Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ВВЕДЕНИЕ
Курсовая работа посвящена административной юстиции, ее признакам, видам, зарубежной практике. Более подробно будет рассмотрена административная юстиция в Республике Беларусь. В своей работе я постараюсь осветить данные темы.
Проблема взаимоотношений гражданина с властью и его структурами занимала человеческое общество с незапамятных времен. Не случайно существует большое число теоретических доктрин, пытавшихся так или иначе объяснить существо отношений между человеком, с одной стороны, и государством и его органами – с другой, а также ограничить произвол государственной власти и сохранить права человека. Практически все доктрины объединяет идея о том, что субъективные права граждан должны обеспечиваться возможностью граждан использовать судебную форму защиты против любых действий государственных органов. Судебный контроль за управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц и государственных служащих принято называть административной юстицией. Административной юстиции как явлению правовой действительности посвящено много работ, в которых она рассматривается в историческом, юридически-содержательном и сравнительно-правовом аспектах.
Административная юстиция - одна из важнейших гарантий законности, основанная на принципе разделения властей и призванная обеспечить обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц осуществлять свою деятельность в соответствии с предписаниями законодательных и иных нормативных правовых актов.
1 Административная юстиция: понятие, признаки
1.1 Понятие "административной юстиции"
Феномен "административная юстиция" не имеет однозначного обозначения как в отечественной, так и в зарубежной юридической литературе, данный термин многовариантен, в связи с чем в различных государствах существуют его разные модификации, ориентированные на конкретную национальную правовую систему. Но в то же время существующие в мире виды административной юстиции объединяет то, что это форма контроля за соблюдением законности в сфере государственного управления.
Словосочетание "административная юстиция" объединяет в себе несколько понятий: "администрация", "административный" и "юстиция". Термин "администрация" (от латинского "administratio") означает "управление", "заведование", "административный" (от латинского "administrativus") - "исполнительный", "относящийся к исполнению". Латинское понятие "justitia" соответствует русскому "правосудие", "справедливость".
Таким образом, буквальный перевод с латинского понятия "административная юстиция" может звучать как "правосудие, относящееся к управлению".
Раскрыть содержание этого института вряд ли удастся, опираясь на то множество определений административной юстиции, которые даются в литературе. Например, Салищева Н. Г. определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала: это система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам. [с. 7, 20] Данное определение является наиболее широким, отражая целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан. Хаманева Н.Ю. понимает административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления. [с 11, 20] Соловьева А.К. выделяет в проблеме административной юстиции три основных аспекта:
1) материальный, связанный с природой спора (административно-правового спора);
2) организационный, обусловленный наличием специальных органов по рассмотрению указанных споров;
3) формальный, т. е. наличие специальных процессуальных норм и порядка рассмотрения публично-правовых споров. [ с 56, 22]
В большинстве случаев такие определения ориентируются на определенную национальную систему, в результате чего иные системы этим
определением не охватываются. За последнее столетие сложилось несколько систем административной юстиции. Рассмотрим наиболее типичные способы ее построения.
1. Для рассмотрения всех административных споров создаются административные суды, образующие специальную систему: от судов низшей инстанции до судов средней и высшей инстанции. Такая система существует параллельно системе "общих" судов, рассматривающих уголовные и гражданские дела. Административные суды могут быть формально независимыми от административных судов (Австрия, ФРГ, Финляндия, и др.), либо находиться у них в определенном подчинении (Греция, Италия, Франция и др.).
2. Для рассмотрения некоторых административных споров создаются в рамках отдельных ведомств административные суды, не составляющие единой системы. Одновременно заинтересованные лица сохраняют право на обращение в общий суд по любому административному делу (Англия, США, Канада, Австралия и др.).
3. Некоторые административные споры относятся законом к компетенции общих судов и рассматриваются там по общим правилам гражданского судопроизводства с отдельными изъятиями. Остальные споры рассматриваются в административном порядке соответствующими органами с соблюдением правил административного процесса (как правило, социалистические страны).
Учитывая вышесказанное, было сформулировано следующее определение понятия "административная юстиция" – это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами, с одной стороны, и административными органами – с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров. [c 487, 32]
Заслуживает внимания позиция Бахраха, который предлагает различать административную юстицию в широком и узком смысле. В широком смысле она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц (сюда включаются также и гражданские дела по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу, взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, о незаконной выдаче ордера на жилую площадь и пр.). В узком смысле под административной юстицией понимается рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц (служащих) и органов управления. [c 11, 1]
1.2 Признаки административной юстиции
1. Наличие правового спора (административно-правового, управленческого спора) о публичном праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, т. е. в сфере управленческой деятельности. Однако рассмотрение возникшего спора происходит при применении норм не только публичного, но и частного права.
Административно-правовой спор имеет публично-правовую природу; он является одним из видов юридического конфликта. В административно-правовой литературе данная проблема привлекла внимание ученых лишь в течение последнего десятилетия. Так как административное судопроизводство понимается в двух формах — рассмотрение дел об административных правонарушениях и рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и правовые акты управления государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (административная юстиция) — то и его предметами являются, с одной стороны, административное правонарушение, а, с другой — административный спор (спор о праве административном). Поэтому для обозначения предмета административного судопроизводства предлагается использовать более общую категорию — "административно-правовой конфликт". [c 86, 17]
Административно-правовой спор (в смысле административной юстиции) представляет собой юридический конфликт или юридическую коллизию, возникшие между государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами (с одной стороны) и иными субъектами права (с другой стороны) в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества; административно-правовые споры разрешаются судами общей юрисдикции и арбитражными судами в рамках установленных правовых процедур, обеспечивающих реализацию в полном объеме установленного административно-правового статуса субъектов права, права и свободы которых нарушены. Таким образом, судебный контроль является процессуально-правовой формой разрешения административного правового спора. Именно судебная процессуальная форма обеспечивает равенство процессуального положения участников судебного разбирательства — государственных и муниципальных органов и физических или юридических лиц. В связи с этим можно согласиться со всеми аргументами тех авторов, которые устанавливают правовое равенство сторон в административно-правовом споре и указывают на их неравное положение в административно-правовом регулятивном отношении. Весьма интересны суждения А. К. Соловьевой, которая, исследуя материально-правовые аспекты административной юстиции, отмечает, что совершение незаконных действий, невыполнение должностными лицами установленных для них обязанностей, издание административными органами незаконных актов представляют собой правонарушения, что подчеркивает именно правовой характер управленческого спора. [c 19, 4]
2. Административно-правовые споры разрешаются в рамках осуществления правосудия, т. е. административная юстиция — это судебная власть.
3. Правовая защита субъективных публичных прав граждан является одной из главных целей административной юстиции. Именно нарушение этих публичных прав и составляет предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц.[c 354, 23]
4. Органы административной юстиции, в известной степени, независимы как от других ветвей власти (иных органов управления), так и от судов общей юрисдикции; они осуществляют также внешний контроль исполнительной власти, т. е. судебный контроль за работой органов управления и их должностных лиц; часто эти органы называются квазисудебными, так как их деятельность отличается от деятельности общих судов, рассматривающих дела в рамках традиционного гражданского процесса.
5. Для административной юстиции характерно существование специальных субъектов "административно-юстиционного" правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица); должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти.
6. Административно-правовые споры (т. е. споры граждан и других субъектов права с публичной властью) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам.
7. Административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, т. е. в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении административного дела должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность и т. д.). В некоторых странах, например, бывших советских республиках, приняты законы об административной судебной процедуре.
8. Юридическим "результатом" административно-юстиционного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).[c 218, 27]
2 Административная юстиция в зарубежных странах
2.1 Административная юстиция США
Административные органы (агентства) США различаются между собой по многим критериям. Административным агентствам на федеральном уровне соответствуют подобные органы управления на уровне штатов. Законодательные акты, регламентирующие деятельность административных органов, устанавливают, что все эти органы, как и официальные лица — будь то временные политические служащие или профессиональные чиновники, — ответственны перед общественностью за свои действия.
В США не принят единый правовой акт, в котором устанавливались бы важнейшие вопросы административной юстиции. Особенностью системы американской административной юстиции является то, что административные споры могут рассматриваться как квазисудебными административными учреждениями, так и судами общей юрисдикции. Главным нормативным актом считается Федеральный Закон об административной процедуре 1946 г. (в ред. Закона 1981 г.). Большинство американских штатов имеют собственные аналогичные административно-процессуальные законы. Согласно данным законодательным актам административные органы (агентства) обладают правом нормотворчества, т. е. квазизаконодательными функциями. Процессуальные правила, создаваемые административными органами, должны пройти несколько этапов:
Административная юстиция США представляет собой систему органов и должностных лиц, осуществляющих квазисудебные функции в органах управления, т. е. рассматривающих административные споры, возникающие в связи с деятельностью органов публичной власти между гражданами (частными лицами) и государством (публичным управлением). Таким образом, органы административной юстиции становятся как бы "судьями в своем собственном деле".
Административные органы рассматривают многочисленные правовые споры, осуществляя, таким образом, правосудие, т. е. функции судебной власти, причем эти органы в США рассматривают больше споров, чем суды общей юрисдикции. Деятельность органов административной юстиции
характеризуется в большей мере как успешная, ибо дела и споры рассматривают лица, наделенные контрольно-надзорными полномочиями, обладающие специальными познаниями в конкретной сфере управления и наделенные полномочиями по рассмотрению административных споров.
В систему административной юстиции входят следующие органы и должностные лица: руководители органов исполнительной власти, рассматривающие споры в подчиненных им органах; специализированные комиссии в качестве структурных подразделений органов исполнительной власти, которые разрешают различные споры; специализированные органы административной юстиции, которые создаются в структуре исполнительной власти (например, агентство по защите окружающей среды); судебные органы, которые осуществляют функции административной юстиции (например, Претензионный суд, Федеральный налоговый суд, Федеральный суд по делам международной торговли).
Характерными чертами правового установления юрисдикции органов административной юстиции являются:
1) рассмотрение споров между гражданами и органами исполнительной власти;
2) содержание спора составляют принятые органами исполнительной власти решения (административные акты), действия (бездействие);
3) гласность и доступность административного процесса.
Административная судебная практика в США показывает, что судебные иски в большинстве случаев касаются незаконных решений и действий органов управления и служащих, которые нарушают права и свободы граждан. Последние вправе требовать приостановления или отмены административных актов (постановление о запрете) либо объявления его "ничтожным" (декларативное решение суда о признании действия незаконным). Если принятое органами административной юстиции решение не удовлетворяет гражданина, он может предъявить иск к государству о денежной компенсации причиненного ему ущерба. [c 109, 6]
Многие из применяемых субъектами управления законов предполагают возможность судебной правовой защиты, которая указывает на необходимость обращения в общие суды или в суды со специальной компетенцией; эти законы порой содержат положения о форме, сроках и видах правовой защиты. В США не существует специального административного судопроизводства со специфическими административными судами; вместе с тем управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматриваются также патентными, налоговыми судами и административными судьями, действующими обособленно от органов управления.
Порядок формирования специализированных органов административной юстиции определяется многочисленными нормативными актами: в некоторых случаях служащие этих органов назначаются Президентом; отдельные лица назначаются на должности приказами руководителей министерств и ведомств, сохраняя при этом высокую степень судебной независимости. Административные судьи, являясь государственными служащими, имеют высокий статус, позволяющий им эффективно осуществлять свои квазисудебные полномочия. При отправлении правосудия административные судьи должны быть беспристрастны, что обеспечивается традиционными для государственных служащих запретами и ограничениями (политический нейтралитет, запрет на занятие предпринимательской деятельностью и т. п.).
Федеральный закон об административной процедуре устанавливает правила разрешения спора соответствующим органом административной юстиции. Такой процедуре присущи черты всякого административно-процессуального разбирательства: действуют принципы производства; устанавливается процессуальный статус участников процесса; последовательное совершение процессуальных действий в рамках традиционных стадий процесса; компетенция органа административной юрисдикции на различных стадиях производства; решения, принимаемые органами административной юрисдикции.
Административная процедура начинается с подготовки дела к рассмотрению. Затем административный судья открывает слушание дела, кратко излагает содержание дела, выносит решение о допустимости доказательств, разрешает процедурные вопросы. Разбирательство протоколируется. Участники производства имеют широкий набор прав и возможностей для принятия объективного и законного решения по делу: они представляют доказательства, имеют право пользоваться помощью адвоката, оспаривать доказательства, представленные другой стороной, заявлять требования и т. д. При вынесении решения по делу административный судья должен руководствоваться только теми доказательствами, которые были заслушаны в процессе разбирательства, соответствующим образом запротоколированы и оценены. Решение по делу должно быть обоснованным, что обеспечивает права и свободы граждан, а также создает предпосылки для качественного рассмотрения судом общей юрисдикции жалобы на решения органа административной юстиции. [c 21, 30 ]
В США возможно непосредственное обращение в суд второй инстанции, обусловленное тем, что органы управления в большинстве случаев документируют процедуру управления, управленческие действия и основания для принятия решения таким образом, что дальнейшего изучения фактов и обстоятельств не требуется; следовательно, первая инстанция (где, как правило, анализируются фактические обстоятельства) становится излишней. При отсутствии специальных правовых предписаний используются основные положения о компетенции (подсудности) федеральных судов. Гражданин может и не использовать свое право подачи иска в суд, так как он имеет возможность просто оспорить постановление (решение) органа управления. В данном случае для претворения этого постановления в жизнь органу управления необходимо получить судебное распоряжение. Таким образом, гражданин так или иначе может высказать свое неодобрение по поводу изданного органом управления постановления (распоряжения).
За деятельностью различных органов административной юстиции осуществляется надзор со стороны судов общей юрисдикции, которые обеспечивают доступность и эффективность средств правовой защиты прав и свобод граждан. Административные органы действуют в пределах принадлежащей им компетенции. Вместе с тем суд, осуществляя надзор за деятельностью административных органов, руководствуется принципом доверия к полномочиям и компетентности органа управления (агентства).
Право на судебную защиту от неправомерных действий органов управления имеет каждый, кому причинен ущерб административным учреждением. Гражданин имеет право обжаловать решение органа административной юстиции в судебном порядке, что весьма тщательно детализировано федеральным законодательством и нормативными актами штатов. Если частные лица или корпоративные предприятия не удовлетворены решением административных органов (агентств), затрагивающим их права и законные интересы, то они могут возбудить дело в федеральном суде. Суд может признать действия административных органов незаконными и недействительными, а также приказать им пересмотреть свое решение.[c 36, 7]
Суды признают решения органов административной юстиции только в рамках системы административных органов. Они могут принять к производству любую жалобу, если считают, что решение администрации противоречит положениям законов. На практике принято руководствоваться традиционным мнением, согласно которому дело может быть принято к рассмотрению в том случае, если оно прошло все инстанции в рамках административного процесса.[c 158, 5]
Законодатель установил различные формы судебного контроля за действиями и решениями административных органов. В качестве главных объектов судебного контроля выделяются действия административных органов, оформленные в виде нормативных и индивидуальных правовых актов управления. Судебный контроль разделяется на два вида: статутный, т. е. когда контроль легализован законодательством, и нестатутный, т. е. когда суды выносят так называемые "прерогативные" приказы (хабеас корпус, мандамус, инджанкшн). "Хабеас корпус" как судебный приказ направляется судом должностному лицу с целью освобождения из-под стражи незаконно задержанного (последнего доставляют в суд, который и может приказать, в необходимых случаях, освободить задержанного). "Мандамус" — это судебный приказ нижестоящему суду или должностному лицу, фиксирующий обязанность административного органа прекратить бездействия и совершить то, что по закону оно должно сделать, т. е. мандамус направляется с целью принудительного выполнения администрацией своих публичных обязанностей. "Инджанкшн" — заявление о судебном запрете, т. е. приказ суда, запрещающий административному органу или должностному лицу совершить действия либо требующий прекратить действия, на совершение которых по закону у них не имеется полномочий.
У судов имеются и другие средства воздействия на органы административной юстиции. Например, в необходимых случаях они издают судебные приказы, которые обязывают административные органы совершить определенные действия либо воздержаться от них. Судебные приказы характеризуются многообразием и имеют целевое назначение. Например, может быть издан "запретительный" судебный приказ, в соответствии с которым органы административной юстиции обязаны прекратить дальнейшее производство по делу.
Недостатками действующего в США административного процесса являются, по нашему мнению, длительные сроки рассмотрения органами административной юстиции споров, а также возрастающие финансовые расходы на проведение процесса.
2.2 Административная юстиция Франции
Французская система административной юстиции (признанная классической) характеризуется наличием специальных судебных органов (административных трибуналов), которые рассматривают только споры по искам граждан к органам управления, нарушившим их права, т. е. все жалобы на акты (действия) органов управления, за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции по первой инстанции Государственного Совета (жалобы на президентские и правительственные декреты, акты, изданные министрами либо исходящие от организаций общенационального значения), и организационно практически не отличается от гражданских судов. Таким образом, оценка действий административного органа в условиях разделения властей изъята из сферы судебной юрисдикции и сосредоточена в рамках самой администрации. Вместе с тем французская административная юстиция — это самостоятельная ветвь правосудия, чья цель — регулировать конфликты между гражданами и органами государственного управления или между самими органами и учреждениями, а также выносить решения, основанные на нормах административного права. Главной отличительной чертой и назначением французского судебного контроля за управлением является объективный судебный контроль (проверка) применяемой нормы. Государственный Совет, будучи высшим (организационно по вертикали) административным судом в системе судебной юрисдикции, рассматривает кассационные и апелляционные жалобы на решения административных трибуналов.
Члены административных трибуналов — это чиновники, сведущие в вопросах управления. В сфере административной юстиции создана развитая система подготовки специалистов (чиновников) и их продвижения по службе; этим занимается уже многие десятилетия Национальная административная школа. Выпускники школы начинают свою карьеру в должности аудитора и постепенно могут достичь должностей председателей административных трибуналов или докладчиков в Государственном Совете, которые рассматривают важнейшие государственные дела. Состав административного трибунала назначается правительственным декретом; в самом трибунале обязательно присутствие правительственного комиссара.
Административная юстиция Франции характеризуется историческими особенностями, которые обусловили ее современное правовое состояние. По признанию французских ученых, для большинства французов административная юстиция остается малоизвестным институтом, хотя она и призвана охранять их политические права и свободы. Дело, видимо, в том, что термин "правосудие" ассоциируется у большинства граждан только с уголовной и гражданской юстицией.
Исторически Государственный Совет создавался как "советующий орган" при правительстве, наделенный законодательными полномочиями. В последующие годы он стал выполнять "министерские" (управленческие) функции и разрешать жалобы частных лиц против управления; таким образом, он развивался в качестве полноценного судебного органа. И сегодня Государственный Совет осуществляет обе функции: как суд и как консультативный орган. При этом он одновременно является судом первой инстанции, а также апелляционной и кассационной инстанцией по отношению к решениям административных трибуналов. В результате реформы французской системы административной юстиции в 1987 г. (по Закону от 31 декабря 1987 г.) исторически сформировавшееся положение Государственного Совета было ослаблено и создана трехступенчатая система в административной юстиции. Таким образом, реформа 1987 г. образовала новую инстанцию между административными судами (трибуналами) и Государственным Советом, которую можно назвать апелляционной инстанцией по административным делам. Новые суды были созданы для рассмотрения апелляций по поводу решений административных судов первой инстанции. [c 84, 10]
Еще с конца XVII в. во Франции существовали два принципа судейской деятельности, в соответствии с которыми судьям запрещалось: а) оценивать конституционность закона; б) вмешиваться в деятельность органов управления. В дальнейшем действие второго принципа было значительно ослаблено в связи с созданием административной юстиции, а первый принцип действует и поныне.
Как уже было отмечено, административная юстиция Франции отличается определенной спецификой, отражающей дуализм судебной системы в стране. Во-первых, во Франции функционируют суды двух видов — общие и административные, при этом разграничение подсудности между ними подчас вызывает трудности, т. е. возникает проблема: в какой суд направить иск. Для ее разрешения еще в 1848 г. был учрежден Суд по спорам о подсудности. Во-вторых, в силу принципа разделения властей деятельность администрации регламентировалась, в основном, нормами административного права. В то же время только административные суды (они же являлись создателями этого права) имели право рассматривать дела, одной из сторон в которых выступала администрация. С другой стороны, административная юстиция до настоящего времени интегрирована в состав самой администрации и неразрывно связана с ней. Такое положение ученые называют своего рода компромиссом между политической властью и администрацией.
К административным судам относятся региональные (общие административные суды) и специализированные административные суды (Счетная палата, дисциплинарные суды, суды по вопросам социального обеспечения), апелляционные суды и Государственный Совет. Постановления региональных судов могут быть обжалованы в апелляционные суды (их всего пять). Члены этих судов несменяемы; без их согласия невозможно их перемещение по службе, в том числе и повышение в должности. Решения по жалобам принимаются палатами или, в некоторых случаях, на пленумах этих судов. [c 67, 2]
Высшим административным судом Франции является Государственный Совет, который одновременно выступает в качестве главного консультанта правительства по вопросам управления.
В настоящее время Государственный Совет и административные трибуналы являются, по сути, судами, которые рассматривают деятельность органов государственного управления. Судья по административным делам защищает в установленном порядке права человека от представителей исполнительной власти, чьи действия ставят под угрозу не свободу отдельного индивида, а такие свободы, как свобода совести, прессы, собраний. Признание незаконного управленческого акта недействительным осуществляется в форме искового заявления по поводу превышения власти. Такую жалобу может подать любое лицо, заинтересованное в отмене незаконного акта государственной администрации (включая органы высшего правительственного уровня), а также акта администрации муниципального уровня.
Французский административно-судебный процесс включает в себя процессуальные правила, характерные и для гражданского процесса. Вместе с тем он отличается и особыми процедурами. Административный суд не имеет права возбудить производство самостоятельно, для этого необходимо исковое заявление. Деятельность органов французской административной юстиции построена на демократических принципах административного процесса. Для административно-судебного разбирательства характерен принцип состязательности. Каждая из сторон имеет возможность ознакомления с информацией и любыми документами, имеющимися в деле. Сам административный судья обязан занимать в процессе активную роль, т. е. обеспечивая гражданину правовую защиту, он должен сам пытаться собрать недостающие материалы и доказательства. Вместе с тем судья исследует только те вопросы, которые были перед ним поставлены. Следовательно, принятое по делу решение должно основываться только на требованиях, которые были указаны в исковом заявлении.
Процедура подачи жалобы по поводу превышения служебных полномочий не отличается строгой формализованностью, ее характеризуют простота изложения сути жалобы и невысокая пошлина. Участие адвоката в судебном разбирательстве, как правило, необязательно (за исключением таких случаев, как, например, жалоба по поводу отказа в установлении пособия лицу, считающему себя жертвой неправомерного административного акта);
в Германии, наоборот, участие адвоката по административным делам обязательно. Срок обращения с жалобой в суд — два месяца со дня ознакомления с обжалуемым административным актом или со дня его публикации. Контроль административного судьи является весьма ощутимым, в особенности, когда вопрос, например, касается превышения пределов полицейских полномочий. В случае нанесения значительного имущественного ущерба потерпевший вправе требовать отсрочки исполнения обжалуемого административного акта. [c 214, 5]
Решение по делу принимается, как правило, в коллегиальном порядке, что является важнейшим условием обеспечения высокого правового "качества" принимаемого решения, а также независимости административных трибуналов. Административный суд, как правило, отмечает в своем решении факт нарушения администрацией конкретных прав. Администрация обязана исполнить судебное решение и восстановить нарушенные права. При этом суды отменяют незаконные акты органов управления, т. е. они признаются недействительными, обязывают администрацию устранить последствия действия незаконных административных актов, восстановить нарушенные права и возместить причиненный ущерб. В случае неисполнения решения органов административной юстиции на администрацию может быть возложена обязанность уплаты пени за каждый день просрочки исполнения решения.
Административное разбирательство имеет и ряд недостатков. По мнению французских ученых, главное неудобство заключено в том, что судья по административным делам не правомочен адресовать какие-либо предписания органам государственной администрации. Иными словами, административный судья может наложить запрет на какую-либо деятельность аппарата управления, но он не вправе обязывать его к каким-либо действиям. Вместе с тем уже с 1980 г. Государственный Совет имеет право взыскивать с юридических лиц публичного права штрафные пени (санкции) за неисполнение решения административного суда. Потерпевшая сторона может возложить ответственность на публичную власть за неправильное и незаконное использование полномочий либо искусственное создание опасных ситуаций. Однако во всех случаях потерпевшая сторона должна представить доказательства нанесения ей непосредственного или заведомо несправедливого ущерба. В настоящее время существуют два фактора, препятствующие осуществлению контроля за соответствием законов Конституции (контроль за конституционностью законов):.1) это Посредник, учрежденный Законом от 3 января 1973 г., — французский эквивалент омбудсмена (уполномоченного по правам человека); 2) право направления индивидуальной жалобы в такие органы, как Европейская комиссия и Европейский Суд по правам человека в Страсбурге, призванные следить за надлежащей реализацией Европейской Конвенции по правам человека.
По мнению критически настроенных к институту административной юстиции французских ученых, одним из существенных его недостатков является огромная дистанция, отделяющая административную юстицию от широких слоев населения. Зачастую гражданин не обращается к судье потому, что опасается, как бы вмешательство суда не вызвало нежелательной реакции со стороны администрации, от которой гражданин зависит, либо он просто не знает своих прав. На мой взгляд, такой недостаток административной юстиции трудно признать достаточно серьезным. Кроме того, еще в 1977 г. с целью обеспечения доступности правосудия для всех граждан законом было отменено взимание в судах гербового сбора, регистрационной пошлины и оплаты части судебных расходов. [c 203, 18]
Еще одним недостатком считается то, что административный судья может вмешиваться в деятельность администрации лишь в том случае, если к нему обратились с соответствующим заявлением. Однако заявительный порядок с просьбой об оспаривании действий и решений административных органов и их должностных лиц представляет собой традиционный способ реализации судом своих контрольно-надзорных функций. Недостатком, действительно заслуживающим внимания, я считаю, является "медлительность" административной юстиции, хотя в каждом конкретном случае необходимо определять причины подобной медлительности: то ли это возросшее число обращений и жалоб граждан; то ли это длительность процедуры разбирательства, установленной законом; то ли это медленная работа самих судей.
2.3 Развитие административной юстиции в СССР
В Республике Беларусь административная юстиция не получила официального (государственного) признания, хотя в последнее время о необходимости её введения говорят как отечественные ученые-юристы, так и государственные деятели. Во многом это обусловлено отсутствием исторического опыта. Для более четкого понимания основ данного правового института хотелось бы обратиться к историческому аспекту формирования административной юстиции в Советский Союз, в состав которого входила наша республика.
Революция 1917г. упразднила суды и адвокатуру. Тем не менее существовала потребность в разрешении уголовных и гражданских дел, а чуть позже и в органах, которые могли бы разрешить административные споры. Первый проект создания административных судов относится к 1918г. Он был разработан в наркомате Госконтроля и предусматривал создание особого Комитета по рассмотрению жалоб при Народном Комиссариате Государственного контроля РСФСР, а также местных отделений жалоб. Указанные органы должны были рассматривать жалобы на действия (и бездействия) должностных лиц и государственных учреждений. Но этому проекту не суждено было сбыться. Специальное совещание нашло учреждение административного суда несвоевременным и слишком сложным, заменив его проектом Бюро жалоб, который и был реализован. Декретом ВЦИК от 9 апреля 1919г. было предусмотрено создание специального аппарата для разбора жалоб. Постановлением НК Госконтроля от 4 мая 1919г. было образовано Центральное бюро жалоб и заявлений, а постановлением от 24 мая 1919г. местные Бюро жалоб и заявлений. Ученые-административисты высказывали мысль о том, что в Положении о местных отделениях Центрального бюро жалоб заявлений содержались правовые нормы, придававшие деятельность этих органов черты административной юстиции. К таким нормам можно отнести те, которые определяли порядок подачи жалоб, проверки изложенных в жалобе фактов, а также коллегиальное рассмотрение жалоб и материалов проверки, коллегиальное принятие решения по жалобе, принятие мер по охране прав и интересов жалобщика. Указанное учреждение занималось рассмотрением и разрешением заявлений граждан о нарушении их прав со стороны разного рода государственных органов и должностных лиц административного аппарата. Местные Бюро рассматривали жалобы по существу. Постановления уездных Бюро обжаловались в губернские Бюро, а постановления последних – в Центральное бюро жалоб и заявлений. [c 296, 23]
В период военного коммунизма подавляющее большинство жалоб относилось к реквизициям и конфискациям, арестам, продразверстке, трудовой повинности и т.п. При переходе к НЭПу Бюро жалоб стали поднадзорны дела о неправильном распределении жилой площади и отводе помещений, о медлительности и канцелярской волоките, о грубости должностных лиц.
В 1920 г. Государственный контроль был преобразован в Рабоче-крестьянскую инспекцию, в состав которой вошли и Бюро жалоб, а к концу 1924 г. была прекращена и деятельность Бюро жалоб и заявлений.
В 1918 г. в соответствии с Кодексом об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве ряд административно-правовых вопросов был передан на рассмотрение суда. Так, был узаконен судебный порядок разрешения споров между гражданами и органами управления по поводу неправильных записей в актах гражданского состояния. Суда рассматривали жалобы граждан на решения отделов социального обеспечения по поводу назначения содержания одному супругу за счет другого.
В 1919 г. Декретом Совета Народных Комиссаров Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, а в 1925 г. Постановлением Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических республик был установлен судебный порядок рассмотрения заявлений военнообязанных об освобождении их от военной службы с оружием по религиозным убеждениям. В 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов. (6, с 65)
Постановлением от 7 июля 1923 г. ВЦИК образовал Главный дисциплинарный суд при ВЦИК и дисциплинарные суды при губернских (областных) исполкомах. Они рассматривали дела о служебных упущениях, неправильных действиях и проступках должностных лиц, если речь шла не об уголовной ответственности. Местные суды, находясь при исполкомах, не обладали независимостью, а их правомочия кардинально отличались от тех, что были предусмотрены проектом Закона об административных судах.
Тем не менее на основании Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. был установлен контроль над законностью деятельности органов управления по изъятию имущества у колхозов, кустарей, промысловых артелей и у граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам. Это означало, что в случае неуплаты обязанным лицом требуемой суммы для её принудительного взыскания необходимо получить санкцию суда. Однако судебная проверка такого рода административных действий имела строго формальный характер и не оставляла, по существу, места для судебного усмотрения. В 1937 г. было издано первое «Положение о Выборах в Верховный Совет СССР». В данном документе закреплялся порядок обжалования неправильностей в списках избирателей. Первой инстанцией для разрешения споров по данному документу стал исполком соответствующего местного Совета депутатов трудящихся. Опротестовать решение исполкома было возможно, обратившись в народный суд, решение которого было окончательным. [c 44, 3]
В период с 20-х по 50-е гг. институт административной юстиции развивался достаточно плохо, так как наибольшая часть жалоб имела административный характер и рассматривалась государственными органами: министерствами, ведомствами, учреждениями и предприятиями, а зачастую и вообще партийными комитетами. Кроме того, отрицалась необходимость административной юстиции, прежде всего, главным образом с классовых позиций.
Дальнейшему развитию института административной юстиции послужило принятие 21 июня 1961 г. Указа Президиума Верховного Совета СССР « О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». Указ предоставил гражданам право обжаловать в суд постановления административных органов о наложении штрафов. Таким образом, право прибегать к судебной процедуре стало принадлежать не взыскателю, а самому объекту административного воздействия. Немалую лепту в развитие института внесли Основы гражданского судопроизводства СССР и союзных республик, а также гражданские кодексы всех союзных республик, принятые в 1963 – 1964 гг. В эти документы была внесена глава, нормы которой регулировали рассмотрение дел, вытекающих из административно-правовых отношений, и определяли порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей, жалоб на иные действия административных органов, жалоб, связанных с наложением административных штрафов, а также дел о взыскании с граждан недоимок по ряду налоговых и страховых платежей. В гражданском процессе эти административные дела были отнесены к так называемому особому производству, а позднее оформились в самостоятельный раздел гражданско-процессуальных кодексов, который получил название « Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений».
В 1968 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня «Об усилении административной ответственности за нарушения правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами». На основании этого указа водители, лишенные прав за управление транспортным средством в нетрезвом состоянии, получили право на судебную жалобу.
Следующим этапом развития административной юстиции было закрепление права граждан обжаловать в суд административные взыскания, наложенные на них органами государственного управления и их должностными лицами. Данное право вытекало из принятых в 1980 г. Основ законодательства СССР и союзных республик об административных, а также из кодексов союзных республик об административных правонарушениях. Однако следует отметить, что жалобы могли быть поданы в вышестоящий орган или в суд, т.е. предусматривалась альтернативная подведомственность для обжалования гражданами постановлений государственных органов о наложении административных взысканий. [c 165, 16]
С принятием в 1977 г. Конституции СССР институт судебного контроля над законностью администрации приобрел новое политическое и правовое значение, то есть с принятием данного правового документа у гражданина впервые появились реальные конституционные права по обжалованию действий администрации. Часть 2 статьи 58 Конституции СССР 1977 г. установила: «Действия должностных лиц, совершенные с нарушением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном порядке обжалованы в суд». Однако на практике данное Конституцией СССР 1977 г. право начало реализовываться только лишь после принятия в 1987 г. Верховным Советом СССР Закона «О порядке обжалования гражданами в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан».И снова данные законодательные документы не до конца раскрывали возможности обжалования гражданами неправомерных действий администрации, так как они предусматривали возможность обжалования только единоличных действий должностных лиц.
Уже через два года Закон 1987 г. был отменен и заменен Законом СССР от 2 ноября 1989 г. « О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». В соответствии с этим законом к актам, подлежащим судебному обжалованию, стали относиться коллективные и единоличные действия, в результате которых гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным нормативным актом; на гражданина незаконно возложена какая-либо ответственность. Однако этот закон сузил границы судебного контроля правилом об административной преюдиции, т.е. гражданин был вправе обратиться в суд лишь после предварительного обжалования неправомерных действий вышестоящему должностному лицу или органу государственного управления.
Так к концу 80-х – началу 90-х гг. институт административной юстиции в СССР смог приобрести две основные формы рассмотрении жалоб: 1) административная форма; 2) судебная форма. На данном этапе развития административная форма была преобладающей, но нельзя не сказать, что судебная форма имела место быть, что очень важно(10,с156)
Многие ученые связывают формирование административной юстиции в СССР именно с концом 80-х гг. Принятие вышеупомянутых законов выдвигает функцию суда как органа обеспечения законности в сфере управления на передний план и позволяет говорить о контроле суда за осуществлением административными органами властных полномочий в целях защиты гражданских прав. Оценивая историю развития судебного контроля за законностью в сфере государственного управления в СССР, а значит и в БССР, можно сделать вывод, что теория и практика судебного контроля за деятельностью государственных органов пошла по пути постепенного расширения компетенции общих судов. В таком понимании административная юстиция существует в Республике и в настоящий момент, хотя в классической интерпретации данного правового института нет в современной России, Беларуси и большинстве стран СНГ.
3 Административная юстиция в Республике Беларусь
3.1 Проблемы определения административной юстиции в Республике Беларусь
В Республике Беларусь сложилась система государственных органов, наделенных правом разрешать дела по административным спорам, к ним, в частности, относятся общие и хозяйственные суды Республики Беларусь, Комитет государственного контроля и его территориальные органы, Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь и его территориальные органы, и целый ряд других территориальных органов. В общих и хозяйственных судах данная категория дел рассматривается по правилам гражданского (хозяйственного) судопроизводства с особенностями, установленными законодательными актами, то есть по специальным нормам.
Представляется, что дела по административным спорам требуют не только специальных норм права, регулирующих их рассмотрение, но и специальных органов, функционирующих параллельно общей (хозяйственной) судебной системе или в ее пределах.
Действующие на сегодняшний день системы административной юстиции существенно отличаются друг от друга, что затрудняет как выбор какой-либо одной формы, так и в принципе разработку универсального определения данного понятия.
К сожалению, вопросы, связанные с созданием и функционированием административной юстиции в Республике Беларусь, пока еще недостаточно исследованы. Рассмотрим достоинства и недостатки каждой из вышеперечисленных моделей административной юстиции с точки зрения применения их в Республике Беларусь для разрешения административных споров.
Первая модель административной юстиции ("административная") заключается в том, что вышестоящим в порядке подчиненности органом либо должностным лицом проверяется законность, обоснованность и целесообразность административных актов, действий (бездействия), нарушивших, по мнению заинтересованного лица, его права и законные интересы. Такая модель закреплена, в частности, во Франции и Италии. Данная модель воплощает в себе идею разделения властей, предполагающую полную независимость административной власти от власти законодательной и судебной. Юрисдикционные органы по административным спорам создаются в рамках самой исполнительной власти. Общие суды лишаются всякой компетенции по рассмотрению административных споров. Членами таких
юрисдикционных органов являются, как правило, не судьи, а государственные служащие, назначаемые министрами. Сами административные споры рассматриваются по правилам административного процесса, во многом схожем с процессом гражданским. Так, дело возбуждается путем подачи жалобы заинтересованным лицом. Для разбирательства дела характерен принцип состязательности. Каждая из сторон имеет возможность предоставления доказательств, а также ознакомления с доказательствами, имеющимися в деле.[c 48, 15]
Вместе с тем для административного процесса характерен ряд существенных особенностей, заключающихся в отсутствии определенных правил гражданского процесса и одновременном закреплении новых правил, не известных ему. Как правило, основными особенностями административного процесса в данной модели административной юстиции являются отсутствие строгой формализованности процесса; более быстрое по времени разрешение спора, чем в суде; невысокий размер государственной пошлины; отсутствие необходимости участия адвоката в процессе, в связи с тем, что сама процедура рассмотрения спора не столь сложна и это дает реальную возможность заинтересованному лицу самостоятельно защищать свои интересы.
Итак, в данной модели административной юстиции проявляется ярко выраженная специализация по рассмотрению дел об административных спорах. Как известно, специализация помогает глубже проникать в суть рассматриваемых дел и принимать более квалифицированные решения. Контроль специализированных юрисдикционных органов за деятельностью администрации более детален, оперативен и последователен, чем такой же контроль со стороны общих судов. Вместе с тем подобного рода специализация таит в себе опасность установления тесных связей между исполнительной властью и юрисдикционными органами по рассмотрению административных споров. Как правило, такие тесные связи неблагоприятно отражаются на объективности и беспристрастности самого юрисдикционного органа.
Важной особенностью данной модели административной юстиции является и то, что членами юрисдикционных органов по административным спорам являются не судьи, а чиновники, то есть лица, более зависимые от администрации и менее квалифицированные при решении юридических вопросов, чем судьи. Члены данных юрисдикционных органов назначаются на должность и освобождаются от должности министрами, то есть вышестоящими должностными лицами, жалобы на действия (бездействие) которых им потом придется рассматривать. Все это свидетельствует об уязвимости данной модели административной юстиции в плане независимости юрисдикционных органов от самой исполнительной власти. [c 167, 25]
Вторая модель административной юстиции - это так называемые квазисудебные образования в рамках органов управления, создаваемые самими же органами управления. Такая модель административной юстиции существует, в частности, в Великобритании, США, Канаде, Австралии. Несмотря на то, что традиционная англосаксонская доктрина права считает, что любой спор, касающийся основных прав и свобод, должен передаваться на рассмотрение в суд, в настоящее время в этих странах большинство административных споров разрешается в рамках ведомственных "квазисудебных" учреждений. Вместе с тем действующее законодательство этих стран не содержит какого-либо запрета для обращения в общий суд с жалобой на любые действия административных органов.
Суть данной модели административной юстиции заключается в том, что в рамках каждого министерства (ведомства) создается один либо несколько квазисудебных органов, рассматривающих жалобы на действия (бездействие) данных министерств (ведомств) и их должностных лиц. Таким образом, в данной модели административной юстиции мы наблюдаем еще более узкую специализацию по административным спорам, а точнее по отдельным видам административных споров (плюсы и минусы специализации отмечены нами выше). Квазисудебные органы формируются в основном из числа государственных служащих, как имеющих юридическое образование, так и не имеющих его, но обладающих специальными знаниями в той сфере деятельности, в которой специализируется квазисудебный орган . Члены квазисудебного органа назначаются соответствующим министром (главой ведомства). Административный процесс в рамках данной модели административной юстиции также схож с процессом гражданским. Основными особенностями, отличающими его от гражданского процесса, являются отсутствие строгой формализованности, более быстрое по времени разрешение спора, невысокий размер государственной пошлины, отсутствие необходимости участия адвоката в процессе.[c 462, 24]
Основная критика данной модели административной юстиции сводится к тому, что административные судьи (они же чиновники) не имеют судебной самостоятельности, зависимы и сменяемы. Администрация становится сама себе судьей, что нарушает основной принцип правосудия - никто не должен быть судьей в своем собственном деле. Если учесть, что большинство членов трибуналов назначаются министром (главой ведомства), на решения которого трибуналу и приходится рассматривать жалобы, трудно не согласиться с тем, что этот принцип действительно нарушается.
Третья модель административной юстиции ("административно-судебная") сводится к созданию специальных административных судов, существующих параллельно общим судам, и зачастую образующих специальную систему от низшей до высшей инстанции. Такая модель закреплена, в частности, в Германии и Австрии. в данной модели административной юстиции мы снова наблюдаем специализацию по административным спорам (плюсы и минусы специализации были рассмотрены выше). Административные суды от первой до высшей инстанции действуют независимо от системы общих судов и от административных органов. [c 14, 8]
Однако независимость от администрации носит достаточно формальный характер, поскольку назначение судей происходит во многом с участием министров. Процедура рассмотрения дел в административных судах единообразна и содержит в себе все основные процессуальные гарантии гражданского судопроизводства (гласность, устность, независимость, беспристрастность и т.д.). Минусом данной модели административной юстиции является то, что административные суды делают судебную систему более громоздкой, в результате увеличивается количество споров о подсудности. Кроме того, громоздкая судебная система подразумевает под собой и большие расходы со стороны государства на ее содержание. [c 16, 29]
Четвертая модель административной юстиции ("общесудебная") заключается в том, что административные споры рассматриваются в рамках общих (хозяйственных) судов. В таких судах могут быть, а могут и не быть предусмотрены специальные судьи или особые отделения (коллегии, департаменты) по административным делам. Подобная модель административной юстиции закреплена, в частности, в Республике Беларусь и Российской Федерации.
Так, в Республике Беларусь административные споры рассматриваются в общих или хозяйственных судах в зависимости от характера спорного правоотношения и субъектного состава. В общих и хозяйственных судах Республики Беларусь не созданы ни специальные коллегии, ни специальный институт судей, которые бы рассматривали данную категорию споров. Единственным исключением является институт судей по административным делам и исполнительным производствам в рамках общих судов, но компетенция данных судей сужена. Иными словами, в данной модели административной юстиции отсутствует специализация по административным спорам. Судьи общих и хозяйственных судов назначаются Президентом Республики Беларусь, который является главой государства (ст. 79 Конституции Республики Беларусь) [9], что гарантирует определенную степень независимости судей от исполнительной власти. Административные споры рассматриваются по правилам гражданского (хозяйственного) судопроизводства с соблюдением всех основных принципов процесса (устность, гласность, состязательность и др.) и с учетом особенностей, установленных законодательными актами.
В качестве основного недостатка данной модели административной юстиции некоторые ученые-правоведы оценивают отсутствие специализации по административным спорам. Они утверждают, что для рассмотрения административных споров требуется глубокое знание норм права, регулирующих ту или иную сферу административных отношений, а также знание фактической стороны таких правоотношений. Судьи же хозяйственных и общих судов в основном специализируются на гражданских либо уголовных делах и не в полной мере знают специфику административных правоотношений.
Права и свободы гражданина осуществляются, прежде всего, на уровне местного управления, т. е. там, где он проживает и реализует свой административно-правовой статус. Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления обусловлен установленным в Конституции Республики Беларусь положением о том, что эти права и свободы определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления [13]
3.2 Выборы модели административной юстиции для Республики Беларусь
Проблема выбора оптимальной модели административной юстиции для Республики Беларусь должна решаться с учетом многих факторов. Многие ученые-правоведы считают, что наиболее предпочтительной моделью административной юстиции, в том числе и для Республики Беларусь, является административно-судебная модель, при которой наряду с общими и хозяйственными судами либо в их рамках будут существовать административные суды. Безусловно, переходить к созданию системы административных судов необходимо постепенно. В порядке эксперимента первоначально следует ввести административное судопроизводство специализированными коллегиями в рамках хозяйственных и общих судов, но в качестве стратегической цели совершенствования белорусской судебной системы необходимо иметь создание особых административных судов, которые будут рассматривать споры заинтересованных лиц с публичной властью.
В Республике Беларусь уже существует правовая основа для создания специализированных административных судов. Так, в соответствии с Кодексом о судоустройстве и статусе судей судебная власть осуществляется конституционным судом, общими, хозяйственными и иными судами, предусмотренными законами Республики Беларусь. [13] В системе общих и хозяйственных судов допускается образование специализированных коллегий, а в случаях, предусмотренных законами Республики Беларусь, в системе общих и хозяйственных судов могут быть образованы специализированные суды: по делам несовершеннолетних, семейным делам, административные, земельные, налоговые и иные.
Среди аргументов в пользу создания в Республике Беларусь административных судов можно привести следующие. Наличие специализированных судов наряду с общими (хозяйственными) судами либо в рамках их будет способствовать более качественному рассмотрению дел. Мировой опыт показывает, что специализация судей по какой-либо категории дел способствует их рассмотрению на более высокой профессиональной базе, чем в судах общей юрисдикции. Специализированная юстиция обеспечивает разрешение отдельных категорий юридических споров наиболее компетентными специалистами, что позволяет дать им адекватную правовую оценку и вынести справедливое решение. Более того, создание специализированных судов является обязательным правилом формирования демократической судебной системы, отвечающей общеевропейским стандартам. [c 18, 31]
В литературе высказано мнение, что создание специальных административных судов будет способствовать борьбе с коррупцией и косвенно ограничивать совершение самими же чиновниками незаконных действий. В частности, реальная помощь административного суда при защите прав и законных интересов заинтересованных лиц от злоупотреблений со стороны администрации многократно увеличит количество их обращений в данный суд. В конечном итоге это будет способствовать сокращению случаев вымогательства и взяточничества со стороны государственных служащих.
Представляется, что создание административных судов будет поддержано и самими судьями. На сегодняшний день судьи общих и хозяйственных судов работают с явным превышением индивидуальной нагрузки. Такого рода перегруженность является серьезным препятствием для эффективного судебного реагирования на нарушение прав и законных интересов граждан. Формирование административного судопроизводства в специализированных судах позволит уменьшить судебно-производственную нагрузку судей, и, следовательно, создаст оптимальные условия работы, обеспечит качественное рассмотрение дел и вынесение законных судебных решений.
Важно, что сам Президент Республики Беларусь Александр Григорьевич Лукашенко, отмечает нужность создания административных судов: в одном из своих посланий белорусскому народу и Национальному собранию он отметил: «Надо активно двигаться к моделям, уже апробированным в мире, — суду присяжных, административным судам. Последнее особенно важно для граждан. В этом случае им не придется годами искать правду в госорганах. Именно такие суды призваны разрешить споры между гражданами и чиновниками. Как показывает мировой опыт, они помогают сломать круговую поруку чиновников и защитить обычного, простого человека». [14] И в целях обеспечения повышения качества, оперативности и доступности правосудия ввести обязательную специализацию по категориям дел в многосоставных судах, а в перспективе рассмотреть вопрос и о создании специализированных судов. [12]
Среди аргументов "против" создания вообще или на сегодняшний день специализированных коллегий, а тем более административных судов, как правило, приводятся следующие. Создание специализированных коллегий по рассмотрению административных споров, а тем более создание административных судов будет влечь за собой чрезмерное разбухание судебного аппарата и увеличение затрат со стороны государства на его содержание. Вместе с тем, экономить на правосудии опасно. История многих государств доказала на практике широко известное высказывание: нет ничего дороже, чем дешевое правосудие.
Следующим аргументом "против" является утверждение о том, что разбухание судебного аппарата приведет к увеличению количества споров о подведомственности. Однако избежать подобного рода споров возможно в случае четкого законодательного закрепления разграничения подведомственности.
Еще одним аргументом, высказываемым против создания специализированных коллегий по рассмотрению административных споров (административных судов), является утверждение о том, что в действительности количество административных споров, рассматриваемых в общих (хозяйственных) судах, незначительно по отношению к другим категориям дел, поэтому проводить подобного рода специализацию представляется просто нецелесообразным. Но с другой стороны, в настоящее время в общих (хозяйственных) судах наблюдается тенденция к увеличению числа дел по административным спорам. Это связано, прежде всего, с изменениями самого законодательства, в результате чего к компетенции общих (хозяйственных) судов относится все большее количество дел по административным спорам. Во-вторых, наблюдается тенденция к увеличению вмешательства государства в сферу деятельности физических и юридических лиц. В-третьих, повышается правовая культура самих заинтересованных лиц, что выражается во все возрастающем использовании ими судебной формы защиты своих прав и законных интересов.
Также, создание данных коллегий потребует закрепления изменений в Кодексе о судоустройстве и статусе судей, законе о государственной службе в Республике Беларусь и других нормативных правовых актах.
Несмотря на приведенные аргументы "против" создания специализированных коллегий по рассмотрению административных споров (административных судов), представляется, что проведение подобного рода специализации принесет больше пользы, установит дополнительные гарантии и повысит уровень защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, будет способствовать более качественному рассмотрению и разрешению хозяйственными (общими) судами Республики Беларусь дел по административным спорам.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итак, во многих европейских странах административная юстиция является сложившимся институтом (например, во Франции, ФРГ, Испании, Швейцарии). Внимание к административной юстиции в странах с традиционно высоким уровнем ее правового регулирования столь высоко, что даже по формальным признакам она соперничает с юстицией конституционной.
В литературе традиционно рассматриваются четыре основных способа осуществления правовой защиты граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих и, соответственно, четыре подхода к правовому и организационному оформлению данной защиты, т. е. к созданию системы специализированных органов — судов, трибуналов, коллегий и т. д. Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются: 1) административный, т. е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; 2) общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; 3) "квазисудебный" (англо-американский, "англосаксонский""), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует в Великобритании, США); 4) административно-судебный ("германский тип"), т. е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления;
В Республике Беларусь административные споры рассматриваются в общих или хозяйственных судах в зависимости от характера спорного правоотношения и субъектного состава. Административные споры рассматриваются по правилам гражданского (хозяйственного) судопроизводства с соблюдением всех основных принципов процесса (устность, гласность, состязательность и др.) и с учетом особенностей, установленных законодательными актами.
На мой взгляд, наиболее предпочтительной моделью административной юстиции для Республики Беларусь, является административно-судебная модель, при которой наряду с общими и хозяйственными судами, либо в их рамках, будут существовать административные суды.
Наличие специализированных судов наряду с общими (хозяйственными) судами либо в рамках их будет способствовать более качественному рассмотрению дел.
Создание специальных административных судов будет способствовать борьбе с коррупцией и косвенно ограничивать совершение самими же чиновниками незаконных действий.
Но есть и другая сторона медали: создание специализированных коллегий по рассмотрению административных споров, а тем более создание административных судов будет влечь за собой чрезмерное разбухание судебного аппарата и увеличение затрат со стороны государства на его содержание, увеличится количество споров о подведомственности.
В действительности количество административных споров, рассматриваемых в общих (хозяйственных) судах, незначительно по отношению к другим категориям дел, поэтому проводить подобного рода специализацию представляется просто нецелесообразным.
Несмотря на приведенные аргументы "против" создания специализированных коллегий по рассмотрению административных споров (административных судов), представляется, что проведение подобного рода специализации принесет больше пользы, установит дополнительные гарантии и повысит уровень защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, будет способствовать более качественному рассмотрению и разрешению хозяйственными (общими) судами Республики Беларусь дел по административным спорам.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Бахрах, Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство / Д.Н. Бахрах. // Журнал российского права. – 2000. – № 9. – С. 32.
2. Ведель, Ж. Административное право Франции / Ж. Ведель, под ред. М.А. Крутоголова. – М.: Прогресс, 1973. – С. 67.
3. Глушаченко, С.Б. История государства и права: научно-правовое издание / под ред. С.Б. Глушаченко. – М.«ЮРИСТ» – № 4. – 2005 г. – 65 с.
4. Государство и право; журнал издается под руководством Отделения общественных наук РАН; гл.редактор – И.А. Иконицкая, №2 – 2005г. – 36с. (административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс)
5. Гудошников, Л.М. Административное право зарубежных стран: учеб. пособие / Л.М. Гудошников, А.А.Жданов и др.; под ред. А.Н.Козырина. - М.:СПАРК, 1996. - 229 с.
6. Ефремов, Л. В. Порядок судебного разрешения налоговых споров в США / Л.В. Ефремов // Вестн. ВАС. – 1998. – № 2. – С. 161.
7. Закон и право; журнал, зарегистрированный Комитетом Российской Федерации по печати; гл.редактор - Н.Д. Эриашвили, №1 – 2004г. – 73с. (особенности административно-юстиционного спора)
8. Закон и право; журнал, зарегистрированный Комитетом Российской Федерации по печати; Свидетельство о регистрации № 015203; Издательство «ЮНИТИ-ДАНА»; гл.редактор - Н.Д. Эриашвили, №10 – 2005г. – 47с. (административное судопроизводство и административный процесс)
9. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изм. и доп., принятыми на респ. референдумах 24 нояб.1996г. и 17 окт. 2004 г.) – 6-е изд., стер. – Минск: Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь, 2010. – 64 с.
10. Кузьмина, Г.А. Административная ответственность: учеб. пособие / Г.А. Кузьмина, П.А. Калинина. – М., 2000. – с.254.
11. Николаева, Л.А. Административная юстиция и административное судопроизводство: монография / Л.А. Николаева Л.А.. – Санкт-Петербург: Юридический центр пресс, 2004. – 330 с.
12. О мерах по совершенствованию деятельности общих судов Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 10 октября 2011 г., N 454 // Консультант Плюс: Беларусь [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ.Беларусь. – Минск, 2002. – Дата доступа: 20.10.2012.
13. О судоустройстве и статусе судей: Кодекс Респ. Беларусь, 29 июня 2006 г., № 139-З в ред. Закона от 13 июля 2012 г. // Консультант Плюс: Беларусь [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Национальный правовой Интернет-портал Респ. Беларусь. – Минск, 2002. – Дата доступа: 20.10.2012.
14. Послание Президента белорусскому народу и Национальному собранию [Электронный ресурс] / Официальный интернет-портал Президента Респ. Беларусь. – Пресс-служба Президента Респ. Беларусь, 2001. – Режим доступа: http://www.president.gov.by/press129510.html. – Дата доступа: 25.10.2012.
15. Право и политика; издатель «NOTA BENE» MEDIA TRADE Co.; гл.редактор – В.И. Даниленко, №1 – 2004г. – 75с. (место административной юстиции в правовой материи)
16. Ременев, В.И. Право жалобы и административная юстиция в СССР / В.И. Ременев // Советское государство и право. – 1986. – № 6. – С. 30-31.
17. Ренов, Э.Н. Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях: комментарий законодательства / под общ. ред. проф. Э.Н.Ренова. - М.: Норма, 2003. - 296 с.
18. Россинский, Б.В. Административное право: учеб. пособие / Б.В.Россинчкий. – М., 2001. – с. 275.
19. Рябцев, Л.М. Административное право: учеб. пособие / Л. М. Рябцев. – Минск: Книжный дом, 2007. – 318 с.
20. Салищева, Н.Г.; Хаманева, Н.Ю. Административная юстиция, административное судопроизводство / Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева // Государство и право. – 2002. – № 1. – С. 56.
21. Соколов, И.А. Административная юстиция: материальные и процессуальные аспекты / И.А.Соколов. – Москва, 2009 – 24 с.
22. Соловьева, А.К. Концепция административной юстиции: материально-правовой аспект / А.К. Соловьева // Изв. вузов. Правоведение. – 1998. – № 4. – С. 241.
23. Сорокин, В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право: учеб. пособие / В.Д. Сорокин. – СПб.: Изд-во Юридического института, 2002. – 474 с.
24. Спиркин, А.Г. Философия: учеб. пособие / А.Г. Спиркин. – М.: Гардарики, 2000. – 816 с.
25. Старилов, Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы / Ю.Н. Старилов. – М.: Изд-во Норма, 2001. – 304 с.
26. Старилов, Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории / Ю.Н. Старилов – Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1998. – 186 с.
27. Старилов, Ю.Н. Административная юстиция / Ю.Н. Старилов. – М. : Норма : Изд. дом «Инфа-М», 2001. – 292 с.
28. Тихомиров, Ю.А. Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.:Городец, 2004. – 697 с.
29. Тихомиров, Ю.А. О концепции развития административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров // Государство и право. – 1998. - N 1. - С. 34.
30. Устюжанина, Е.А. Современная административная юстиция в Великобритании: монография / Е.А. Устюжанина. – М., 2012. – 26 с.
31. Ходосовский, В. Судебная система по принципу специализации / В. Ходосовский // Белорус. рынок. - 2005. - N 10. - С. 32.
32. Храпанюк, В.Н. Теория государства и права: хрестоматия / В.Н. Храпанюк. – М., 1998. – 937 с.