Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Тема 12: «Ефективність державного управління»
12.1. Загальна соціальна ефективність державного управління.
12.2. Ефективність організації і функціонування суб’єктів державного управління.
12.3. Ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб.
12.4. Економічна оцінка ефективності функціонування органу державної влади.
Загальна соціальна ефективність державного управління
Проблема ефективності стосується усіх сфер, видів, форм, методів організації життєзабезпечення людини. Найбільшою мірою це властиве управлінню як діяльності, що здійснюється людьми, стосовно людей та виключно в інтересах людей. Від ступеня ефективності цієї діяльності безпосередньо залежить добробут людини. Врешті-решт йдеться про ефективність суспільної системи .
Суспільству, самій державі необхідні повні й достовірні знання того, яку користь дають витрати на управління, у чому полягають об'єктивізація управління, глибина і дієвість його впливу на керовані процеси.
У державному управлінні під час оцінювання його результативності та ефективності повинні, як мінімум, порівнюватись:
— цілі, які практично реалізуються в ньому, з цілями, які об'єктивно детерміновані суспільними запитами;
цілі, які реалізовані в управлінських процесах, з результатами, одержаними внаслідок об'єктивізації державного управління (рішень і дій його управлінських компонентів);
— об'єктивні результати управління із суспільними потребами та інтересами;
— суспільні витрати, які пішли на державне управління, з об'єктивними результатами, одержаними внаслідок управління;
— можливості, закладені в управлінському потенціалі, зі ступенем їх реального використання.
Виходячи з найбільш поширеного трактування поняття ефективності, ефективність управління — це результат, зіставлений із затратами на його досягнення (вони включають не лише прямі витрати на систему управління, а й витрати на реалізацію управлінських рішень). Проте це міркування не дає змоги кількісно визначити соціальні наслідки як результат досягнення мети управління. Визначити результат управління й оцінити зумовлений ним ефект дуже складно. Тому насамперед потрібно виділити критерії, на основі яких можна було б виміряти об'єктивізацію управління (наближення суб'єктивності управління до об'єктивних тенденцій, закономірностей, форм суспільної життєдіяльності) і висловити з цього приводу достовірні й обґрунтовані судження.
Критерії ефективності становлять собою ознаки, сторони, прояви управління, аналізуючи які можна визначати рівень і якість управління, його відповідність потребам та інтересам суспільства.
З огляду на соціальну спрямованість цілей державного управління визначальною для його оцінки є соціальна ефективність.
Соціальна ефективність державного управління розкриває результати функціонування системи, тобто сукупності суб'єкта і керованих об'єктів державного управління, має комплексний характер.
Беручи до уваги зазначене, розрізняють три основних поняття ефективності державного управління:
— загальну соціальну ефективність державного управління;
ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління;
— ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб.
Критерії загальної соціальної ефективності державного управління — це ті, які дають можливість бачити і, бажано, вимірювати досягнутий через державне управління рівень задоволення назрілих потреб, інтересів і цілей суспільства, окремої соціальної групи, конкретної особи. На їх основі можна визначити найголовніше: зв'язок державного управління і суспільства та готовність першого до забезпечення динаміки і гармонійності другого. З погляду раціональності й ефективності державного управління важливо, щоб задоволення потреб і вирішення породжених ними проблем проходило стійко, надійно і безповоротно, з належною повнотою і в належний час, при оптимальному використанні суспільних ресурсів.
Критерії загальної соціальної ефективності покликані спрямовувати державне управління на потреби і проблеми суспільства та характеризувати управлінський рівень їх вирішення. Вони логічно мають включати не тільки результати суспільного виробництва, а й соціальні наслідки їх споживання, не тільки економічні, а й соціальні, духовно-ідеологічні, психологічні, політичні, історичні, екологічні, демографічні явища, тобто весь спектр явищ, відносин і процесів, необхідних для нормальної життєдіяльності людини.
До критеріїв загальної соціальної ефективності державного управління можна віднести:
— рівень продуктивності праці, співвіднесений зі світовими параметрами за її відповідними видами;
— темпи і масштаби приросту національного багатства;
— рівень життя населення порівняно зі стандартами розвинутих країн;
— впорядкованість, безпеку, сталість та надійність суспільних відносин, їх відтворення з наростаючим позитивним результатом .
Наведені узагальнюючі критерії загальної соціальної ефективності державного управління диференціюються за сферами суспільної життєдіяльності.
В умовах демократизації державного управління та зростання активності самоуправління керованих об'єктів державно-управлінської системи її ефективність визначається переважно оптимальністю меж втручання держави у функціонування сфер суспільної життєдіяльності. Своєрідним шляхом визначення меж застосування важелів державного управління розглядають поняття "безпеки" як безпеки нації, суспільства та окремого індивіда . Відповідно до такого критерію ефективності державного управління як усунення зовнішніх загроз національній безпеці держава покликана забезпечити: гарантії державного суверенітету України та її територіальної цілісності; усунення територіальних претензій з боку інших держав; запобігання спробам втручання у внутрішні справи України з боку інших держав; усунення воєнно-політичної нестабільності, регіональних та локальних війн(конфліктів) у різних регіонах світу, насамперед поблизу кордонів України.
Крім того, зусиллями держави повинні забезпечуватися: економічна безпека, внутрішньополітична безпека, соціальна безпека громадян. Перелік загроз національній безпеці у цих сферах визначається Законом України "Про основи національної безпеки України" від 19 червня 2003 р. У внутрішньополітичній сфері такими загрозами визначено: порушення з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування Конституції і законів України, прав і свобод людини і громадянина, в тому числі при проведенні виборчих кампаній; недостатня ефективність контролю за дотриманням вимог Конституції і виконанням законів України; можливість виникнення конфліктів у сфері міжетнічних і міжконфесійних відносин, радикалізації та виявів екстремізму в діяльності деяких об'єднань національних меншин та релігійних громад; загроза виявів сепаратизму в окремих регіонах України; структурна та функціональна незбалансованість політичної системи суспільства, нездатність окремих її ланок до оперативного реагування на загрози національній безпеці.
У сфері економічної безпеки до загроз належать: істотне скорочення внутрішнього валового продукту; зниження інвестиційної та інноваційної активності і науково-технічного та технологічного потенціалів, скорочення досліджень за стратегічно важливими напрямами інноваційного розвитку; ослаблення системи державного регулювання і контролю у сфері економіки; нестабільність у правовому регулюванні відносин у сфері економіки, зокрема фінансової політики держави; відсутність ефективної програми запобігання фінансовим кризам; зростання кредитних ризиків; критичний стан основних виробничих фондів у провідних галузях промисловості, агропромисловому комплексі, системах життєзабезпечення; загострення проблеми підтримання у належному технічному стані ядерних об'єктів на території України; недостатні темпи відтворювальних процесів та подолання структурної деформації в економіці; критична залежність національної економіки від кон'юнктури зовнішніх ринків, низькі темпи розширення внутрішнього ринку; нераціональна структура експорту з переважно сировинним характером та низькою часткою продукції з високою часткою доданої вартості; велика боргова залежність держави, критичні обсяги державних зовнішнього і внутрішнього боргів; небезпечне для економічної незалежності України зростання частки іноземного капіталу у стратегічних галузях економіки; неефективність антимонопольної політики та механізмів державного регулювання природних монополій, що ускладнює створення конкурентного середовища в економіці; критичний стан з продовольчим забезпеченням населення; неефективність використання паливно-енергетичних ресурсів, недостатні темпи диверсифікації джерел їх постачання та відсутність активної політики енергозбереження, що створює загрозу енергетичній безпеці держави; "тінізація" національної економіки; переважання в діяльності управлінських структур особистих, корпоративних, регіональних інтересів над загальнонаціональними.
У сфері соціальної безпеки найважливішими загрозами є: невідповідність програм реформування економіки країни і результатів їх здійснення визначеним соціальним пріоритетам; неефективність державної політики щодо підвищення трудових доходів громадян, подолання бідності та збалансування продуктивної зайнятості працездатного населення; криза системи охорони здоров'я і соціального захисту населення і, як наслідок, небезпечне погіршення стану здоров'я населення; поширення наркоманії, алкоголізму, соціальних хвороб; загострення демографічної кризи; зниження можливостей здобуття якісної освіти представниками незаможних прошарків суспільства; вияви моральної та духовної деградації суспільства; зростання дитячої та підліткової бездоглядності і безпритульності.
Нейтралізація і ліквідація наведеного переліку загроз національній безпеці можливі за умови забезпечення належного рівня ефективності державного управління, до найважливіших критеріїв оцінки якої перші й належать.
Для оцінки ефективності державного управління в країнах світу Світовим банком використовуються такі критерії:
— врахування думки населення і підзвітність державних органів. Ці показники дають змогу оцінити, наскільки громадяни країни мають можливість обирати уряд, а також оцінити такі аспекти життя суспільства, як свобода слова, свобода об'єднань, наявність вільних ЗМІ;
— політична стабільність і відсутність насилля. Цей критерій дає змогу оцінити наявні міркування щодо імовірності дестабілізації і відсторонення уряду неконституційними методами чи із застосуванням насилля, в тому числі тероризму;
— ефективність роботи уряду. По суті, це передбачає оцінку якості державних послуг, якості роботи державних службовців, рівня незалежності державних службовців від політичного тиску, якості розробки і реалізації політики, надійності відданості уряду заявленій політиці;
— якість законодавства. Дає змогу оцінити спроможність уряду формувати і реалізовувати раціональну політику і правові акти, які допускають розвиток приватного сектору і сприяють його розвитку;
— верховенство закону. Врахування цього критерію означає оцінку ступеня впевненості різних суб'єктів у встановлених суспільством нормах, а також дотримання ними цих норм, зокрема ефективності примусового виконання договорів, роботи міліції, судів, рівня злочинності і поширення насилля;
— боротьба з корупцією. Цей критерій вимагає оцінки ступеня поширеності використання державної влади з корисною метою, включаючи дрібні і великі форми корупції, а також ступеня "врахування" державою інтересів еліти і приватних підприємців.
Оцінювання ефективності державного управління за наведеними критеріями здійснюється Світовим банком на основі використання великих обсягів інформації, що одержується зі значної кількості різноманітних її джерел з метою здійснення порівняльного аналізу в розрізі різних країн.
Врахування зазначених підходів важливе для об'єктивної оцінки ефективності державного управління в нашій країні і вироблення підходів щодо її підвищення.
Ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління
Загальна соціальна ефективність державного управління досягається зусиллям двох складових компонентів системи: держави у вигляді її органів та посадових осіб і суспільства, його керованих об'єктів і самоуправлінських структур. Ця ефективність має сукупний характер і не дає чіткого уявлення про внесок до неї кожного з названих компонентів.
Оцінку стану організації і функціонування самої держави як суб'єкта управління суспільними процесами виражає ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління. Для цього служить група критеріїв спеціальної соціальної ефективності державного управління, які розкривають і характеризують якість (рівень) всієї сукупності органів державної влади і місцевого самоврядування в єдності їх цілеполягання, організації і функціонування. Які проблеми вирішують керуючі компоненти, яким чином, які витрачають суспільні ресурси — ось питання, на які покликані дати відповідь ці критерії. Таких критеріїв можна виділити п'ять.
Перш за все це цілеорієнтованість організації і функціонування державно-управлінської системи, її великих підсистем та інших організаційних структур, що визначається через ступінь відповідності їх управлінських впливів цілям, які об'єктивно випливають з їх місця і ролі в суспільстві.
Цілеорієнтованість організації і функціонування керуючих систем (підсистем) визначаються шляхом вивчення й оцінювання їх організаційної нормативної та іншої діяльності з погляду її відповідності цільовій спрямованості, встановленій для них. Це дає змогу виключати дублювання, паралелізм як у діяльності самих органів державної влади, так і в розподілі повноважень між ними та органами місцевого самоврядування, а також виявляти ділянки суспільної життєдіяльності, що залишилися поза необхідними управлінськими впливами.
Аналіз цілеорієнтованості керуючих компонентів передбачає:
— виявлення об'єктивно зумовлених і суспільно актуальних цілей та їх розгляд у розвитку з урахуванням суспільних потреб та інтересів;
— встановлення виміру цілей за конкретними результатами, тобто за характером і повнотою їх втілення в управлінських рішеннях і діях.
Другим критерієм спеціальної соціальної ефективності є витрати часу на вирішення управлінських питань і здійснення управлінських операцій. Це час, який витрачається на внутрішню управлінську діяльність, тобто на обробку і проходження управлінської інформації від "входу" до "виходу" в державно-управлінській системі в цілому (в державному апараті), відповідних підсистемах, організаційних структурах і об'єктах управління, тобто до отримання наперед визначеного прогнозованого (у процесі реалізації управлінського рішення може бути здійснено коригування кількісних показників цілі) результату.
Досягнення визначених цілей з урахуванням найменших затрат часу, а також матеріальних, людських, фінансових ресурсів суттєво залежить від швидкості й адекватності реакції суб'єкта управління на об'єкт управління.
Як третій критерій спеціальної соціальної ефективності державного управління можна назвати стиль функціонування державно-управлінської системи, її підсистем та інших організаційних структур. У цьому випадку йдеться про реальну практику управлінської поведінки конкретних посадових осіб, прийоми, методи, способи функціонування органів влади, їх посадових осіб, при цьому слід зважати на зміст їх діяльності, роль та вплив. Ефективність управління значною мірою залежить від вибору обґрунтованого, найбільш раціонального, стосовно характеру завдань, стилю функціонування державно - управлінської системи.
Четвертий критерій спеціальної соціальної ефективності державного управління відображає складність організації суб'єкта державного управління, його підсистем і ланок. Складність тієї чи іншої організаційної структури безпосередньо впливає на її внутрішню життєдіяльність (реалізацію внутрішніх функцій) і формування управлінських дій (здійснення зовнішніх функцій).
Важливе соціальне значення має п'ятий критерій, який відображає загальні (сукупні) — економічні, соціальні, технічні, кадрові та ін. — витрати на утримання і забезпечення функціонування державно-управлінської системи, її підсистем та інших організаційних структур. При їх аналізі й оцінюванні слід враховувати взаємозалежність між вартістю управління і соціальними результатами діяльності керованих об'єктів.
Взяті у взаємозв'язку критерії "цілі — час — стиль — складність — затрати" і розглянуті під кутом зору змісту і сили зумовлених ними управлінських дій, здатні досить повно характеризувати організацію і функціонування держави як суб'єкта управління суспільними процесами.
Ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб
В оцінці ефективності державного управління важлива роль належить критеріям конкретної соціальної ефективності діяльності кожного управлінського органу ( органу державної влади чи органу місцевого самоврядування) і посадової особи, кожного одиничного управлінського рішення, дії, виливу. Ці критерії необхідні тому, що загальна і соціальна ефективність державного управління є наслідком конкретної соціальної ефективності окремих управлінських зусиль.
Кожен орган державної влади чи орган місцевого самоврядування володіє своєю компетенцією, яка характеризує цілі, зміст, можливості та межі його діяльності, а в ньому кожна посада державного службовця — своїми кваліфікаційними ознаками, що відображають її роль і участь у реалізації компетенції відповідного органу. Це нормативна модель управлінської діяльності, яку можна розглядати як засіб впорядкування, раціоналізації і забезпечення ефективності управління. Тому ступінь відповідності напрямів, змісту і результатів управлінської діяльності органів і посадових осіб тим її параметрам, які відображені у правовому статусі органу й окремої посади, є вихідним критерієм конкретної соціальної ефективності.
Другий критерій конкретної соціальної ефективності виражається в законності рішень і дій органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб. Дотримання законності надає державному управлінню певної цілеспрямованості і впорядкованості. Будь-які порушення принципів законності, чим би вони не пояснювались і не виправдовувалися з погляду суспільства і самого державного управління, не можуть визнаватись ефективними.
Третім критерієм конкретної соціальної ефективності державного управління є реальність управлінських впливів. Вибір критерію зумовлений тим, що діяльність управлінських органів і посадових осіб, знаходячи зовнішній прояв у правових і організаційних формах, має забезпечувати цілеорієнтацію, організацію і нормативне регулювання керованими об'єктами.
Державне управління через діяльність своїх управлінських компонентів зобов'язане представляти і забезпечувати в реалізації корінні й комплексні потреби, інтереси і цілі життя людей. Тим самим зміст будь-яких управлінських актів (рішень, вчинків, дій і т. д.) з погляду відображення в них запитів і потреб людей, спрямованості на їх добробут і розвиток може виступати четвертим критерієм конкретної соціальної ефективності державного управління.
З указаним критерієм безпосередньо пов'язаний наступний, п'ятий, який полягає в характері й обсязі взаємозв'язків відповідних органів державної влади чи органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з громадянами, їх об'єднаннями і колективами. Цей критерій показує рівень демократизму управлінської діяльності.
Шостим критерієм конкретної соціальної ефективності державного управління є міра забезпечення в рішеннях і діях органу і його посадових осіб престижу держави як похідної іміджу влади. Перетворюючись на відкритий для суспільного контролю інститут, зазначає С. Серьогін, окрім іншого, влада повинна піклуватися й про те, як до державного службовця ставляться люди, яке враження він справляє у суспільстві і як це враження має бути скориговано .
Правдивість і доцільність управлінської інформації, яка видається органами та їх посадовими особами, — сьомий критерій конкретної соціальної ефективності державного управління. Інтереси суспільства вимагають, щоб за будь-яких умов, навіть найнесприятливіших для управлінського органу або посадової особи, в систему державного управління надходила тільки достовірна, об'єктивна інформація.
Восьмим критерієм конкретної соціальної ефективності державного управління є моральний, який полягає в морально - ідеологічному впливі управлінської діяльності на "зовнішнє" середовище, на людей, з якими управлінські органи і посадові особи стикаються, взаємодіють, спільно вирішують різні проблеми.
Влада й управління генеруються і функціонують у моральному середовищі, і саме мораль формує норму в політико-управлінських відносинах. Коли виникає ситуація виходу за межі цієї норми, вказує В. Козаков, моральні виміри відкидаються і встановлюється ситуація "вседозволеності", що призводить до порушення стабільності в суспільстві, розвитку різноманітних антисуспільних явищ, таких як, наприклад, корупція . Вплив моральних норм на регулювання державно-управлінської діяльності можна простежити в такому: ненасильницькому, непов'язаному з людськими жертвами розв'язанні суспільних конфліктів; орієнтації на законні, мирні засоби вирішення суспільних суперечностей в інтересах якомога більшої частини населення; недопущенні, попередженні ситуацій напруженості між діями влади і моральними настановами, тим більше їх вирішенні у площині "або політика, або мораль"; відповідальності влади в особі її представників за свої дії та їх наслідки, що вимагає не лише професійної компетентності, але й розвиненої моральної свідомості, гуманності, відчуття справедливості й співпереживання; відкритості та прозорості рішень органів влади й управління, їх гласності й підконтрольності з боку суспільства .
До критеріїв ефективності функціонування органів виконавчої влади також належить якість надання адміністративних послуг. У свою чергу критеріями оцінки якості надання адміністративної послуги є показники, які визначають рівень задоволення потреб та інтересів одержувача, професійність діяльності адміністративних органів. Такими критеріями визначено :
— результативність, яка передбачає спрямованість діяльності адміністративного органу на позитивне вирішення справи. Законна, обґрунтована та своєчасна відмова у наданні послуги не є підставою для негативної оцінки якості надання послуги;
— своєчасність. Своєчасність надання адміністративної послуги передбачає дотримання встановленого законом терміну надання адміністративної послуги з орієнтацією на якнайшвидше вирішення справи. Критерій своєчасності в окремих випадках вимагає від адміністративного органу врахування особливостей конкретної справи;
— доступність, що передбачає фактичну можливість особи звернутися за отриманням адміністративної послуги. Доступність включає: наявність достатньої (повної) та коректної інформації про адміністративний орган; різноманітність джерел такої інформації, у тому числі ефективність спілкування телефоном; територіальну наближеність адміністративного органу до одержувача; наявність громадського транспорту, вказівних знаків, під'їзних шляхів та місць паркування для приватного транспорту; можливість вільного (безперешкодного) доступу одержувача до приміщення адміністративного органу; наявність та доступність (у тому числі безоплатність) бланків та інших формулярів, необхідних для звернення за адміністративною послугою, можливість отримання таких бланків з офіційної веб-сторінки адміністративного органу тощо;
— зручність, яка передбачає врахування інтересів та потреб одержувача у процесі надання адміністративної послуги. Зручність включає: можливість вибору способу звернення за адміністративною послугою, у тому числі забезпечення можливості звернення поштою, електронною поштою тощо; впровадження принципу "єдиного вікна", коли одержувач звертається до адміністративного органу, який самостійно організовує подальше надання адміністративної послуги без участі одержувача; мінімізацію кількості інстанцій, залучених до надання адміністративної послуги; використання анкет та інших стандартизовано-допоміжних форм; зручність для одержувача режиму роботи адміністративного органу, його дотримання; відсутність черг та організованість особистого прийому громадян, використання механізмів попереднього запису, прозорої (нумерованої) черги тощо; зручний порядок оплати адміністративної послуги (якщо послуга платна); визначена у фіксованому розмірі та відома наперед плата, яка, за можливістю, має прийматися безпосередньо у приміщенні адміністративного органу;
— відкритість. Відкритість — це наявність та доступність інформації, необхідної для отримання адміністративної послуги про: процедуру надання адміністративної послуги; перелік документів, які потрібно подати для отримання послуги, зі зразками їх заповнення; розмір та порядок оплати адміністративної послуги; посадових осіб, відповідальних за надання адміністративної послуги. Відкритість включає: наявність та якість довідкових ресурсів (інформаційних щитів, офіційної веб-сторінки адміністративного органу тощо); можливість отримання інформації телефоном та в електронній формі; можливість отримання консультативної допомоги;
— повага до одержувача. Повага до особи передбачає ввічливе (шанобливе) ставлення до особи, її честі та гідності. Критерій поваги до особи також включає: готовність працівників адміністративного органу допомогти одержувачу в оформленні звернення тощо; дотримання принципу рівності громадян; наявність побутових зручностей в адміністративному органі (місць для сидіння тощо);
— професійність, яка передбачає наявність належного рівня кваліфікації працівників адміністративного органу. Професійність визначається продемонстрованим рівнем знань та дотриманням процедури надання адміністративної послуги, конкретністю та обґрунтованістю вимог, що ставляться до одержувача.
Основними ознаками ефективності державного управління у сфері надання послуг є: орієнтація на споживача; провідна роль керівників; заінтересованість службовців у досягненні результату; процесний підхід; системний підхід; прийняття обґрунтованих рішень.
Ефективність діяльності органів виконавчої влади значною мірою зумовлюється рівнем організації державного управління.
В основу організації державного управління у сфері надання послуг покладені принципи верховенства права, підзвітності органів виконавчої влади, консенсусу, прозорості та ефективності прийняття ними рішень. При цьому забезпечується задоволення інтересів усіх учасників прийняття управлінських рішень та протидія виявам корупції.
З метою забезпечення належної якості послуг в органах виконавчої влади запроваджується система управління якістю, яка введена в дію постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2006 р. № 614 як Програма запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади, що створена відповідно до міжнародних стандартів ISO серії 9000 і спрямована на забезпечення високої якості продукції, процесів, робіт та послуг.
За функціональним призначенням міжнародні стандарти ISO серії 9000 є універсальними. Вони застосовуються на всіх етапах виробництва продукції і надання послуг підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та виду їх діяльності.
Запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади відповідно до міжнародних стандартів ISO серії 9000 сприяє оптимізації процесів планування, розподілу ресурсів, а також визначенню додаткових підходів до об'єктивного оцінювання результатів їх діяльності.
У процесі інтеграції України до ЄС необхідно реформувати систему державного управління, а ефективним засобом для цього є запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади відповідно до вимог ДСТУ ISO 9001—2001.
Сумісність з управлінською системою як десятий критерій ефективності державних органів означає що останні, виступаючи елементами системи, повинні володіти властивостями взаємопристосування, взаємоадаптивності. У системі державного управління діяльність кожного державного органу повинна бути сумісною не тільки з управлінською системою, але і зі всіма її складовими підсистемами та елементами державних органів. Врахування критерію сумісності вкрай важливе для формування ефективної функціональної і організаційної структури державного управління та забезпечення стабільного функціонування державних органів. Сумісність державних органів встановлюється в процесі функціонального обстеження, коли визначається рівень закріпленості завдань державної політики у завданнях і функціях органів державного управління та досягається на основі розробки стратегій розвитку державних органів.
Системне використання названих критеріїв дає змогу всесторонньо оцінити управлінську діяльність державних органів і посадових осіб.
Враховуючи, що сфера організаційної поведінки виокремлює три рівні аналізу — індивідуальний, груповий і організаційний, які збігаються з трьома рівнями управлінської відповідальності, ефективність державного органу доцільно також розглядати з огляду на такі її види, як індивідуальна, групова, організаційна.
Індивідуальна ефективність знаходиться на базовому рівні організації і відображає рівень виконання завдань конкретними працівниками організації. Завдання, що підлягають виконанню, виступають частиною робочого процесу або посадових обов'язків у державному органі. В основу оцінки індивідуальної ефективності доцільно покласти оціночні показники — критерії ефективності діяльності, які служили б підставою для матеріального стимулювання, просування службовими сходами та використання інших стимулів, що діють у державному органі.
Групова ефективність може розглядатись у двох ракурсах. У деяких випадках групова ефективність є простою сумою внесків всіх членів групи. Вона має місце за умови слабкого взаємозв'язку між окремими працівниками в процесі їх діяльності та можливості виокремлення результатів їх роботи. В інших випадках ефективність — це дещо більше, ніж сума окремих внесків, внаслідок спільних дій і узгодженого з іншими внеску кожного з учасників колективної діяльності. Тобто ефективність виступає наслідком реалізації принципу синергізму.
Організаційна ефективність включає індивідуальну і групову ефективність, однак перевищує їх суму . За рахунок синергічних ефектів державні установи й організації здатні досягати вищих показників, ніж сума їх складових.
Між трьома видами ефективності наявний тісний взаємозв'язок і взаємозалежність: групова ефективність залежить від індивідуальної, а організаційна ефективність — від групової. Співвідношення між видами ефективності залежить від типів державних органів; характеру завдань і цілей, що ними реалізуються; технологій, які застосовуються.
Рівень ефективності кожного виду залежить від багатьох факторів, які можна розглядати як джерела підвищення ефективності. До факторів індивідуальної ефективності належать: знання, вміння, здібності, ставлення до праці, мотивація, моральність, стрес, відповідальність, ініціативність. Саме індивідуальні відмінності працівників за цими якостями зумовлюють різницю в показниках їх діяльності. Групова ефективність визначається такими факторами: взаємодія; розподіл обов'язків і повноважень; лідерство; владні відносини, норми поведінки; ролі; статус; структура. Визначальними факторами організаційної ефективності є зовнішні умови, обрана стратегія, технології, що використовуються, організаційна структура, організаційна культура, процеси.
Рівень індивідуальної, групової, організаційної ефективності в державному органі досягається шляхом забезпечення належної координації діяльності окремих працівників, структурних підрозділів, робочих груп, організації в цілому в процесі здійснення таких управлінських функцій: планування, організація, керівництво і контроль.
Оцінку державному управлінню дають різні суспільні інститути: громадяни, сім'я, трудові колективи, громадські об'єднання, державні структури. Є і певні процедури, відповідно до яких така аналітична діяльність здійснюється і приводить до тих чи інших наслідків. Багато інформації містять звіти органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб. Великі можливості аналізу й оцінки ефективності державного управління містяться в масових обговореннях і голосуваннях (референдумах) з різних питань життя країни, її регіонів, територіальних громад і трудових колективів.
Також важливим засобом аналізу й оцінки ефективності державного управління завжди виступає громадська думка, практично проходить зіставлення, порівняння рівня і результатів управління з потребами й інтересами, ідеалами й очікуваннями людей.
Багатогранну аналітичну й оцінну роботу стосовно державного управління здатні здійснювати засоби масової інформації (телебачення, радіо, преса). Важлива об'єктивність (незалежність) їх погляду, позиції, аналізу й оцінки.
Важливе місце серед каналів аналізу й оцінки державного управління належить зверненням громадян. Структура і зміст, предмет і адресність звернень дуже точно відображають життя людей. Якщо кожне звернення несе інформацію про конкретний інтерес, порушення прав, факт, подію, то система звернень дає картину глибоких взаємозв'язків і процесів, виявляє механізми і їх відтворення.
На шляху розв'язання цих проблем можна:
1) активніше використовувати самі звернення громадян і роботу з ними для виявлення недоліків, упущень, слабких місць в управлінні і, відповідно, їх усунення;
2) повніше аналізувати потоки однотипових, які збігаються за предметом і змістом, звернень громадян з тим, щоб своєчасно вживати управлінські заходи з недопущення зростання негативних проявів і процесів;
3) управлінським органам ширше вступати через звернення в прямий діалог з громадянами.
Наукова думка пропонує чимало критеріїв соціальної ефективності державного управління і процедур їх застосування. Важливо, щоб суспільство, люди та їх інститути знали ці критерії і хотіли ними практично користуватись.
Економічна оцінка ефективності функціонування органу державної влади
Діяльність органу влади може оцінюватися також у двох аспектах, а саме: оцінки досягнення цілей функціонування органу та оцінки ефективності діяльності органу.
Треба зазначити, що оцінка досягнення цілей діяльності органу державної влади різними суб'єктами здійснюється з різних позицій.
Громадянина цікавлять досягнуті результати цієї діяльності як для усвідомлення правильності обраного курсу соціального та економічного розвитку, так і для прийняття особистого рішення в період виборів.
Законодавця мають цікавити передусім можливі наслідки цієї діяльності, а також, з прагматичного погляду — результати та обсяг діяльності для виділення коштів з бюджету.
Державного службовця — характер діяльності для досягнення цілей, що поставлені перед органом. Останній вимушений визначати стандарти, норми та питомі витрати щодо надання послуг, розробляти та вдосконалювати організаційні, технологічні, процедурні та технічні проблеми, розробляти та відстежувати систему оцінки адекватності отриманих результатів тощо. Тим самим окремі випадки оцінки діяльності органу державної влади замінюються систематичним контролем за ефективністю його діяльності.
Основне ж призначення органів державної влади полягає у створенні та підтриманні умов для забезпечення високого рівня добробуту населення, охорони здоров'я, освіти, особистої безпеки та безпеки навколишнього середовища тощо. Тому ефективність їх діяльності необхідно розглядати через показники життєдіяльності та життєзабезпечення людини, тобто через основні цілі громадян — суспільний добробут .
Об'єктом аналізу є результат діяльності органу управління. Останній є тільки організаційною структурою, що забезпечує отримання необхідного результату діяльності.
При цьому доцільно оцінювати ефективність діяльності органу на всіх стадіях:
— при формуванні пропозицій щодо цілей державної політики та їх реалізації;
— при правовому їх закріпленні або затвердженні;
— на етапах визначення необхідних та достатніх ресурсів;
— при наданні послуг або виробництві товарів з метою реалізації визначених цілей;
— при оцінюванні досягнення визначених цілей.
Фактично ефективність має оцінюватися протягом усього циклу "мета — випуск".
Враховуючи термінологію системного підходу, цей цикл має такий вигляд: визначення цілей та їх правове закріплення — формування ресурсно-витратної складової — трудовитрати — процес досягнення необхідних результатів — оцінка досягнення кінцевих результатів.
На етапі визначення цілей діяльності органу державної влади чи місцевого самоврядування актуальною є оцінка його спрямованості та здатності забезпечити їх реалізацію. За наявності сумнівів, що можуть бути викликані недосконалістю організаційно-функціональної структури, кадрового забезпечення тощо, доцільно вирішувати питання про передання реалізації зазначених цілей іншим органам або створення окремого органу управління.
Цілі органу або його структурного підрозділу реалізуються шляхом здійснення певних функцій. Ефективність їх здійснення оцінюється завдяки використанню конкретних показників, зокрема: загальної мінімізації витрат, недопущення втрат, задоволення запитів громадян тощо. Тобто цими показниками фактично оцінюється практична діяльність державного органу. Треба зазначити, що чітке, пунктуальне, а точніше — діагностоване, визначення цілей значно збільшує кількість показників, відповідних різним характеристикам досягнення результату, в тому числі якісним. При цьому проблема якості постає рівнозначною з наданням послуг чи виробництвом товару.
Якість послуг, її забезпечення та підвищення потрібно розглядати в сукупності. Інший підхід може призвести до поліпшення окремих показників без достатнього аналізу можливих наслідків для якості надання послуг. Такі показники, як правило, віддзеркалюють лише збільшення обсягів роботи, що виконується, чи товарів. Тим самим вони не повною мірою відповідають оцінці задоволення потреб громадянина та суспільства і не можуть бути показниками ефективності діяльності органів державної влади. Тобто з цією метою необхідно застосовувати такі показники, які б оцінювали діяльність державних службовців саме щодо підвищення добробуту суспільства .
Аналіз ефективності діяльності органу державної влади має бути зосереджений, в основному, на наслідках діяльності, тому що кінцевою метою надання послуг і виробництва товарів є не самі послуги чи товари як такі, а їх спроможність задовольняти інтереси користувачів та платників податків. При цьому виникає проблема багатомірності цілей, що зумовлює і множину критеріїв їх досягнення.
Розглядаючи питання ефективності діяльності органів управління необхідно враховувати певний ступінь невизначеності поставленого завдання, що відображається як на самій діяльності органу, так і на характері оцінки ефективності. Цим зумовлюється ознака діагностичності мети (цілей), функцій та/ або завдання, що ставляться перед органом. Під нею необхідно розуміти, що мета, якій властива ознака діагностичності, має певний вимір, є методи та засоби виміру, а також незалежні структури, здатні здійснити цей вимір.
При цьому жорстко запрограмовані завдання мають низький ступінь невизначеності, добре підлягають унормуванню та стандартизації. Інша крайність полягає в тому, що завдання, які характеризуються високим ступенем невизначеності, можуть бути оцінені лише в загальних рисах. Між цими двома крайніми випадками є різні напівзапрограмовані завдання із середнім ступенем невизначеності. Ці категорії завдань вимагають застосування різних методів управління та контролю, а також різних типів оцінки.
Треба зазначити, що витрати й обсяги робіт не повною мірою є суспільно значущими показниками ефективності органів управління. Інтегрованими показниками ефективності їх функціонування, на думку Г. Хатрі та Д. Фіска, можуть бути оцінки заздалегідь підготовлених експертів та опитування громадян з приводу задоволення населення реалізацією цілей діяльності органу управління. За їх допомогою можна оцінити: ступінь виконання поставлених перед органом завдань; адекватність якості наданих послуг потребам громадян, їх готовність сплачувати ці послуги; задоволення громадян діяльністю даного органу тощо.
Система оцінок значною мірою залежить від наявних даних. На сучасному етапі на перший план виходять характеристики поставлених завдань, здатність керівництва та працівників органу державної влади забезпечити ефективне їх виконання тощо.
Підсумовуючи, можна констатувати: перше — особливу увагу при оцінюванні ефективності діяльності органу державної влади слід приділяти невизначеним завданням; друге — необхідно задавати чіткі діагностовані критерії оцінки досягнення мети.
Для систематичного та підсумкового контролю ефективності діяльності органу виконавчої влади, що певною мірою адекватна ефективності функціонування державної служби в цьому органі, найбільш логічним є такий порядок її оцінки.
1. Аналіз технологічних процедур розробки та затвердження програми діяльності органу державної влади з визначенням діагностованих цілей.
2. Аналіз бюджету органу з урахуванням таких вимог:
— статті бюджету органу державної влади мають відображати всі аспекти програми діяльності органу на певний період, шляхом застосування програмно-цільового методу організації діяльності органу;
— статті бюджету органу необхідно розглядати в аспекті послуг, що мають надаватися, роботи, що має бути виконана для надання цих послуг, а також послуг та/або ресурсів, які необхідні та достатні для забезпечення досягнення програмних цілей діяльності органу. Тому для оцінювання ефективності функціонування органу має слугувати діяльність, а не функція чи завдання;
— бюджет має бути сформований за допомогою показників діяльності, тобто роботи та ресурсного забезпечення діяльності;
— фінансово-економічне обґрунтування програми діяльності має спиратися на фактичні, розрахункові та прогностичні питомі витрати.
3. Експертиза функціональної та організаційної структури органу державної влади відповідно до цілей його функціонування.
4. Аналіз ресурсного, в тому числі інформаційного та кадрового забезпечення реалізації цілей діяльності органу державної влади.
5. Дослідження основних показників "випуску" (тобто надання послуг та забезпечення випуску товарів) у визначеній кількості, якості з дотриманням ефективності його виробництва. Останнє може бути забезпечено внутрішнім і зовнішнім контролем, здатним стимулювати поступове довготривале зростання ефективності в державному управлінні. При цьому на вказані заходи контролю також мають передбачатися певні витрати, що сприятиме, крім іншого, інформуванню громадськості про діяльність органу з надання певних послуг і виробництва товарів з метою забезпечення потреб і добробуту населення.
6. Проведення поточного контролю ефективності використання бюджетних коштів та ефективності діяльності державних службовців з досягнення визначених цілей органу державної влади.
7. Проведення громадського оцінювання діяльності органу шляхом залучення спеціально підготовлених експертів та опитування громадян з приводу задоволення населення діяльністю цього органу.
У розвинутих країнах набув поширення такий метод комплексної оцінки ефективності діяльності державних службовців, як управління за цілями. Цей метод заснований на оцінці досягнення службовцем цілей, накреслених на конкретний термін. Передбачає систематичне обговорення рівня досягнення цілей. Вимагає чіткого кількісного визначення цілей і термінів їхнього досягнення. Використання методу управління за цілями передбачає послідовне здійснення таких заходів:
— створення зрозумілих і добре сформульованих цілей роботи, яку необхідно виконати;
— розробку плану дій, у якому формулюються шляхи досягнення цілей;
— виконання плану дій;
— оцінку досягнутих результатів;
— коригування діяльності в разі потреби;
— формулювання нових цілей майбутньої діяльності.
На думку фахівців застосування такого методу оцінки може сприяти зміні механізму бюджетування державних органів і так званої результативної моделі бюджету, яка передбачала б прив'язку витрат до функцій, програм, послуг, видів діяльності та їх результатів, отриманих на основі оцінки діяльності відповідно до планів .
Головним завданням у забезпеченні та підвищенні ефективності державної служби є поєднання наукових і практичних знань різних наукових галузей: макроекономіки, мікроекономіки, державного управління, теорії організацій та управління персоналом. Потрібна не тільки виключно економічна модель "витрати — випуск" (мається на увазі не лише товарів, а й послуг, необхідних для забезпечення і підвищення добробуту населення) на макро- та мікрорівнях, а й раціональна юридична техніка формування та прийняття рішень за умов ринкової економіки, професійний кваліфікований персонал органів державної влади, сучасна державна служба, адекватна умовам демократичної, соціальної, правової держави.
Контрольні запитання
1.Які розрізняють три основних поняття ефективності державного управління?
2.Ефективність управління це?
3.Розкрийте поняття критеріїв загальної соціальної ефективності державного управління. і що до них можна віднести?
4.Назвіть головні загрози у сфері економічної та соціальної безпеки. і поясніть за яких умов їх можна ліквідувати?
5.Поясніть для чого служать група критеріїв спеціальної соціальної ефективності державного управління. і розкажіть про кожен з них?
6.Що є основними ознаками ефективності державного управління у сфері послуг?
7.В чому полягає основне призначення органів державної влади?
8.Метод комплексної оцінки ефективності діяльності державних службовців передбачає послідовне здійснення таких заходів як?
9.Що є головним завданням у забезпеченні та підвищенні ефективності державної служби?
10.В основу організації державного управління у сфері надання послуг покладенні такі принципи як?