во внимание предложения заинтересованных органов исполнительной власти и поставщиков в счет межправительственных соглашений по внесению изменений в Программу, Министерство финансов Российской Федерации в ближайшее время внесет в Правительство Российской Федерации предложения по изменению Программы в порядке, предусмотренном Федеральным Законом «О федеральном бюджете на 2003 год».
Распад СССР повысил значимость проблемы вступления России в международные финансовые организации: МВФ и группу МБРР.
В первые годы существования России как независимого постсоветского государства экономические интересы вышли на передний план и приобрели особую значимость. Страна остро нуждалась во внешних финансовых ресурсах для покрытия не только платежного баланса, но и бюджета. МВФ и Мировой Банк были для нее важнейшими источниками внешних кредитов.
Вступление России в международные финансовые организации способствовало ее интеграции в мировую экономику и мировую валютную систему. Одним из существенных положительных факторов участия России в этих организациях, несомненно, можно считать облегчение проблемы реструктуризации внешней задолженности.
Как известно, возникновение международных финансовых институтов было обусловлено следующими причинами:
Международные финансовые институты преследуют следующие цели:
Институциональная структура международных валютно-кредитных и финансовых отношений включает многочисленные международные организации. Международные валютно-кредитные и финансовые организации условно можно назвать международными финансовыми институтами. Эти организации объединяет общая цель – развитие сотрудничества и обеспечение целостности и стабилизации сложного противоречивого всемирного хозяйства. К организациям, имеющим всемирное значение, относятся, прежде всего, специализированные институты ООН – Международный валютный фонд (МВФ), группа Международного банка реконструкции и развития (МБРР) и впоследствии созданный Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР).
Степень участия и влияния отдельных стран в этих институтах определяется величиной их взноса в капитал.
Интеграция России в мировую экономику потребовала подключение страны к международным институциональным структурам. В условиях возросшей взаимозависимости современного мира страна не могла без ущерба для своих интересов оставаться в стороне от международного валютно-финансового механизма, с которым она реально взаимодействовала при осуществлении внешнеторговых связей. Еще в 1985 г. был взят курс на поэтапное присоединение СССР к МВФ и МБРР. Однако реальным препятствием на этом пути являлось нежелание Запада согласиться на полномасштабное членство Советского Союза в данных организациях. После распада СССР государства, входившие ранее в его состав, пошли по пути индивидуального вступления в МВФ и МБРР.
Российская Федерация подала заявление о присоединении к МВФ и МБРР 7 января 1992 г. Одновременно с учетом требований МВФ был разработан Меморандум об экономической политике РФ, утвержденный правительством 27 февраля 1992 г.
27 апреля 1992 г. Совет управляющих МВФ проголосовал за прием России и тринадцати других бывших советских республик. После подписания Статей Соглашения Фонда 1 июня 1992 г. и учредительных документов Мирового банка 16 июня 1992 г. Россия официально стала участницей этих организаций, что означало интеграцию нашего государства в мировое экономическое сообщество. Именно поэтому, как показывает анализ структуры внешней задолженности России, основными ее кредиторами стали так называемые Международные финансовые организации.
В ходе дискуссий о предполагаемом вступлении СССР В МВФ специалисты оценили возможную квоту Советского Союза в диапазоне от 4 до 7 млрд. долл.(3,5 – 6% капитала Фонда). После распада СССР МВФ разделил его квоту между пятнадцатью бывшими советскими республиками. Кроме того, в соответствии с девятым пересмотром квот они увеличены на 50%.
Таблица 11.
Квоты России, других стран СНГ и Балтии в МВФ
|
Страны |
Первоначальные квоты |
В соответствии с десятым пересмотром квот |
|
|
Млн. СДР |
Млн. СДР |
Доля в общей сумме квот |
|
|
Азербайджан |
78,0 |
117,0 |
0,08 |
|
Армения |
45,0 |
67,5 |
0,05 |
|
Белоруссия |
187,0 |
280,4 |
0,20 |
|
Грузия |
74,0 |
111,0 |
0,08 |
|
Казахстан |
165,0 |
247,5 |
0,17 |
|
Киргизия |
43,0 |
64,5 |
0,04 |
|
Латвия |
61,0 |
91,5 |
0,06 |
|
Литва |
69,0 |
103,5 |
0,07 |
|
Молдавия |
60,0 |
90,0 |
0,06 |
|
Россия |
2876,0 |
4313,1 |
3,00 |
|
Таджикистан |
40,0 |
60,0 |
0,04 |
|
Туркменистан |
32,0 |
48,0 |
0,03 |
|
Узбекистан |
133,0 |
199,5 |
0,14 |
|
Украина |
665,0 |
997,3 |
0,69 |
|
Эстония |
31,0 |
46,5 |
0,03 |
|
Всего |
4559,0 |
6837,3 |
4,76 |
Источник: www.imf.org
По величине квоты (4,3 млрд. СДР, или 5,9 млрд. долл.) Россия занимает девятое место вслед за Канадой. Такая квота не дает России права на постоянное место в Исполнительном совете, в отличие от стран с наибольшими квотами (США, Германия, Япония, Великобритания, Франция). Однако, располагая 43 381 голосом (2,91% их общего количества), она, подобно Китаю и Саудовской Аравии, единолично избирает собственного исполнительного директора.
Членство в МВФ налагает на Россию и другие страны СНГ обязательство выполнять требования, зафиксированные в его Уставе.
Во-первых, обязанностью стран – членов МВФ является поддержание конвертируемости национальных валют и недопущение дискриминационной практики в сфере текущих операций платежного баланса.
Во-вторых, страны-члены должны регулярно предоставлять МВФ статистические данные о своей экономике, платежном балансе, золото-валютных резервах и т.д.
В-третьих, они обязаны допускать на свою территорию представителей Фонда для изучения на месте состояния хозяйственного механизма и характера макроэкономической политики.
Кредиты МВФ обусловлены выполнением странами бывшего СССР ряда политико-экономических условий, которые содержатся в разрабатываемых ими совместно с Фондом программах экономической стабилизации.
Среди межгосударственных инвестиционных институтов самое заметное влияние на темпы и направление экономического развития большинства стран оказывает группа МБРР, координирующая политику экономической помощи промышленно развитых стран, воздействующая на деятельность других международных экономических организаций и оказывающая техническую помощь развивающимся странам в разработке программ их экономического развития.
В июне 1992 года Россия стала полноправным членом Группы Всемирного банка, в которую, кроме МБРР, входят Международная финансовая корпорация (МФК), Международная ассоциация развития (МАР) и многостороннее агентство по гарантиям инвестиций (МАГИ). Каждая из организации Группы Всемирного банка выполняет различные функции.
Международный банк реконструкции и развития, широко известный как Всемирный банк, является основным кредитным учреждением Группы. Страны, подающие заявку на вступление в члены банка, должны сначала быть принятыми в родственную организацию Банка – Международный валютный фонд. МБРР – это первый межгосударственный инвестиционный институт, который был учрежден одновременно с МВФ в июле 1944 г. Соглашение о МБРР, ставшее одновременно его Уставом, официально вступило в силу 27 декабря 1945 г., а свою деятельность Банк начал с 25 июня 1946 г.
МБРР на первых порах был призван с помощью аккумулированных им средств стран-членов и привлекаемых капиталов американских инвесторов стимулировать частные инвестиции в западноевропейские страны, хозяйство которых было подорвано войной.
МБРР как специализированный финансовый институт ООН призван способствовать выполнению стратегической задачи: интегрировать экономику всех стран-членов с основными центрами мировой системы хозяйства.
Руководящими органами Банка являются Совет управляющих и Директорат. Совет, состоящий из министров финансов или управляющих центральными банками стран-членов, собирается на свои сессии один раз в год, причем МБРР и МВФ проводят их совместно. Право голоса в органах МБРР определяется паем в его уставном капитале. Поэтому, хотя к середине 1993 г. членами МБРР стали 176 государств, организационная структура Банка обеспечивает доминирующее положение небольшой группе ведущих промышленно развитых стран во главе США.
Кредитная политика МБРР отвечает интересам частного капитала, функционирующего в развивающихся странах. Это проявляется в самой процедуре рассмотрения заявок стран-членов на банковские кредиты. При решении вопроса о предоставлении средств Банк требует широкой информации об экономическом финансовом положении этих стран, направляет туда свои экономические миссии. Такие миссии, состоящие из представителей развитых стран, проводят обследование экономики и финансов стран-членов, влияют на составление и выполнение национальных программ их экономического развития. В рекомендациях миссий приоритет отдается развитию частного сектора в экономике и привлечению иностранного капитала в развивающиеся страны.
Общая сумма кредитов, предоставленных Банком, достигла 235 млрд. долл. США. Тем самым МБРР осуществляет воздействие на экономическое развитие развивающихся стран, особенно путем регламентации инвестиционной политики стран-заемщиков, поскольку кредиты Банка покрывают в среднем лишь около 30% общей стоимости кредитуемых объектов, а остальная часть расходов по объекту должна обеспечиваться за счет внутренних источников кредитования и финансирования.
Большинство кредитов МБРР выдаются на срок 15 – 20 лет, причем наименьшие сроки характерны для кредитования промышленности.
Особенно актуальной кредитная политика МБРР стала в отношении реформируемых хозяйственных структур восточноевропейских стран и республик бывшего СССР.
Международная ассоциация развития (МАР), созданная в 1960 году, оказывает помощь самым бедным странам, которые не могут себе позволить брать в займы у МБРР. Ассоциация предоставляет беспроцентные займы, известные как кредиты с 30-40-летним сроком погашения и отсрочкой основных платежей в течение первых 10 лет. Членами МАР являются 160 стран. Право на получение займов у МАР имеют страны с годовым доходом на душу населения не более 1,445 долл. США. Кредиты обеспечиваются взносами более богатых стран, прибылями МБРР, а также погашаемыми суммами по ранее выданным кредитам. Указанные кредиты, как и займы МБРР, не выделяются на безвозмездной основе. Несмотря на свою юридическую независимость от МБРР, МАР пользуется тем же персоналом, помещениями и техническими средствами, что и МБРР.
Международная финансовая корпорация (МФК) была создана в 1956 году для стимулирования работы частного сектора в развивающихся странах. Она осуществляет это путем финансирования проектов частного сектора, оказывая помощь компаниям развивающегося мира в мобилизации финансов на международных финансовых рынках, консультируя и оказывая содействие предприятиям и местным органам самоуправления. Процентные ставки зависят от страны и проекта, а погашение займов осуществляется в течение 3-15 лет, при этом отсрочки платежей достигают 12 лет. Почти 80% своих финансовых ресурсов МФК мобилизует на финансовых рынках, а 20% - заимствует у МБРР. Ее владельцами являются страны МФК, число которых достигло 174 членов.
Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций (МАГИ) было создано в 1988 году для оказания помощи развивающимся странам в привлечении иностранных инвестиций через предоставление инвесторам гарантий от политических рисков. К этим рискам относится экспроприация, военные действия, гражданские беспорядки, нарушение условий контракта и др. В настоящее время членами МАГИ является 151 страна.
За период 1992- 2000 гг. общий объем заимствований РФ у международных финансовых организаций составил 26,1 млрд. долл. Основная часть- финансовые кредиты МВФ в сумме 18,2 млрд. долл., или 70% от общей суммы кредитов данных организаций. Объем заимствований за эти годы у МБРР составил 7,6 млрд. долл., и у ЕБРР – 0,3 млрд. долл.
Отношения с Международным валютным фондом были в последнее десятилетие объектом одной из наиболее острых дискуссий в переходной экономике России. Поэтому остановимся на рассмотрении значения участия России в МВФ.
В первые годы существования России как независимого государства ее экономические интересы вышли на передний план и приобрели особую значимость. Страна остро нуждалась в несвязанных финансовых ресурсах для покрытия бюджетного дефицита и платежного баланса. МВФ и Мировой банк были для нее важнейшими источниками внешних кредитов.
Преимуществом кредитов МВФ, доступных для России в первой половине 90-х годов, была, во-первых, их низкая стоимость по сравнению с рыночными ре сурсами.
Во-вторых, участие России в МВФ позволило ей также присоединиться к системе спе циальных прав заимствования. Получение внешних ресурсов по средством новых эмиссий специальных прав заимствования имеет, однако, свои пределы из-за нехватки международной ликвидности.
В-третьих, участие в Фонде способствовало стабилизации денежного обращения России и перестройке её экономики. Экономические программы правительства в период, когда страна выступала заемщиком Фонда, составлялись с учетом рекомендаций его экспертов. Благодаря «шоковой терапии», примененной Фондом в России, была значительно снижена гиперинфляция и стабилизирован курс рубля к началу второй половины 90-х годов. Темпы роста потребительских цен сни зились с 307,6% в 1994 г. до 14,7% в 1997 г.
В-четвертых, вступление в МВФ способствовало ускорению интеграции России в ми ровую экономику и мировую валютную систему. После вступления началась подготовка к введению ограниченной конвертации рубля: была введена внутренняя обратимость, унифицирован курс валюты. Введение ограниченной обратимости рубля с 1 июня 1996 г. и последующие меры повысили интеграцию России в мировое хозяйство и ми ровую валютно-финансовую систему. Либерализа ция внешний торговли также способствовала этим процессам, т.к. экономические программы, согласо ванные с МВФ, предусматривали снижение уровня таможенных пошлин.
В-пятых, положительным фактором участия России в МВФ несомненно можно считать решение проблемы реструктуризации внешней задолженности. Российское правительство подписало соглашение о реструк туризации задолженности как с Парижским, так и с Лондонским клубами креди торов. Благодаря этому удалось снизить давление бремени платежей по внешнему долгу на федеральные расходы, стабилизировать внешнюю платежеспособность и международные кредитные отношения.
В- шестых, членство в МВФ позволило России участвовать в решении проблемы упрочения ямайского валютного по рядка, создания новой «мировой финансовой архитектуры». При вступлении в Фонд Россия получила возможность иметь своего представителя в Директорате МВФ и в таких важных структурах как Международный валютно-финансовый комитет МВФ и Комитет развития МВФ-МБРР. В рамках этих институтов вырабатываются соглашения, касающиеся основ функционирования мировой валютно-финансовой системы, системы официальной и частной помощи разви тию, а также принимаются меры по стабилизации международных финансовых рынков и предотвращению мировых валютно-финансовых кризисов.
Наряду с тем положительным, что было отмечено выше, имелись и некоторые негативные моменты. В частности, участие России практически сводится лишь к текущему об суждению проблем без возможности влиять на принятие решений. Размер кво ты обеспечивает её всего лишь 2,8% голосов, в то время как решение наиболее важных вопросов невозможно без согласия других стран. В роли таких стран выступают США, ЕС и «Группа-24», объединяющая развивающиеся страны.
Экономические программы российского правительства, соавтором которых выступал МВФ, были не свободны от недостатков, связанных преимущественно с тактическими аспектами реализации реформ. К ним следует отнести, прежде всего, высокие темпы либерализации международных экономических и валютно-финансовых отношений России, которые опережали темпы стабилиза ции её национальной экономики и валютной системы. В результате этого страна получила утечку капиталов и высокую степень долларизации российской эко номики.
Из-за срыва экономической программы 1994 г. отношение Фонда к России ужесточилось. После снижения темпов инфляции в первом полугодии не уда лось удержать их во втором, валютные резервы оказались ниже ожидавшихся. Положение со сбором налогов не улучшилось, а бюджет ные расходы увеличились. Фонд назвал 1992 -1993гг. годами «частичного прогресса», а 1994 г. «годом неудач».
Вследствие указанных тенденций МВФ перешел от ежеквартальных обзоров состояния российской экономики к ежемесячным. На их основе принимались решения о предоставлении очередного кредитного транша. Наибольшая критика в адрес МВФ связана с его концепцией условий, выполнение которых необходимо для получения кредита, и с требованием принять инструменты Фонда для мониторинга и корректировки макроэкономической политики, согласованной со страной-заемщиком. Четко сформулированные обязательства в обмен на предоставление финансовой помощи, по мнению МВФ, необходимы по двум причинам. Во-первых, чтобы обеспечить достижение поставленных целей, и, во-вторых, чтобы гарантировать возвращение предоставленных кредитов в оговоренные сроки. В условиях жесткого ежемесячного мониторинга Фонд все же принял решение поддержать экономическую программу российского правительства на 1995 г. В результате было принято решение в апреле 1995 г. о выделении резервного кредита в размере 6,8 млрд. долл.
В целом МВФ одобрил процесс макроэкономической стабилизации в 1995 г. На годовой сессии МВФ и ВБ претензии в адрес прави тельства РФ свелись к констатации медленной реструктуризации банковской системы, отставания в проведении земельной реформы.
В 1996 г. Фондом была поддержана трехлетняя экономическая программа правительства и ЦБ РФ «О среднесрочной стратегии и экономической политике на 1996г.» и возвращение к практике ежеквартального мониторинга. Под эту программу был выделен расширенный кредит в 10,1 млрд. долл. Такое смягчение позиции МВФ было вызвано относительно удачными итогами 1995 г. Однако к концу 1996 г. Фонд вновь ужесточил свою позицию, и очередные транши кредита были задержаны. Наибольшую тревогу в 1996-1997 г. вызвали провал нало говой политики, рост задолженности по заработной плате и неплатежей, бы строе увеличение внешнего и внутреннего долга. Согласование годовых про грамм со среднесрочной программой между МВФ и российской стороной достигалось, как правило, в ходе длительных переговоров и в результате трудных компромис сов.
В 1998 году Россия активно взаимодействовала с МВФ. В течение года Совет директоров Фонда и его высшее руководство 9 раз выступали с официальными заявлениями о ситуации в Рос сии. В начале года первый за меститель директора-распорядителя МВФ С. Фишер отмечал несомненные достижения России в нормализации экономического положения и видел глав ные задачи страны в переходе к устойчивому росту и повышению уровня жизни населения. Он считал, что политика ЦБ России была высокопрофессиональной, что способствовало преодолению негативных тенденций, порожденных азиатским кризисом. В связи с этим Совет директоров решил предоставить от сроченную часть транша на сумму в 700 млн. долл. По мнению Фишера, наи более трудный этап российских реформ был уже позади, а основные цели, постав ленные правительством, вполне реальны.
Необходимо отметить то обстоятельство, что ни российское правительство, ни Фонд не смогли правильно оценить ситуацию в стране накануне дефолта августа 1998 г. Менее чем за месяц до катастрофы МВФ предоставил России огромный кредит в сумме 11,2 млрд. долл. Предоставление кредита обусловливалось выполнением показателей по согласованной Фондом и пра вительством РФ программе. В наказание за отставание в реализации согласованной программы размер первого транша, предоставляемого сразу после одобрения кредита, был сокращен с 5,6 млрд. долл. до 4,8 млрд. долл. Россия могла рас считывать на возмещение разницы уже в сентябре 1998 г. в случае преодоле ния отставания в выполнении программы.
После августовского кризиса 1998г. кредитование со стороны Фонда было прекращено, однако его очередная миссия высказалась за продолжение сотрудничества с Россией, если ею будут предприняты адекватные меры по выходу из кризиса, важнейшей из которых является разработка реалистического бюджета на 1999г. За непосредственными причинами российского кризиса лежали более глубокие факторы, связанные со слабостью исполнительной власти, неразвитостью рыночных институтов и непоследовательностью в проведении реформ.
После августовско го дефолта МВФ принял решение от 28 июля 1999 г. возобновить кредитование России. Резервный кредит в размере 4,5 млрд. долл. был рассчитан на срок в 17 месяцев, но до настоящего времени реализован лишь первый транш (около 640 млн. долл.).
В отношениях с Россией Фонд неоднократно шел на некоторые уступки, продолжая кредитование, несмотря на срывы российской стороной согласо ванных стабилизационных программ. Следует отметить, что у обеих сторон накопилось много вопросов и претензий. Например, со стороны Фонда это требования разукрупнить нефтегазовые мо нополии, отменить балансовые задания по поставкам энергоносителей, ре формировать ЦБ и Сбербанк, обеспечить прозрачность использования креди тов, бюджета и операций ЦБ. С российской стороны - неадекватность рекомен даций МВФ состоянию экономики РФ, необоснованные задержки траншей.
В настоящее время ситуация такова, что без урегулирования отношений с МВФ нам трудно рассчитывать на повы шение своего финансового рейтинга, реструктуризацию долгов Парижскому клубу и приток крупномасштабных зарубежных инвестиций. Анализ практики последних 10-15 лет подтверждает, что страны все чаще обращаются к МВФ не столько для получения финансовых ресурсов с целью пре одоления бюджетных проблем, сколько для повышения доверия к своей кре дитно-денежной политике и стабильности экономики, что должно содействовать формированию привлекательного климата для иностранных частных ин весторов.
Интеграция России в мировую экономику – это длительный и противоречивый процесс, проходящий одновременно с её внутренним реформированием. Российские государствен ные структуры не имеют достаточного опыта координации внутренних и внешних факторов, влияющих на экономическое развитие и из менение её положения в мировом хозяйстве. Поэтому использование МВФ в качестве внешнего аудитора и консультанта может помочь избежать многих неверных и малоэффективных решений. Разносторонняя и достаточно силь ная мотивация к сохранению и развитию диалога с Россией присутствует и со стороны МВФ. Прежде всего, в качестве кредитора Фонд стремится обеспечить полный возврат многомиллиардной задолженности российского государства. Изменение позиции по вопросу оказания финансового содействия россий скому правительству, а также сдвиги в процессе реструктуризации российской внешней задолженности обусловили принятие руководством РФ решения при ступить к досрочному погашению кредитов МВФ и задолженности другим кре диторам. Это позволит избежать негативного воздействия пиковых платежей, при ходящихся на 2003 г. Было решено досрочно погасить 2,7 млрд. долл. - часть кредита МВФ, срок которой истекал в 2003 г. Речь идет о кредите в 4,8 млрд. долл., полученном Россией накануне дефолта 1998 г.
Изменения в кредитных отношениях РФ с МВФ являются логическим следствием взвешенной оценки российским руководством перего ворного процесса с этой организацией на протяжении 2000-2001 гг.
Ключевым моментом взаимодействия России с группой Всемирного банка является сотрудничество с МБРР. Он выделяет финансовые кредиты на поддержку бюджета под программы осуществления структурных реформ как экономики в целом, так и ее отдельных секторов, а также финансирует конкретные проекты (нефинансовые кредиты) по развитию инфраструктуры, реформированию органов государственного управления и социальной защиты населения. Общий объем финансирования, предоставленный МБРР и МАР с 1993 по 2002 финансовые годы около 12 млрд. долл. США, включая 6,2 млрд. долл. в виде бюджетозамещающих займов, 5,1 млрд. долл. – в виде займов на реализацию инвестиционных проектов, и проектов технического содействия структурным реформам.
Таблица 12.
Общий объем финансирования МБРР/ МАР
|
до 1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
Итого |
|
|
Объем финансирования |
4,631 |
1,816 |
1,716 |
1,629 |
1,930 |
0,090 |
0,398 |
0,351 |
12,561 |
|
Объем израсходованных Средств |
0,729 |
0,981 |
2,086 |
2,172 |
0,657 |
0.606 |
0,455 |
0,376 |
8,062 |
Источник: Бизнес и банки.№ 23 (605), 2002. С.4.
Анализ опыта сотрудничества России с МБРР свидетельствует о длительных задержках исполнения проектов на ранних этапах в связи с плохой подготовленностью инвесторов-реципиентов и формалистикой кредитора. Это ведет также к финансовым потерям российской стороны из-за необходимости внесения платы за резервирование средств займа в размере 0,75% (в настоящее время - 0,25%), а также к сокращению льготного периода кредитования.
В 1999-2002 гг. Российская Федерация добилась некоторого прогресса в преодолении кризиса и продвижении по пути устойчивого развития. Начиная с 1999 г., в стране наблюдаются рост экономики, некоторое сокращение бедности, чему способствуют высокие цены на сырье. Россия повысила свой суверенный кредитный рейтинг, хотя он еще не достиг инвестиционного уровня. С начала 1999 г. до конца 2001 г. объем ВВП вырос на 21%, уровень инфляции упал с 86 до 18%, бюджет, дефицит которого составлял 5% ВВП, достиг профицита в размере 3% ВВП, а бартер и неплатежи практически исчезли. Важным этапом стал июль 2001 г., когда правительство приступило к реализации Среднесрочной программы социально-экономического развития на 2002-2004 г.
Большинство наблюдателей высоко оценили работу правительства, которая направлена на решение важнейших задач, стоящих перед страной, а также своевременное и последовательное принятие законодательства, необходимого для осуществления реформ. Однако самым главным вопросом остается практическая реализация реформ. Сегодня, через десять лет после начала преобразований, одной из основных проблем по-прежнему является бедность. Высокий уровень бедности в России - это временное явление, а количество бедных очень быстро меняется в зависимости от экономического роста. Рост оказал бы еще большее влияние на уровень бедности, если бы он опирался не на нынешнюю, высококонцентрированную структуру промышленности с преобладанием экспорта природных ресурсов, а на более диверсифицированную экономику с быстро развивающимся сектором малых и средних предприятий (МСП).
Стратегия деятельности Банка в России на 2003-2005 финансовые годы предусматривает оказание поддержки в практическом осуществлении комплексной программы реформ Правительства РФ, содействие в смягчении рисков, мешающих устойчивому росту, и более широкое распределение возможностей, возникающих в результате осуществления реформ, среди всего населения.
Стратегия деятельности Банка в Российской Федерации направлена на решение трех основных проблем:
1.Улучшение условий предпринимательства и развитие конкуренции, поскольку развитие новых предприятий - одно из главных условий устойчивого роста и сокращения бедности в России. Центральными вопросами здесь являются устранение административных барьеров для предпринимательства, реструктуризация важнейших секторов, включая инфраструктурные монополии и сельское хозяйство, защита прав собственности, обеспечение соблюдения условий договоров, совершенствование корпоративного управления и финансового посредничества, а также повышение роли России в глобальной экономике, основанной на знаниях.
2.Совершенствование управления госсектором. Совершенствование государственного управления и предоставления услуг имеет решающее значение для укрепления доверия предпринимателей, обеспечения устойчивого роста и сокращения бедности. Важнейшими направлениями работы в этой области являются развитие и модернизация государственной службы, государственного администрирования и судебной системы, а также укрепление государственных финансов.
3.Смягчение социальных и экологических рисков. При том, что с возобновлением экономического роста появилась общая тенденция повышения уровня жизни, задача повышения качества здравоохранения и образования оказалась более сложной, и для определенных слоев общества по-прежнему существуют серьезные социальные риски. Главными направлениями этой работы являются повышение качества медицинских услуг и совершенствование финансирования здравоохранения, повышение качества образовательных услуг, смягчение риска потери гарантированных доходов и социальной уязвимости, а также минимизация риска бедности, смягчение экологических рисков и повышение качества окружающей среды.
Эти общие направления соответствуют целям правительственного Плана действий на среднесрочную перспективу и зеркально отражены в подготовленной Правительством РФ Программе сотрудничества с Банком. Стратегия деятельности Банка (КАС) предусматривает реализацию программы МБРР по предоставлению России займов и гарантий на сумму до 600 млн. долларов США в течение одного финансового года в рамках периода действия КАС, а также широкомасштабной программы аналитических исследований в поддержку программы реформ.
Рассматривая влияние Банка на ситуацию в Российской Федерации, следует отметить, что проведена успешная реструктуризация российской угольной промышленности, которая является одной из крупнейших в мире. Объем средств господдержки угольной промышленности сократился с 1,76 млрд долларов США (1,05% ВВП) в 1993 г. до 0,22 млрд долларов США (0,07% ВВП) в 2001 г., а основными направлениями господдержки стали социальная защита населения, повышение безопасности труда в угольной отрасли и развитие шахтерских городов и поселков. Были ликвидированы 183 особо убыточные шахты, а общая производительность отрасли возросла с 788,5 т на одного работника в 1993 г. до 1 517,2 т на одного работника в 2001 г.
Если в самом начале программы реструктуризации, предпринятой при поддержке Банка, угольная промышленность полностью находилась в собственности государства, то к концу 2002 г. частные предприятия должны обеспечить более 90 процентов всей добычи угля.
В рамках общей работы, направленной на повышение эффективности управления госсектором, усовершенствована система налогового администрирования в трех субъектах Российской Федерации. Теперь очередь налогоплательщиков движется в пять раз быстрее, а время, которое налогоплательщики тратят на подачу налоговых деклараций, сократилось в девять раз. Сроки выдачи ответов на запросы налогоплательщиков сократились с 2 недель до 1-4 дней, а скорость оформления документов повысилась в 5 раз. Пилотный проект, осуществленный при поддержке Банка, оказал серьезное демонстрационное воздействие, и, опираясь на его положительные результаты, налоговые органы приступили к модернизации системы налогового администрирования на всей территории страны.
Благодаря проектам кадастрового учета земель, повысились темпы реализации земельной реформы и развития рынков земли и недвижимости. Примерно в 300 районах (14% всех районов России) были созданы автоматизированные системы регистрации земель, и теперь около 90% всех земель в этих районах охвачены государственным кадастровым учетом. Более 60% всех органов кадастрового учета получили современное цифровое оборудование, а на территории площадью 162 тыс. кв. км была проведена топографическая аэрофотосъемка. В результате реализации проектов, профинансированных при поддержке Банка, объем дополнительных бюджетных поступлений за счет земельных платежей составил 92 млн. долларов США.
Реформа образования обеспечила повышение качества и увеличение количества учебников. По всей территории страны распространены 75 оригинальных учебников общим тиражом 20 млн. экземпляров. Разработаны единая база данных учебных материалов для общей школы и механизм совершенствования оценки качества учебников. Для распространения информации среди пользователей 30 регионов (в том числе, информации о наличии новых учебников) созданы один национальный и 34 региональных информационных центра. Кроме того, в рамках этого проекта, осуществляемого при поддержке Банка, были разработаны 257 оригинальных учебных курсов для системы высшего образования.
Несмотря на хорошие экономические показатели, которые страна удерживает с 1999 г., и значительный прогресс в области законотворчества, достигнутый за этот период, перед Россией по-прежнему стоят очень серьезные задачи.
Одной из предпосылок решения этих задач является тесное сотрудничество Группы Всемирного банка с донорским сообществом и российскими структурами. Современная Стратегия деятельности Банка в Российской Федерации использует сотрудничество и относительные преимущества других крупных организаций, осуществляющих деятельность в России, включая ЕБРР, МВФ, ЕС и двусторонние организации. К числу самых последних примеров такого тесного сотрудничества можно отнести следующее (см. табл.13.).
Таблица 13.
Партнеры ВБ в России
|
СЕКТОР |
ГОЛОВНАЯ РОССИЙСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ |
ПАРТНЕРЫ |
|
Профилактика, диагностика и лечение туберкулеза, /ВИЧ/ СПИДа |
Министерство здравоохранения |
ВОЗ/АМР Великобритании |
|
Развитие малых и средних предприятий |
Министерство экономического развития и торговли |
ЕБРР / АМР США / ЕС / ТАСИС |
|
Реформа госслужбы |
Администрация Президента |
АМР Великобритании / АМР Канады |
|
Реформа системы бухучета |
Министерство финансов |
ЕС / ТАСИС |
|
Корпоративное управление |
Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг |
ЕБРР / ОЭСР |
|
Реформа системы нормативного регулирования |
Министерство экономического развития и торговли |
ОЭСР |
|
Макроэкономический мониторинг и управление государственными расходами |
Министерство финансов |
МВФ |
|
Анализ бедности |
Министерство экономического развития и торговли, Госкомстат |
АМР Великобритании |
|
Образование |
Министерство образования |
Британский совет / ОЭСР / Фонд подготовки кадров ЕС |
|
Социальная защита населения |
Министерство труда и социального развития, |
АМР США / АМР Великобритании / ЮНИСЕФ / ВОЗ / МОТ |
Источник: www.worldbank.org
Стратегические консультации с Правительством РФ, российскими организациями и гражданским обществом достигли нового уровня активности и зрелости в процессе подготовки действующего варианта Программы КАС. Новая информационная кампания, предусмотренная в рамках КАС, обеспечит укрепление диалога с гораздо более широким кругом российских участников по сравнению с прошлым десятилетием. В настоящий момент сотрудничество с Всемирным банком в отличие от практики прошлых лет развивается не по линии наращивания объемов заимствований у Банка, а в направлении повышения его эффективности. Впервые за всю историю этого сотрудничества в его основу закладывается Программа российского правительства по реформированию экономики. Все это позволяет надеяться на взаимовыгодный характер отношений с данной крупнейшей мировой финансовой структурой.
Взаимоотношения России с Европейским банком реконструкции и развития начинались в составе СССР с 1990 г. Бывший СССР был одним из учредителей ЕБРР. После распада СССР Россия стала членом ЕБРР.
РФ является крупнейшим получателем помощи Банка. На начало 1998г. Советом директоров было утверждено 78 проектов (кредиты и вложения в акционерные капиталы) на общую сумму более 2,5 млрд. ЭКЮ, что составляет четверть всего объема финансирования по странам. Кроме того, Россия по линии технического сотрудничества получила средств на сумму около 400 млн. ЭКЮ. Эти средства предоставляются безвозмездно для подготовки проектов до стадии, когда по ним могут быть приняты конкретные решения.
ЕБРР осуществляет финансирование в РФ по следующим направлениям:
Программа развития финансовых учреждений осуществляется в сотрудничестве с Правительством РФ и Всемирным банком. Для поддержки программы ЕБРР предоставил кредит в размере 100 млн. долл., а Всемирный банк - 200 млн. долл. Правительство РФ гарантирует и организует Программу. Ее цель — содействие укреплению группы из 39 российских коммерческих банков, которые в будущем должны сыграть ключевую роль в перестройке экономики страны. Укрепление деятельности банков производится путем подготовки и осуществления их индивидуальных стратегий и бизнес-планов. Программа предусматривает также модернизацию информационных систем, автоматизацию банковских процедур, разработку мер по улучшению финансового состояния банков. Помимо этого - в рамках ПРФУ реализуется Проект поддержки предприятий, в соответствии с которым при посредничестве Минфина РФ через часть упомянутых выше российских коммерческих банков осуществляется кредитование структурной перестройки средних и крупных предприятий частного сектора.
Региональные фонды венчурного капитала начали создаваться в РФ с 1994 г. Суммарная стоимость программы составляет 520 млн. долл. США. В настоящее время в отдельных регионах страны действуют 11 таких фондов. Каждому из них ЕБРР предоставил капитал в размере 30 млн. долл. на содействие структурной реорганизации отобранных для этого предприятий. Средства инвестируются в качестве нового акционерного капитала в средние (до 5 тыс. человек) приватизированные по правительственной программе и другие частные предприятия для реализации их коммерчески эффективных проектов. Размер инвестиций может изменяться в пределах от 0,3 до 3 млн. долл.
Каждый фонд действует в пределах своего региона и сотрудничает лишь с сильными на внутреннем рынке предприятиями, но не обязательно имеющими иностранного партнера. РФВК не держат контрольных пакетов акций, однако выступают влиятельными акционерами. Срок их функционирования ограничен 10 годами. Они не могут инвестировать средства в определенные направления коммерческой деятельности, например, производство табака, крепких спиртных напитков, вооружений и т.д. Помимо ресурсов, направляемых в акционерные капиталы, каждый РФВК на безвозмездной основе получает от правительств стран-доноров (ФРГ, Япония, США, Франция, Италия, Финляндия, Норвегия, Швеция) и ЕС дополнительные средства в размере по 20 млн. долл. Они предназначены для покрытия операционных издержек, проведения экспертиз потенциалъных объектов инвестирования и консультирования предприятий.
Фонд поддержки малых предприятий создан ЕБРР при участии отдельных европейских стран и других доноров. Половину общего капитала, составляющего 300 млн. долл., предоставил Банк. Фонд предназначен для выдачи на коммерческой основе малых и микрокредитов через ряд российских банков, расположенных по всей стране: в Санкт-Петербурге, Москве, Самаре, Челябинске, Новосибирске и других городах. Именно российские банки выдают кредиты заемщикам, заключают кредитные договоры и договоры об обеспечении исполнения обязательств. Такая схема кредитования практически снимает с ЕБРР риски невозврата кредита малыми и средними предприятиями и частными предпринимателями, а также издержки, связанные с выдачей большого количества мелких кредитов.
Стратегия работы с малыми и средними предприятиями, принятая Банком в 1999г., предусматривает следующие приоритеты:
-расширение финансирования для малых и средних предприятий;
-улучшение инвестиционного климата;
-создание сети поддержки для этих предприятий.
Специально для кредитования малых и средних предприятий Банк разработал ряд программ, позволяющих осуществлять выдачу сравнительно небольших кредитов через финансовых посредников. Крупнейшей из таких программ является кредитование российских средних и малых предприятий через Фонд поддержки малого бизнеса в России. Этот фонд создан в 1993 г. на средства стран «Большой семерки» и ЕБРР и за время своего существования выдал более 26000 тысяч кредитов общей суммой 350 млн. долл. США. Малые кредиты в размере до 125 тыс. долл. предоставляются на срок до трех лет компаниям сферы производства и услуг с численностью работников до 50 человек, если они не смогли получить средства у местных банков. Микрокредиты в размере от 0,1 до 30 тыс. долл. выдаются индивидуальным предпринимателям и фирмам сферы торговли, услуг и инвестиций с численностью работников до 20 человек на более короткие сроки. В любом случае предварительно определяется кредитоспособность заемщиков.
Особым успехом программа кредитования малых и средних предприятий пользуется в бывших закрытых военных городах (Омск 7, Арзамас 16, Челябинск 40), а также в угледобывающих районах Сибири. Именно в этих регионах потребность в небольших кредитах велика, а источники кредитования практически отсутствуют.
Однако практика кредитования показала и существенные недостатки, которые данная схема кредитования имеет для ЕБРР. В частности, по некоторым сведениям такие банки, как «Российский кредит» и Инкомбанк, получили крупные кредитные транши по программе малого бизнеса в России, однако кредитов выдали немного.24 Для того, чтобы снизить риск возникновения подобных негативных обстоятельств в будущем, ЕБРР выступил создателем (т.е. соучредителем и крупнейшим акционером) банка, учрежденного в РФ и предназначенного специально для кредитования малых и средних предприятий. Это «КМБ-банк», в настоящее время имеющий представительства почти во всех крупных городах России.
Помимо этого ФПМП осуществлял поддержку фондов акционерного капитала для малых предприятий в отдельных городах страны. Кроме вложений в акционерные капиталы, они могут предоставлять долгосрочные кредиты, в размере до 300 тыс. долл. предприятиям с численностью работников до 150 человек.
Вложения в инвестиционные фонды также являются одним из направлений деятельности ЕБРР в России. В настоящее время банку принадлежит часть средств семи инвестиционных фондов, осуществляющих вложения в частные, в том числе совместные, предприятия. Российский инвестиционный фонд «Фрамлингтон», например, производит вложения в капиталы малых и средних предприятий экспортных и других быстро растущих отраслей экономики в размере от 0,5 до 4 млн. долл. Другие инвестиционные фонды имеют свои особенности деятельности. Кроме того, ЕБРР принадлежат 14%-ных обыкновенных долларовых акций Токобанка, а также определенная часть капитала Российского банка проектного финансирования.
Как видим, все программы и проекты Банка в России направлены на развитие частного предпринимательства и рыночной экономики. Однако эффект от деятельности Банка за прошедшие годы оказался снижен в результате влияния ряда факторов. Первым из них является, конечно же, финансовый кризис 1998 г. и последовавшие за ним изменения в макроэкономической ситуации. Эти изменения коснулись, прежде всего, предприятий, действующих в сфере торговли, а также кредитных организаций. Определенное негативное влияние на результаты деятельности Банка оказала низкая культура предпринимательской деятельности. Тем не менее, Банк намерен продолжать активную деятельность в России и увеличивать свой кредитный и инвестиционный портфель. Цель Банка – усилить демонстрационный эффект от своей деятельности, финансируя клиентов с высокими стандартами бизнеса и менеджмента, а также сотрудничать с властями в создании правовых норм и правил, способствующих улучшению инвестиционного климата.
Вопросы управления государственным долгом занимают одно из центральных мест в экономической политике России. Это обусловлено быстрым увеличением объема долга и расходов по его погашению и обслуживанию. Глубина названных проблем обозначилась в августе 1998 г. Одной из главных проблем в области управления государственным долгом РФ стала задолженность бывшего СССР, в которой на момент ее принятия Россией преобладали кратко- и среднесрочных кредиты, причем основная их сумма подлежала погашению в 1992-1995гг.
Особенностью государственных заимствований СССР и в дальнейшем России являлось использование их в основном на покрытие дефицита федерального бюджета и обслуживание долга. Поэтому одним из основных факторов в обострении долговой ситуации стал характер использования внутренних и внешних займов. Широкое распространение по данным Счетной палаты РФ получила практика использования займов, предоставленных для структурной перестройки экономики, системы социальной защиты, угольной отрасли, для использования на другие цели - покрытия бюджетного дефицита, погашения и обслуживания внешнего долга РФ. В результате этого основным методом управления государственным долгом стало постоянное рефинансирование задолженности, что привело к лавинообразному нарастанию государственного долга.
Управление долгом должно базироваться на сокращении задолженности и расходов по ее погашению и обслуживанию. Однако в управлении государственным долгом РФ существует ряд особенностей, связанных с характером ее отношений с кредиторами, текущим обслуживанием и урегулированием долга, с ограниченностью выбора способов урегулирования долга. Поэтому остановимся на рассмотрении различных методов управления государственным долгом.
Управление государственным долгом предполагает как текущее обслуживание долга (выплату процентов по нему), так и погашение основной суммы долга. Это можно назвать надлежащим обслуживанием долга. Если надлежащее обслуживание долга в установленные сроки не осуществляется, то заемщик стремится к урегулированию долга (ненадлежащее обслуживание).
Текущее обслуживание долга предполагает своевременную выплату процентов по долговым обязательствам: купонных платежей и уплату процентов по кредитам.
При наступлении срока платежа платежеспособный заемщик имеет возможность погасить долг нормальным образом, т.е. согласно тем условиям, которые оговорены в момент заимствований. В подавляющем большинстве случаев предполагается денежное погашение. Однако при собственно денежном погашении долга возможны два его варианта:
-погашение за счет выручки от вновь позаимствованных средств, т.е. речь идет о рефинансировании долга;
-погашение за счет средств бюджета с уменьшением суммы долга, т. е. стерилизация долга.
В первом случае размер долга остается неизменным, во втором случае осуществляется снижение уровня государственного долга.
Термин рефинансирование используется для обозначения двух ситуаций:
В первом случае, рефинансированием называется погашение долга за счет финансовых ресурсов от выпуска других долговых инструментов нового транша того же вида, что и предыдущие долговые обязательства.
Во втором случае речь идет о ненадлежащем обслуживании долга, когда возможность погашения долговых обязательств отсутствует или вызывает серьезные сомнения. В такой ситуации заемщик по договоренности с кредиторами осуществляет эмиссию новых долговых инструментов с новыми инвестиционными характеристиками для погашения обращающихся долговых обязательств. В этой ситуации также часто используется термин «конвертация», который подразумевает, что долг с определенными параметрами заменяется на долг с принципиально другими параметрами. Например, с увеличением срока займа повышается обеспеченность, а также статус ценных бумаг, или долг может конвертироваться в иной вид финансовых активов.
Исходя из сказанного, под рефинансированием следует понимать именно первую ситуацию, а вторая должна быть отнесена к случаям урегулирования долга.
Под стерилизацией долга в российской экономической практике принято понимать снижение размера государственного долга за счет нормального погашения. В мировой практике этот термин носит несколько иной смысл. Термин «стерилизация» в западном понимании указывает на тот факт, что сокращение какого-либо макроэкономического параметра осуществляется за счет увеличения размеров денежной массы. Стерилизация долга, таким образом, означает сокращение госдолга за счет увеличения денежной массы в обращении с возможными негативными последствиями (рост инфляции и т.д.). Поэтому термин стерилизация неприменим к нормальному погашению с теоретической точки зрения.
В мировой практике существует более широкий термин, обозначающий нормальное погашение долга без привлечения новых заемных ресурсов, который может быть дословно переведен как отзыв долга.
Выбор между нормальным погашением за счет рефинансирования долга и нормальным погашением в форме стерилизации зависит от ряда факторов. В частности, стерилизацию долга эффективнее проводить при имеющемся устойчивом профиците бюджета. Стерилизация долга может давать негативные последствия:
Несмотря на отмеченные неблагоприятные тенденции, все государственные заемщики стремятся при благоприятных условиях сократить свой государственный долг. При этом государство разрабатывает комплекс мер по предотвращению названных негативных последствий. К этим мерам можно отнести изменение промышленной и налоговой политики, валютного регулирования и др. Программы предотвращения негативных последствий стерилизации долга разрабатываются на основе внутренних макроэкономических тенденций, а также с учетом состояния и перспектив развития мирового финансового рынка. На основе оценки сложившейся ситуации определяются оптимальные моменты времени для осуществления стерилизации долга.
При возникновении сложностей в обслуживании долга может возникнуть ситуация с ненадлежащим обслуживанием долга.
Ненадлежащее обслуживание долга означает задержку выплаты процентов или основной суммы долга. При ненадлежащем обслуживании долга может возникнуть дефолт, содержащий в себе ряд негативных последствий. Под дефолтом понимается отказ заемщика от выполнения своих обязательств. Технологически дефолт объявляется не заемщиком, а его кредиторами. Однако фактически о своем дефолте объявляет сам заемщик, отказываясь выполнять свои обязательства.
Дефолт может быть полным или частичным. Полный дефолт означает, что заемщик не исполняет свои обязательства по всем долговым инструментам. Частичный дефолт – это состояние, при котором заемщик не исполняет свои обязательства по одному или нескольким инструментам.
Выделяется также технический дефолт, при котором происходит неисполнение какого-либо долгового обязательства на протяжении 10 банковских дней. По истечении этого срока термин «технический» будет устранен, если должник не предпримет меры к урегулированию долга.
При невозможности надлежащего обслуживания долга у заемщика имеются два варианта выхода из сложившейся ситуации:
В первом варианте возможны две ситуации: объявление о самоосвобождении от обязательств, или аннулирование долга, или признание своей неплатежеспособности. Аннулирование долга ведет к изоляции государства-должника. Признание своей неплатежеспособности может сопровождаться временным или постоянным неисполнением обязательств.
При возникновении трудностей с обслуживанием долга заемщик имеет лишь один эффективный путь выхода из сложившейся ситуации – урегулирование долга совместно с кредиторами.
Одной из первых проблем должника является разделение обязательств с точки зрения их статуса. Различные долговые инструменты отличаются разной степенью жесткости обязательств с точки зрения их обслуживания. К долговым обязательствам наивысшей степени жесткости относятся кредиты МВФ и Мирового банка, а также еврооблигации. Они подлежат первоочередному исполнению по сравнению с другими обязательствами и не подлежат урегулированию. Нарушение обязательств по данной группе инструментов приводит к кросс-дефолту. Иными словами, нет смысла выполнять обязательства по каким-либо другим инструментам, если не выполнены обязательства по названным выше.
Таким образом, существует двухзвенная система обслуживания долговых обязательств: все долги подразделяются на приоритетно обслуживаемые и подлежащие урегулированию.
В мировой практике существуют три основных (базовых) метода урегулирования долга: реструктуризация, конверсия и списание. В последние годы названные методы в чистом виде, как правило, не применяются. Каждое соглашение по урегулированию долга строится на совокупности двух или трех методов. Что касается России, то наиболее приемлемыми методами для нее являются реструктуризация и конверсия долга. Списание долга для России невозможно в силу того, что она не подпадает под определение беднейшей страны. Этот метод урегулирования долга применим только к такой категории стран.
Реструктуризация долга – это основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.
Реструктуризация государственного долга предполагает такое изменение параметров долга, которое существенно повысило бы возможность выполнения заемщиком своих обязательств как за счет снижения тяжести этого долга, так и за счет повышения жесткости обязательств. Реструктуризация преследует также цели минимизации потерь кредиторов и расширения возможностей экономического развития должника.
Целью реструктуризации является повышение вероятности выполнения заемщиком обязательств по долгу. Это достигается следующими путями:
Эффективность реструктуризации долга оказалась очень высокой, в результате чего применение данной формы урегулирования долга используется не только в случаях затруднений в обслуживании долга, но и в целях оптимизации государственного долга, при благоприятной ситуации на мировом рынке.
Конверсия долга в широком смысле предполагает любую замену старого долга на новый актив, включая замену старого долга на новый долг, а также замену долга на собственность. В узком смысле под конверсией долга понимается обмен долга на собственность (своп).
С 80-х гг. для урегулирования задолженности широко применяется сделка "своп" - обмен долга на различные активы. При его конверсии в национальную валюту для кредитора устанавливается льготный курс при условии, что страна-заемщик выкупит свои обязательства по более высо кой цене, чем они торгуются на рынке, то есть с меньшим дисконтом. В выигрыше - каждый участник сделки. Государство сохраняет инвестора с помощью льготного валютного курса и при этом уменьшает номинальную сумму долга и процентов. Кредитор же реструктурирует свой инвестици онный портфель. Такие схемы требуют твердых договоренностей. Чтобы инфляция не обесценила конвертированный в национальную валюту долг, тщательно согласовывается программа должника. В свою очередь кредитор соглашается с ограничениями на репатриацию капитала, отказываясь от возможных арбитражных операций с использованием предоставленно го ему преференциального валютного курса. В России операция "своп" - обмен долга на наличные проводился для урегулирования негарантиро ванной задолженности по отдельным торговым контрактам.
Сделка "своп" в форме обмена долга на экспорт привлекательна для России, если объектом будут выступать не энергоносители и сырье, а ма шиностроительная, наукоемкая и высокотехнологичная продукция. По мимо погашения государственной задолженности это повысит конкурен тоспособность отечественной промышленности, увеличит занятость и за грузку производства, налоговые поступления в бюджет, поможет закрепиться на традиционных рынках и завоевать новые.
"Своп" в форме обмена долга на акции (собственность) применяется в международной практике в двух вариантах:
Конверсия долга чаще всего используется при урегулировании внешних долгов, и владельцами акций предприятий становятся иностранные инвесторы. Однако этот метод содержит ряд недостатков: государство теряет значительный объем собственности; в случае неблагоприятной экономической ситуации возможен уход инвесторов из страны.
Примени тельно к России конверсионные операции имеют определенный интерес. Перед нашей страной стоит проблема сокращения государственной задолженности. Кроме того, актуальной проблемой остается активизация инвестиционной деятельности в стране. Тем не менее, в российских условиях существуют некоторые ограничения для применения данного метода урегулирования долга.
Прежде всего, следует отметить недостаточно высокую стоимость акций, которые можно обменять на государственный долг. Это связано с завершением масштабной приватизации, а также с недостаточным уровнем развития фондового рынка и его низкой капитализацией. Кроме того, отсутствует надежное правовое обеспечение отношений собственности, которые потенциально могут стать предметом сделок по обмену долга, например, земельные участи и прочие объекты недвижимости. И, наконец, идея обмена государственного долга на собственность не является популярной в массовом сознании. Для эффективного использования данной формы урегулирования долга в России необходимо преодолеть эти ограничения.
Все более очевидна необходимость сосредоточить в едином центре работу по управлению внешними долгами и активами государства, как это сделано в ряде европейских стран.
Проблема государственного долга является одной из основных проблем российской экономики, оказывающей непосредственное влияние как на темпы экономического роста страны в целом, так и на направления финансовой и бюджетной политики. Объем государственного долга Российской Федерации в настоящее время составляет около 50% ВВП, что является высоким показателем, учитывая зависимость экономики страны от мировой конъюнктуры цен на энергоносители. Соотношение расходов на обслуживание государственного долга к доходам федерального бюджета у Российской Федерации является высоким по сравнению со странами с сопоставимым уровнем экономического развития.
В этой связи ситуация в области государственного долга будет находить отражение в финансовой и фискальной политике государства в ближайшем будущем, а также в возможностях страны по привлечению средств на международном рынке в целях финансирования расходов бюджета, в том числе по обслуживанию и погашению государственного долга.
Текущая ситуация в области государственных заимствований характеризуется проведением достаточно взвешенной политики в области внешних и внутренних заимствований, а также переходом к применению методов активного управления долгом с целью сокращения расходов на его обслуживание.
Анализ развития рынка государственных заимствований и государственного долга Российской Федерации в период с 1992г. по настоящее время свидетельствует о некоторых положительных тенденциях в указанной области. В частности:
Одним из важнейших инструментов управления внутренним долгом является рынок внутренних государственных обязательств, в частности ГКО-ОФЗ. Созданная высокотехнологичная система торгов ГКО-ОФЗ позволяет в режиме реального времени получать информацию об объеме государственного долга в части ГКО-ОФЗ и платежах по каждому инструменту и выпуску. Существующий рынок ГКО-ОФЗ позволяет обеспечить надежность расчетов, зачисление денежных средств, полученных в результате размещения ГКО-ОФЗ, на счета казначейства в день совершения операции, прозрачность рынка, возможность проведения активных операций по управлению долгом с целью улучшения его структуры и оптимизации стоимости обслуживания.
В области управления внешним долгом в период, прошедший после долгового и финансового кризиса 1998 года, существенное значение имеет завершение процесса урегулирования долга бывшего СССР, в том числе долга бывшего СССР Лондонскому клубу кредиторов, коммерческой задолженности бывшего СССР.
Урегулирование долга бывшего СССР на фоне улучшения экономической ситуации в России привели к улучшению кредитных рейтингов России в период 1999-2002гг., что позволило перейти к активной политике по управлению внешним долгом, восстановить возможность доступа Российской Федерации на внешние рынки.
Внешний долг государства сократился с 157.4 млрд. долларов США на 1 января 1999 года до 126,8 млрд. долларов США на 1 января 2004 года, благодаря списанию части задолженности бывшего СССР и политике по обеспечению погашения внешних обязательств без привлечения новых заимствований.
В значительной степени расширился состав инструментов управления внешним долгом, активно шел процесс закрепления использования указанных инструментов в соответствующих нормативных документах.
Завершение инвентаризации внешних заимствований бывшего СССР позволило приступить к созданию системы анализа рисков и разработать стратегию управления внешним долгом до 2005 года с учетом основных принципов бюджетной политики, определенных в Бюджетном Послании Президента Российской Федерации.
Несмотря на положительные результаты проведенных мер по совершенствованию системы управления государственным долгом, существующая система управления государственным долгом имеет ряд недостатков.
Одними из наиболее существенных недостатков формирующейся в России системы управления государственным долгом является то, что упомянутая система:
В действующей системе управления долгом отсутствуют следующие элементы.
1.Четкое законодательное закрепление разделения компетенции между ветвями государственной власти в области управления государственным долгом.
В настоящее время законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы управления государственным долгом, содержит ряд существенных противоречий. С одной стороны, в Бюджетном кодексе Российской Федерации и федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» вопросы управления государственным долгом отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации. С другой стороны, законодательное утверждение программ внешних и внутренних заимствований с чрезмерной детализацией источников привлечения кредитов и направлений их использования препятствует выполнению Правительством РФ функций по управлению государственными заимствованиями, с точки зрения стоимости и сроков заимствований, с целью сокращения расходов на обслуживание долга.
2. Законодательное закрепление полномочий Правительства Российской Федерации по проведению полного спектра операций в области управления государственным долгом.
Законодательно не определено само понятие «управление долгом» и, соответственно, пределы полномочий Правительства Российской Федерации в сфере выполнения этой его функции.
В настоящее время бюджетное законодательство регулирует в основном вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. Однако эффективная система управления государственным долгом должна включать в себя более значительный набор инструментов (рыночные операции по выкупу и досрочному погашению долга, операции по конверсии (обмену) долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы и пр.). В этой связи необходимо разработать нормативные акты, детализирующие полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по проведению вышеуказанных операций.
3. Детализированный учет долговых обязательств.
В настоящее время учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует. Учет государственных долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банк России — внутренний долг, Внешэкономбанк СССР — внешний долг в части облигационных займов и долга официальных кредиторов и других категорий долга), а также различными департаментами Министерства финансов Российской Федерации.
Методология учета долговых обязательств в значительной степени отличается в зависимости от органа и подразделения Минфина России, осуществляющего учет. Кроме того, методология учета в ряде случаев отличается не только по категории долга, но и по видам долговых обязательств, что еще больше затрудняет определение точного размера долга и перспективное планирование бюджета в части обслуживания и погашения государственного долга и привлечения заимствований. Отсутствие единой методологии учета государственного долга, а также единой интегрированной базы данных по видам долговых обязательств ухудшает возможности по формированию и реализации обоснованной долговой стратегии, а также бюджетной политики в целом.
4. Единая система анализа и оценки рисков, связанных со структурой государственного долга.
В настоящее время размеры погашения и обслуживания долга в значительной степени зависят от материализации рисков, связанных со структурой государственного долга.
В связи с тем, что учет доходов федерального бюджета осуществляется в рублях, а платежи по внешнему долгу производятся в иностранной валюте, государство несет значительные риски в форме возможного резкого изменения валютного курса рубля.
Одновременно рост валютного курса рубля приводит к ситуации, когда внутренние заимствования будут менее выгодными для бюджета, чем внешние заимствования на аналогичные сроки с учетом фактора валютного риска (и, наоборот, в случае падения валютного курса рубля).
Кроме того, часть заимствований, составляющих государственный долг Российской Федерации, имеет плавающие процентные ставки, что приводит к возникновению риска увеличения бюджетных расходов на обслуживание долга в связи с колебаниями процентных ставок на международных рынках.
Таким образом, развитие системы анализа рисков, связанных с управлением государственным долгом и осуществлением заимствований, является основополагающим элементом системы активного управления государственным долгом и осуществления экономически и финансово обоснованной политики в области управления долгом.
5. Система и механизмы планирования в области управления государственным долгом.
Несмотря на появление отдельных элементов планирования долговой политики в последние годы, следует признать, что в настоящее время не сложилось целостной системы планирования государственных заимствований и механизма определения политики в области управления государственным долгом.
Процесс долгового планирования в значительной степени зависит от развития механизмов и методологии макроэкономического и бюджетного планирования, а также методологии учета в секторе государственного финансирования.
В этой связи долговое планирование должно быть органичной частью бюджетного планирования и должно осуществляться на базе единой методологии, механизмов и подходов.
Вместе с тем, процесс долгового планирования является в значительной степени самостоятельным процессом, поскольку определяет долговую политику, как в случае благоприятной бюджетной ситуации, так и в случае ее ухудшения.
Существенное значение имеет и то обстоятельство, что программы государственных заимствований разрабатываются и утверждаются только на предстоящие 12 месяцев, в отличие от международной практики, для которой характерны разработка и принятие, как правило, среднесрочных (на 3-5 лет) заемных программ и программ в области управления государственным долгом.
Однако обеспечение эффективности среднесрочных программ государственных заимствований возможно при наличии утвержденных программ социально-экономического развития страны на соответствующий период.
В частности, следствием отсутствия четкой взаимосвязи между заемной политикой и политикой в области погашения и обслуживания накопленного долга стал тот факт, что в процессе реализации политики государственных заимствований не всегда учитывались структурные особенности и графики платежей по фактическому портфелю государственных долговых обязательств. В результате в ряде случаев осуществление новых заимствований способствовало образованию так называемых «пиков» платежей по погашению и обслуживанию государственного долга.
Яркий пример указанного недостатка действующей системы управления долгом — наличие «пиков» в графике платежей по внешнему долгу России, приходящихся на 2003, 2005, 2008 годы. Более того, нередко платежи в пределах одного финансового года концентрируются в пределах двух-трех месяцев, что существенно затрудняет процесс управления денежной наличностью и кассовое исполнение федерального бюджета.
6. Координация долговой политики государства с политикой в области управления золотовалютными резервами и процентной политикой Банка России.
Политика в области управления государственным долгом непосредственно влияет на денежно-кредитную политику и, в частности, на курс рубля, денежную массу, уровень золотовалютных резервов. Одновременно денежно-кредитная (в том числе процентная) политика Банка России оказывает непосредственное влияние на стоимость, состояние и рынок внутренних заимствований, а размер золотовалютных резервов на способность страны погашать и обслуживать внешний долг, что, в конечном счете, влияет на кредитный рейтинг России и стоимость внешних заимствований.
В настоящее время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий год. При этом механизм координации среднесрочной бюджетной и долговой политики и денежно-кредитной политики не определен.
С учетом изложенного, очевидна необходимость четкого формулирования сферы обязанностей, процедур и механизмов взаимодействия и координации бюджетной и долговой политики, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, вовлеченными в прогресс формирования бюджетной и денежно-кредитной политики, а также в процесс управления долгом.
В отсутствие указанного взаимодействия и координации возможности реагирования системы управления государственным долгом на изменение экономических и финансовых условий, состояние финансовых рынков являются ограниченными, что увеличивает риски крупных потерь и кризисов.
7. Открытая, регулярная и адекватная отчетность о государственном долге.
Имеющаяся система отчетности о государственном долге отличается высокой степенью закрытости, прежде всего для участников финансовых рынков — потенциальных инвесторов, с точки зрения объема доступной для них информации о наиболее важных аспектах политики и операций по управлению долгом.
Между тем прозрачность режима принятия решений, распределения полномочий, четкость правил и процедур осуществления операций по управлению государственным долгом способствует укреплению доверия кредиторов и инвесторов к долговым обязательствам государства, что, в свою очередь, повышает эффективность проводимых операций по управлению государственными долговыми обязательствами и в долгосрочной перспективе может привести к снижению стоимости обслуживания государственного долга. В этой связи представляется целесообразным внедрение в практику работы регулярного (ежеквартального, ежегодного) опубликования информации, касающейся основных аспектов сферы управления государственным долгом (целей и инструментов текущей долговой политики, основных характеристик портфеля государственных обязательств, результатов аудиторской проверки деятельности в области управления государственным долгом, программ предполагаемых заимствований, стратегии государственных мер по формированию эффективного рынка государственных ценных бумаг и др.). При этом имеется в виду, что механизмы, обеспечивающие конфиденциальность оперативной информации о заимствованиях и государственном долге, должны быть сохранены и развиты.
8. Система учета и регистрации субфедеральных, региональных и муниципальных заимствований, а также анализа заимствований негосударственного сектора экономики.
Субфедеральные, региональные и муниципальные заимствования представляют собой также один из факторов риска устойчивости государственных финансов и оказывают непосредственное влияние на государственную политику в области управления долгом. Отсутствие четкой политики в отношении этих заимствований, а также механизмов их регулирования усугубило долговой кризис Российской Федерации в 1998 году.
Несмотря на установленные в настоящее время законодательные ограничения на новые заимствования субъектами Федерации и муниципалитетами, система контроля за соблюдением этих ограничений недостаточно эффективна. Кроме того, действующая система управления государственным долгом не имеет эффективных инструментов и механизмов влияния на заимствования на корпоративном уровне, в том числе предприятий государственного сектора экономики. Таким образом, риски, связанные с негосударственными заимствованиями, остаются одним из уязвимых элементов системы управления государственным долгом. Следует отметить, что в настоящее время разработаны «Временные методические рекомендации по управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Цель названных Методических рекомендаций – оказание содействия субъектам РФ и муниципальным образованиям в совершенствовании системы управления долгом и условными обязательствами в рамках действующего федерального законодательства. Они носят временный, рекомендательный характер и подлежат пересмотру по мере внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, а также обобщения практического опыта их применения.
Содержание Методических рекомендаций изложено в Приложении 1 настоящей работы.
9. Единый орган, уполномоченный осуществлять заимствования от имени Правительства.
Действующее законодательство не закрепляет функции учета, оперативного управления долгом и осуществления заимствований за одним уполномоченным органом Правительства, что предполагает возможность осуществления заимствований другими органами исполнительной государственной власти от имени Правительства. В прошлом указанная практика привела к значительному росту долга бывшего СССР и Российской Федерации за счет предоставления федеральными органами государственной власти гарантий и осуществления заимствований от имени Правительства, а также возможность осуществления заимствований государственными унитарными предприятиями, входящими в государственный сектор экономики.
Упомянутые выше проблемы и недостатки действующей системы управления государственным долгом обусловливают необходимость реформирования системы управления государственным долгом с целью создания единой, эффективной и интегрированной системы, а также пересмотра принципов ее функционирования с учетом мирового опыта и особенностей текущего положения страны.
Проблеме разработки системы управления государственным долгом РФ стало уделяться внимание еще во второй половине 90-х гг.
Так в постановлении Правительст ва РФ от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации» отмечалось, что в целях оптимизации расходов федерального бюджета на обслуживание государственного долга Прави тельству РФ необходимо создать в Министерстве финансов РФ единую систему управления государственным долгом. Этим постановлением Минфину РФ предписывалось обеспечить единство планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государственных заимство ваний. Однако до сих пор такая система не создана.
Единая система управления государственным долгом позволила бы сконцентрировать и обрабатывать всю информацию, которая находится в раз личных структурах (Минфине, Центральном Банке, Внешэкономбанке и т.п.), в одном месте. Наряду с информацией обо всех видах го сударственных заимствований она должна содержать показатели:
Это позволит в режиме реального времени отслеживать изменение лю бых экономических показателей, влияющих на способ ность страны платить по долгам, а также обеспечить структуру долга и гра фик платежей, которые отвечали бы возможностям страны.
Основными целями управления государственным долгом Российской Федерации являются:
Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно влияет на формирование бюджетной политики. С учетом этого политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.
Упомянутая выше взаимосвязь определяет необходимость совершенствования и реформирования системы управления государственным долгом как одного из основных элементов формирования и проведения бюджетной политики.
Достижение целей по сокращению стоимости обслуживания государственного долга и по сохранению объема государственного долга на экономически безопасном уровне возможно при выполнении системой управления государственным долгом следующих задач:
Упомянутые задачи могут быть реализованы только в случае создания и совершенствования следующих элементов системы управления государственным долгом:
Таким образом, система управления государственным долгом и активами в перспективе должна представлять собой единую систему в методологическом, учетном и организационном плане.
Одной из проблем совершенствования структуры управления внешним долгом является то, что ее разработкой занимаются заинтересованные ведомства - Минфин и Внешэкономбанк.
Работы в этих ведомствах велись в 2000 - 2001 гг. параллельно, но несогласованно. Поэтому в их вариантах концепций управления долгом, прежде всего, нахо дили отражение ведомственные интересы.
По версии ВЭБ, речь может идти о его разделении на полноценный банк, занимающийся обслуживанием экспортно-им портных операций, путем его слияния с Росэксимбанком, и агентство, которому будут переданы функции агента правительства по учету государственного долга.
В концепции Минфина ключевая роль отводится не банку, а агентст ву по управлению государственным долгом, которое предполагается создать зано во и не на базе ВЭБ. При этом все задачи агентства, его полномочия, место среди других органов управления предполагается закрепить законодательно. Агентство будет сочетать в себе функции государственного органа и коммерческой структу ры, проводящей операции с государственным долгом на финансовых рынках.
По концепции Минфина агентство будет заниматься не только внешним, но и внутренним долгом. Предполагается, что управление государственным долгом вместе с государственными активами должно быть объединено в одном управле нии Минфина, а оперативное управление активами и пассивами государства бу дет осуществлять курируемое Минфином агентство по управлению государст венным долгом (государственное унитарное предприятие).
Среди основных его функций будут:
Создание специального органа, существующего, кстати, в ряде зарубежных стран, могло бы способствовать улучшению управления внешним долгом и зару бежными активами.
В мировой практике такой орган управления обычно используют страны, у которых долг в основном состоит из долговых обязательств, свободно обращающихся на финансовых рынках. Так, в Швеции действует Швед ское национальное агентство по долгу, в Италии - Экспертный совет по внешне му долгу и т.п. Названные органы осу ществляют выпуски новых долговых обязательств, привлечение синдицирован ных кредитов с финансовых рынков.
Особенностью российских заимствований является то, что около половины внешнего долга формируется на основе межправительственных соглашений. Хотя доля нерыночного сегмента долга имеет тен денцию к сокращению, она сохранится на достаточно высоком уровне в долго срочной перспективе (10-15 лет).
В межгосударственном регулировании нуждаются и зарубежные финансовые активы. В этой области су ществует немало проблем с признанием задолженности зарубежными странами и уточнением ее величины.
Таким образом, создание специального агентства может обеспечить управление только частью внешнего долга и зарубежных активов.
В связи с этим, возрастают требования ко всем другим органам, занимаю щимся управлением внешним долгом и зарубежными активами. В первую оче редь речь идет о существенной перестройке работы самого Минфина, усилении стратегических подходов в его деятельности в данной области. Минфин во многом ориентируется на традиционные финансовые методы урегулирования долговых проблем, в то время как здесь во многих случаях необходимы более гибкие зачетные схемы, тщательное изучение потребностей креди тов и экономического потенциала должников, и т.п. В условиях усиливающейся глобализации умелые маневры на вну треннем и международном финансовых рынках могут существенно снизить из держки обслуживания государственного долга.
Реформирование системы управления государственным долгом Российской Федерации должно предусматривать четкое определение функций органов государственной власти в области управления долгом и порядок их взаимодействия. В варианте концепции управления госдолгом Министерства финансов предусмотрено, что функции органов и ветвей государственной власти в области управления государственным долгом должны распределяться следующим образом:
· Президент Российской Федерации устанавливает основные приоритеты бюджетной политики на краткосрочную и среднесрочную перспективу;
· Федеральное Собрание Российской Федерации устанавливает в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год верхний предел государственного долга и предел государственных внутренних и внешних заимствований;
· Правительство Российской Федерации определяет организационные основы системы управления государственным долгом и активами, утверждает стратегию в области управления государственным долгом и финансовыми активами, утверждает основные источники и параметры заимствований, включая программу государственных заимствований.
· Центральный банк Российской Федерации на стадии разработки и реализации стратегии в области управления государственным долгом согласует Минфину России вопросы соответствия долговой политики с денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами, включая вопросы осуществления внутренних и внешних заимствований;
· Министерство финансов Российской Федерации от имени Правительства РФ осуществляет внешние и внутренние заимствования, реализует долговую стратегию, осуществляет бюджетное планирование в части государственного долга, источников покрытия дефицита федерального бюджета и планируемых расходов на обслуживание государственного долга, проводит анализ заимствований на региональном и муниципальном уровне, осуществляет обслуживание и погашение государственного долга;
· Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации участвует в анализе эффективности проектов, финансируемых за счет средств внешних заимствований;
· Федеральное агентство по управлению государственным долгом осуществляет по поручению Министерства финансов Российской Федерации отдельные функции по управлению государственным долгом.
При этом, распределение полномочий между Минфином России и долговым агентством в рамках управления государственным долгом будет выглядеть следующим образом:
Министерство финансов Российской Федерации:
- организует управление государственным долгом в рамках предоставленных Правительством РФ полномочий;
- разрабатывает стратегию и годовые программы в области управления государственным долгом и финансовыми активами;
- в рамках разработки законов о бюджете определяет потребность в источниках финансирования бюджета;
- осуществляет от имени правительства эмиссию государственных ценных бумаг;
- проводит переговоры и заключает от имени Правительства соглашения с кредиторами;
- управляет средствами федерального бюджета;
- обеспечивает учет и составляет отчетность об исполнении федерального бюджета в соответствии с положениями бюджетного законодательства;
- осуществляет платежи в счет обслуживания и погашения государственного долга.
Федеральное агентство по управлению государственным долгом:
- участвует по поручению Минфина России в реализации, утвержденной Правительством, стратегии и годовых программ в области управления государственным долгом и финансовыми активами;
- от имени и по поручению Минфина России осуществляет перевод средств - кредиторам Российской Федерации;
- участвует в ведении переговоров с кредиторами Российской Федерации в рамках предоставленных полномочий;
- ведет аналитический учет государственных долговых обязательств и финансовых активов, связанных с долговыми операциями;
- анализирует риски, связанные со структурой государственного долга и финансовых активов, связанных с долговыми операциями;
- ведет детализированную базу данных о государственных долговых обязательствах, включая обязательства федерального правительства, субъектов РФ и государственных внебюджетных фондов, а также о финансовых активах;
- заключает в рамках предоставленных полномочий договора с инфраструктурными организациями;
- осуществляет по поручению Министерства финансов Российской Федерации операции на рынке государственных долговых обязательств.
Таким образом, в России в настоящее время начались изменения в системе управления государственным долгом, однако они осуществляются слишком медленно и непоследовательно. Существует множество точек зрения по названным проблемам. Поэтому в настоящее время возрастает значение разработки целостной долгосрочной стратегии, реализация которой способствовала бы существенному улучшению ситуации в данной сфере.
1 Маркс К. Капитал. М., 1988. Т. 1. С. 764.
2 См. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 1962. С. 648-677.
3 Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 1962. С. 648-677.
4 Рикардо Д. Сочинения. М., 1955. Т.2. С. 289.
5 Цит. по: Любимов Н.Н. СССР и Франция. Франко- русская финансовая проблема в связи с международной задолженностью. Л., 1926. С. 50.
6 См. Дж. М. Кейнс. Общая теория занятости, процента и денег. М. Прогресс. 1978.
7 Кругман П., Обстфельд М. Международная экономика. Теория и политика. М., ЮНИТИ, 1997.
8 См. Дж. Сорос. Алхимия финансов. М. ИНФРА-М. 1996.
9 См. Вавилов А., Ковалишин Е. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: Теория и практика// Вопросы экономики. 1999. № 5.;
Вавилов А., Ковалишин Е. Принципы государственной долговой политики // Вопросы экономики. 2001. №8.
10 Анисимов А. Государственный долг России. М., 2000. С. 17.
11 С.М. Соловьев. История России с древнейших времен. М., Издательство социально- экономической литературы. 1963. С. 473.
12 Зив В.С. Государственное банкротство и иностранные капиталы. П., 1918. С.21.
13 Известия. 1999. 16.04.
14 Сироткин В. Зарубежное золото России. М.: ОЛМА - ПРЕСС, 2000. С.208.
15 Хейфец Б.А. Кредитная история России. М. Эдиториал УРСС. 2001. С. 66.
16 Финансовые известия. 1999. 10.08.
17 Независимая газета. 2000 11.04.
18 Бабаева С .Минфин поставил задачи правительству. «Известия», 13.03.1999.
19 Деньги и кредит. 1997.№2. С. 20.
20 Там же
21 Известия. 1990. 1.03.
22 Московские новости. 1999. 4 окт.
23 www.garant.ru
24 Деловой Петербург. 1999. 17 марта.