У вас вопросы?
У нас ответы:) SamZan.net

Тема 4СИСТЕМАУПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 4

Работа добавлена на сайт samzan.net: 2016-06-20

Поможем написать учебную работу

Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.

Предоплата всего

от 25%

Подписываем

договор

Выберите тип работы:

Скидка 25% при заказе до 1.3.2025

Тема 4.СИСТЕМАУПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

4.1. Причины рыночной и государственной неэффективности в охране окружающей среды

Обычно, когда говорят о механизмах реализации экологической политики, выделяют три подхода:

  1.  прямое регулирование, связанное с воздействием государства — нормативно-правовые, административноконтрольные меры, прямое регламентирование и т.д.;
  2.  экономическое стимулирование, связанное с развитием рыночных механизмов;
  3.  смешанные механизмы, сочетающие первые два подхода.

В мире в области охраны окружающей среды наиболее широко распространено прямое регулирование, базирующееся на законодательстве.

Важным качеством рынка является его способность обеспечить наилучшее использование различных ресурсов благодаря ценовым сигналам об их эффективности. Деградация окружающей среды, истощение природных ресурсов, чрезмерное загрязнение свидетельствуют о сбоях в рыночном механизме. Цены, складывающиеся на «природных» рынках, часто дают искаженную картину истинной ценности природных благ и услуг, не отражают реальные общественные издержки и выгоды использования экологических ресурсов. В результате складывается неадекватная оценка дефицитности ресурсов, величин спроса и предложения, что дает заниженные стимулы для эффективного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Можно выделить следующие основные причины провалов рынка в экологической сфере:

  1.  экстерналии (внешние эффекты);
  2.  отсутствие или занижение цен на природные блага и неразвитость их рынков;
  3.  общественные блага;
  4.  транзакционные издержки;
  5.  права собственности;
  6.  неопределенность (асимметричность информации) и недальновидность.

Проблема провалов рынка связана с таким критически важным в экономической теории и на практике явлением, как экстерналии. Одно из достоинств конкурентной рыночной системы заключается в том, что она обеспечивает эффективное распределение ресурсов. Иными словами, «правильный*! или оптимальный объем ресурсов распределяется на производство каждого из множества товаров и услуг. Отсюда равновесный объем продукции на конкурентном рынке отождествляется также с оптимальным объемом продукции. Между тем вывод о том, что конкурентные рынки автоматически делают распределение эффективным, основывается на скрытом допущении, что все выгоды и издержки, связанные с производством и потреблением каждого продукта, находят полное отражение, соответственно, в кривых рыночного спроса и предложения. Иначе говоря, принимается допущение, что не существует экстерналий, связанных с производством или потреблением любого товара или услуги. В отсутствие внешних эффектов рыночный механизм способен приводить к распределениям, оптимальным по Парето. При наличии экстерналий рынок не обязательно приводит к такому оптимальному распределению ресурсов, и распределение часто бывает неэффективным.

Для различного рода соглашений, сделок в рыночной сфере необходимы расходы, связанные с получением информации, ведением многосторонних переговоров, обеспечением соблюдения договоров и т.д., т.е. расходов, которые входят в транзакционные издержки. В области охраны окружающей среды такие издержки могут быть достаточно велики по отношению к ожидаемым выгодам, и тогда достижение действенного соглашения маловероятно, а деградация природы продолжится.

Существенными проблемами для рынка являются неопределенность и недальновидность. Неопределенность во многом порождается недостатком знаний о законах функционирования экологических систем, что приводит к игнорированию сложно прогнозируемых и отдаленных последствий в рыночных решениях. Проблемой является и «близорукость» рынка, его ориентация на получение быстрых результатов, прибыли при недоучете долгосрочных ущербов и выгод.

Провалы рынка в охране среды означают необходимость реализации экологической политики государства, направленной на существенную коррекцию отмеченных рыночных сбоев. Однако и проведение самого мудрого государственного управления не гарантирует эффективности экологических решений. Об этом свидетельствует мировая практика государственного регулирования, в том числе в странах с развитой рыночной экономикой. Среди примеров неэффективности государственной политики по отношению к окружающей среде можно выделить следующие:

  1.  предоставление субсидий (пестициды, энергия, вода для орошения и пр.);
  2.  налоговая система (стимулирование экологодестабилизирующей деятельности в сельском хозяйстве, энергетике и пр.);
  3.  контроль цен;
  4.  экологодестабилизирующая внешнеторговая политика;
  5.  непоследовательная реформа прав собственности;
  6.  недостатки в управлении и мониторинге окружающей среды и т.д.

Несмотря на недостатки государственного вмешательства, роль государства в охране окружающей среды велика сейчас и будет возрастать в дальнейшем. В частности, государство на основе прямого или косвенного регулирования должно добиваться сдвига рыночного оптимального уровня производства (без учета экстерналий) к общественно оптимальному уровню выпуска продукции, реализуя интересы общества. Существенна роль государства в разработке экологических приоритетов и экологической политики, в установлении различного рода нормативов, стандартов в охране окружающей среды, прежде всего для особо опасных для природы и здоровья человека веществ. Государству принадлежит ведущая роль в осуществлении альтернативных вариантов решения экологических проблем, структурной перестройке экономики в условиях рынка. Недооценка значения государственного макрорегулирования в условиях перехода к рынку или самого рынка может привести к негативным экологическим последствиям.

Институциональная неэффективность наряду с провалами государственной политики и рынка также является существенной причиной экологической дестабилизации. Неопределенность прав собственности на природные ресурсы (в том числе частной), нечеткое распределение прав собственности на них между центральной властью и регионами приводят к нерациональному использованию ресурсов, их чрезмерной эксплуатации.

Неэффективность рынка, государства и институтов существенно искажает цены на природные ресурсы в сторону их занижения, что создает избыточный спрос, увеличивает эксплуатацию и ускоряет деградацию и исчерпание ресурсов.

  1.   Правовые основы природопользования

Экологическое законодательство является главным факто ром, воздействующим на реализацию экологической политики страны. Закон не охраняет природу (окружающую среду), он защищает только права человека. Вопрос заключается в том, каковы правовые приоритеты общества и государства В целом это зависит от вклада в качество жизни, которое определяется совокупностью экономических, социальных, экологических факторов. Насколько высок приоритет экологических потребностей, зависит от уровня социально- экономического развития общества, а также от уровня развития общественной морали.

Первым законом об охране окружающей среды принято считать эдикт, принятый в Англии в 1273 г., запрещающий использование каменного угля для отопления жилищ Лондона. В России первоначально основным направлением государственной политики в сфере охраны окружающей среды было сохранение отдельных ее элементов от истребления.

В частности, ряд указов Петра I был направлен на охрану, рациональное использование и восстановление лесов, запрещение хищнических способов ловли рыбы, отстрела лосей в окрестностях Санкт-Петербурга и др. В последующие годы природоохранное законодательство ограничивалось в основном установлением правил охоты.

В советское время объектами охраны были объявлены целые природные комплексы, о чем свидетельствуют декреты и постановления о создании заповедников (например, в 1921 г. был принят декрет «Об охране памятников природы, садов и парков»).

В истории развития экологического законодательства 1960-1980-е годы отмечены рядом постановлений, направленных на улучшение экологической ситуации в отдельных регионах, таких как озеро Байкал, бассейны рек Волги и Урала, Каспий, Ладога, Арал и др. В этот же период были приняты законы и постановления, касающиеся отдельных компонентов окружающей среды: основы земельного и водного законодательства, законодательства о недрах и т.д.

Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» стал первым комплексным (рамочным) законом, охватывающим все аспекты природопользования.

Конституция Российской Федерации (1993) провозглашает права граждан на землю и природные ресурсы, на благоприятную окружающую среду, на возмещение ущерба, причиненного их здоровью, на участие в экологических организациях и общественных движениях, на получение информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране. Одновременно Конституция РФ устанавливает обязанности граждан соблюдать требования природоохранного законодательства, принимать участие в охране окружающей природной среды, повышать уровень знаний о природе и экологическую культуру, а также определяет организационные и контрольные функции высших территориальных и местных органов власти по рациональному использованию и охране  природных ресурсов.

Основными законами и иными нормативными актами РФ в области природопользования и охраны окружающей среды являются:

  1.  Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды), который лежит в основе природоохранного законодательства РФ и охватывает все аспекты природопользования и охраны окружающей среды. Нормы других законов в области охраны окружающей среды не должны противоречить Конституции РФ и данному закону;
  2.  Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» регулирует отношения в области экологической экспертизы. Он направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий на нее и предусматривает в этой части реализацию конституционного права субъектов РФ на совместное с Российской Федерацией ведение вопросов охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
  3.  Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее со стояния, экологического воспитания населения;
  4.  Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает правовые основы охраны атмосферы и нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) и предельно допустимых выбросов (ПДВ), а также платы за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ;
  5.  Федеральный закон от 9 января 1996 г. № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения» определяет право вые основы обеспечения радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья;
  6.  Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья;
  7.  Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» регулирует правовые отношения при изучении, использовании и охране недр;
  8.  Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» регулирует отношения в области охраны и использования животного мира, а также в сфере сохранения и восстановления среды обитания в целях обеспечения биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды;
  9.  Земельный кодекс Российской Федерации регламентирует охрану земель и защиту окружающей природной среды от возможного вредного воздействия при использовании земли;
  10.  Водный кодекс Российской Федерации регулирует правовые отношения в области использования и охраны водных объектов и направлен на охрану вод от загрязнения, засорения и истощения;
  11.  Лесной кодекс Российской Федерации устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала;
  12.  Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья (1993 г.) регулируют отношения граждан, органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан.

Указы и распоряжения Президента РФ и постановления Правительства РФ затрагивают широкий круг экологических вопросов. Достаточно назвать Указы Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной к стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» или от 29 апреля 1996 г. № 608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (основных положениях)». Или постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления».

Нормативные акты природоохранных министерств и ведомств издаются по вопросам рационального использования и охраны окружающей природной среды в виде постановлений, инструкций, приказов и т.д. Они являются обязательными для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц.

Нормативные решения органов местного самоуправления дополняют и конкретизируют действующие нормативные правовые акты в области охраны окружающей природной среды.

  1.  Права собственности и рента

Для сохранения окружающей среды большое значение имеет реформа прав собственности. Четкое определение прав собственности имеет существенное значение для решения экологических проблем в рыночной экономике. Важность этой проблемы в экономической теории была рассмотрена Р. Коузом. Коуз подчеркивал преимущество рынка над государственным регулированием в достижении общественно оптимального уровня загрязнений. Рыночная экономика добивается этого, прежде всего, благодаря соответствующей системе прав собственности, которая гарантируется с помощью силы закона.

Суть теоремы Коуза заключается в следующем: если права собственности всех сторон тщательно определены, а транзакционные издержки равны нулю, конечный результат (максимизирующий ценность производства) не зависит от изменений в распределении прав собственности. Также теорема Коуза может быть интерпретирована как утверждение, что при существовании экстерналий вовлеченные стороны могут собраться и выработать определенные договоренности, в результате которых внешние эффекты будут учитываться субъектами. Таким образом будет достигнуто эффективное распределение ресурсов. То есть экстерналии могут быть интернализированы путем рыночных переговоров между производителем и получателем экстерналий, и этот рыночный переговорный процесс обеспечивает достижение оптимума по Парето.

Рассмотрим положения теоремы Коуза на примере интернализации экстерналий при загрязнении окружающей среды. Внешние эффекты возникают в случае, когда субъекты не обязаны платить за все последствия своих действий. В соответствии с теоремой загрязнитель и жертва загрязнения могут быть поставлены в неотрегулированную ситуацию. И в процессе переговоров и сделки между ними, выплаты компенсаций — в зависимости от того, кому принадлежат права собственности, — автоматически достигается общественный оптимум загрязнения. Если права собственности принадлежат жертве загрязнения, то компенсировать ему экстернальныс издержки, ущерб должен загрязнитель. Соответственно, это приводит к уменьшению производства и загрязнений до уровня, где предельная чистая прибыль производителя не превышает компенсируемых им предельных внешних издержек. В противном случае (если права собственности принадлежат загрязнителю) соответствующие выплаты производит жертва загрязнения, компенсируя производителю-собственнику сокращение уровня его производства и, соответственно, загрязнений до уровня общественного оптимума. Таким образом, Достижение оптимума обеспечивается независимо от распределения имущественных прав, т.е. оттого, кому первоначально принадлежали имущественные права, — производителю или получателю внешних эффектов.

Теорема Коуза имеет ряд недостатков и часто критикуется. В частности, отмечаются существование несовершенной конкуренции, высокие затраты на сами сделки, сложности идентификации загрязнителя и жертвы загрязнения. Невозможно также ввести право собственности, например, на глобальные Общественные блага — озоновый слой, нижние слои атмосферы и т.д.

Для экономики России вопросы прав собственности стоят очень остро. В частности, следует отметить необходимость четкого решения вопроса о разделении прав собственности на природные ресурсы на федеральном, региональном, муниципальном уровнях. Эта проблема связана и с вопросом о получателе выгод и эффектов от сохранения ресурсов и чистоты среды. В условиях переходной экономики недостаток средств у региональных и муниципальных властей приводит к усилению эксплуатации природных ресурсов в регионах для получения быстрой прибыли, что, в свою очередь, часто приводит к хищническому использованию природных ресурсов. Регионы стремятся «приватизировать» как можно больше природных ресурсов для их последующей эксплуатации §1 получения прибыли. В этом плане сохранение федеральной собственности на многие природные блага представляется оправданным.

Сложной проблемой для макроэкономического регулирования является монополизм. Огромные монополии в условиях отсутствия конкуренции, наличия действенных лобби в законодательных и исполнительных структурах власти могут уделять экологическим факторам минимальное внимание. Ситуация монополизма особенно характерна для добывающих отраслей, прежде всего газовой и нефтяной. Экологическая деградация, огромные потери природных ресурсов из-за отсталых технологий добычи и транспортировки, многочисленные аварии слабо влияют на положение этих промышленных гигантов. Монополизм приводит к другой острой социально-экономической проблеме: присвоению природной ренты самой монополией, тогда как значительная часть ренты должна принадлежать всему обществу. Это происходи при добыче или закупке природных ресурсов при минимальных издержках и продаже их по мировым ценам. Возникающая сверхприбыль присваивается немногими лицами и ведет к их обогащению. В этих случаях необходимо государственное вмешательство для реализации социальных, экономических, экологических интересов общества.

Рассмотрим более подробно природную ренту, собственность на нее и проблемы ее изъятия и присвоения. Эти проблемы важны для стран, имеющих значительный природный потенциал. В экономике России рентный вопрос является одним из центральных для обеспечения устойчивого развития страны. Обычно под экономической рентой понимается цена (или арендная плата), которая уплачивается за пользование природными ресурсами, количество которых (запасы) ограничены.

В экономической науке основы изучения ренты были заложены А. Смитом, Д. Рикардо и К. Марксом. Она рассматривалась главным образом в связи с использованием земли А. Смит определял ренту как излишек стоимости над заработной платой рабочих и средней прибылью фермера, как про изведение природы, которое остается за вычетом всего, что является результатом труда человека. Рента анализировалась в тесной связи с частной собственностью. Часто она рассматривается как некоторый доход, который получает собственник природного ресурса, сдавая его в аренду или эксплуатируя самостоятельно (рентный доход).

Решающую роль в образовании ренты играет природным фактор. Одинаковые по площади участки земли с разной почвой различаются по плодородию и способности давать урожай. Чем плодороднее земля, тем больше излишней, не зависящий от труда и технологий прибыли. Так же месторождения полезных ископаемых различаются по качеству извлекаемых нефти, металлов и затратам на их добычу и т.д. Очевидно, что при равных затратах человеческого и физического капиталов более качественный природный ресурс дает и большую отдачу.

Для образования ренты большое значение имеет ограниченность природного ресурса. Его предложение неэластично в долговременной перспективе. Если бы плодородные земли месторождения полезных ископаемых и других природных ресурсов не были ограничены, то ренты не возникало бы. В этом случае спрос выступает единственным фактором, определяющим ренту, при пассивном предложении.

Другим важным условием ее образования является ограничение доступа к природным ресурсам, приносящим ренту. Использовать конкретный ресурс может только один пользователь. В литературе такое ограничение иногда называется монополией на природный ресурс как на объект хозяйствования, М оно противопоставляется свободному доступу к ресурсу.

В теории выделяется дифференциальная рента, получаемая благодаря разному качеству природных ресурсов и их местоположению. Ресурс лучшего качества (более плодородная Земля, качественная нефть, порода с высоким содержанием руды и пр.) позволяет при прочих равных условиях (квалификация кадров, оборудование и технологии) получать гораздо лучшие экономические результаты по сравнению с более бедными природными ресурсами.

Аналогичный эффект дает местоположение, транспортный фактор. Местоположение и транспортная близость определяют высокую цену сельскохозяйственных земель, расположенных вблизи городов, даже в случае их невысокого плодородия. Одинакового качества месторождения нефти и газа могут иметь различный доступ к трубопроводам, транспортную инфраструктуру, находиться на различном расстоянии от мест потребления и переработки.

Разница в получаемых результатах при различном качестве природных благ и их местоположении составляет основу и определяет величину дифференциальной ренты.

Величина ренты производителя может быть определена по формуле

Ri=(P-Ci)Qi, 

где Р — цена единицы продукции на рынке; Сi, Qi — индивидуальные издержки и объем производства i-го производителя, соответственно.

В теории рента ее величина и происхождение достаточно хорошо изучены. Однако применение рентного подхода на практике вызывает много трудностей. Так, индивидуальные Издержки производителя Сi включают и нормальную для него прибыль. В связи с этим в реальной жизни встает проблема отделения ренты от прибыли. Здесь государство или частный собственник ресурса должны проводить достаточно сложный анализ, чтобы не позволить пользователю ресурса, с одной стороны, приватизировать ренту или ее часть, а с другой оставить ему достаточно прибыли для развития производства. Это непростая задача даже для стран, где государство имеет длительный опыт изъятия ренты.

В мировой практике государство обычно старается изымать и использовать ренту для нужд общества через разнообразные механизмы. Для этого часто применяют специальный налог, который называется роялти или налог суверена. Его определяют как долю в выпуске или в процентах от произведенного сырья. Роялти могут доходить до 4—10 % стоимости добыток» металла и до 10—20 % стоимости нефти и газа. При определении размеров роялти нужно стремиться к его оптимизации в целях установления разумного сочетания роли роялти, с одной стороны, как средства увеличения налогов государства, а с другой — его размеры не должны становиться препятствием для увеличения объема добычи.

По-разному может решаться проблема распределения изъятой ренты между уровнями и структурами государственном власти. Например, в Канаде и США значительная часть доходов аккумулируется в регионах — провинциях и штатах, а федеральный центр имеет преимущества во взимании налогом на прибыль. В других государствах центральные структуры власти сосредоточивают роялти у себя.

Изъятие ренты государством может происходить и через механизмы экспортных пошлин на природные ресурсы, различного рода акцизов. Такая политика сейчас характерна для России.

В некоторых простых случаях выделение ренты может быть осуществлено через инструменты аренды с соответствующим тендером, что является рыночным механизмом. Например, государство, являющееся собственником месторождения полезных ископаемых, объявляет торги. Выигравший торги становится обладателем, но не собственником месторождения. И арендная плата, которая установится в результате тендера, будет отражать изымаемую ренту и поступать в государственный бюджет на общественные нужды.

В России использование ренты государством может стать мощным средством социально-экономического развития. Это определяется ее потенциалом. В отличие от многих стран, в России основной вклад в прирост нераспределенной (чистой) народнохозяйственной прибыли вносит не доход от труда и не капитал, а именно рента. По оценкам академика Д. С. Львова, на ее долю приходится не менее 75 % чисто прибыли. Вклад труда в 15 раз меньше (5 %), а капитала — примерно в 4 раза меньше (20 %). То есть почти все, что получает сегодня наша страна, есть не что иное, как рента от использования ее природно-ресурсного потенциала. Если нераспределенный доход России составляет 60—80 млрд долл., то в этом случае на долю рентной составляющей приходится 45-60 млрд долл.

Эффективное использование рентных платежей предусматривает реформу налогообложения. Здесь можно выделить увеличение налоговой доли природных ресурсов в доходной части бюджета, либерализацию цен на них. Принципиальным моментом при росте природоресурсных налогов является возможность снижения налогового бремени на труд и капитал, Т.е. должна соблюдаться фискальная нейтральность в виде «охранения общей суммы налогов, происходит только их реструктуризация. В действующей структуре налоговой системы для наполнения доходов бюджета на труд приходится 70 %, капитал — 17—20 %, на рентные поступления — всего 10—13%.

Со временем значение ренты для экономического развития не только не уменьшается, но и возрастает. Увеличиваются размеры и разнообразие вовлекаемых в экономику природных ресурсов, многие из них все более истощаются и становятся дефицитными. Растущее население все острее ощущает нехватку плодородных земель для производства продовольствия, питьевой воды, топливно-энергетических ресурсов для обеспечения нужд населения и экономики и т.д. Уже можно говорить о ренте, приносимой разными функциями и компонентами природного капитала. Совершенно новой, но закономерной проблемой является идентификация ренты с экологических услуг. Функции экосистем могут значительно влиять на издержки производителей и потребителей. Возможности окружающей среды поглощать и нейтрализовать различного рода отходы и загрязнения являются своеобразным аналогом качества природных ресурсов и их способности приносить ренту.

  1.  Государственный институциональный механизм управления природопользованием

Управление природопользованием осуществляется всеми ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. Каждая из них выполняет свои функции и имеет подразделения, уполномоченные для управления в сфере природопользования.

К компетенции законодательной власти относится определение основных направлений, государственной экологи ческой политики, утверждение федеральных экологических программ, порядок организации и деятельности органон управления в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, установление правового режима зон чрезвычайных экологических ситуаций и зон экологического бедствия и др.

Законодательная власть имеет в составе Государственной Думы Комитет по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов.

В компетенцию органов исполнительной власти входит реализация государственной экологической политики, обеспечение разработки и реализации экологических программ, координация деятельности министерств и ведомств в облает охраны окружающей среды, утверждение экологических нормативов воздействия на окружающую среду, порядок определения платности природопользования, вопросы организации особо охраняемых территорий, экологического образования и др.

Правительство РФ является высшим исполнительно-распорядительным органом страны и в соответствии со ст. 1S Федерального закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ выполняет следующие функции:

  1.  обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
  2.  принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
  3.  организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
  4.  координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Государственные органы управления и контроля в облает охраны окружающей среды подразделяются на органы общей и специальной компетенции.

К государственным органам общей компетенции относятся Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Прокуратура, Правительство РФ, представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации, муниципальные органы. Эти органы определяют основные направления природоохранной политики, утверждают и контролируют экологические программы, обеспечивают экологическую безопасность, устанавливают правовые нормы и требования и пределах своей компетенции.

Государственные органы категории специальной компетенции подразделяются на комплексные, отраслевые и функциональные.

Комплексные органы, деятельность которых требует специальной организации, выполняют все природоохранные калачи или какой-либо их блок. Одним из основных принципов их деятельности является независимость от интересов отдельных организаций и отраслей экономики. К основным комплексным органам управления в России относятся:

  1.  Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России), которое осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому Регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, лесной деятельность находящихся в его ведении федеральных служб и агентств;
  2.  Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды, включая государственный экологический контроль, выдаче разрешений На выбросы, сбросы загрязняющих веществ, лимитов на образование отходов, проведению государственной экологической экспертизы, безопасного ведения работ при использовании недр, безопасности при использовании атомной энергии, Электрических и тепловых установок и др.;
  3.  Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) осуществляет функции По формированию и функционированию государственной Наблюдательной сети, обеспечению работы противолавинной службы, исследованию гидрометеорологических и геофизических процессов в атмосфере, на поверхности суши, I Мировом океане, Арктике и Антарктике, а также в околоземном космосе, оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии, мониторинга окружающей природном среды и ее загрязнения в целях обеспечения органов власти и населения информацией о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, прогнозами погоды, водности, урожая сельхозкультур, изменения климата и др.;
  4.  Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) осуществляет контроль и надзор в области охраны, использования и воспроизводства объектом животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства), организации и функционирования особо охраняемых территорий федерального значения, за использованием и охраной недр, лесов, водных объектов, рациональным использованием минеральных и живых ресурсов континентального шельфа, организует и проводит Государственную экологическую экспертизу, осуществляет ведение Красной книги РФ и др.;
  5.  Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) находится в ведении Минздравсоцразвития России и осуществляет государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства, санитарнокарантинный контроль, организует ведение социальногигиенического мониторинга и деятельность системы санитарно эпидемиологической службы и др.;
  6.  Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) обеспечивает безопасность людей в условиях экстремальных ситуаций, стихийных бедствий, производственных аварий и катастроф.

Отраслевые органы выполняют функции управления, контроля и надзора по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов и объектов. К ним, в частности, относятся:

  1.  Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) организует и осуществляет подготовку и проведение противопаводковых мероприятий, установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов, разработку и проведение государственной экспертизы схем комплексно го использования и охраны водных ресурсов, выдачу лицензий на водопользование, государственный мониторинг водных объектов, разработку и утверждение нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты и др.;
  2.  Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) организует государственное геологическое изучение недр экспертизу проектов геологического изучения недр, проведение геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых, осуществляет обеспечение Государственной системы лицензирования пользования недр И выдачу лицензий на пользование недрами, отнесение запасов полезных ископаемых к кондиционным или некондиционным, установление размера ставки платежей за пользование недрами и др.;
  3.  Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) Осуществляет государственный мониторинг лесов и учет лесного фонда, установление групп и категорий лесов, а также перевод их из одной группы или категории в другую, ведение Государственного лесного кадастра, организует проведение лесоустройства, деятельность государственной лесной охраны, наземную и авиационную охрану лесов от пожаров и их тушение и др.;

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости организует и координирует деятельность по земельной политике государства, в том числе осуществляет:

  1.  государственный контроль за использованием и охраной земель;
  2.  ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель;
  3.  организацию и проведение работ по землеустройству;
  4.  организацию работ по систематическому выявлению неиспользуемых и нерационально используемых земель.

Функциональные органы выполняют одну или несколько функций в области охраны окружающей среды. К ним относится, например, Минздравсоцразвития России, МВД России, Минсельхоз России и др.

Органы судебной власти, уполномоченные принимать рения по экологическим вопросам, это Конституционный Суд, Высший Арбитражный Суд, Верховный Суд и т.д.

  1.  Государственная экологическая экспертиза

Правовой механизм управления охраной окружающей Природной среды и природопользованием включает в себя и такую форму предупредительного экологического контроля, как экологическая экспертиза. Различают государственную, общественную и иные виды экологической экспертизы.

Государственная экологическая экспертиза — это предварительная проверка специальной комиссией представленных материалов о предстоящей хозяйственной деятельности или механизмов на ее влияние в целях определения оценки их соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности, охраны окружаю щей природной среды, рационального природопользования и действующего законодательства.

Госэкоэкспертиза проводится на федеральном уровне и уровне субъектов РФ экспертной комиссией, результатом работы которой является заключение Госэкоэкспертизы.

Субъектами экологической экспертизы являются органы законодательной и исполнительной власти, различные суды, специализированные правительственные (комитеты, комиссии, ведомства и министерства) и неправительственные (частные, общественные) организации.

Объектами государственной экологической экспертизы могут быть любые проектные и предпроектные документы, нормативно-техническая документация на создание новой техники и технологии, выпускаемой продукции, на используемые в производстве сырье, материалы и вещества, на работающее оборудование и действующие предприятия, а также проекты стандартов и нормативов.

Принципами государственной экологической экспертизы являются обязательность ее проведения до принятия решения о реализации объекта экспертизы, научная обоснованность, объективность и законность ее выводов, независимость и вневедомственность ее экспертов, широкая гласность и участие общественности, а главное, презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также ответственность участников экспертизы за качество ее проведения. Принципы предварительного проведения государственной экологической экспертизы, как правило, позволяют еще на стадии планирования и проектирования выявить допущенные ошибки, оценить их последствия и дать рекомендации по их устранению. Финансирование работ по реализации всех проектов и программ открывается только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Еще более глубоким и объемным вариантом проведения экспертизы в последние годы служит оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Здесь учитывается даже трансграничный перенос загрязняющих веществ, информации, энергии и др.

Основной вопрос, на который должна ответить государственная экспертиза, — это возможность реализации проекта. Государственной экологической экспертизе подлежат все плановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории Российской Федерации, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также ряд других документов.

Заключение государственной экологической экспертизы является обязательным для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, которым оно адресовано. Заключение может быть обжаловано только в судебном порядке, В также в арбитражном суде. Контроль за выполнением рекомендаций, изложенных в заключении государственной экологической экспертизы, осуществляется органами текущего экологического контроля.

Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе.

Нарушение требований, установленных в результате экологической экспертизы, влечет за собой приостановление до устранения недостатков указанной хозяйственной деятельности либо полное ее прекращение. Для того чтобы по экологическим причинам не останавливать строительство и не закрывать предприятие после ввода его в эксплуатацию, неся при этом большие убытки, необходимо подвергать тщательной экспертизе материалы экологического обследования Намечаемой хозяйственной деятельности в предпроектной документации. Только при положительном заключении государственной экологической экспертизы может открываться финансирование и кредитование.

Разработка экологического обоснования хозяйственной Деятельности на предпроектной стадии в соответствии с практикой государственной экспертизы производится в следующей последовательности.

В первую очередь составляется декларация о конкретной хозяйственной деятельности. В декларации на базе укрупненных показателей должны обосновываться:

  1.  социально-экономическая значимость намечаемой деятельности;
  2.  воздействие ее на окружающую среду;
  3.  объем вовлекаемых в оборот природных ресурсов.

Декларация поступает в органы местного самоуправления, которые, на основании заключения экологической экспертизы, дают согласие (или мотивированный отказ) на реализацию этой деятельности с указанием участков возможных размещений. Далее разрабатываются материалы, обосновывающие выбор земельного участка. В этих материалах с помощью экспертных оценок на основе данных обследования, укрупненных норм и аналогов определяются возможности размещения объекта с учетом:

  1.  особенностей данной территории (природные заповедники и национальные парки, памятники природы, курортные, лечебно-оздоровительные и природные зоны);
  2.  экологической и санитарно-эпидемиологической обстановки;
  3.  экологических последствий от реализации данного решения;
  4.  предварительных условий природопользования.

Кроме государственной существуют общественная, научная и другие виды экологической экспертизы, которые проводятся обычно на добровольной основе и носят рекомендательный или информационный характер. Общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от Госэкоэкспертизы по тем же самым объектам, за исключением тех. сведения о которых составляют государственную или иную охраняемую законом тайну. Проводить ее могут граждане, общественные организации и объединения, а также органы местного самоуправления.

  1.  Службы контроля в сфере природопользования

Экологический контроль — важное звено организационной правового механизма охраны окружающей среды, включающего наблюдение за ее состоянием, рациональное использование природных ресурсов, соблюдение требований природой охранного законодательства и нормативов качества.

Экологический мониторинг — составная часть экологического контроля, он состоит из комплекса выполняемых наблюдений, оценок, прогнозов и разрабатываемых на их основе вариантов управленческих решений, необходимых для улучшения состояния окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Согласно Закону об охране окружающей среды в Росси осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды. Государственный контроль включает организацию государственного экологического мониторинга. Действующая в стране единая система экологического мониторинга осуществляется единой службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), которая выполняет функции специально уполномоченного государственного органа по организации наблюдения за гидрометеорологическими процессами и состоянием загрязнения окружающей среды, комплексного фонового и космического мониторинга состояния окружающей среды и составления государственного фонда данных. В состав Росгидромета входят территориальные органы управления, центры по гидрометеорологическому мониторингу окружающей среды, наблюдению за состоянием загрязнения природной среды, гидрометеорологические обсерватории и бюро, научно-исследовательские учреждения, наблюдательные станции и т.д. Кроме того, в проведении государственного экологического мониторинга участвуют Государственный санитарно-эпидемиологический надзор, Комитет по земельной реформе РФ и др.

Государственный инспекционный контроль предполагает надзор за следующими объектами и направлениями:

  1.  воспроизводством и оздоровлением природной среды, охраной и рациональным использованием природных ресурсов;
  2.  соблюдением законодательно установленного режима особо охраняемых территорий;
  3.  возникновением, использованием, переработкой и захоронением токсичных отходов;
  4.  выполнением предприятиями экологических программ и планов;
  5.  соблюдением предприятиями независимо от ведомственной принадлежности законодательства РФ и решений местных администраций и исполнительных органов в области охраны природы;
  6.  соблюдением экологических нормативов.

Государственный инспекционный экологический контроль входит в состав Единой республиканской системы наблюдения и контроля за состоянием природной среды.

Производственный контроль осуществляется экологическими службами предприятий, учреждений, организаций.

Его задача — проверка выполнения планов и мероприятий по следующим направлениям:

  1.  охрана окружающей среды;
  2.  рациональное использование природных ресурсов;
  3.  соблюдение нормативов качества окружающей среды;
  4.  выполнение требований природоохранного законодательства.

Общественный контроль осуществляется общественными объединениями, трудовыми коллективами в целях проверки выполнения требований Закона об охране окружающей среды министерствами, предприятиями и другими организация ми независимо от их форм собственности и подчиненности.

  1.  Экологический аудит

Экологический аудит — это экспертиза и анализ деятельности и отчетности хозяйствующего субъекта юридическими (аудиторскими организациями) или физическими лицами (эколог-аудитор). Определяется их соответствие действующему экологическому законодательству, экологическим нормам и нормативным актам, стандартам, сертификатам, правилам, требованиям, постановлениям и предписаниям государственных и природоохранных органов по обеспечению экологической безопасности, а также проводятся консультации и выдаются рекомендации. Цель экологического аудита — оценка воздействия и прогнозирование экологических последствий деятельности хозяйствующего субъекта на окружающую среду.

Экологический аудит является одним из видов деятельности на рынке работ и услуг природоохранного назначения, подлежащих лицензированию. Основные принципы экологического аудита таковы:

  1.  профессионализм и компетентность экологических аудиторов в вопросах охраны окружающей среды, природопользования и специфики обследуемого субъекта хозяйственной деятельности;
  2.  объективность и независимость от проверяемого объекта хозяйственной деятельности, собственников и руководителей экологических организаций, третьих лиц при проведении аудита;
  3.  комплексность экологического аудита (охват всех аспектов воздействия на окружающую среду);
  4.  конфиденциальность информации, полученной в результате проведения экологического аудита;
  5.  ответственность экологических аудитов за результаты.

Экологический аудит может быть обязательным и инициативным. Обязательный экологический аудит проводится в случаях, прямо установленных нормативными актами. Инициативный экологический аудит проводится по решению субъектов хозяйственной деятельности, определяющих цели и задачи проведения экологического аудита.

Задачами экологического аудита являются:

  1.  обоснование экологической стратегии и политики предприятия;
  2.  определение приоритетов при планировании природоохранной деятельности предприятия, выявление дополнительных возможностей ее осуществления;
  3.  проверка соблюдения субъектом хозяйственной деятельности природоохранного законодательства;
  4.  повышение эффективности регулирования воздействия субъекта хозяйственной деятельности на окружающую среду;
  5.  снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с загрязнением окружающей среды.

Результатом экологического аудита является заключение, которое состоит из трех частей — вводной, аналитической и итоговой. Оно обязательно подписывается аудитором.

Экологический аудит позволяет сформировать правильное представление о воздействии предприятия на окружающую среду и помогает улучшить отношения между предприятием, надзорным природоохранным органом и населением, добиться экономии средств, помочь предприятиям принять решения по модернизации производственных процессов и оборудования, оценить эффективность природоохранных мероприятий, избежать гражданско-правовой ответственности, наступающей в случае загрязнения предприятием окружающей среды.

  1.  Лицензирование недропользования

К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Организационное обеспечение государственной системы лицензирования недропользования возлагается на государственный орган управления государственным фондом недр, а также на его территориальные подразделения. Данные органы осуществляют подготовительную работу, связанную с выдачей лицензий, согласовывают условия лицензии с государственными органами управления промышленностью, земельными, водными и лесными ресурсами, охраной окружающей среды, надзора, а в части, касающейся платы за использование недр, — с государственными органами управления экономикой.

Механизм предоставления лицензий на право пользования недрами заключается в следующем. Предприятия, желающие получить лицензию, обращаются в Минприроды России или его территориальные подразделения, которые предоставляют необходимую информацию о сроках и условиях получения лицензии по интересующим объектам. Минприроды России и его территориальные подразделения учитывают поступающие заявки на получение лицензий, информируют о них органы представительной власти, организуют выпуск рекламных изданий, проводят другие мероприятия по информационному обеспечению потенциальных пользователей недр. Заявка должна содержать:

  1.  данные о предприятии-заявителе, включая место его основной деятельности, его хозяйственные взаимоотношения с финансовыми и производственными партнерами;
  2.  данные о руководителях или владельцах предприятия- заявителя и лицах, которые представляют это предприятие при получении лицензии;
  3.  данные о финансовых возможностях предприятия- заявителя, необходимых для выполнения работ, связанных с намечаемым пользованием недрами;
  4.  данные о технических и технологических возможностях предприятия-заявителя, а также других предприятиях, привлекаемых им в качестве подрядчиков;
  5.  информацию о предыдущей деятельности предприятия - заявителя, включая список государств, в которых оно осуществляло свою деятельность за последние 5 лет;
  6.  предложения предприятия-заявителя по условиям пользования недрами.

После принятия заявки на участие в конкурсе предприятию-заявителю предоставляется пакет геологической информации по интересующему участку недр. Пакет должен содержать необходимый объем геологической, горно-технической, технологической и иной информации для проведения соискателем технико-экономических расчетов показателей ведения работ. На основании получения геологической информации предприятие в установленный срок разрабатывает и представляет основные технико-экономические показатели ведения работ, связанные с намечаемым пользованием недрами.

Оценка соответствия разработанных соискателем лицензии технико-экономических показателей по условиям конкурса производится экспертной комиссией и оформляется протоколом.

Лицензия, предоставленная победителю конкурса или аукциона, направляется в федеральный или территориальный геологические фонды на регистрацию, которая производится в месячный срок с момента ее поступления.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому Изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использование недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами.




1. Письмо-благодарность на английской языке
2. люди Ми народ України як єдине джерело влади проголошуємо про безпосереднє здійснення влади починаючи з
3. Отчет по Лабораторной работе ’8 Исследование освещения рабочих мест Выполнил- ст.html
4. Тематика и литература к управляемой самостоятельной работе для студентов специальностей 125 01 04 финансы
5. 17-30 Работа с аниматорами по подготовке к презентации отряда
6. . В процессе эволюции живые организмы выработали различные типы азотистого обмена отличающиеся выделяемыми.
7. Лекція 3 Загальна характеристика облікового процесу Питання для обговорення на семінарському занятті-
8.  Исследовать зависимость сопротивление металлов и полупроводников от температуры
9. Эти социальные типы или формы установления отношений с другими представляют собой взаимодействие экзисте
10. тематики. Блок bn b1qn n 1~n1