Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Оглавление
Новосибирская область
Работа Счетной палаты в области и вопросы бюджетного права
Законотворчество в регионе
Свобода информации и конфликт на ГТРК "Новосибирск"Kravec.html - Free
Законотворчество и политика в Новосибирской области
(январь-август 1999 года)
Игорь Кравец
Работа Счетной палаты в области и вопросы бюджетного права
В январе 1999 года закончила работу в области комиссия Счетной палаты РФ, которая проверяла, как соблюдались в истекшем году требования целевого расходования бюджетных средств. Как заметил В.Киселев, заместитель главы администрации области, итоги оказались "скучными, несенсационными". Во многом потому, что в ходе работы серьезных нарушений бюджетной дисциплины обнаружено не было. Комиссия проверяла использование средств федерального бюджета за 1998 год по нескольким направлениям: по межбюджетным отношениям (трансферты и ссуды), по финансированию АПК и управления внутренних дел, по мероприятиям гражданской обороны и ликвидации ЧС. Привлекла внимание комиссии и работа федерального казначейства в области.
Общественное мнение в области, взбудораженное задержками зарплаты, пенсий, детских пособий, ожидало вскрытия злоупотреблений региональных властей в области расходования бюджетных средств. Однако, как оказалось, ожидания были напрасны. В отношении трансфертов, бюджетных ссуд и детских пособий вывод комиссии был прозаическим: не зафиксировано ни одного факта нецелевого расходования средств или задержек в осуществлении платежей со средствами федерального бюджета, как по областному бюджету, так и по бюджетам сельских районов (Мошковского, Коченевского) и города Бердска. Это означает, что все полученные средства направлялись только на финансирование защищенных статей бюджета - зарплату, социальные выплаты и т.п. Вместе с тем были выявлены подлинные причины социальной напряженности в регионе. По итогам 11 месяцев 1998 года (на момент проверки) федеральный бюджет недодал Новосибирской области 20,7 млн. рублей трансфертных платежей. Помимо этого в области существуют нерасчеты из федерального бюджета по выполненным работам оборонного заказа, а также недофинансирование федеральных бюджетных учреждений, действующих на территории области. Это привело к появлению выпадающих доходов консолидированного бюджета, сумма которых по оценке властей составила примерно 400-450 млн. рублей.
Положение с трансфертами на 1999 год ожидалось еще более сложным, так как федеральный центр в лице Министерства финансов и Правительства РФ, составляя проект федерального бюджета на 1999 год, не предусмот рел финансовую помощь для региона. Областной Совет депутатов, проявляя озабоченность финансовым положением области, принял специальное обращение от 24 декабря 1998 года в Государственную Думу и правитель ство по вопросу о межбюджетных отношениях 1. В обращении отмечалось, что Правительство РФ фактически отступило от правил Протокола от 30 июня 1998 года между администрацией области и Министерством финансов РФ о согласовании исходной базы доходов и расходов, в котором финансовая помощь (трансферт) области была определена в размере 1004,6 млн. рублей. Но во внесенном в Государственную Думу проекте федерального бюджета финансовая помощь для региона не значилась. Как отметил областной Совет, при невыполнении согласованных обязательств дефицит бюджета области составит более 20%, а с учетом кредиторской задолженности по зарплате, детским пособиям, внутреннему долгу превысит треть доходной части бюджета. В конце документа областной Совет обратился с просьбой к депутатам Государственной Думы включить в проект федерального бюджета на 1999 год размер финансовой помощи области, предусмотренной протоколом. В итоге бюджетных перипетий в консолиди рованный бюджет области была включена сумма трансфертов в 310 416 тыс. рублей.
Сокращение прогнозируемых доходов областного бюджета в 1999 году осложнило работу областной администра ции и областного Совета в ходе работы над его обсуждением и обусловило его принятие значительно позже федерального 28 апреля на XIV сессии законодательного органа области. Его справедливо назвали "бюджетом выживания", выполнить который будет очень сложно. Как отмечали многие депутаты, работа над бюджетом 1999 года осложнялась отсутствием минимальных социальных стандартов, от которых можно было бы отталкиваться. Их планируется установить к осени этого года и использовать в дальнейшем в качестве основы концепции закона о бюджете 2000 года. В соответствии с принятым бюджетом усредненная цифра бюджетного обеспечения одного жителя (около 1 500 рублей) области значительно ниже наиболее обеспеченных субъектов Федерации и даже ниже в среднем по региону Западной Сибири.
В период обсуждения областного бюджета обострились отношения между областной администрацией и мэром Новосибирска, которого упрекали в недостаточно эффективном использовании бюджетных средств города. В результате перераспределения доходов бюджета-99 между Новосибирском и областью областной центр потеряет в текущем году более 400 млн. рублей, что не может не сказаться на жизнеобеспечении города. Следствием этого в летний период стало сокращение числа загородных лагерей отдыха для детей (с 35 до 25) и увеличение стоимости путевки с 1,5 до 2,5 тыс. рублей. Больше месяца ушло на согласование сумм отчислений по отдельным налогам в городской бюджет. Наиболее проблематичным предметом спора между областью и городом стала среднегодовая доля Новосибирска от подоходного налога. В прошлом году, как отметил В.Толоконский, доля города от всего объема полученного подоходного налога составила 73%. В первом варианте проекта бюджета административному центру области оставили только 5%, при этом ничего не изменилось в расходах. В первом чтении проект уже содержал цифру 33%. И только в окончательном варианте проекта она достигла 49,4% во многом благодаря усердию мэрии и лично мэра Новосибирска 2. Достигнутый компромисс показал способность мэра отстаивать интересы большого города перед давлением областных властей. Открытый разрыв между руководителями областного и городского уровня в свете предстоящих в декабре выборов губернатора объективно никому не пошел бы на пользу. Резкое ухудшение финансового положения горожан вызвало бы только их негативную реакцию в ходе голосования, и действующий губернатор потерял бы значительную часть городского электората. К тому же мэр делал откровенные заявления в процессе обсуждения бюджета: если областная администрация не прислушается к требованиям и нуждам горожан, то он откажется исполнять ущербный для города бюджет. С другой стороны, мэру как одному из соперников действующего губернато ра на предстоящих выборах необходимо набирать политические очки, выходя на областной уровень управления. И бюджетный компромисс - хорошее средство для стартовых возможностей мэра.
Законотворчество в регионе
В Новосибирской области уже более полугода идет процесс институционализации необходимого для эффективной бюджетной политики органа. Вслед за тридцатью с лишним субъектами Российской Федерации область предусмотрела создание контрольно-счетной палаты. Закон Новосибирской области от 12 ноября 1998 г. "О контрольно-счетной палате Новосибирской области" был принят областным Советом еще в октябре, однако вступил в силу с 1 января 1999 года. Инициатива по созданию этого органа целиком принадлежит областной легислатуре в лице областного Совета, который его формирует и которому он подотчетен. При принятии закона определяющим фактором было стремление изменить порядок осуществления финансово го контроля в области, который признавался малоэффек тивным в немалой степени потому, что не было постоянно действующего органа финансового контроля. В областном Совете действует депутатская комиссия по контролю за использованием средств внебюджетных фондов, но ее явно недостаточно. Исполнение бюджета областной Совет контролирует "вдогонку", так как рассматривает подобные вопросы, когда бюджет исполнен за полгода или год. Расчет был на то, что контрольно-счетная палата будет работать совершенно иначе. Она должна будет оперативно вмешиваться в сферу исполнения бюджета, начиная со стадии формирования доходной и расходной его частей, а также постоянно отслеживать использование средств областной казны, регулярно отчитываясь о своих проверках перед депутатами. Контрольно-счетная палата будет действовать на правах юридического лица. Как заверил заместитель председателя областного Совета А.Иваненко, последний будет делать все возможное, чтобы палата была максимально независима как от законодательной, так и от исполнительной власти области3 . В компетенцию палаты входит финансовый контроль за использовани ем бюджетных и внебюджетных средств, рациональным и эффективным управлением государственной собственно стью областью. Состав палаты определен решением областного Совета в количестве 14 человек, но на 1999 год в бюджете было рекомендовано предусмотреть расходы, исходя из штатной численности в 9 человек. Это председатель, три аудитора, три инспектора, ведущий специалист -бухгалтер и ведущий специалист-референт. На должность заместителя председателя пока не предусмотрены расходы, хотя она и значится в законе. Для отбора кандидатов на должности председателя и трех аудиторов была создана конкурсная комиссия. Планировалось к концу июня на очередной сессии законодательного органа рассмотреть назначения в контрольно-счетную палату. Однако этим планам не суждено было сбыться. Обнаружился явный дефицит кандидатов на вакантные должности, поэтому формирование палаты было перенесено на осень.
В период с зимы по лето 1999 года состоялось несколько сессий законодательного органа, в ходе которых многие законы вносились и рассматривались в первом чтении. Только XVI сессия областного Совета депутатов, открывшаяся 26 мая, оказалась весьма результативной для многих законопроектов по социально-экономическим вопросам, было подвергнуто частичному обновлению и законодательство по административно-территориальному устройству области. Пакет принятых законопроектов включал Закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Новосибирской области "Об административно-террито риальном устройстве Новосибирской области"; Закон "Об обязательном медицинском страховании граждан в Новосибирской области"; Закон "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Новосибирской области"; Закон "О территориальном фонде обязательного медицинского страхования Новосибирской области"; Закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Новосибирской области "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности на территории Новосибирской области"; а также Закон "О внесении изменений в статью 69 Устава Новосибирской области". Все эти акты были подписаны главой администрации области 31 мая 1999 года.
Большой общественный резонанс в сфере областной финансово-экономической политики вызвал закон, изменивший введенный в действие еще в январе 1999 года Закон о едином налоге на вмененный доход. В области плательщиками единого налога на вмененный доход на середину года являются 2 300 предпринимателей и 338 организаций малого бизнеса. Поправки к закону увеличили число плательщиков единого налога (п.1 ст.3). Эти положения закона вступили в силу с 1 июля. Теперь к плательщикам единого налога, действующим на территории области, добавились организации и предприниматели, занимающиеся розничной торговлей, деятельностью по сбору металлолома, а также предприниматели, оказывающие юридические, аудиторские, бухгалтерские услуги, услуги по обучению и репетиторству, ремонтно-строи тельные услуги. По каждому виду деятельности закон предусмотрел расчет базовой доходности и ставки единого налога, которая составляет 20% базовой доходности. Введены также корректирующие коэффициенты, учитывающие ассортимент реализуемой продукции, используемую площадь и район города или области, где осуществляется предпринимательская деятельность. Этот налог заменил 68 действовавших прежде налогов и сборов, что само по себе уже улучшает налоговую ситуацию. Однако есть еще одно преимущество. Пользователи нового налога смогут оплачивать его одним платежным поручением в местное управление Федерального казначейства, которое само будет распределять суммы налога, уплаченного предпринимателями, в бюджеты разных уровней и внебюджетные фонды.
Изменения и дополнения в областной Закон "Об административно-территориальном устройстве Новосибирской области" были внесены в связи с принятием Федерального закона от 18 декабря 1997 г. "О наименованиях географиче ских объектов" 4. В сущности, федеральный закон перераспределил полномочия в области переименования географических объектов в пользу федеральных органов государственной власти, которые необходимо было закрепить в областном законодательстве. Раньше область как субъект Федерации имела право самостоятельно переименовывать районы, города, поселки городского типа, сельсоветы и сельские населенные пункты. Осуществление этого полномочия возлагалось на областной Совет депутатов (п.1 ст.16 Закона в прежней редакции).
Дополнения к закону об административно-территориаль ном устройстве области ввели новую редакцию статьи 16 Закона. Отныне присвоение наименования или переименование географических объектов: Новосибирской области, административного центра области - г.Новосибирска, осуществляется федеральными законами по представлению областного Совета депутатов в соответствии и порядке, определенном федеральным законодательством. В отношении других географических объектов: районов, городов, сельских населенных пунктов, поселков городского типа (рабочих, дачных, курортных) и других населенных пунктов области, - соответствующие действия осуществляются Правительством РФ по представлению областного Совета депутатов в соответствии и порядке, определенном федеральным законодательством. Согласно новой редакции статьи, областная легислатура сохранила право на наименование или переименование только муниципальных образований.
Важное значение для юридического сообщества области имело создание в мае 1999 года Союза юристов Новосибирской области. В этом союзе смогут объединиться судьи и прокуроры, преподаватели права и адвокаты, юрисконсульты и нотариусы. Подобного профессионального объединения до сих пор не существовало. Новая общественная организация вошла в Международное неправительствен ное объединение "Союз юристов Российской Федерации". Первым президентом союза избран начальник управления юстиции области Г.Жиганов. Союз юристов своими целями и задачами определяет содействие правовому реформированию общества; защиту прав и свобод граждан; участие в законотворчестве; правовое просвещение и воспитание и, в частности, создание бесплатных юридических консультаций.
Свобода информации и конфликт на ГТРК "Новосибирск"
Новосибирск встретил Новый 1999 год в ожидании последствий принятия правового акта, знаменательного для нового понимания конституционных границ свободы информации. Со стороны городских властей под благовидным предлогом борьбы за нравственность были предприняты шаги по наступлению на свободу информации в Новосибирске. Еще 9 декабря 1998 года после длительных, многомесячных дебатов депутаты городского Совета утвердили Положение "Об ограничении распространения и размещения продукции сексуального характера на территории города Новосибирска", 5 которое вступило в силу 12 января 1999 года. Автором проекта этого акта стал депутат - коммунист Сергей Саночкин. Он не был одинок в своих стремлениях, как показало голосование в городском Совете депутатов. За проект отдали свои голоса две трети депутатов (16) представительного органа городского самоуправления. Это Положение было утверждено накануне 50-летия принятия Всеобщей декларации прав человека. Высказывавшиеся сотрудниками правового управления мэрии аргументы против утверждения данного Положения, как и обращение в городской Совет с письмом студентов юридического факультета одного из негосудар ственных вузов (Новосибирского института экономики и менеджмента), в котором указывалось на недопустимость по юридическим основаниям принятия этого проекта, не были приняты во внимание.
Одним из критических замечаний, высказанных в адрес Положения, была неясность ключевого понятия "продукция сексуального характера", использованного в этом акте. Согласно пункту 2.1 Положения, "к продукции сексуального характера относится продукция эротического и порнографи ческого характера, а также изделия и средства сексуального предназначения". При этом попытки развести составляю щие понятия "продукция сексуального характера", содержащиеся в Положении, оказались явно неудачными, не позволяющими четко определить, что есть что.
Ограничения касались места распространения, продажи продукции эротического характера, а также времени демонстрации на телевидении соответствующих передач. Положением (п.3.3) не допускалось распространение и демонстрация продукции эротического характера с рук, лотков, машин, в киосках и мобильных павильонах, подземных переходах, на общественном транспорте и прочих не отведенных для этих целей местах. Распространение и демонстрация продукции сексуального характера запрещались на территории ближе 500 метров от образовательных учреждений, от памятников истории и культуры, зданий для отправления религиозных культов. Этот пункт Положения стал одним из наиболее уязвимых. Почему именно такое расстояние было выбрано городским Советом, не разъяснялось. К тому же в центральной части города скученность отмеченных памятников, зданий для оправления религиозных культов и образовательных учреждений такова, что она исключала возможность существования, скажем, магазинов с продукцией сексуального характера. В районах, примыкающих к центру города, вполне могут встретиться на одном квадратном километре две школы, один вуз, памятник истории или культуры. Помимо этого, согласно Положению, розничная продажа изделий и средств сексуального предназначения, в том числе для санитарно-гигиенических целей, допускалась только в специализированных медицинских учреждениях, имеющих лицензию на оказание медицинских услуг, аптеках и аптечных магазинах.
Телекомпаниям вменялось в обязанность демонстриро вать на телевидении передачи, "в целом и систематически эксплуатирующих интерес к сексу", только с 2 до 4 часов по местному времени. Демонстрацию на телевидении фильмов и передач, содержащих отдельные элементы эротики, а также учебно-методических, научно-популярных фильмов и передач по вопросам анатомии и физиологии пола и половых отношений, в соответствии с Положением, рекомендовалось проводить с 22 до 6 часов по местному времени при обязательном упоминании в анонсах телепередач и печатных изданиях телепрограмм о недопустимости просмотра этих фильмов и передач детьми младше 18 лет. Положение не рекомендовало допускать на просмотр спектаклей и иных постановок, содержащих отдельные элементы эротики, в театрах и иных публичных заведениях города зрителей младше 18 лет. Неисполнение этих рекомендательных норм приводило в действие следующие санкции: соответствующие предприятия, учреждения, организации по представлению Экспертной комиссии лишаются на срок не менее года всех видов льгот, предоставляемых муниципалитетом. При повторных случаях предприятия, учреждения, организации, арендующие у муниципалитета помещения, лишаются права продления срока аренды. Положением также запрещалась любая реклама продукции сексуального характера.
В целях контроля за распространением и размещением продукции, а также проведения демонстрационных мероприятий эротического характера на территории города Новосибирска при мэрии создается Экспертная комиссия по вопросам нравственности. Экспертная комиссия создается на основании Положения "Об Экспертной комиссии по вопросам нравственности", которое прилагалось к этому акту. Данная комиссия наделялась правом оформлять акты о нарушении организациями и гражданами Положения и направлять их в комиссию по налоговым льготам мэрии, комитет по управлению имуществом мэрии, правоохра нительные органы.
Уже после того, как Положение начало действовать, двое студентов юридического факультета НИЭМа (Д.Поветкин и С.Никитин) обратились с заявлением о незаконности принятого положения в Центральный районный суд. Они указывали, что это Положение нарушает гарантирован ное Конституцией РФ право граждан на получение информации, а также ряд федеральных законов. 25 мая состоялось решение суда, в котором судья согласилась с требованиями заявителей. При этом был применен пункт 3 части 1 статьи 211 ГПК о немедленном исполнении решения суда.6 Тем не менее кассационная инстанция не согласилась с решением районного суда из-за нечеткости резолютивной части вынесенного решения. В ней говорилось, что нарушается конституционное право граждан на получение информации, однако не конкретизировалось, в чем именно состоят эти нарушения и право на получение какой информации нарушено. Решение районного суда было отменено, и дело направлено на новое рассмотрение.
Другим не менее важным событием в области, определившим информационную политику, стал конфликт на ГТРК "Новосибирск". С начала февраля 1999 года вокруг ГТРК "Новосибирск" начала складываться сложная в информационном и политическом плане ситуация. Она была вызвана обстоятельствами двоякого рода.
Во-первых, в области стала реализовываться общероссийская программа, направленная на укрепление позиций государственного телерадиовещания. 10 февраля председатель ВГТРК Михаил Швыдкой и глава администрации Новосибирской области В.Муха подписали соглашение относительно вхождения ГТРК "Новосибирск" в холдинг ВГТРК. Комментируя заключенное соглашение, М.Швыдкой сказал: "Мы осуществляем попытку воссоздать государственное телерадиовещание в России"7 . Политическое значение такого соглашения, по мнению губернатора, видится в появлении возможности у областной администра ции создать условия для телевещания на всю территорию области. Иначе говоря, право на государственное телевещание должны иметь все жители области, которым они к тому времени не обладали.
Во-вторых, произошли кадровые перестановки, в результате которых был назначен новый председатель государственного унитарного предприятия "Телерадиокомпания "Новосибирск". Им стал вице-президент частной телекомпании "НТН-4" Я.Р.Лондон. Как отметил руководитель пресс-службы областной администрации В.Чеплыгин, выбор в пользу Я.Р.Лондона, по согласованию с губернатором, был сделан после рассмотрения нескольких кандидатур. Никакого сколько-нибудь существенного конфликта между прежним руководством ГТРК и областной администрацией не было. Руководствовались областные власти в основном мотивами экономического характера, необходимостью поправить финансовое положение телерадиокомпании. Централизованное финансирование с прошлого года постепенно сокращается, а прежнее руководство не добилось каких-либо успехов в привлечении финансовых средств, осуществляя свою деятельность в новых экономических условиях недостаточно эффективно, в то время как Я.Р.Лондон является опытным телеуправленцем, который смог создать частное телевидение. Расчет был на то, что он привнесет новый экономически более эффективный подход к работе государственного СМИ, используя опыт, накопленный на частном телевещании.
Реакция на новое назначение у большинства сотрудников телерадиокомпании оказалась неоднозначной, так как ожидались кадровые перестановки и изменения программ вещания. Фигура председателя стала восприниматься как навязанная коллективу волевым решением "сверху". Немаловажное значение при этом имел факт длительного соперничества (творческого и коммерческого) между ГТРК "Новосибирск" и возглавляемой Лондоном телекомпанией "НТН-4". Противостояние трудового коллектива и нового председателя ГТРК в мае 1999 года перешло в решающую стадию. Коллектив выступил против председателя и начавшихся с его приходом преобразований. Например, было принято решение закрыть такие популярные в области телепередачи, как "Бизнес-новости", "Вояж", "Право на выбор", "Акцент", "Канал Директор". Все преобразования на ГТРК коллектив связывает, прежде всего, с предстоящими губернаторскими выборами, которые стали тем политическим ядром, вокруг которого развернулась борьба за влияние на СМИ, действующие в области. 19 мая профсоюзные активисты ГТРК разослали во все заинтересованные инстанции письма со своими требованиями: в Федеральную службу радиовещания и телевидения, во Всероссийскую государственную телерадиокомпанию, в областной Совет депутатов, в областную администрацию. Однако ни один из адресатов не ответил. Областные власти занимали сдержанную позицию по вопросу конфликта и возлагали надежду, что он со временем сам собой утихнет. Конфликт вокруг телерадиокомпании только на поверхности выступал в качестве кадрового конфликта между коллективом и председателем ГТРК "Новосибирск", имея на деле важную политическую подоплеку. Он показал, что глава администрации области в год губернатор ских выборов намерен твердо и решительно отстаивать свое видение информационной политики и роли государственного СМИ в регионе. Еще одним результатом смены руководства и новой информационной политики стало расширение территории телевещания в области. Появился специальный канал "НТВ-3", вещающий на районы области, в том числе отдаленные. Его появление накануне избирательной кампании весьма показательно, если учитывать, что действующий губернатор видит "свой" электорат прежде всего в сельских районах.
Игорь Кравец - кандидат юридических наук, доцент Новосибирского юридического факультета Томского государственного университета.
1 См.: Советская Сибирь. 1999, 5января.
2 Толоконский В. Люди должны быть требовательны к своей власти // Советская Сибирь. 1999, 28апреля.
3 См.: Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 1999, 28мая.
4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №51. Ст.5718.
5 См.: Вечерний Новосибирск. 1999, 12января.
6 Согласно пункту3 части1 статьи211 ГПК, суд или судья может обратить к немедленному исполнению полностью или в части решение:
3) по всем другим делам, если вследствие особых обстоятельств замедление в исполнении решения может привести к значительному ущербу для взыскателя или самое исполнение может оказаться невозможным.
7 См.: Советская Сибирь. 1999, 13февраля года.