Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
С 31 августа по 8 сентября нынешнего года в Санкт-Петербурге проводится Неделя по охране окружающей среды. Опыт в проведении такого мероприятия уже есть: первая Неделя состоялась в прошлом году и вызвала немалый интерес у жителей города.
В 1995 году основной акцент был сделан на применении технологии по водосбережению в промышленности и быту. Тема водосбережения и очистки сточных вод сохраняется и в нынешнем году, поскольку вода является ключевой составляющей жизнедеятельности для Санкт-Петербурга, а 1996 год объявлен к тому же годом Финского залива.
Кроме того сделан акцент на вопросах обращения с отходами и их вторичного использования. Будет поднята проблема отходов, связанная с увеличением потребления и вызывающая риск для окружающей среды, а также возможность отдельного гражданина влиять на ход событий:
- повышение уровня информированности общественности в вопросах охраны окружающей среды;
- разъяснение вопросов образования отходов в глобальном и местном масштабах, знакомство с системой обращения с отходами в разных странах;
- достижение общественного согласия о необходимости и методах сокращения отходов в промышленности и быту;
- о состоянии водных ресурсов, технологиях по очистке сточных вод от промышленных предприятий.
Для проведения Недели окружающей среды используются средства российских и зарубежных спонсоров:
- Европейской Комиссии, Программа Тасис;
- Министерства окружающей среды Финляндии;
- Агентства по защите окружающей среды Швеции;
- Министерства экономических дел Нидерландов;
- Министерства окружающей среды Гамбурга и фирм Германии;
- администрации города Гавра;
- иностранных компаний;
- внебюджетного фонда окружающей среды Санкт-Петербурга;
- РГЭЦ Невскгеология
- муниципального предприятия Юго-Западный экологический пост;
- Союза промышленников и предпринимателей;
- ГП Инженерный центр экологических работ и ряда других организаций, включая Биоцентр, Позитив, телефонную сеть города.
Право и экология
БОРОТЬСЯ. ИСКАТЬ. НАЙТИ
Координатором работ по организации и проведению предстоящей Недели по охране окружающей среды является Управление защиты окружающей среды (УЗОС) администрации Санкт-Петербурга совместно с отделом ЕСАТ-Санкт-Петербург.
Экологический центр по управлению и технологиям (ЕСАТ) создан в нашем городе весной 1993 года при сотрудничестве Министерства охраны окружающей среды Гамбурга (Германия) и Управления по охране окружающей среды мэрии Санкт-Петербурга. Центр финансировался из бюджета программы Life генерального директората XI Европейской комиссии. Цель его работы - реализация программы природоохранных действий для Центральной и Восточной Европы, принятой на конференции министров Окружающая среда для Европы (Люцерн, апрель 1993 года) и совместной комплексной программы природоохранных действий в регионе Балтийского моря.
Основными задачами ЕСАТ-Санкт-Петербург являются:
- содействие развитию, распространению и применению административных и технологических методов в управлении охраной окружающей среды в регионе, используемых в международной практике;
- оказание помощи природоохранным органам в определении наиболее оптимальных источников финансирования и путей эффективного использования финансовых средств для осуществления экологических мероприятий и программ; консультирование структурных, отраслевых и государственных органов исполнительной власти Санкт-Петербурга о возможных источниках финансирования на местном, федеральном и международном уровнях;
- разработка проектов, мероприятий, проектов программ, направленных на развитие образования и просвещения в области охраны окружающей среды с их дальнейшей реализацией в установленном порядке;
- организация взаимодействия экологических учреждений, организаций, научно-исследовательских, проектных и учебных институтов на региональном и международном уровнях в области охраны окружающей среды в соответствии с заключенными договорами.
В марте 1995 года проект программы Life закончился. Группа западных экспертов покинула Санкт-Петербург, выполнив возложенные на них функции в рамках данного проекта. В настоящее время ЕСАТ функционирует самостоятельно в качестве отдела УЗОС. Финансируется из средств городского бюджета.
О работе ЕСАТ Санкт-Петербурга рассказывает Нина Гвоздкова, начальник отдела:
- Вся международная деятельность Управления возложена на отдел ЕСАТ. Одним из самых существенных достижений в области природоохранных мероприятий стало развитие городских служб по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти в акватории Санкт-Петербурга.
Первый этап - подготовка проектного предложения для Life. Это основная часть работы, требующая серьезного экономического обоснования для запроса о поставке оборудования. Она была блестяще выполнена сотрудниками ЕСАТ (западными и российскими экспертами). И далее шла координация действий между Гамбургом, Ольборгом, Гавром, Орхусом и Санкт-Петербургом во время безвозмездной передачи нашему городу оборудования для борьбы с разливами нефти.
Оборудование передано нам в хорошем рабочем состоянии, отлажено. Обучение специалистов было практически номинальным, так как город обладает сильным техническим потенциалом. 27 июня 1996 года проведены учения с полной имитацией аварийной обстановки. В учениях принимали участие представители министерства окружающей среды Финляндии.
Предстоящая Неделя охраны окружающей среды - уже второе подобное мероприятие в Санкт-Петербурге. В нынешнем году оно посвящено вопросам утилизации промышленно-бытовых отходов и очистке воды. В рамках Недели пройдут семинар конкурсных технологических проектов и выставка этих проектов, международный симпозиум по одноименным теме Недели вопросам и ряд других мероприятий для различных слоев населения.
(Подробнее о программе Недели читайте на страницах журнала.)
Наш центр собрал у себя содержательную видеотеку экологических фильмов. Ею могут безвозмездно пользоваться и пользуются государственные и общественные организации, особенно школы города. Опыт ЕСАТ в области экологического воспитания позволил ему стать одним из организаторов Первого международного фестиваля экологических фильмов, состоявшегося в нашем городе в марте нынешнего года. Он был посвящен экологическим проблемам больших городов.
В программе дальнейшей деятельности ЕСАТ разработка схемы обращения с отходами медицинских учреждений Санкт-Петербурга; подготовка проектной заявки и координация работ по проекту сбора и утилизации алюминиевых банок; разработка проекта развития региональной системы природоохранного законодательства; реализация проекта по организации заказника Юнтоловский как информационно-просветительского и рекреационного природного центра в Санкт-Петербурге (средства международной программы уже зарезервированы) и многое другое.
Есть преступление - нет закона, или О том, как капля в море все море портит
Право граждан на благоприятную окружающую среду закреплено в Конституции Российской Федерации, в которой определено, что вопросы охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и природопользования относятся к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации. Компетенция специально уполномоченных органов и органов исполнительной власти субъектов Федерации определена Законом Об охране окружающей природной среды.
Законом же определено, что право граждан на здоровую окружающую среду обеспечивается рядом мер и главное место среди них занимает государственный контроль за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранительного законодательства.
На территории Ленинградского региона, включающего два субъекта Федерации (город и область), координацию деятельности специально уполномоченных органов в области охраны окружающей природной среды осуществляет Комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов Санкт-Петербурга и Ленинградской области как территориальный орган Минприроды России.
Активное участие Комитет принимает в разработке проектов федеральных законов об охране окружающей среды. Механизм действий здесь таков: Государственная Дума разрабатывает проект и рассылает его субъектам Федерации, где мы и включаемся в составление отзывов на представленный проект. Наиболее опытные специалисты Комитета привлекаются Минприроды России к разработке самих проектов законов.
Тем более без участия специалистов Ленкомприроды (сокращенное название нашего Комитета) не может обойтись и законотворческая деятельность местных законодательных органов. Сейчас в активе Комитета - обсуждение проектов закона о местном природопользовании, закона (имеющего статус регионального) о Ладожском озере, создание целого пакета экологических законов, который выдвигается Законодательным собранием Санкт-Петербурга.
Вопросы экологической безопасности вообще стоят во главе угла деятельности нашего Комитета. После того как к нам попал проект закона Ленинградской области О комплексном природопользовании, возражения Комитета по объему превысили сам текст закона. И правительство Ленинградской области приняло решение привлечь специалистов Ленкомприроды к переработке текста закона.
Я считаю огромным достижением принятие Государственной Думой в июле прошлого года Закона Об экологической экспертизе*. Сама экспертиза существует с 1988 года, а вот закона о ней не было. Принятый теперь, он настолько силен с правовой точки зрения (и даже в чем-то беспощаден), что отдельные депутаты Госдумы стали требовать его отмены, хотя он просто необходим, если учитывать, что Закон РСФСР Об охране окружающей среды 1992 года уже устарел, особенно в части штрафных санкций: что такое 500 тысяч рублей штрафа для крупного предприятия? Капля в море! А вред, причиненный окружающей среде неразумными действиями такого предприятия, исчисляется в миллионах рублей.
Новый Закон расширил список объектов, подлежащих государственной экспертизе. И теперь представители Ленкомприроды могут вмешиваться в действия различных организаций уже на стадии выпуска предпроектной документации, если в перспективе существует реальная угроза экологической безопасности региона после реализации программы, под которую разрабатывалась документация.
В настоящее время основной целью государственной политики в области охраны окружающей природной среды является переход от ликвидации последствий загрязнения к его предупреждению. Достижение поставленной цели возможно только при разумном сочетании предупредительного экологического контроля (предконтроля) с текущим и оперативным экологическим контролем.
Предконтроль включает в себя нормирование качества окружающей среды, государственную экологическую экспертизу, государственную систему наблюдения за состоянием качества окружающей среды (мониторинг) и систему экологического страхования.
Нормирование качества окружающей среды заключается в установлении лимитов на изъятие природных ресурсов; на сброс, выброс загрязняющих веществ и размещение отходов. Наиболее сложная проблема в настоящее время - установление лимитов на размещение отходов. Отсутствие федерального закона об отходах производства и потребления, нормативно-правовой базы заставляет территориальные органы Минприроды разрабатывать ведомственные документы и на их основе строить свою работу. Так, наш Комитет в 1995 году разработал и использует Временные методические рекомендации по оформлению проекта нормативов предельного размещения отходов для предприятия, Положение о регулировании отношений между структурными подразделениями Комитета и природопользователями по видам деятельности, связанной с обращением с отходами.
Другим элементом системы предконтроля служит государственная экологическая экспертиза.
Анализ четырехлетней совместной работы специально уполномоченных органов в области охраны окружающей природной среды на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а также работы Координационного совета территориальных природоохранных органов Северного и Северо-Западного регионов России, созданного в 1992 году, показал, что нарушения природоохранительного законодательства начинаются уже на стадии принятия решения.
Несмотря на то, что, по данным Федеральной службы безопасности, экологические правонарушения составляют 3% от общего числа зарегистрированных правонарушений, скрыто (латентно) они присутствуют в большинстве правонарушений в сфере экономики.
Так, в соответствии с Законом Об экологической экспертизе объектами обязательной государственной экологической экспертизы являются проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую среду.
Между тем, местные органы исполнительной власти как субъектов Российской Федерации, так и их территориально-административных образований издают законы, постановления и распоряжения, зачастую даже не поставив в известность природоохранительные органы. Выход таких актов без государственной экологической экспертизы уже сам по себе является нарушением природоохранительного законодательства. Кроме того, статьи этих актов зачастую носят противоправный характер. В результате с легкостью необыкновенной леса из 1-й группы переводятся в любую необходимую и развертывается строительство коттеджей, предприятий, в том числе в водоохранной зоне; разрушается природно-заповедный фонд страны. Примеров тому по Северо-Западу множество. Приведу некоторые из них, получившие наибольший резонанс в Ленинградском регионе:
решением администрации Ленобласти от 22 ноября 1993 года N 950-р санкционирована организация садоводства в лесах 1-й группы с вырубкой 21 га леса на Карельском перешейке в районе реки Гладышевки (отменено Ленинградским областным судом 19 мая 1995 года, что подтверждено решением Верховного суда Российской Федерации 9 августа 1995 года);
Приозерная волостная администрация (Лужский район Ленинградской области) в 1994 году продала примерно 100 га земли федерального заказника Мшинское болото под садовые участки;
без положительного заключения государственной экологической экспертизы 13 апреля 1995 года правительство Ленинградской области приняло решение об утверждении Комплексной схемы размещения зон индивидуального строительства и садоводств на территории Ленинградской области.
Отстранение природоохранных служб от участия в рассмотрении и подготовке материалов на приватизацию объектов (производств, земель и территорий) из-за неправильного определения политики и попытки ставить экономические интересы выше экологических требований приводит:
к развитию экологически вредных производств;
к загрязнению земель и уничтожению природного потенциала страны, включая особо охраняемые территории;
к утрате рекреационных зон;
к выведению из хозяйственной деятельности (утрате) природоохранных объектов и сооружений.
Примером может служить участок земли в Ленинградском регионе, на котором располагались канализационные очистные сооружения полной биологической очистки целого микрорайона, приобретенный некоей фирмой РОСС. После оформления акта землеотвода очистные сооружения были отключены, насосы демонтированы, так как земля приобреталась для других целей. Уже год длится прокурорское разбирательство, а стоки, между тем, поступают в реку без очистки.
У многих из нас складывается иллюзия нехватки законов по экологии. Вот примем еще один хороший закон и все будет в порядке: виновных накажут, а воздух и вода станут чистыми. Повторяю, это иллюзия! Корни правонарушений надо искать в несовершенстве нашего природоохранительного законодательства. Ведь серьезно о нем начали говорить лишь в 60-е годы. В юридической литературе до сих пор даже нет понятия экологическое преступление. Надо совершенствовать структуру управления государственных органов, а потом уже законодательство в области экологии.
К сожалению, действующее природоохранительное законодательство не отвечает требованиям сегодняшнего дня и не позволяет в полном объеме осуществлять борьбу с выявляемыми в процессе государственного контроля экологическими правонарушениями.
В Уголовном кодексе (УК) РСФСР были полтора десятка разрозненных норм, относящихся к экологическим преступлениям и содержащихся по большей части в главе о хозяйственных преступлениях. Эти нормы не отражали качественные изменения в характере экологической преступности. Состав преступлений сформирован и направлен, в основном, против мелких нарушителей; те же, кто посягает на экологическую безопасность, подрывает биологические основы жизни и здоровья людей, оставались безнаказанными. В статьях прошлого УК, отражающих экологические преступления, было много неточностей, пробелов, смысловой неясности, в ряде случаев имелась коллизия признаков преступления и административного проступка. Сейчас помимо государственных функционируют и другие структуры, деятельность которых также может наносить вред окружающей природной среде, однако руководителей таких структур нельзя было привлечь к уголовной ответственности, поскольку они не признавались субъектами должностных преступлений. И только в новом Уголовном кодексе РФ появились дополнения, касающиеся охраны окружающей среды, в частности, появилась отдельная глава, систематизирующая экологические преступления.
Должностные лица органов исполнительной власти, коммерческих структур и т.д., которые также обладают контрольно-распорядительными функциями, не могут быть привлечены и к административной ответственности по статье 84 Закона РСФСР Об охране окружающей природной среды.
Хотя законодателем в этом Законе учтено, что вред природной среде могут наносить не только физические, но и юридические лица, однако, в качестве субъектов экологического правонарушения не поименованы юридические лица, не относящиеся к предприятиям, учреждениям, организациям (органы исполнительной власти, товарищества, акционерные общества, производственные кооперативы и т.д.), вследствие чего они в настоящее время не могут быть привлечены к административной ответственности за экологические правонарушения. Так, в феврале 1995 года Арбитражным судом Санкт-Петербурга и Ленинградской области было вынесено решение о признании недействительным постановления Комитета о наложении административного взыскания на Балтийскую таможню за экологическое правонарушение. Таким образом, из-за пробела в законодательстве нарушитель был освобожден от ответственности. Более того, с Комитета этим же решением было взыскано в пользу Балтийской таможни 410 тыс.рублей расходов по государственной пошлине, т.е. Комитет еще и понес убытки.
И этот случай, когда, пользуясь несовершенством действующего законодательства, нарушитель остается безнаказанным, далеко не единственный. А безнаказанность, как известно, приводит к порочной практике систематического нарушения законодательства.
Ни Уголовный кодекс, ни Кодекс об административных правонарушениях не приведены в соответствие с Законом РСФСР Об охране окружающей природной среды, Законом Российской Федерации Об экологической экспертизе и другими природоохранительными законами.
Таможенное законодательство позволяет почти беспрепятственно ввозить на территорию региона различные отходы, вредные технологии и средства производства под видом различного сырья, материалов и комплектующих изделий. Одновременно недостатки этого законодательства способствуют варварскому вывозу из страны природных ресурсов.
Не решен законодательным путем вопрос взаимоотношений природоохранных служб и Центросбербанка и его местных филиалов, на оплату услуг которых бюджетные средства природоохраных органов не предусмотрены. При отсутствии договоров сбербанки не принимают от граждан и должностных лиц денежные средства в счет наложенного штрафа. Уменьшать сумму штрафа, перечисляемого в экологический фонд, мы не вправе; требовать же от нарушителя дополнительных средств на покрытие услуг сбербанка также не имеем права.
Не искоренен и ведомственный подход к охране окружающей среды. Водой распоряжается одно ведомство, землей - второе, зверями - третье и так далее. Постановлением Правительства N 32 в 1988 году такое положение попытались искоренить, разведя контрольно-разрешительные и хозяйственно-распорядительные функции. Было организовано Министерство окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации. Но при этом сохранились функции управления и контроля со стороны всех ведомств! Каждое ведомство интенсивно разрабатывает свои законы. И это веерное законодательство только вредит общему делу.
Задача - как свести все воедино, убрав корень зла - половинчатую структуру? Ленкомприроды охраняет, но не имеет нужных прав. А ведомства болезненно реагируют на все наши замечания. Понять их можно: они стоят на страже собственных привилегий.
Несмотря на усилия Комитета по координации деятельности разрозненных природоохранных органов, в связи с их малочисленностью и несовершенством природоохранительного законодательства неизбежны параллелизм и дублирование в их деятельности. Это выражается, прежде всего, в многочисленности проверок (которые мы пытаемся осуществлять комплексно) и согласований одних и тех же объектов. Например, статьей 14 Федерального закона Об экологической экспертизе установлен следующий порядок: государственная экологическая экспертиза проводится при условии положительных заключений или документов согласования органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Учитывая многочисленность органов федерального надзора, а также платность этих услуг, можно предположить, в какие временные и финансовые потери это выливается для природопользователей. Между тем, сама государственная экологическая экспертиза носит комиссионный характер и осуществляется с привлечением специалистов федерального контроля (надзора) по всем природным средам и природным ресурсам.
Из-за отсутствия финансирования совершенно ушли от составления комплексных схем (программ) охраны природы и природопользования. В результате - каждая отрасль (водная, лесная, недра, охота, земля), лимитируя и квотируя в пределах своей компетенции, наносит вред другой природной среде, даже не замечая этого. Так, вырубка леса в водоохранной зоне приводит к истощению водных ресурсов, земельной эрозии; строительство на водном объекте влияет на нерестилища рыб и т.д.
В этой связи становится актуальным вопрос структурной перестройки всей системы управления федеральных территориальных органов природно-ресурсного блока России путем объединения служб Роскомвода, Роскомгидромета и других органов природно-ресурсного блока под эгидой Минприроды.
Такое объединение (в условиях крайне ограниченного бюджетного финансирования всех этих федеральных служб) позволит произвести общее сокращение штатной численности и денежных средств, так как уменьшится численность:
административно-управленческого персонала за счет объединения и сокращения дублирующих подразделений общего функционального назначения (управление делами, кадровая служба, бухгалтерия, финансово-экономические службы и другие);
экспертных служб, служб лицензирования природопользования, служб лимитирования природных ресурсов и вносимых в окружающую среду загрязнений;
служб государственного экологического контроля;
служб экологического мониторинга; экологической информации; экологического прогнозирования и подготовки региональных и общероссийских природоохранных программ.
Такая структурная перестройка позволит, кроме резкого сокращения численности структурных подразделений, исключить дублирование, улучшить координацию деятельности и эффективность работы всей природоохранной системы, что повлечет за собой значительное увеличение поступлений денежных средств в экологические фонды, направление их на природоохранные мероприятия и, как результат, улучшение экологической обстановки в стране. Кроме того, будет поставлена окончательная точка в исключении совмещения в одном федеральном органе хозяйственных и контрольных функций, как это имеет место на сегодня в федеральных службах лесного, охотничьего, водного хозяйств и других.
На уровне субъекта Федерации местное законодательство часто вступает в противоречие с федеральным. Опять же в силу взаимных неувязок. Федеральное законодательство развивается очень медленно, а оно должно опережать местное.
Целостной концепции развития природоохранительного законодательства в стране просто нет. Я считаю, что необходимо прежде всего привести в соответствие с природоохранительным законодательством Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях;
пересмотреть концепцию экологиччских преступлений, рассматриваяяих прежде всего как посягательства, подрывающие биологические основы жизни и здоровья человека;
создать экологические суды при городских и областных судах, которые специализировались бы только на рассмотрении дел, связанных с нарушением природоохранительного законодательства.
Совершенно необходимо предусмотреть безакцептное исполнение постановлений о наложении административных взысканий на юридических лиц за экологические правонарушения.
Целесообразно, с нашей точки зрения, исчислять размер штрафа в кратном размере минимальной месячной оплаты труда и индексировать его одновременно с индексацией минимального месячного размера оплатыытруда в Российской Федерации.
Необходимо предусмотреть в административном законодательстве введение пени за несвоевременную уплату штрафа, так как в условиях инфляции разрыв между сроками исполнения постановления о наложении штрафа и поступления сумм штрафов в экологические фонды приводит к обесцениванию денежных средств, что экономически не выгодно.
Особое внимание следует уделить скорейшему принятию российского закона об отходах. Отсутствие такого закона позволяет загрязняяь опасными отходами территории, что в дальнейшем потребует значчтельных затрат на рекультивацию. В этом законе на государственном уровне должны быть определеныымеханизмы контроля за размещением и содержанием как токсичных, так и промышленных и бытовых отходов.
Создать систему обязательного экологического страхования потенциально опасных объектов как экономического механизма обеспечения экологической безопасности и предупреждения экологических правонарушений; принять закон Российской Федерации об экологическом страховании.
Предоставить территориальным органам Минприроды право направления материалов в суд и арбитражный суд с целью усиления мер административного воздействия без взимания с них госпошлины.
Природа и ее богатства яяляются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека. Практически политику в области охраны природы и обеспечения экологической безопасности реализуют специально уполномоченные органы на местах. Для эффективного решения поставленных задач они должны быть социально защищены и надежно подкреплены законодательно.
Алексей Фролов, председатель Комитета охраныыокружающей среды и природных ресурсов Санкт-Петербурга и Ленинградской области, главный государственный инспектор по охране природы, кандидат биологических наук
СПРАВКА о Комитете охраны окружающей среды и природных ресурсов Санкт-Петербурга и Ленинградской области
Комитет по охране природы Ленинграда и Ленинградской области, ныне Комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов Санкт-Петербурга и Ленинградской области (Ленкомприроды), образован решениями шестой сессии двадцатого созыва Ленинградского областного Совета народных депутатов от 1 октября 1988 года и седьмой сессии двадцатого созыва Ленинградского городского Совета народных депутатов от 15 октября 1988 года во исполнение постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 года N 32 О коренной перестройке дела охраны природы в стране, Совета Министров РСФСР от 18 марта 1988 года N 93 О коренной перестройке дела охраны природы в РСФСР и от 20 июля 1988 года N 266 О генеральной схеме управления народным хозяйством РСФСР.
Создание единого государственного природоохранительного органа на территории Ленинградского региона, включающего два субъекта Федерации - Санкт-Петерубрг и Ленинградскую область, связано с его спецификой и обусловлено:
резким и всесторонним усилением интеграционных процессов, охватывающих город и область и превращающих их в единую социально-экономическую систему
взаимным влиянием хозяйственной деятельности предприятий Ленинградской области и Санкт-Петербурга на экологическую обстановку в регионе;
историческими особенностями развития промышленности области;
формированием в Ленинградской области специфичного (крупногородского) аграрно-промышленного комплекса.
Основными функциями Комитета являются:
государственный контроль за соблюдением предприятиями нормативов сбросов и выбросов, размещения отходов, за использованием и охраной земель, недр, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, лесов и иной растительности, животного мира, природных ресурсов;
проведение государственной экологической экспертизы предплановой, предпроектной, проектной документации на строительство, реконструкцию, расширение и техническое перевооружение промышленных и иных предприятий;
нормирование качества окружающей природной среды по химическим веществам (выдача нормативов ПДВ, ПДС, ВСВ, ВСС, на размещение отходов);
организация работы по сбору платы за загрязнение окружающей природной среды;
создание информационной базы о состоянии окружающей природной среды, природно-сырьевом потенциале;
а также другие функции, определенные Законом Об охране окружающей природной среды, Положением о Комитете.
Функционирование в регионе единого государственного природоохранного органа позволяет успешно решать задачи, связанные с осуществлением аналитического контроля сбросов и выбросов предприятий, проведения государственной экологической экспертизы, создания единого эколого-информационного пространства, координации научно-исследовательских работ, контроля за выполнением международных обязательств России.
Инспекторская деятельность является важнейшей составляющей работы Комитета. Основными направлениями в работе инспекторских служб за прошедшие годы яялялись:
осуществление комплексных проверок деятельности предприятий и организаций;
контроль эффективности работы природоохранных сооружений;
выдача временных лимитов и продление разрешений на сброс и выброс загрязняющих веществ и размещение отходов;
согласование планов природоохранных мероприятий и схем аналитического контроля;
проверка хранения, транспортировки и использования агрохимикатов, контроль за хранением и утилизацией отходов;
экологическая паспортизация предприятий;
аналитический контроль предприятий-природопользователей за соблюдением установленных нормативов и определение качества сточных вод и выбросов;
инструментальный анализ состава и свойств объектов окружающей природной среды и источников ее загрязнения.
Важным направлением работы Комитета являлась и является координацияядеятельности специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, действующих на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Выполнение возложенных на Комитет задач невозможно без широкого внедренияяинформационных технологий. Информационное обеспечение природоохранной деятельности в Комитете сосредоточено на объединении, анализе и обработке фондовой информации о состоянии окружающей среды, а также на координации усилий по формированию единого банка информации с организациями, работающими в области оценок состояния природной среды, в том числе и в рамках международных программ.
Система информационного обеспечения в Комитете формируется и развивается в рамках Единой государственной системы экологического мониторинга. В 1995 году начато создание эколого-информационного центра региональной государственной системы экологического мониторинга.
В 1995 году проведена большая работа по подготовке и аккредитации отдела методико-метрологического обеспечения как базовой организации метрологической службы Минприроды России по Северному и Северо-Западному регионам; подготовлены к аттестации и аттестованы 4 лаборатории (СИАК) в городах Пскове, Великие Луки, Коряжме, отдел лабораторного контроля Комитета. Разработаны, аттестованы органами Госстандарта и Минприроды России и внедрены две новых методики лабораторного контроля: фотометрическое определение формальдегида с ацетиленом и определение тяжелых металлов в воде методом РФА.
Комитету удалось наладить и поддерживать широкие международные связи в области экологии с государственными и общественными организациями, с представителями научных и деловых кругов США, Норвегии, Дании, Финляндии, Германии и ряда других стран.
Не на последнем месте в работе Комитета вопрос экологического воспитания населения. Причем работа эта идет по всем направлениям: в школах, детских экологических центрах, в институтах и общественных организациях.
Законы надо не только чтить, но и читать
Комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов Санкт-Петербурга и Ленинградской области в нынешнем году издал двухтомник Экологическое законодательство Российской Федерации (составитель Сорокин Н.Д.). Пожалуй, впервые выпущено в свет издание, где собраны все законодательные акты, которыми могут руководствоваться государственные и общественные организации в своей нелегкой борьбе за сохранность природных ресурсов страны.
Настоящий сборник открывает серию сборников законодательных и нормативно-правовых актов в области охраны окружающей природной среды. Система законодательных и нормативно-правовых актов по охране окружающей природной среды, обеспечению экологической безопасности и рациональному природопользованию состоит из:
- федеральных законов, определяющих правовое регулирование на территории Российской Федерации;
- указов Президента России, постановлений Государственной Думы (Верховного Совета) и Правительства Российской Федерации;
- законов субъектов Федерации;
- постановлений (распоряжений) органов исполнительной власти субъектов Федерации;
- системы государственных стандартов (ГОСТ) и строительных норм и правил (СНиП);
- системы отраслевых стандартов (ОСТ, РД);
- системы ведомственной научно-технической документации;
- международных договоров, конвенций, соглашений и иных международно-правовых актов, участником (правопреемником) которых является Российская Федерация.
Основой законодательства в области охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, рационального природопользования является Закон Об охране окружающей природной среды, принятый в конце 1991 года. Правовые отношения в области охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, рационального природопользования определены также рядом действующих законов, представленных в настоящем сборнике. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4.02.94 N 236 Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития Правительство Российской Федерации приняло постановление от 18.05.94 N 496 О плане действий Правительства Российской Федерации по охране окружающей среды на 1994 - 1995 годы, который предусматривает разработку и представление в Государственную Думу проектов федеральных законов: Об охране окружающей природной среды (новая редакция), Земельный кодекс Российской Федерации, О федеральных природных ресурсах, О системе платежей за пользование природными ресурсами, О растительном мире, Об охране атмосферы, О государственной политике в области обращения с радиоактивными отходами, О внесении изменений и дополнений в лесное законодательство Российской Федерации, О функциональном зонировании территорий, О государственном водном кадастре, Об отходах производства и потребления и других.
В первый сборник включены Законы Российской Федерации, регулирующие отношения в области охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, рационального использования природных ресурсов. Законодательные акты, помещенные в 1 и 2 томах сборника даны с изменениями и дополнениями на 1 января 1996 года.
Издание серии сборников законодательных и нормативно-правовых актов ставит целью оказание помощи студентам в изучении экологического права России, самостоятельной юридической дисциплины, предусмотренной для изучения типовым учебным планом Госкомвуза России, в более глубоком освоении ими учебного материала. Круг читателей, на которых рассчитана настоящая серия, достаточно широк. Это не только студенты, изучающие вопросы экологического права России, но и преподаватели, научные сотрудники, работники природоохранных и иных органов, все, кто по роду своей деятельности соприкасается с экологическим законодательством.
Эколого-экономический фактор стабилизации общественного развития России
Передовая часть человечества, переосмысливая предшествующий опыт, сосредоточила интеллектуальный потенциал на разработке новой модели развития цивилизации, ставящей во главу угла экологическую безопасность, устойчивое экономическое развитие и социальную защищенность человека.
Эти три понятия неразрывно связаны между собой и составляют фундаментальные качества новой системы ценностей, направляющей общество к достижению оптимальных результатов социально-экономического развития с минимальным ущербом для окружающей природной среды, то есть, сохраняя функции экосистем.
Представляется, что в условиях современной российской действительности поворот реформ к новой модели общественного развития должен носить стратегический характер и может быть осуществлен путем включения нетрадиционных факторов при относительно невысоких финансовых затратах. Такая возможность обретает реальные очертания на основе соединения экономико-правового механизма и социально-экологической мотивации предпринимательской деятельности. К сожалению, на протяжении многих десятилетий в России отсутствовал механизм, в котором бы сочетались и взаимодействовали экономические и правовые факторы, способные обеспечить надлежащий уровень экологической безопасности. Этические же нормы экологического поведения в системе управления экономикой отсутствовали вовсе.
Обостренное чувство экологической угрозы, которое испытывают российские граждане, имеет вполне конкретное социально-экономическое содержание. В результате антиэкологической деятельности российское общество ежегодно теряет свыше 50 млрд. руб. (в ценах 1991 года) от ущерба в результате заболеваемости людей, производственных потерь, аварий и т.п., не говоря уже о социальных последствиях. Для предотвращения тотальной деградации естественной основы жизнедеятельности необходимо ежегодно вкладывать в экономику России примерно 100 млрд. руб. (опять-таки в ценах 1991 года). Таких средств у государства нет...
Но даже если бы они и были, целенаправленное использование финансовых средств без экономико-правового механизма невозможно. В условиях же обвального кризиса финансовых ресурсов, массовых неплатежей и одновременно неотложных мер по исправлению экологической ситуации только эффективное действие экономико-правового механизма способно поддерживать меру соотношения экономики и экологии на разумном уровне при меньших объемах прямых инвестиций. Для осуществления этого условия в экономико-правовом механизме экологического регулирования необходимо совмещение трех основных функций:
1) стимулирование внедрения безотходных, экологически чистых технологий;
2) создание заинтересованности в проведении природовосстановительных и природоохранных мероприятий;
3) регулирование процесса размещения новых и реконструкции действующих промышленных объектов в условиях жестких экологических ограничений.
Условием оптимального сочетания трех указанных функций становится в современных условиях встроенность в экономико-правовой механизм экологического регулирования системы риска, внедрение которой успешно осуществляется в развитых странах. Суть системы оценок риска заключается в том, что в качестве критерия эффективности новых видов технологий и продукции должна выступать минимизация величины риска здоровью человека. Это означает определение допустимого и максимального уровней риска и введение показателей риска в систему эколого-экономических показателей.
Риск вполне можно выразить в экономических показателях, так как здоровье человека имеет свой экономический эквивалянт с определенными колебаниями в зависимости от конкретных ситуаций. В то же время экологический риск - не обязательно реально существующая величина и может определяться в ходе прогноза или экологической экспертизы какого-либо проекта. Агентство по охране окружающей среды (ЭПА, США) активно использует этот показатель в процедуре принятия решений, вводит его в различные акты экологической экспертизы. Определение величины экологического риска имеет огромное прогностическое значение в жизни современного общества.
Важно и то, что общий интерес в области определения риска и управления риском (эти термины прочно вошли в научный лексикон на Западе) позволяет успешно совмещать результаты исследований независимых друг от друга структур: национальных агентств по охране окружающей среды, общественных экологических организаций, профсоюзов, промышленных фирм, независимых исследователей.
Особую актуальность в связи с реализацией системы оценок риска приобретает проблема информированности и гласности в области экологической защиты общества.
Поскольку экологическая опасность не всегда прогнозируема, то в этом случае оперативное оповещение населения, государственных и частных организаций становится еще более необходимым, ибо способствует своевременному предотвращению социального и экономического ущерба. По существу система гласности в экологии, выполняя роль общественного камертона, обладает в современных условиях широким диапазоном воздействия на техническую, экономическую, социальную и правовую политику.
Последовательная реализация системы оценок риска должна способствовать введению в норму социального поведения положений Закона Российской Федерации Об охране окружающей природной среды, в котором впервые предусмотрен механизм, сочетающий взаимосвязанное воздействие экономических и правовых факторов на субъекты хозяйствования.
Во-первых, Закон поднял значение гражданина как потенциального участника предпринимательской деятельности до уровня других субъектов хозяйствования.
Во-вторых, учитывая особенности рыночной структуры, экологические требования к экономике расположены в Законе на трех уровнях:
1) к хозяйствующим субъектам;
2) к стадиям хозяйственного процесса - планированию, размещению, вводу в эксплуатацию и к эксплуатации объектов;
3) к видам хозяйственного воздействия - сельскому хозяйству, мелиорации, энергетике, строительству и т.д.
В этих требованиях проявляется сочетание общих экологических требований к экономике, независимо от специализации предприятия, с особенностями воздействия каждого из них на природные системы.
В-третьих, в законе впервые сформулированы права граждан на здоровую, благоприятную жизненную среду. В них снимаются ограничения на прописку для проживания в экологически благоприятной для каждого гражданина местности; закрепляются полномочия граждан и их общественных объединений в охране окружающей среды.
Нормы Закона предоставляют гражданам гарантированные права на экологическую информированность, участие в экологической экспертизе, иски о возмещении вреда здоровью, имуществу и т.д., при этом сумма от причиненного вреда должна взыскиваться с прямого виновника или за счет соответствующего государственного экологического фонда.
В Законе различаются два вида платежей, зависящих соответственно от двух форм производственного воздействия на природные системы:
1) связанного с изъятием природных ресурсов с целью хозяйственного использования;
2) связанного с размещением промышленных, строительных и т.п. объектов, а также выбросов и сбросов загрязняющих окружающую среду веществ.
Платежы за первый род производственной деятельности должны перечисляться в местные бюджеты с последующим целевым их использованием, а платежы за сбросы, выбросы и размещение промышленных объектов - в государственные экологические фонды. Выдвинутые Законом положения нуждаются в теоретических уточнениях и разработке комплекса нормативных актов. Представляется, что такая работа должна включать в себя следующие направления содержательного характера.
Первое. Если конкретизировать положение Закона, касающееся сочетания экономических и юридических факторов воздействия на субъекты хозяйствования, то следует признать, что научно обоснованная система экономико-правового регулирования природопользования должна не просто фиксировать недопустимость загрязнения окружающей среды, а четко отражать экономические компенсации за ущерб, наносимый природной среде, и сроки его возмещения. Уже на стадии подготовки природоохранительных правовых норм следует учитывать реальные возможности их материально-финансовой обеспеченности.
Второе. При разработке новой налоговой политики было бы целесообразно обратить внимание на динамическую схему налогообложения в развитых странах, которая уже много лет успешно действует в отношении исчерпываемых ресурсов.
Так, по отношению к нефтедобывающим компаниям используется налог-скидка, который учитывает естественное истощение месторождения и трактует это как одну из причин будущего обеспечения активов фирмы. Это способствует внедрению более прогрессивных технологий для максимально полного извлечения природных ресурсов из недр. В системе налогов должно быть также предусмотрено резервирование целевых природоохранных фондов и на уровне предприятий. Целесообразно полное освобождение от налога части прибыли, используемой предприятиями на природоохранные мероприятия.
Третье. К основным параметрам формирования экономико-правового механизма экологического регулирования следует также отнести:
- установление целевых интегральных показателей качества природной среды и уровней предельной нагрузки на нее в различных регионах России;
- общие требования ко всем формам предпринимательской деятельности по ресурсосбережению, включая вилку льготных и штрафных цен по результату;
- раздельный учет в показателях макро- и микроуровней временного гала для определения экономической и социальной эффективности инвестиций в охрану природы.
Соответственно этим параметрам должна дифференцироваться зарплата, оплата жилья, оцениваться места отдыха.
И, наконец, о возможностях активного использования социально-экологической мотивации предпринимательской деятельности. Неспособность общества предвидеть весь комплекс возможных последствий количественного роста сопряжена с глубоко укоренившимися в социально-экономической теории и психологии хозяйственной практики стереотипа о принципиальной несовместимости устойчивого развития экономического благосостояния с экономическим благополучием. Коренная ломка этой устоявшейся в нашем обществе догмы связана с необходимостью осознания того, что в условиях рыночных отношений успешное развитие экономики и расчет на устойчивую прибыль должны исходить из непреложного условия - учета двигательной силы общественной психологии.
Опыт развитых стран являет собой убедительное свидетельство того, что во все времена существования рынка резкий взлет прибыли обеспечивали лишь те его сферы, которые существенно затрагивали массовую психологию. Вслед за исчерпанием чисто экономических мотивов западного рынка, которые направляли стихию бесконечных спиральных циклов по кругу производство - потребление, охрана природы стала новым прогрессивным стимулом рынка, но значительно более сильным, чем вещные цели цивилизованного общества, ибо речь зашла о самом главном в жизни человека - его здоровье и полноценной деятельности.
Заслуживает внимания тот факт, что в условиях цивилизованного рынка результатом растущих затрат на мероприятия по охране природы явилось образование весьма емкого рынка экотехники и экотехнологии и возникновение целых отраслей с многомиллионным оборотом, специализирующихся на выпуске противозагрязняющего оборудования.
Налицо и другая сторона воздействия социально-экологической мотивации на экономические интересы производителей, связанная с изменением потребительских предпочтений и структуры спроса. В современных условиях поведение потребителей на рынке в значительной степени обусловлено экологической чистотой предлагаемой продукции, за которую покупатели готовы платить более высокую цену. Отношения покупатель - продавец все более прочно завязываются и регулируются экологической репутацией производителя, поддержать которую становится экономически выгодно.
Обратный процесс заключается в предоставлении клиентам фирм максимальной информации, способствующей формированию потребительского понимания экологических новаций и повышению устойчивого потребительского спроса. Одновременно решается не менее острая социальная проблема - сокращение безработицы. Реализация экологических программ в течение последних 20 лет способствовала росту занятости. Таким образом, экологическая предприимчивость, экологическая репутация и экологическое просвещение расширяют границы потребительской стоимости товаров, формируя современную идеологию потребления и новую философию общественных ценностей, меняющих приоритеты развития современного производства.
Резюмируя вышеизложенное, можно утверждать, что решение экологических проблем становится фактором стабилизации общественного развития и одним из главных критериев динамичного развития экономики, уровня ее технических и научных разработок, а также мерой ответственности лиц, принимающих политические и хозяйственные решения.
Наиль Г