Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Тема 6.1
ОБЩИЕ ПОДХОДЫ К ОРГАНИЗАЦИИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ
АВТОР:
д-р Эмиль Маркварт,
кандидат юридических наук,
главный консультант OST-EURO-МУНИЦИПАЛ
Организация предоставления муниципальных услуг
Общие положения
Деятельность органов местного самоуправления направлена на решение вопросов местного значения. Решение вопросов местного значения связано с предоставлением муниципальных услуг и состоит в обеспечении гарантированного предоставления этих услуг на территории муниципального образования, а не в их предоставлении. При этом органы местного самоуправления принимают все необходимые и допустимые меры к организации системы предоставления услуг. В этом и заключается роль органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности. При организации предоставления муниципальных услуг органы местного самоуправления используют различные способы и механизмы, включая нормативно-правовое регулирование отношений на территории муниципального образования (в пределах, предусмотренных законодательством), создание собственных хозяйствующих субъектов, заключение и исполнение гражданско-правовых договоров и др.
Надлежащее функционирование системы предполагает в том числе ее устойчивость в длительной перспективе, возобновляемость и максимально возможное снижение влияния субъективных факторов на эффективность системы в целом. В связи с этим одной из ключевых задач совершенствования муниципального хозяйства является создание условий для возникновения и развития конкуренции на рынках муниципальных услуг в целях устойчивого предоставления качественных, разнообразных и недорогих услуг. Деятельность органов местного самоуправления муниципального образования по совершенствованию муниципального хозяйства должна быть направлена на выбор и использование оптимальных способов организации предоставления муниципальных услуг, внедрение и развитие прогрессивных рыночных механизмов в сфере муниципальных услуг в сочетании с мерами социальной защиты и поддержки в отношении малообеспеченных слоев населения.
Муниципальное хозяйство
Право муниципалитетов на занятие хозяйственной деятельностью реализуется через организацию муниципального хозяйства. Муниципальное хозяйство имеет своей целью организацию предоставления муниципальных услуг. Муниципальные услуги – услуги (работы, товары), обязанность по обеспечению предоставления которых возложена на муниципальное образование в соответствии с законодательством РФ, а также – в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством РФ – уставом муниципального образования в связи с решением вопросов местного значения. Муниципальное хозяйство следует понимать как систему отношений, а не как совокупность хозяйствующих субъектов[1]. Если понимать муниципальное хозяйство только как совокупность муниципальных предприятий и учреждений, то следовало бы признать, что муниципалитет ограничен в выборе способов организации предоставления услуг только собственными хозяйствующими субъектами. Кроме того, это исключало бы доступ частных хозяйствующих субъектов к предоставлению муниципальных услуг. Наконец, за рамками муниципального хозяйства оказались бы иные субъекты муниципального хозяйства – потребители, их объединения и др. Подобный подход совершенно не обоснован и экономически не эффективен. Муниципальные услуги могут оказываться любыми хозяйствующими субъектами, а муниципальное хозяйство может и должно организовываться не только путем создания собственных предприятий и учреждений и управления ими. Важно отметить, что отношения в муниципальном хозяйстве возникают по поводу предоставления муниципальных услуг; при этом не имеет значения, кто предоставляет такие услуги – муниципальные хозяйствующие субъекты либо субъекты иных форм собственности.
Поскольку муниципальные услуги – сфера деятельности и ответственности местного самоуправления, то одним из участников отношений в сфере муниципального хозяйства является муниципальное образование в лице выступающих от его имени органов местного самоуправления. Поскольку муниципальные услуги есть определенные материализованные продукты деятельности, то естественно, что участником отношений выступают также хозяйствующие субъекты, которые производят (поставляют) эти услуги. Наконец, получатели муниципальных услуг – потребители независимо от их статуса, также являются участниками отношений в сфере муниципального хозяйства. Таким образом, муниципальное хозяйство – система отношений, возникающих по поводу предоставления муниципальных услуг между муниципальным образованием в лице органов местного самоуправления, хозяйствующими субъектами – производителями и поставщиками услуг, а также населением и организациями – потребителями услуг.
При организации муниципального хозяйства органы местного самоуправления выполняют ряд функций, в т.ч.:
· выбор способа организации предоставления услуг;
· нормативно-правовое регулирование (в т.ч. в пределах, допускаемых законодательством, тарифное регулирование, принятие примерных или типовых договоров на предоставление тех или иных услуг);
· нормирование, установление стандартов предоставления услуг, контроль;
· функции собственников имущества и учредителей (участников) хозяйствующих субъектов;
· оказание услуг в рамках решения вопросов местного значения (круг таких услуг весьма ограничен, ибо органы местного самоуправления в принципе не должны заниматься хозяйственной деятельностью).
При этом одной из наиболее важных, во многом определяющей по отношению к другим является функция выбора способа организации предоставления муниципальных услуг.
Общие подходы к выбору способа предоставления муниципальных услуг
К числу способов предоставления муниципальных услуг относятся в частности:
1. Заключение гражданско-правовых договоров на оказание услуг и выполнение работ с частными хозяйствующими субъектами.
2. Заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами иных публично-правовых образований (например, иных МО или субъектов РФ).
3. Организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ.
4. Создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах и участие в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности.
5. Заключение и исполнение соглашений о делегировании (в т.ч. взаимном) полномочий по решению вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований.
При выборе способа организации предоставления услуг рекомендуется учитывать следующие принципы:
· предоставление доступа к оказанию услуг населению любым хозяйствующим субъектам, соответствующим необходимым квалификационным требованиям;
· приоритет применения конкурентных способов организации предоставления услуг, как обеспечивающих большую прозрачность принимаемых решений и больший экономический эффект (экономию средств, повышение качества услуг и расширение их ассортимента, развитие предпринимательства в сфере предоставления услуг населению);
· полное равенство хозяйствующих субъектов, конкурирующих (реально и потенциально) на рынках соответствующих услуг;
· необходимость создания и развития конкуренции в тех сферах хозяйственной деятельности, где она отсутствует, но потенциально возможна;
· повсеместный отказ от административных и переход к гражданско-правовым (договорным) отношениям с хозяйствующими субъектами – поставщиками муниципальных услуг, обеспечение соблюдения качества, сроков и иных обязательных параметров, предоставляемых населению услуг путем организации надлежащего контроля условий заключаемых договоров;
· контроль монопольных рынков, в т. ч. деятельности хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, в рамках действующего законодательства;
· недопущение совмещения функций заказчика (и контролера) и исполнителя услуг (работ).
При принятии решения о выборе способа организации предоставления услуги органам местного самоуправления следует также учитывать:
· нормы федерального законодательства, законодательства субъекта РФ и локальных нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией,
· состояние рынка данной услуги (монопольный, олигопольный[2], конкурентный, потенциально конкурентный),
· источники финансирования предоставления услуги (средства местного бюджета, оплата услуг потребителями, смешанные) и их соотношение,
· соразмерность избираемого способа организации объему предоставляемых услуг (экономическая обоснованность),
· общие тенденции развития данной услуги на российских и зарубежных рынках и специфические особенности муниципального образования.
Там, где уже существует и может развиваться частное предпринимательство, требуется ограничивать хозяйственную деятельность муниципалитетов. Здесь должен соблюдаться принцип субсидиарности: муниципалитет должен заниматься хозяйственной деятельностью (в т.ч. через муниципальные организации) только в тех случаях, когда частный бизнес не может выполнить эти муниципальные задачи как минимум так же хорошо. Очевидно, что в областях деятельности, где частный бизнес отсутствует, предоставлять услуги или создавать условия для их предоставления, в том числе путем создания муниципальных объектов и (или) организаций, должна публичная власть.
Остановимся на отдельных способах организации муниципальных услуг.
Заключение гражданско-правовых договоров на оказание услуг и выполнение работ с частными хозяйствующими субъектами
Данный способ решения вопросов местного значения следует рассматривать как приоритетный, поскольку он, как правило, обеспечивает наибольшую экономическую эффективность предоставления соответствующих услуг. Этого же требует и реализация принципа субсидиарности. В то же время возможность его использования определяется наличием на рынках этих услуг частных хозяйствующих субъектов, в первую очередь – конкурирующих между собой. Отсутствие частных производителей услуг и конкуренции препятствует активному внедрению этого способа организации муниципального хозяйства. В то же время, взаимозависимость между спросом и предложением на рынке муниципальных услуг требует от муниципалитетов инициировать привлечение частных хозяйствующих субъектов и стимулировать возникновение последних, в т.ч. путем регулярного объявления конкурсов на предоставление муниципальных услуг. Одновременно следует иметь в виду, что рынки услуг и рынки деятельности хозяйствующих субъектов не совпадают с административными границами территорий, в т.ч. муниципальных образований.
В рамках данного способа следует выделить:
· Формирование, размещение с использованием конкурентных механизмов отбора (открытые и закрытые конкурсы, запросы котировок и др.) муниципального заказа на предоставление (социально значимых) услуг, потребителем которых выступает муниципальное образование в целом (например, благоустройство, строительство и ремонт дорог и др.), и которые финансируются за счет средств местного бюджета, и заключение с победителями договоров на исполнение заказа.
Наиболее характерными примерами использования муниципального заказа являются разовые и периодические закупки товаров для муниципальных нужд (оборудование, мебель, техническое оснащение для администрации муниципального образования, детского сада и др. объектов), закупки услуг по благоустройству и озеленению, ремонту и строительству и др. Данный механизм довольно неплохо освоен муниципальными образованиями и используется нередко, хотя и не повсеместно.
· Отбор с использованием конкурентных механизмов по правилам муниципального заказа поставщиков муниципальных услуг, потребителем которых муниципальное образование выступает наряду с другими собственниками (потребителями), по поручению прочих собственников (потребителей), участвующих в финансировании этих услуг (как правило, в форме платежей за услуги), и заключение от имени и по поручению потребителей договоров на оказание услуг.
Примерами могут служить содержание, эксплуатация и ремонт жилого фонда, вывоз ТБО и др. коммунальные услуги, где муниципальное образование выступает в качестве потребителя наряду и наравне с другими получателями услуг. Использование данного механизма начало получать распространение только в последнее время, что связано с существенным изменением законодательства (например, введением в действие нового Жилищного кодекса РФ) и экономических реалий. В указанных выше сферах следует рассматривать данный механизм как приоритетный.
· Отбор, как правило, с использованием конкурентных механизмов, и передача на основании гражданско-правовых договоров частным хозяйствующим субъектам объектов муниципальной собственности на условиях т.н. частно-публичного партнерства: в эксплуатацию–пользование, аренду, управление и др.; концессию; а также путем заключения иных договоров, создающих условия для частно-публичного партнерства, инвестиционных (простого товарищества) и иных соглашений в целях предоставления соответствующей муниципальной услуги.
В данном случае речь идет об оказании услуг, связанных с эксплуатацией объектов коммунальной инфраструктуры на естественно-монопольных рынках – в частности, в водоснабжении и водоотведении, транспортировке тепловой энергии и некоторых иных услугах. Данный механизм пока получил наименьшее распространение, что объясняется различными обстоятельствами. Примеры частно-публичных партнерств на муниципальном уровне – эксплуатация систем водоснабжения в гг. Перми, Березниках, Омске, Ростове-на-Дону, эксплуатация тепловых сетей во многих крупных муниципальных образованиях, строительство и эксплуатация очистных сооружений в г. Москве и некоторые другие. Надо отметить, что определенный толчок использованию данного механизма можно ожидать от нового Закона «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ, который вступает в силу с 1.01.2006 г.
Реализация данного способа организации предоставления муниципальных услуг неотделима от механизма муниципального заказа. Более подробно регулирование муниципального заказа рассмотрено в Материалах для преподавателя к данной теме.
Заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами иных публично-правовых образований
Это могут быть хозяйствующие субъекты других муниципальных образований – поселений, муниципальных районов и городских округов, а в отдельных случаях – и государственными хозяйствующими субъектами, оказывающими соответствующие услуги (работы).
Следует отметить, что данный способ решения вопросов местного значения может использоваться при одновременном наличии следующих условий:
· отсутствие возможностей привлечения на территорию муниципального образования частных производителей (поставщиков) услуг ввиду отсутствия соответствующих хозяйствующих субъектов на рынке, либо отсутствия у них заинтересованности в предоставлении услуг (одновременно муниципальному образованию в подобных случаях необходимо принимать меры к изменению ситуации);
· наличие на рынке хозяйствующих субъектов иных муниципальных образований, либо государства, предоставляющих соответствующие конкурентоспособные услуги (конкурентоспособность в этом случае понимается, в частности, применительно к альтернативным способам организации – созданию собственных хозяйствующих субъектов, либо межмуниципальной кооперации);
· готовность и способность соответствующих хозяйствующих субъектов оказывать потребные услуги сторонним муниципальным образованиям (предприятия, занимающие доминирующее положение на рынках отдельных услуг, естественные монополии могут быть понуждены к предоставлению соответствующих услуг в рамках антимонопольного законодательства).[3]
Потребность в использовании данного способа решения вопросов местного значения существенно возросла в связи с тем, что в большинстве субъектов РФ до настоящего времени поселения не занимались организацией предоставления муниципальных (в первую очередь, коммунальных) услуг. С введением в действие Закона № 131-ФЗ вопросы организации предоставления коммунальных услуг в полном объеме ложатся на муниципалитеты поселенческого типа. Отсутствие опыта и достаточных материальных, организационных и кадровых ресурсов в большинстве небольших поселений в сочетании с неразвитостью рынков соответствующих услуг, потребуют, в первую очередь, на промежуточном этапе заключения договоров на предоставление услуг с уже существующими хозяйствующими субъектами иных муниципальных образований, государственными хозяйствующими субъектами (хотя реализация принципов специальной правоспособности и целевого назначения собственности в сочетании с разграничением полномочий между различными уровнями публичной власти должны привести к тому, что государственных предприятий и учреждений, оказывающих муниципальные услуги, в скором времени не должно остаться).
В качестве примера можно представить себе ситуацию, когда бывшее районное предприятие коммунального хозяйства ликвидируется или реорганизуется, а на его месте создается городское предприятие в районном центре. Если при этом выясняется невозможность или нецелесообразность создания коммунального предприятия в одном или нескольких сельских поселениях, то они вправе обратиться к городскому предприятию с предложением о заключении договора. В том случае, если предприятие является монополистом на территории района, оно в силу требований антимонопольного законодательства обязано будет заключить соответствующие договоры с сельскими поселениями. Однако условия этих договоров должны соответствовать законодательству и быть экономически обоснованными.
Организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ
Несмотря на то, что межмуниципальная хозяйственная кооперация допускалась и ранее, этот механизм не получил до настоящего времени широкого распространения. Однако с вступлением в силу Закона 131-ФЗ потребность в нем резко возрастает. Это связано с появлением большого числа небольших муниципальных образований поселенческого типа, которые обязаны решить широкий круг вопросов местного значения и организовывать предоставление ряда муниципальных услуг. Основная идея межмуниципальной кооперации состоит в том, что объединение ресурсов различных муниципалитетов, решающих одну и ту же задачу, зачастую экономически более эффективно, нежели решение той же задачи в рамках одного муниципалитета. Кроме того, межмуниципальная кооперация будет «подталкиваться» процессом разграничения собственности, в результате чего во многих случаях поселения не будут располагать всем набором объектов, необходимых для решения вопросов местного значения.
Межмуниципальная хозяйственная кооперация может осуществляться путем:
· заключения и исполнения разовых (краткосрочных) договоров о совместной деятельности в случаях, когда муниципалитеты совместно проводят разовые «акции» (например, совместное проведение семинара или конференции, совместная разовая закупка оборудования в целях снижения цены закупки); это – наиболее простая форма межмуниципального сотрудничества;
· заключения и исполнения длящихся во времени договоров о совместной деятельности в случаях, когда муниципалитеты осуществляют систематическое сотрудничество по решению определенного вопроса местного значения (например, договор о совместном вывозе ТБО); подобное сотрудничество требует более детального договорного регулирования, является более сложным по реализации и может нередко предварять создание совместных хозяйствующих субъектов;
· создания совместных хозяйствующих субъектов для «институционализации» совместного решения вопросов местного значения на постоянной основе; отношения в данном случае регулируются учредительными документами, решения органов управления, а также договорами между создаваемыми хозяйствующими субъектами и муниципалитетами-участниками, выступающими одновременно в роли «потребителей» услуг.
Межмуниципальные хозяйствующие субъекты могут создаваться в форме коммерческих хозяйственных обществ (ст. 68 Закона), либо некоммерческих организаций (ст. 69). Закон 131-ФЗ определил организационно-правовые формы межмуниципальных хозяйствующих субъектов: закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью (ст. 68)[4], автономные некоммерческие организации и фонды (ст. 69).
Возможными примерами межмуниципальных хозяйственных обществ являются межпоселенческие ООО в сфере сбора и вывоза ТБО, благоустройства, водоснабжении. Возможно также создание межмуниципальных некоммерческих организаций (например, библиотек, пожарных служб в форме фондов и др. организационно-правовых формах).
Создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах и участие в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности
Условия обеспечения эффективности создания муниципальных хозяйствующих субъектов
Право муниципалитетов на создание собственных хозяйствующих субъектов вытекает из права на занятие хозяйственной деятельностью и является его составной частью. Это право ограничено специальной правоспособностью муниципальных образований, как и право на занятие хозяйственной деятельностью. Т.е. первое необходимое условие создания муниципальных хозяйствующих субъектов (организаций) состоит в соответствии предмета их деятельности задачам местного самоуправления. Муниципальное образование не вправе создавать муниципальные организации или участвовать в хозяйствующих субъектах, если при этом не преследуется цель решения строго очерченных вопросов местного значения. Круг вопросов местного значения установлен применительно к каждому типу муниципальных образований в ст.ст. 14-16 Закона. При этом связь между созданием хозяйствующего субъекта и решением того или иного вопроса местного значения должна быть непосредственной и очевидной. Недопустимо создание муниципальных хозяйствующих субъектов для оказания услуг, не являющихся муниципальными в силу прямого указания Закона или устава муниципального образования. Принятие муниципалитетом к решению дополнительных вопросов местного значения допускается не иначе как с соблюдением установленных Законом требований.
Так, например, не могут создаваться, а созданные – подлежат приватизации либо ликвидации – муниципальные парикмахерские, магазины, кафе, прачечные, гостиницы, песчаные карьеры, агентства по недвижимости и т.п. Тот же подход должен соблюдаться и в отношении муниципальных предприятий, которые, наряду с основными видами деятельности, направленными на решение вопросов местного значения (например, водоснабжения и канализации), оказывают и иные услуги, не связанные с основным видом деятельности (столярные работы для сторонних организаций, заправочные станции и т.п.). Соответствующие структурные подразделения подлежат выделению из муниципального предприятия с последующей их приватизацией, либо ликвидацией[5].
Изложенное условие (ограничение) является необходимым, но не достаточным для реализации права на создание собственных хозяйствующих субъектов. Вторым ограничением является недопустимость создания и сохранения муниципальных предприятий в тех сферах (на тех рынках), где существуют и работают частные предприятия – конкуренты. Данное требование базируется на следующих трех принципах.
· Субсидиарность – муниципалитет вмешивается в хозяйственную деятельность только тогда, когда решение стоящих перед ним задач не достигается силами частных хозяйствующих субъектов.
· Недопустимость конкуренции между частным и публичным секторами экономики (что является частным случаем принципа равенства участников хозяйственных отношений).
Создание муниципальных хозяйствующих субъектов в сферах, где действуют частные предприятия, противоречит нормам конкурентного права, правилам свободной и равной конкуренции. Принципиально недопустимым с точки зрения справедливой конкуренции является создание органами публичной власти, существующими за счет налогов, сборов, в т.ч. собираемых с частных предпринимателей, конкурентов этим же частным предприятиям. Кроме того, предприятия, создаваемые органами публичной власти (государственные или муниципальные), как правило, по тем или иным критериям ставятся в более привилегированное положение (в первую очередь, поскольку их учредители, являясь одновременно органами публичной власти, имеют соответственно возможность создавать рамочные и иные условия деятельности, которых не имеют учредители частных предприятий). В связи с этим, с одной стороны, подлежат запрету любые льготы и иные привилегии по признаку отношения хозяйствующих субъектов к муниципальной собственности, с другой стороны – необходимо принятие мер к постепенной передаче муниципальных предприятий, действующих в условиях конкуренции с частными предприятиями, в частные руки.
· Экономическая эффективность – публично-правовые образования, не являясь сами хозяйствующими субъектами и создаваясь не для коммерческой деятельности, по общему правилу, экономически менее эффективны, нежели частные хозяйствующие субъекты.
Во всех наиболее развитых странах мира ни государство, ни муниципальные образования практически не участвуют в тех отраслях экономики, где существует и развито частное предпринимательство. В таких сферах, как городские и междугородние пассажирские перевозки, отопление, строительство и ремонт жилья, строительство дорог и дорожные работы, благоустройство территорий, вывоз мусора и некоторых других, которые относятся к сфере задач местного уровня власти, в настоящий момент появились, либо появятся при снятии соответствующих барьеров, частное предпринимательство и конкуренция. К числу отраслей экономики, в которых муниципальные образования традиционно продолжают создавать собственные хозяйствующие субъекты, относятся, к примеру, снабжение населения водой, газом, теплом; канализация и переработка сточных вод; переработка мусора; городской и пригородный пассажирский транспорт.
Количество и размеры предприятий, создаваемых (приобретаемых) для осуществления той или иной деятельности, должны быть соразмерны с потребностью в этой деятельности, а также соответствовать размерам и возможностям (в первую очередь, финансовым) самого муниципального образования. До создания муниципальным образованием хозяйствующего субъекта соразмерность должна оцениваться с учетом объема планируемых и необходимых услуг, а также стоимости предоставления услуг как в случае создания предприятия, так и – по возможности – при организации предоставления услуги иными способами.
Учету подлежит также требуемый объем участия муниципального образования (включающий как стоимость предоставляемого имущества, размер бюджетного финансирования, стоимость льгот, так и расходы по организации деятельности, управления и контроля со стороны органов местного самоуправления). Принимаемое решение должно иметь экономическое обоснование. В процессе деятельности муниципального предприятия должен осуществляться периодический мониторинг на предмет соблюдения соответствия затрат, связанных с функционированием предприятия, и объемом и номенклатурой предоставляемых предприятием услуг. Соблюдение данного требования призвано уже на стадии создания хозяйствующего субъекта не только оценивать его экономическую эффективность, но и бережно относиться к ресурсам муниципального образования.
Организационно-правовые формы хозяйствующих субъектов
Действия по созданию хозяйствующих субъектов являются с точки зрения законодательства учреждением юридических лиц. Порядок создания и функционирования организаций как юридических лиц независимо от формы собственности – предмет регулирования гражданского законодательства. Создавая хозяйствующие субъекты либо участвуя совместно с другими учредителями в смешанных хозяйствующих субъектах, муниципальные образования должны руководствоваться, в первую очередь, нормами гражданского законодательства: ГК РФ, федеральных законов «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О некоммерческих организациях», «О приватизации государственного и муниципального имущества в РФ» и других, входящих в систему гражданского права. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в части, регулирующей гражданско-правовые отношения, подлежит применению постольку, поскольку он не противоречит нормам гражданского законодательства, либо поскольку гражданское законодательство содержит отсылки к иному законодательству, «позволяя» ему урегулировать те или иные гражданско-правовые отношения[6].
Ст. 124 ГК РФ устанавливает, что участником гражданских правоотношений выступает муниципальное образование. От его имени приобретать права и нести обязанности могут органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). Т.е. учредителем муниципальных хозяйствующих субъектов является муниципальное образование, а не органы местного самоуправления, как это указано в ч. 4 ст. 51 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Какие органы местного самоуправления будут выступать от имени учредителя, устанавливается уставом муниципального образования и локальными нормативными актами (к примеру, Положением о порядке управления муниципальной собственностью, Положением о создании муниципальных организаций и участии в организациях иных форм собственности). Это должен быть орган местного самоуправления (должностные лица и муниципальные служащие действуют от лица соответствующих органов местного самоуправления в силу должности или на основании доверенности). В небольших поселениях полномочиями учредителя от имени муниципального образования следует наделять местную администрацию, в крупных – полномочия могут быть распределены между местной администрацией и отделом по управлению муниципальным имуществом, являющимся органом местного самоуправления. Для реализации полномочий по учреждению юридического лица орган местного самоуправления не обязан обладать статусом юридического лица. Подобные требования государственных либо судебных органов являются незаконными.
Муниципальные образования вправе выступать учредителями хозяйствующих субъектов в следующих организационно-правовых формах:
· Коммерческие – открытые акционерные общества, общества с ограниченной и с дополнительной ответственностью, муниципальные унитарные предприятия,
· Некоммерческие – муниципальные учреждения, некоммерческие партнерства, фонды и автономные некоммерческие организации.
Муниципальные унитарные предприятия. Муниципальные образования до настоящего времени тяготели к организационно-правовой форме муниципальных унитарных предприятий, создавая в этой форме практически все свои предприятия. В соответствии со ст. 113 ГК РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество муниципального унитарного предприятия находится в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. В соответствии со ст. 294 ГК унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с Гражданским Кодексом.
Право хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника, включающих, в частности:
· право владения, пользования и распоряжения по своему усмотрению любым движимым имуществом (в т. ч. денежными средствами), находящимся у него на праве хозяйственного ведения, в т. ч. права на сдачу в аренду, залог, мену, дарение, продажу, передачу в доверительное управление и др. (ст. 294, абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК РФ),
· право владения и пользования по своему усмотрению недвижимым имуществом, находящимся у него в хозяйственном ведении (ст. 294 ГК РФ),
· с согласия собственника имущества – право распоряжения недвижимым имуществом (абз. 1 п. 2 ст. 295 ГК РФ),
· право на защиту владения, в т. ч. против собственника (ст. 305 ГК РФ) и др. права.
Круг полномочий собственника в отношении имущества, переданного им в хозяйственное ведение, весьма узок и определен Кодексом исчерпывающе. Они сводятся к следующему:
· дача согласия на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, в т.ч. на отчуждение, сдачу в аренду, передачу в залог, внесение в качестве вклада в капитал хозяйственных обществ и товариществ (п. 2 ст. 295 ГК РФ),
· право на получение части прибыли от использования имущества, переданного в хозяйственное ведение (абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ),
· право на (правомерное) изъятие имущества у предприятия (п. 3 ст. 299 ГК РФ).
При этом ГК РФ не устанавливает круг случаев, когда собственник вправе изъять такое имущество.
В развитие ГК РФ был принят специальный Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». При принятии данного Закона законодатель существенно сузил правомочия унитарных предприятий применительно к имуществу, переданному им в хозяйственное ведение, предусмотрев, в частности, обяанность согласования с собственником не только сделок с недвижимым, но и некоторых сделок с движимым имуществом, а также запретив такое отчуждение (любого) имущества, которое может привести к невозможности осуществлять деятельность, для которой создавалось унитарное предприятие.
Самым существенным недостатком унитарных предприятий, связанным с обладанием имуществом на праве хозяйственного ведения, является невозможность привлечения сторонних инвестиций, паевого капитала. Поскольку само предприятие не является собственником имуществом, то в силу закона любое улучшение и приращение имущества становится собственностью муниципального образования. Имущество унитарного предприятия не может быть разделено на паи – оно всегда представляет собой единый имущественный комплекс с одним собственником – муниципальным образованием. Это обстоятельство не только снижает (точнее – исключает) инвестиционную привлекательность унитарных предприятий для сторонних (стратегических и портфельных) инвесторов, но и не стимулирует менеджмент предприятий к повышению экономической эффективности его деятлеьности, поскольку сама форма не предусматривает возможности долевого участия менеджмента в предприятии и результатах его деятельности.
Недостатком для муниципалитета является также чрезвычайная сложность изъятия у предприятия имущества, ранее переданного ему на праве хозяйственного ведения. Практически невозможным оказывается изъять даже очевидно излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество. Судебные органы в спорах между муниципалитетами и муниципальными унитарными предприятиями по вопросу изъятия имущества последовательно стоят на стороне последних.
Далее, унитарные предприятия обладают специальной правоспособностью – т.е. они вправе заниматься только уставной деятельностью. Любые сделки унитарного предприятия, выходящие за рамки его специальной правоспособности, могут быть признаны недействительными, что может повлечь негативные последствия, установленные гражданским законодательством.
Недостатком унитарных предприятий является также закрепленное п. 4 ст. 113 ГК РФ единоличное руководство предприятием со стороны назначаемого учредителем директора. Сам учредитель, по существу, отстранен от участия в управлении предприятием, он вправе лишь назначать и увольнять руководителя, а также требовать от него периодических отчетов. Увольнение руководителя, как правило, носит характер «последующего реагирования» на неудовлетворительное управление предприятием. Закон не предусматривает коллегиальных органов управления унитарными предприятиями (в отличие от хозяйственных обществ, в которых существует целая система органов управления, каждый из которых обладает собственной компетенцией по решению дел предприятия).
Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. При этом ГК не ограничивает объем ответственности размером уставного фонда предприятия и не ставит его в зависимость от права, на котором имущество принадлежит предприятию. Унитарное муниципальное предприятие отвечает по своим долгам, в первую очередь, имуществом, находящимся у него на праве хозяйственного ведения. Таким образом, учредитель – муниципальное образование, передавшее имущество в хозяйственное ведение, в случае предъявления к унитарному предприятию требований по долгам, может лишиться муниципальной собственности, переданной предприятию на праве хозяйственного ведения.
В связи с изложенными и иными недостатками рекомендуется в будущем отказаться от использования формы унитарных предприятий, учреждая в случае необходимости хозяйственные общества.
Хозяйственные общества. К числу преимуществ хозяйственных обществ следует, в частности, отнести:
· возможность привлечения стороннего капитала в предприятие за счет продажи долей (пакетов акций);
· ограниченность ответственности муниципального образования по долгам предприятия в хозяйственных обществах размером вклада в уставный капитал;
· наличие системы коллегиальных органов управления, в которых участвует учредитель (собственник);
· наличие внутренних органов контроля деятельности предприятия, его руководства, норм об учете и отчетности, подлежащей утверждению учредителем, а также об обязательном аудите (для ОАО);
· законодательная регламентация процедуры увольнения директора;
· возможность стимулирования заинтересованности управленческого персонала в прибыльности предприятия через соответствующую систему оплаты труда и участия.
Муниципальные образования вправе создавать хозяйственные общества, в частности открытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью. Ст. 124 ГК РФ предусматривает участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях на началах равенства с другими его участниками. Право создания хозяйствующих субъектов есть проявление гражданской правоспособности муниципальных образований. ГК РФ не содержит специальных ограничений в отношении учреждения муниципалитетами хозяйственных обществ. Подобное ограничение, однако, содержится в Федеральном законе «Об акционерных обществах» от 26.12.1995 г., в соответствии с п. 4 ст. 7 которого: «Общества, учредителями которых выступают в случаях, установленных федеральными законами, Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий), могут быть только открытыми». Таким образом, данная норма запрещает создание публично-правовыми образованиями (в т.ч. муниципальными образованиями) закрытых акционерных обществ.
В соответствии с абзацем 3 п. 4 ст. 66 ГК РФ, государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Эта норма, которая содержится также в законах «Об акционерных обществах» (абзац 2 п. 1 ст. 10) и «Об обществах с ограниченной ответственностью» (абзац 1 п. 2 ст. 7), нередко истолковывается как полный запрет на создание хозяйственных обществ муниципальными образованиями. Это не так. Органы местного самоуправления (равно как и органы государственного управления) в принципе не могу выступать учредителями хозяйственных обществ, равно как и любых иных юридических лиц. Это связано с особенностями статуса учредителя, который несовместим со статусом органов публичной власти. Так, учредитель должен быть собственником имущества, которое он передает учреждаемому юридическому лицу. Кроме того, он должен иметь возможность нести ответственность по долгам учреждаемого лица в случаях, установленных законодательством, либо учредительными документами. Наконец, участником гражданских правоотношений, как уже отмечено выше, является именно муниципальное образование, а не его органы. Именно муниципальное образование как собственник и участник правоотношений приравнен законом к иным участникам гражданского оборота[7].
В то же время федеральным законодательством о местном самоуправлении допускается создание хозяйственных обществ и органами местного самоуправления. В частности, в соответствии с абзацем 1 ч. 4 ст. 51 Закона №131-ФЗ, органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в т.ч. межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, нормы специального Закона, принятого в соответствии с ГК РФ, нейтрализуют запрет ГК РФ на создание хозяйственных обществ органами местного самоуправления. Выше уже отмечалось, что органам местного самоуправления не следует учреждать хозяйственные общества от собственного имени – учредителями последних должны выступать сами муниципальные образования. Органы местного самоуправления должны действовать в пределах своей компетенции от имени муниципальных образований.
Необходимо обратить внимание также на нормы Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», который предусматривает различные способы приватизации муниципального имущества, в т.ч. преобразование муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, а также внесение вклада в уставный капитал открытых акционерных обществ. При решении вопроса о создании ОАО путем внесения вклада в уставный капитал, либо о преобразовании МУП в ОАО, муниципалитетам надлежит руководствоваться нормами законодательства о приватизации. В остальных случаях (в частности, при создании обществ с ограниченной ответственностью и участии в них) подлежат применению нормы гражданского законодательства.
При принятии решения о выборе конкретной формы хозяйственного общества (ОАО или ООО) рекомендуется учитывать, что создание ОАО оправданно при наличии двух предпосылок:
· в уставной капитал вносится крупный имущественный комплекс, либо иное имущество на значительную сумму;
· в дальнейшем предполагается привлечение частных инвестиций в обмен на акции.
В остальных случаях могут создаваться ООО.
Следует иметь в виду, что законодательство не устанавливает предельных сроков владения пакетами акций (долями) создаваемых муниципальным образованием хозяйственных обществ. Однако такие сроки, а также размеры подлежащих отчуждению пакетов акций (долей) могут предусматриваться муниципальными программами приватизации.
Некоммерческие организации. Особенности создания и деятельности некоммерческих организаций урегулированы Федеральным законом «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. №7-ФЗ. Названный Закон не содержит каких-либо специальных ограничений по созданию некоммерческих организаций муниципальными образованиями. Ряд организационно-правовых форм некоммерческих организаций, однако, не может создаваться муниципалитетами в силу особенностей самих этих форм[8]. Содержащаяся в ст. 31 Закона норма о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления создают государственные и муниципальные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом РФ и осуществляют их полное или частичное финансирование, не может рассматриваться в качестве ограничения права муниципальных образований на создание иных некоммерческих организаций (некоммерческих партнерств, автономных некоммерческих организаций, фондов) как в силу самой конструкции цитируемой нормы, так и в силу обстоятельств, изложенных ранее применительно к коммерческим организациям.
Взаимоотношения между муниципальным образованием в лице представляющих его органов местного самоуправления и создаваемыми им муниципальными хозяйствующими субъектами носят гражданско-правовой характер (если речь не идет о реализации властных полномочий путем издания общеобязательных нормативных актов и индивидуальных правоприменительных актов) и реализуются через права учредительства (включая права на получение дивидендов, права на участие в управлении и т.д.) и через договорные отношения (на предоставление соответствующих муниципальных услуг). К этим отношениям применяются нормы гражданского законодательства. Необходимо отметить, что полномочия муниципальных образований по отношению к муниципальным хозяйствующим субъектам, содержащиеся в ч. 4 ст. 51 Закона №131-ФЗ, носят фрагментарный характер и лишь дублируют отдельные нормы гражданского законодательства.
Заключение и исполнение соглашений о делегировании полномочий по решению вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований
В соответствии с абз. 1 ч. 4 ст. 15 Закона 131-ФЗ допускается передача отдельных полномочий поселений на уровень муниципальных районов, а в соответствии с абз. 2 этой же нормы – передача отдельных полномочий муниципальных районов поселениям.
Использование данного способа решения вопросов местного значения ограничено правовыми и экономическими требованиями. Определяющим экономическим ограничением является экономическая эффективность такого решения в сравнении с иными способами решения. Реализация принципа субсидиарности на практике означает, что муниципальное образование должно вначале оценить возможность и эффективность решения вопроса с привлечением частных хозяйствующих субъектов, затем – межмуниципальной кооперации и собственных хозяйствующих субъектов, и лишь в исключительных случаях прибегать к делегированию полномочий.
Не менее важными являются правовые ограничения. Закон наделил каждый тип муниципальных образований собственной компетенцией (кругом вопросов местного значения) с той целью, чтобы эти вопросы решались именно соответствующим типом муниципальных образований. Любое отклонение от законодательно разграничения полномочий должно рассматриваться как исключение из общего правила. Именно такой подход законодателя к делегированию полномочий между различными типами муниципалитетов предопределил установление особого режима такого делегирования и ограничений в использовании этого механизма. В частности, делегирование осуществляется только на основании соглашений, признаком которых является равенство сторон-участников соглашения. Указанные соглашения могут предусматривать делегирование только части полномочий, но не всего объема полномочий соответствующего типа. Речь может идти только о такой части полномочий, которая существенно не отразится на статусе «делегирующего» муниципального образования, не изменит сущность местного самоуправления как уровня публичной власти, самостоятельно решающего вопросы непосредственного жизнеобеспечения населения, проживающего на соответствующей территории. В соответствии с Законом, соглашения носят срочный характер и должны содержать некоторые иные нормы, установленные Законом.
Принципиально важным является то, что одновременно с делегированием полномочий должна происходить передача финансовых средств (субвенций) для исполнения соответствующих полномочий. Т.е. Закон не допускает передачу т.н. «нефинансируемых мандатов», а попытки передать муниципальным районам полномочия поселений под предлогом отсутствия у последних финансовых средств для решения соответствующих вопросов местного значения находятся в явном противоречии с требованиями ч. 4 ст. 15 Закона. Ни при каких условиях не допускается делегирование полномочий местного самоуправления органам государственной власти любого уровня.
[1] Подобную точку зрения, в частности, ранее отстаивал А. Воронин («Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения» (см. Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. - М., Финансы и статистика, 2003, с. 13).
[2] Т.е. рынок, на котором господствуют несколько крупных производителей (поставщиков).
[3] см., к примеру, нормы ст. 8 Федерального Закона «О естественных монополиях» от 17.08.1995 г. №147-ФЗ (в ред. от 26.03.2003 г.)
[4] Как указано, ч. 1 ст. 68 Закона №131-ФЗ предоставляет муниципальным образованиям право создавать закрытые акционерные общества. Однако, в соответствии с п. 4 ст. 7 Федерального закона «Об акционерных обществах» от 24.1995 г.: «Общества, учредителями которых выступают в случаях, установленных федеральными законами, Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий), могут быть только открытыми». Таким образом, данная норма запрещает создание публично-правовыми образованиями (в т.ч. муниципальными образованиями) закрытых акционерных обществ. В силу существующей иерархии законодательных актов, приоритет в регулировании гражданских правоотношений имеет ГК РФ и связанные с ним гражданско-правовые законы (ст. 1 ГК РФ). Во избежание негативных последствий рекомендуется при создании межмуниципальных хозяйственных обществ не использовать организационно-правовую форму закрытых акционерных обществ, предпочитая им общества с ограниченной ответственностью. Отсутствие в указанной норме упоминания об открытых акционерных обществах как возможной форме межмуниципальной кооперации представляется попыткой ограничить проникновение «сторонних» участников в межмуниципальную кооперацию, хотя ГК РФ и Закон «Об акционерных обществах» не содержат запрета на создание муниципальными образованиями открытых акицонерных обществ.
[5] Сказанное иллюстрирует принцип т.н. специальной правоспособности (муниципальные образования имеют право заниматься хозяйственной деятельностью только, поскольку это необходимо для решения задач, отнесенных к их компетенции), который ранее нашел свое отражение в Федеральном законе «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 г. №161-ФЗ, который содержит два основания для создания муниципальных унитарных предприятий - п. 4 ст. 8: (1) необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена, и (2) необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач. Последнее основание, по существу устанавливает зависимость между созданием унитарных предприятий и кругом вопросов местного значения. Более жесткую связь устанавливает Закон №131-ФЗ, который запрещает муниципалитетам иметь в собственности объекты, не связанные с решением вопросов местного значения (ст. 50).
[6] Более подробно см. в кн.: С. Исупова, Э. Маркварт, О. Савранская. Рекомендации по формированию организационных основ местного самоуправления – М., 2004, с. 39-46
[7] Подобное понимание подтверждает и позиция высших судебных инстанций. В частности, Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в п. 26 совместного постановления от 1 июля 1996 года № 6/8 разъяснили: «В случае, когда учредителем (участником) хозяйственного общества или товарищества, созданного или зарегистрированного до 8 декабря 1994 г., в соответствии с ранее действовавшим законодательством выступил государственный орган или орган местного самоуправления, после введение в действие Кодекса его учредителем (участником) признаются соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование». Аналогичное мнение высказала и группа экспретов Администрации Президента РФ в своем заключении на законодательную инициативу о внесении изменений в ст. 66 ГК РФ.
[8] Например, учредителями общественных и религиозных организаций могут быть только граждане (ст. 6), государственных корпораций – только РФ (ст. 7-1)
Тема 6.2
ОРГАНИЗАЦИЯ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ НА ТЕРРИТОРИИ ПОСЕЛЕНИЙ
АВТОР:
Якубов Михаил Олегович,
ведущий эксперт направления «Реформы в сфере недвижимости»
Фонда «Институт экономики города»
Для периода развития России в рамках социалистической системы хозяйствования было характерно отсутствие законодательства о градостроительной деятельности. Отношения в этой сфере складывались исключительно между публичными органами, и регулирование осуществлялось посредством административных актов различных уровней и нормативных технических документов – инструкций, строительных норм и правил.
О формировании современного законодательства в области градорегулирования можно говорить, начиная с 1998 года, с введения в действие первого Градостроительного кодекса Российской Федерации, который, в частности, впервые ввел понятие правового (градостроительного) зонирования. В 2001 году вступает в силу Земельный кодекс Российской Федерации, который закрепил нормы правового зонирования (зонирования территорий), предполагающие выработку общих «правил игры» при определении назначения земельных участков. Это сказалось на активизации деятельности администраций муниципальных образований в части разработки правил землепользования и застройки. Новый этап становления законодательства в данной сфере начался с введением в действие 30 декабря 2004 года нового Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Что должны делать местные власти в сфере землепользования и градорегулирования на уровне поселения
Новый Градостроительный кодекс РФ определяет распределение полномочий между различными уровнями публичной власти в области территориального планирования. На основании установленного Кодексом распределения непересекающихся полномочий создаются основания для закрепления следующих двух основополагающих принципов территориального планирования:
· принцип «независимости» нижестоящих уровней публичной власти от вышестоящих уровней публичной власти в случае невыполнения последними полномочий и обязанностей в сфере территориального планирования (взамен утверждавшегося ранее «принципа очередности», или принципа ожидания указаний вышестоящих уровней публичной власти до начала действий нижестоящих уровней публичной власти);
· принцип четкой формализации процедур согласования документов территориального планирования по субъектам, предметам и срокам согласования (взамен утверждавшегося ранее принципа неформализуемости процедур согласований).
Вопросы местного значения поселений определены Федеральным Законом N 131-ФЗ и включают, в частности, планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, утверждение правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселений. Полномочия в области градорегулирования и землепользования конкретизированы в действующем Градостроительном кодексе Российской Федерации в следующем объеме:
· подготовка и утверждение документов территориального планирования – генеральных планов поселений;
· утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;
· утверждение правил землепользования и застройки поселений;
· утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом;
· выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений.
Принципиальная особенность действующего Кодекса - закрепление последствий за бездеятельность органов местного самоуправления поселений по исполнению отнесенных к их компетенции полномочий. Основные и наиболее важные последствия заключаются в следующем:
· с 1 января 2008 года не допускается принятие решений о резервировании земельных участков, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования (для поселения – это генеральный план поселения);
· с 1 января 2010 года не допускаются предоставление земельных участков для строительства и выдача разрешений на строительство при отсутствии местного нормативного правового акта - правил землепользования и застройки (за исключением отдельных случаев).
Нормативно-правовые акты в сфере землепользования и застройки, градостроительная документация, подготовленные по решению органов местного самоуправления (в том числе проекты планировки, проекты межевания) не могут быть приняты без проведения публичных слушаний, правовую основу и организацию которых должен обеспечить муниципалитет. Публичные слушания предусмотрены в процедурах принятия генерального плана, правил землепользования и застройки, проектов планировки, проектов межевания, по вопросам условно разрешенных видов использования. Любое решение муниципалитета, принятое без соблюдения вышеизложенных требований может быть оспорено в судебном порядке.
Таким образом, принятое законодательство требует, чтобы на уровне поселения были приняты по меньшей мере следующие нормативные акты.
1. Генеральный план поселения (принимается представительным органом) и план его реализации.
2. Нормативный правовой акт, устанавливающий состав и порядок деятельности Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки (утверждается распоряжением главы местной администрации).
3. Правила землепользования и застройки поселения (принимаются представительным органом).
4. Нормативный правовой акт, устанавливающий порядок организации и проведения публичных слушаний по вопросам, установленным Градостроительным кодексом Российской Федерации (принимается представительным органом).
5. Нормативный правовой акт, устанавливающий порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования (принимается представительным органом).
6. Нормативный правовой акт, устанавливающий порядок подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления (принимается представительным органом).
Состав необходимых документов и рекомендации по их разработке
Территориальное планирование
Основные документы. На уровне поселения основным документом территориального планирования является генеральный план поселения, который включает в себя планирование размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе:
а) объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения;
б) автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения;
в) объектов жилищного фонда в целях реализации муниципальных программ сноса и реконструкции жилищного фонда, утвержденных представительными органами муниципальных образований;
г) иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения.
В отношении всей территории поселения генеральный план устанавливает функциональное зонирование – выделение зон в границах поселений, для которых определены границы и функциональное назначение.
Генеральный план поселений должен включать в себя:
I. Положения о территориальном планировании, в т.ч.
1) цели и задачи территориального планирования;
2) перечень мероприятий и указание на последовательность их выполнения.
II. Карты (схемы), указывающие
1) границы поселения;
2) существующие и планируемые границы населенных пунктов в пределах поселения;
3) границы земель специального назначения (обеспечения космической деятельности, обороны и безопасности, границы земель иного специального назначения), границы земель лесного, водного фонда, границы земель иного назначения, предусмотренного законодательством;
4) существующие и планируемые границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи;
5) границы функциональных зон с отображением характеристик планируемого развития таких зон;
6) границы зон с особыми условиями использования территорий – охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;
7) границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения либо на которых расположены объекты капитального строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;
8) границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;
9) границы зон инженерной и транспортной инфраструктур.
III. Обосновывающие материалы, в т.ч.
1) текст
2) карты (схемы).
Процедура разработки. Генеральный план поселения должен учитывать решения документов территориального планирования вышестоящих уровней – субъекта РФ и Российской Федерации (при наличии таких документов) и быть согласован с соседними муниципальными образованиями, в случае принятия решений, которые могут оказать негативное воздействие на окружающие муниципалитеты. Срок согласования ограничен тремя месяцами в случае отсутствия согласительной комиссии и шестью месяцами при её наличии.
Не позднее трех месяцев со дня утверждения генерального плана главой местной администрации поселения утверждается план реализации генерального плана поселения, который должен содержать:
1) решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в правила землепользования и застройки;
2) сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения, на основании которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов;
3) сроки подготовки проектной документации и сроки строительства объектов капитального строительства местного значения;
4) финансово-экономическое обоснование реализации генерального плана.
Публичные слушания по обсуждению проекта генерального плана. Генеральный план до принятия в обязательном порядке должен пройти публичные слушания. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.
В обязательном порядке организуется выставка или выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана
Срок проведения публичных слушаний не может быть менее одного и более трех месяцев. Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию.
По собственной инициативе заинтересованными лицами проекты документов территориального планирования могут направляться на государственную экспертизу. Расходы несут инициаторы проведения государственной экспертизы. Экспертиза проводится федеральным органом исполнительной власти или подведомственным ему государственным учреждением. При этом, государственная экспертиза – это лишь один из возможных вариантов проверки качества документов, наряду с независимой экспертизой и другими формами проверки.
Направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу либо отрицательное заключение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования.
Градостроительное зонирование
Градостроительное (правовое) зонирование – относительно новый для Российской Федерации, но универсальный для стран с рыночной экономикой институт регулирования на местном уровне, впервые был введен Градостроительным кодексом РФ от 1998 года. Действующий Градостроительный кодекс РФ воспроизвел принципы и нормы ранее действовавшего Градостроительного кодекса от 1998 года, а также принципы и нормы Земельного кодекса РФ применительно к правовому зонированию, зонированию территорий. Правовое зонирование, в отличие от других видов зонирования (экологического, ландшафтного) своим результатом имеет документ юридической силы, местный нормативный правовой акт «Правила землепользования и застройки», обязательный для исполнения всеми владельцами и пользователями недвижимости в городе. Указанный вид зонирования – это установление на основе и с учетом документов территориального планирования регламентов разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в соответствующих территориальных зонах.
Данный вид зонирования является правовым механизмом взаимодействия в рыночных условиях органов власти с физическими и юридическими лицами и обеспечивает последним гарантированное право на разрешенное использование и изменение недвижимости путем соответствующего выбора в рамках установленных регламентов, предоставляя возможность для наилучшего и наиболее эффективного с экономической точки зрения использование недвижимости.
Действующий Градостроительный кодекс РФ делает следующий существенный шаг вперед по отношению к ранее установленным федеральными законами нормам в отношении градостроительного планирования, в частности:
1) уточняет и детализирует:
а) состав правил землепользования и застройки;
б) состав градостроительных регламентов;
2) вводит ранее не установленные процедуры применительно к:
а) подготовке проекта правил землепользования и застройки;
б) утверждению правил землепользования и застройки;
в) внесению изменений в правила землепользования и застройки;
г) предоставлению разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков;
д) предоставлению разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Нормы о градостроительном зонировании являются ключевым звеном и определяют суть предстоящего реформирования системы регулирования градостроительной деятельности.
Общая характеристика правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки – это документ градостроительного зонирования, утверждаемый нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты и порядок применения таких документов и внесения в них изменения. В рамках данного определения под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.
Градостроительный регламент – это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны
· виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков, и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства;
· предельные (минимальные и/или максимальные) размеры земельных участков;
· предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
· ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Территориальные зоны – это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и градостроительные регламенты.
Состав Правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки включают в себя текстуальную (процедурную) и картографическую части. Процедурная часть содержит порядок применения правил землепользования и застройки (т.е. процедуры, связанные с подготовкой и осуществлением строительных изменений объектов недвижимости) и внесения в них изменений. Картографическая часть включает карту градостроительного зонирования городской территории, а также описание требований и ограничений по использованию и строительному изменению недвижимости в границах выделенных территориальных зон – градостроительный регламент разрешенного использования.
Установление территориальных зон и градостроительных регламентов. Карта градостроительного зонирования подготавливается путем разделения территории населенных пунктов на территориальные зоны, для которых разрабатываются градостроительные регламенты. В процессе установления территориальных зон необходимо учитывать:
· возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;
· функциональные зоны и параметры их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения;
· определенные Градостроительным Кодексом виды и состав территориальных зон;
· сложившуюся планировку территории и существующее землепользование;
· планируемые изменения границ земель различных категорий в соответствии с документами территориального планирования и документацией по планировке территории.
В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур и иные виды территориальных зон. Примерный состав и содержание территориальных зон устанавливается Градостроительным кодексом РФ.
Для каждой территориальной зоны разрабатывается градостроительный регламент зоны, в котором содержаться виды разрешенного использования земельных участков, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Пример градостроительного регламента приводится в Приложении 1.
Порядок подготовки и принятия проекта правил землепользования и застройки. Подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, а также к частям территорий поселений с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений.
Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, а также требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
Применительно к части территории поселения подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения.
Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения либо к различным частям территорий поселения (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки.
Глава местной администрации после принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения. В сообщении о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки указываются:
1) состав и порядок деятельности комиссии по разработке документа;
2) последовательность градостроительного зонирования применительно к территориям поселения либо применительно к различным частям территорий поселения;
3) порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки;
4) порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта правил землепользования и застройки;
5) иные вопросы организации работ.
Орган местного самоуправления, уполномоченный на регулирование градостроительной деятельности на территории поселения[1], осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного Комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.
По результатам проверки уполномоченный орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или, в случае обнаружения его несоответствия установленным требованиям, в комиссию на доработку.
Публичные слушания по проекту Правил землепользования и застройки. Глава муниципального образования при получении от уполномоченного органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту.
Публичные слушания по проекту Правил землепользования и застройки проводятся Комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта.
Утверждение правил землепользования и застройки. После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки Комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.
Глава местной администрации должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.
Представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний по указанному проекту.
Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию.
Почему градостроительное зонирование является центральным элементом реформирования системы градорегулирования на местном уровне
Градостроительное зонирование в равной мере необходимо двум его главным участникам – муниципалитетам, с одной стороны, нынешним и потенциальным владельцам недвижимости, инвесторам, застройщикам – с другой стороны.
Муниципалитеты посредством зонирования получают возможность более эффективно осуществлять политику обустройства территории и местные социальные программы. Основными компонентами этой политики станут:
· резервирование за муниципалитетами земельных участков, необходимых для обеспечения транспортной, инженерно-технической, социальной инфраструктуры (включая земельные участки для строительства муниципального жилья), при одновременном гласном предъявлении тех земельных участков, которые муниципалитеты готовы передать частным лицам – инвесторам, застройщикам;
· инициирование приватизации муниципальной земли, которая является избыточной для обеспечения общественных/муниципальных функций, включая продажу земли приватизированным предприятиям, организацию конкурсных и аукционных продаж земельных участков под индивидуальное жилищное строительство и для реализации инвестиционных проектов;
· сосредоточение бюджетных средств для социальных программ с использованием так называемого «кумулятивного эффекта зонирования». Этот эффект возникает как своего рода цепная реакция, импульсом для которой становятся правовые гарантии владения и пользования недвижимостью. Такие гарантии снижают риск инвестиций в строительство и увеличивают стоимость недвижимости, поскольку увеличивается возможность получения кредитов под залог недвижимости, оживляется строительная деятельность. Расширение объемов строительства увеличивает основные фонды предприятий, их возможности наращивать выпуск конкурентной продукции и создавать новые рабочие места и т.д.
Для владельцев недвижимости, застройщиков и инвесторов (а также лиц, желающих ими стать) градостроительное зонирование обеспечивает следующие перспективы:
во-первых, ситуация возвращается «с головы на ноги»: сначала будет приобретаться земельный участок с «пакетом» четко обозначенных и гарантированных прав его использования, а затем уже владелец участка будет готовить полномасштабный проект и выполнять строительные работы[2];
во-вторых, в результате появления информационно открытого рынка недвижимости, где будут представлены юридически оформленные единицы недвижимости, которые «ждут» своих потенциальных владельцев, быстрее станет увеличиваться число субъектов недвижимой собственности;
в-третьих, возрастает инвестиционная активность, снижается риск инвестиций в недвижимость, появляется возможность выбора наиболее выгодного и эффективного использования недвижимости и оперативного реагирования на изменения рыночной ситуации;
в-четвертых, возрастают финансовые возможности владельцев обустраивать недвижимость благодаря расширению масштабов ипотечного кредитования.
Для жителей города с введением градостроительного зонирования появляются определенные выгоды за счет активизации процессов в сфере недвижимости и возрастания ее доходности. Также снижаются риски, связанные с ухудшением качества среды проживания, за счет более широких возможностей принятия градостроительных решений и отстаивания своих интересов в части использования и обустройства объектов недвижимости на публичных слушаниях.
О наличии или отсутствии подлинного градостроительного зонирования можно судить по ряду «лакмусовых бумажек», которые позволяют ответить на вопрос о том, являются ли принципы градостроительного зонирования в конкретном поселении реальностью или лишь декларацией градостроительной политики муниципальных властей.
1. Градостроительные регламенты, установленные применительно к территориальным зонам, распространяются в равной мере на все земельные участки, иные объекты недвижимости, в этих зонах расположенные. Эта позиция отражает принцип предустановленных регламентов использования недвижимости и минимизации субъективных решений чиновников в отношении тех или иных объектов.
Пример искажения нормы. Проект Закона города Москвы «О землепользовании и застройке в г. Москве» устанавливает, что «освоение или использование земельного участка в городе Москве собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка должно осуществляться в соответствии с разрешенным использованием, установленным для этого земельного участка».
Данная норма противоречит федеральному законодательству, так как в ней разрешенное использование устанавливается применительно к каждому земельному участку в отдельности, а не в равной степени ко всем земельным участкам, расположенным в одной территориальной зоне.
2. Правообладатели имеют право изменять назначение принадлежащей им недвижимости в предустановленных градостроительными регламентами рамках. Чиновники не могут этого запретить при условии, что наряду с градостроительными регламентами соблюдаются строительные нормы и правила.
3. При наличии градостроительного зонирования права собственности или долгосрочной аренды на земельные участки для строительства могут предоставляться (по желанию инвесторов-застройщиков) в начале инвестиционно-строительного процесса. Это позволит развивать систему ипотечного кредитования строительства под залог земельных участков.
4. Градостроительное зонирование содержит норму «несоответствующего использования». Объекты, не соответствующие градостроительным регламентам могут поддерживаться, но не могут развиваться (например, увеличивать площади). Тем самым
а) блокируется возможность ухудшения экологической ситуации
б) создается механизм, побуждающий улучшать эту ситуацию, т.е., например, проводить «перезонирование» прежних промышленных территорий под общественно-производственные или общественно-деловые зоны.
Пример искажения нормы. Закон Томской области «О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области» (принят решением Государственной Думы Томской области от 04.11.99 № 384): «… Запрещается предоставление земельных участков в собственность владельцам производственных объектов, которые планируется вынести за черту поселения или перенести в другое место ...».
Это означает «консервацию» в неизменном виде текущего неблагополучного положения на многие годы вперед, упование на использование исключительно административных рычагов, опирающихся на запрет и ожидание «внешних» финансовых источников, а также фактический отказ от создания и использования механизмов экономических мотиваций, побуждающих предпринимателей, инвесторов самостоятельно (без внешнего административного нажима) совершать действия по выводу и перепрофилированию предприятий.
5. Градостроительное зонирование обеспечивает необходимые основания для использования процедур общественных слушаний, в процессе которых граждане непосредственно участвуют в принятии градостроительных решений.
Планировка территории
Процесс планировки территории определяется как действия по упорядочению и созданию условий для развития территории и включает в себя подготовку документации по планировке территории. Эта документация (проекты планировки, проекты межевания) содержит характеристики и параметры планируемого развития территории, а также фиксированные границы регулирования землепользования и застройки, в том числе, в виде красных линий, границ земельных участков, границ зон планируемого размещения объектов, границ зон действия публичных сервитутов.
Органы местного самоуправления поселений (в отличие от Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) могут принимать решения о подготовке и обеспечивать подготовку документации по планировке территории не только в случаях решения вопросов о размещении соответственно своим полномочиям объектов капитального строительства местного значения, но также и в иных случаях. Например, в случаях выделения из состава государственных и муниципальных земель земельных участков для предоставления их физическим и юридическим лицам для строительства, выделения земельных участков многоквартирных и индивидуальных домов в сложившейся застройке.
Основанием для подготовки документации по планировке территории являются документы территориального планирования (включая генеральные планы поселений), а также правила землепользования и застройки.
Существует двухсторонняя связь между правилами землепользования и застройки и градостроительной документацией по планировке территории.
С одной стороны, правила землепользования и застройки, наряду с генеральным планом поселения (городского округа), являются основанием для подготовки документации по планировке территории. При этом после 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки документация по планировке территории (за исключением проектов межевания застроенных территорий) вообще не может подготавливаться. Правила землепользования и застройки через градостроительные регламенты предопределяют характеристики подготавливаемой документации по планировке территории, в частности, через назначение территории (виды разрешенного использования недвижимости), предельные размеры земельных участков для соответствующих территориальных зон.
С другой стороны, документация по планировке территории может стать основанием для подготовки предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства.
Проекты планировки. Целью разработки проектов планировки является:
· выделение элементов планировочной структуры (кварталы, проезды и т.д.),
· установление характеристик и параметров планируемого развития элементов планировочной структуры.
В состав проектов планировки входят:
· утверждаемая часть
· материалы по обоснованию проекта планировки.
Утверждаемая часть проекта планировки содержит:
1) чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются:
· линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, транспортные сооружения и коммуникации, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур;
· линии, регулирующие застройку (красные линии);
· границы зон планируемого размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства;
2) решения о:
· размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;
· характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории, характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения территории.
Проекты межевания. Цель разработки проектов межевания – это установление границ застроенных земельных участков, незастроенных земельных участков, планируемых к предоставлению физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения.
Размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом:
· фактического землепользования,
· градостроительных нормативов, действовавших на период застройки указанных территорий.
В состав проектов межевания входят чертежи межевания территории, на которых отображаются:
1) утвержденные в составе проекта планировки территории красные линии;
2) линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений;
3) границы застроенных земельных участков, и земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства;
4) границы зон с особыми условиями использования территорий;
5) границы зон действия публичных сервитутов (прав ограниченного пользования чужим земельным участком, установленных в отношении неограниченного круга лиц).
Градостроительный план земельного участка. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории.
Градостроительный план земельного участка включает:
1) границы земельного участка;
2) границы зон действия публичных сервитутов;
3) минимальные размеры отступов от границ земельного участка, в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которого запрещено возводить здания, строения, сооружения;
4) информацию о градостроительном регламенте;
5) информацию о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке;
6) информацию о расположенных в границах земельного участка или планируемых к размещению объектах капитального строительства, объектах культурного наследия;
7) информацию о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.
В градостроительный план земельного участка может включаться информация о возможности или невозможности его разделения на несколько земельных участков.
Форма градостроительного плана земельного участка устанавливается Правительством Российской Федерации.
Публичные слушания. Проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, подготовленные в составе документации по планировке территории по решению органа местного самоуправления поселения, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях.
Местные нормативы градостроительного проектирования в поселениях (местные нормативы проектирования)
Местные нормативы проектирования – минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории), которые учитываются при подготовке, согласовании и утверждении документов территориального планирования муниципальных образований, а также проектов планировки территории, утверждаемых органами местного самоуправления поселений.
Не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования.
Отсутствие местных нормативов градостроительного проектирования не является препятствием для утверждения генеральных планов поселений, а также проектов планировки территории.
Состав и содержание местных нормативов градостроительного проектирования определяется нормативными актами представительных органов муниципального образования. Опыт разработки подобных документов свидетельствует, что в состав нормативов следует включить как минимум показатели для:
1) определения интенсивности использования территорий различного назначения в зависимости от их расположения, а также этапов последовательного достижения поставленных задач развития таких территорий;
2) определения потребности в территориях различного назначения;
3) определения размеров земельных участков для размещения объектов капитального строительства, необходимых для государственных или муниципальных нужд;
4) обеспечения доступности объектов социального, транспортного обслуживания путем установления расстояний до соответствующих объектов различных типов и применительно к различным планировочным и иным условиям;
5) определения для использования при подготовке проектов планировки и проектов межевания:
а) размеров земельных участков, в том числе выделяемых для использования существующих зданий, строений, сооружений, включая многоквартирные дома;
б) расстояний между проектируемыми:
· улицами, проездами, разъездными площадками применительно к различным элементам планировочной структуры территории;
· зданиями, строениями и сооружениями различных типов и при различных планировочных условиях;
6) определения иных параметров развития территории при градостроительном проектировании.
Решение о подготовке местных нормативов градостроительного проектирования принимается главой поселения. В таком решении:
· определяется орган, ответственный за подготовку указанных нормативов – уполномоченный орган поселения, городского округа по вопросам градостроительной деятельности;
· определяются сроки, условия финансирования и иные вопросы организации работ по подготовке местных нормативов градостроительного проектирования.
Решение о подготовке местных нормативов градостроительного проектирования в течение пяти дней после его принятия подлежит опубликованию.
[1] Если подобным органом является местная администрация, соответствующая функция может быть поручена специалисту по территориальному планированию и землеустройству.
[2] В условиях рынка обычно сначала приобретается земельный участок, а лишь затем разрабатывается полномасштабный проект и производится строительство. В России же еще весьма распространена практика, при которой сначала надо запроектировать, построить, зарегистрировать построенный объект и лишь затем можно претендовать на долгосрочные права владения земельным участком под построенным объектом.
Тема 6.3
ОРГАНИЗАЦИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ И ТРАНСПОРТНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ
АВТОРЫ:
Cиваев Сергей Борисович,
кандидат технических наук,
директор направления «Городское хозяйство» Фонда «Институт экономики города»
Стародубровская Ирина Викторовна,
кандидат экономических наук,
заведующая Лабораторией проблем муниципального развития
Института экономики переходного периода
Родионов Алексей Юрьевич,
руководитель проекта направления «Городское хозяйство»
Фонда «Институт экономики города»
Петрова Екатерина Федоровна,
ведущий эксперт направления «Городское хозяйство»
Фонда «Институт экономики города»
Прокофьев Владилен Юрьевич,
кандидат технических наук,
руководитель сектора «Развитие конкурентных отношений»
направления «Городское хозяйство» Фонда «Институт экономики города»
Проблемы организации предоставления жилищно-коммунальных и транспортных услуг на уровне поселения
Организация предоставления услуг муниципального хозяйства, в первую очередь жилищно-коммунальных услуг, на уровне поселений является одной из наиболее сложных. Это связано с тем, что одновременно на уровень поселений, в соответствии с Законом 131-ФЗ, передаются основные вопросы местного значения, связанные с организацией предоставления жилищно-коммунальных услуг, и вводятся в действие федеральные законы, предусматривающие существенные изменения в механизмах предоставления данных услуг – Жилищный кодекс, Закон № 210-ФЗ от 30.12.2004 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и т.п.
В соответствии с Законом 131-ФЗ, на уровень поселения передаются следующие вопросы местного значения, связанные с организацией предоставления жилищно-коммунальных и транспортных услуг:
· организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
· организация содержания муниципального жилищного фонда;
· организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
· организация благоустройства и озеленения территории поселения;
· организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
· организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
· создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;
· содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения (за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения).
Жилищным законодательством регулируются также вопросы обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями.
Все вышеперечисленные вопросы местного значения должны решаться как на уровне городских, так и сельских поселений, хотя очевидно, что для этих двух групп поселений объемы и механизмы предоставления соответствующих услуг могут существенно различаться.
Вопросы местного значения, решаемые на уровне муниципального района, носят в первую очередь межпоселенческий характер; в сфере коммунального обслуживания и транспортных услуг к ним относятся:
· организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;
· организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
· содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;
· создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;
· содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района (за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения).
Обращает на себя внимание, что применительно к каждому вопросу местного значения в данном перечне межпоселенческий характер функций муниципального района определен по-своему. Кроме того, в компетенцию муниципальных районов переданы вопросы организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, тогда как в перечень вопросов, решаемых на уровне поселений, входит лишь организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. Это экономически целесообразно, поскольку утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов, в отличие от сбора и вывоза мусора, эффективна только при достаточно больших объемах деятельности, а также оправдано с точки зрения экологии.
На переходный период законодательством субъекта Федерации возможно также закрепление за муниципальными районами части либо всех перечисленных выше вопросов местного значения поселений. Однако с 1 января 2009 г. организация их решения должна быть в полной мере передана на поселенческий уровень.
Передача перечисленных выше вопросов местного значения на уровень поселений во многих случаях приведет к необходимости передачи имущества жилищно-коммунального, дорожного и транспортного комплексов от районов (а иногда и от субъектов Федерации) городским и сельским поселениям. Разграничение имущества должно осуществляться с учетом принципа территориальной принадлежности объектов муниципальному образованию.
Что должно финансироваться из местного бюджета
Жилищно-коммунальное хозяйство. В соответствии с Жилищным кодексом, не должно осуществляться дотирование жилищно-коммунальных услуг населению из бюджета. Другими словами, собственники жилья должны полностью оплачивать стоимость жилищно-коммунальных услуг, включая капитальный ремонт жилищного фонда. Местный бюджет несет расходы на капитальный ремонт жилищного фонда в объеме, соответствующем доле муниципальных квартир. Кроме того, по решению представительного органа муниципального образования муниципалитет в отдельных случаях может в возмездной или безвозмездной форме поддерживать расходы собственников на капитальный ремонт жилищного фонда, например применительно к аварийному и ветхому жилью.
Бюджетные расходы в данной сфере осуществляются с целью адресной социальной поддержки низкодоходных семей (программа жилищных субсидий), предоставления льгот различным категориям граждан, однако обязательства по финансированию данных расходов лежат на федеральном бюджете и бюджете субъекта Федерации. На местном уровне данные расходы финансируются за счет субвенций на исполнение государственных полномочий. Собственные расходы муниципальных образований на эти цели возможны только в том случае, если органы местного самоуправления вводят местные льготы или предоставляют жилищные субсидии на более мягких основаниях, чем это делает субъект Российской Федерации. В то же время, в соответствии с Законом 199-ФЗ от 31.12.2005, расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам включены в перечень вопросов местного значения поселений. Соответственно, из бюджета поселений должны финансироваться расходы не на субсидии как таковые, а на организацию их расчета и предоставления.
Кроме того, на местном уровне могут приниматься программы и осуществляться расходы, связанные реабилитацией и модернизацией коммунальной инфраструктуры, расширением охвата населения различными видами коммунальных услуг, поддержкой различных объединений собственников жилья в осуществлении капитального ремонта жилищного фонда, проведении политики ресурсосбережения и т.п.
Другими словами, новому жилищному законодательству не соответствует практика продолжения дотирования, например, услуг по водоснабжению. В тоже время расходы на ремонт и модернизацию системы водоснабжения могут не включаться в тарифы для потребителей, а финансироваться из бюджета в рамках целевой программы. Соответствующая программа должна предусматривать четкие требования к коммунальному предприятию по объему и составу выполняемых работ, критерии оценки результатов выполнения программы и т.п.
Ряд услуг жилищно-коммунального комплекса по-прежнему финансируются за счет бюджетных средств. К ним относятся благоустройство и озеленение, содержание мест захоронения, уличное освещение и т.п. Применительно к данным услугам в крупных поселениях необходимо по возможности переходить от финансирования конкретных муниципальных предприятий, предоставляющих соответствующие услуги, к размещению муниципального заказа и выбору подрядчика на конкурсной основе. В то же время экономия бюджетных средств, в первую очередь в малых и средних поселениях, возможна при привлечении жителей к решению некоторых из этих вопросов на общественных началах, в рамках территориального общественного самоуправления.
Транспортное обслуживание населения. Местные бюджеты безусловно несут ответственность за компенсацию пассажирским перевозчикам убытков, связанных с перевозкой пассажиров, имеющих установленные на муниципальном уровне льготы по оплате проезда (в основном на уровне муниципалитетов предоставляются льготы пенсионерам с большим трудовым стажем). Помимо этого, муниципалитеты должны компенсировать пассажирским перевозчикам убытки, связанные с установлением органом местного самоуправления тарифа на пассажирские перевозки на уровне, не обеспечивающем безубыточную деятельность пассажирских перевозчиков. Такая ситуация должна быть возможна только в том случае, когда выведение уровня тарифа на безубыточный для пассажирского перевозчика уровень будет иметь своим следствием значительное ограничение доступности транспортных услуг для населения.
Вне зависимости от того, каковы направления финансирования пассажирского транспорта в конкретном муниципальном образовании (к ним может относиться, например, обеспечение нужного количества рейсов на маршрутах с низким пассажиропотоком, но высокой социальной значимостью), целесообразно не компенсировать убытки от эксплуатационной деятельности конкретных муниципальных предприятий, но обеспечить отбор перевозчиков-получателей бюджетных средств по итогам открытого конкурса, участие в котором должны иметь возможность принять перевозчики всех форм собственности. И уж тем более неоправданным является финансирование из бюджета приобретения подвижного состава для муниципальных транспортных предприятий.
Управление коммунальной инфраструктурой
Управление коммунальной инфраструктурой могут осуществлять муниципальные предприятия либо частные организации. До настоящего времени в районных муниципальных образованиях типичной является ситуация, когда одно муниципальное предприятие осуществляет управление системами коммунальной инфраструктурой, находящимися в разных поселениях. В такой ситуации возможны различные варианты реорганизации имущественных отношений:
1. Смена собственника муниципального унитарного предприятия: муниципальное предприятие как имущественный комплекс передается от одного собственника другому. Такой вариант в принципе возможен, если, например, МУП, принадлежавший муниципалитету районного уровня, обслуживал только одно поселение (например, районный центр). При этом может сохраняться организационно-правовая форма предприятия и прежняя система управления коммунальной инфраструктурой.
2. Реорганизация муниципального унитарного предприятия и создание нескольких новых, каждое из которых передается в собственность отдельного поселения. Этот вариант может осуществляться в случае, если одно муниципальное предприятие осуществляет управление коммунальной инфраструктурой, которая должна быть распределена между несколькими поселениями. При этом необходимо так поделить имущество между вновь созданными муниципальными предприятиями, чтобы каждое муниципальное предприятие выполняло работы, предоставляло услуги в пределах одного поселения. Такой вариант возможен, однако необходимо учитывать, что, во-первых, создание муниципальных коммунальных предприятий на уровне каждого поселения в большинстве случаев экономически неоправданно (чересчур мал объем деятельности, не удастся достичь экономии на масштабе), а, во-вторых, процесс раздела имущества районного предприятия неизбежно будет чрезвычайно конфликтным.
3. Ликвидация муниципального унитарного предприятия районного уровня, что возможно только в случае, если в поселениях будут созданы муниципальные организации, готовые взять на себя управление коммунальной инфраструктурой, либо будут достигнуты соответствующие договоренности с существующими организациями, отличными от районного МУПа.
4. Сохранение муниципального районного предприятия в прежнем статусе. Этот вариант реализуем в том случае, если полномочия в данной сфере передаются от поселений муниципальному району на основе соглашений. В соглашениях должны быть указаны формализованные требования к объему и качеству предоставляемых услуг. Имущество при этом может оставаться в хозяйственном ведении МУП муниципального района до 1 января 2009 г.
5. Управление коммунальной инфраструктурой на основании договора. Объекты коммунальной инфраструктуры тем или иным способом (в результате реорганизации либо ликвидации МУПа муниципального района) изымаются из хозяйственного ведения МУПа муниципального района и передаются в казну сельских и городских поселений. Органы местного самоуправления для организации управления коммунальной инфраструктурой заключают договор с реорганизованным муниципальным предприятием районного уровня (что возможно до 1 января 2009 г.) или иной организацией (в качестве управляющего), готовой взять на себя обязательства по управлению коммунальной инфраструктурой, например с межмуниципальным хозяйственным обществом, частной организацией.
С учетом специфики ситуации в конкретных муниципальных образованиях могут быть реализованы различные варианты организации управления коммунальной инфраструктурой. Тем не менее, в качестве возможного ориентира может быть рассмотрена следующая модель:
Во-первых, деятельность по управлению и обслуживанию многоквартирного жилищного фонда в большинстве случаев следует выделить из состава многоотраслевых жилищно-коммунальных предприятий, передав соответствующие функции частному сектору.
Во-вторых, в сфере управления коммунальной инфраструктурой целесообразно организовывать межмуниципальное сотрудничество, особенно в тех случаях, когда одно подразделение (участок) существовавших ранее коммунальных предприятий обслуживало несколько поселений. Управление коммунальной инфраструктурой в условиях, когда подобный участок обслуживал исключительно одно поселение, возможно как на уровне данного поселения, так и в условиях межмуниципальной кооперации.
В большинстве случаев организация межмуниципальной кооперации возможна следующим образом. Системы коммунальной инфраструктуры остаются в муниципальной казне поселений. В качестве управляющей организации создается межмуниципальное хозяйственное общество в форме общества с ограниченной ответственностью. Органы местного самоуправления поселений заключают с данным хозяйственным обществом договор аренды с инвестиционными обязательствами. Другим возможным вариантом является заключение несколькими поселениями договора аренды с предприятием, находящимся в собственности одного из муниципальных образований.
В-третьих, нецелесообразно сохранять коммунальные предприятия в форме муниципальных. Можно рекомендовать их сначала частичную, а в перспективе – и полную приватизацию (при условии сохранения объектов инфраструктуры в муниципальной казне), что позволит сформировать полноценные договорные отношения. То же относится и к межмуниципальным хозяйственным обществам.
В принципе, на уровне поселений могут функционировать и частные инфраструктурные объекты, например котельные, хотя передача объектов инфраструктуры в частные руки несколько повышает риски муниципального образования в сфере предоставления коммунальных услуг. В то же время необходимо учитывать, что на частных собственников объектов коммунальной инфраструктуры распространяются правила тарифного регулирования и ряд других ограничений, связанных с их деятельностью на так называемых естественно-монопольных рынках (т.е. на тех рынках, где конкуренция невозможна либо экономически неэффективна).
Управление многоквартирными домами
Жилищным кодексом Российской Федерации, вступившим в действие с 1 марта 2005 года, введена новая концепция управления жильем, направленная на демонополизацию спроса на жилищно-коммунальные услуги. Ранее управление жильем в основном осуществлялось муниципальными предприятиями на определенном комплексе зданий, причем выбор способа управления определялся муниципалитетом без согласия других собственников жилья. Исключение составляли лишь жилищные кооперативы и товарищества собственников жилья (ТСЖ), которые самостоятельно занимались организацией управления. Новый Жилищный кодекс РФ исходит из необходимости организации управления самими собственниками в масштабе многоквартирного дома. Собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать на общем собрании один из следующих способов управления:
1) непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;
2) управление ТСЖ, жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом, предусмотренным федеральным законом;
3) управление юридическим лицом независимо от организационно-правовой формы или индивидуальным предпринимателем (т.е. управляющим либо управляющей организацией).
Однако если до 1 января 2007 г. способ управления многоквартирным домом не выбран, либо выбранное решение не реализовано, орган местного самоуправления до 1 июля 2007 года должен провести открытый конкурс по отбору управляющей организации, и собственники помещений обязаны заключить договор с выбранной организацией. Если на участие в конкурсе не подана ни одна заявка, орган местного самоуправления в течение 3 месяцев проводит новый конкурс. При этом расчетный размер платы за содержание и ремонт жилого помещения увеличивается не менее чем на 10 процентов. В любом случае не позже чем через год после заключения договора орган местного самоуправления должен инициировать собрание собственников помещений для принятия решения о выборе способа управления многоквартирным домом.
В новых условиях целесообразно организовать предоставление услуг управления многоквартирными домами на уровне отдельных поселений силами частных предпринимателей и малых предприятий, выделив данный вид деятельности из состава многоотраслевых жилищно-коммунальных предприятий.
В то же время необходимо отметить, что и в условиях нового жилищного законодательства за органами местного самоуправления остается публичная функция управления жильем, которая заключается в предоставлении нуждающимся гражданам жилых помещений по договорам социального найма; в обеспечении нормальных условий пользования жилыми помещениями, относящимися к муниципальному жилищному фонду, нанимателями жилья; в осуществлении контроля за безопасностью условий проживания граждан. Помимо государственного контроля, в данной сфере должен осуществляться и местный контроль. Уполномоченные государственные и муниципальные органы (организации) должны иметь возможность, в пределах своей компетенции, проверять качество управления многоквартирными домами, периодичность, фактический объем и качество выполнения работ по ремонту и содержанию многоквартирных домов и придомовой территории, снабжению электрической и тепловой энергией, водой и газом, полноту устранения недостатков, своевременность и качество устранения аварий.
Жилищный кодекс РФ (ст. 165) предусматривает ряд мер, которые должны предпринять органы МСУ, чтобы способствовать реализации прав собственников помещений по самостоятельному выбору способа управления многоквартирным домом:
· органы МСУ обязаны обеспечивать равные условия для деятельности управляющих организаций, независимо от их организационно-правовых форм. Это касается «допуска» частных организаций в сферу управления, и передачи на равных условиях производственных и складских помещений любым управляющим организациям;
· органы МСУ вправе предоставлять управляющим организациям, ТСЖ и жилищным кооперативам бюджетные средства на капитальный ремонт жилищного фонда. Это может быть как безвозмездная передача средств, так и предоставление, например, бюджетных кредитов, иные способы финансирования;
· органы МСУ должны содействовать повышению уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, и организации обучения лиц, имеющих намерение осуществлять такую деятельность. В первую очередь это касается содействия развития института частных управляющих - индивидуальных предпринимателей.
· по запросам граждан, ораны МСУ и управляющие организации обязаны предоставлять информацию об установленных ценах на услуги и работы по содержанию и ремонту многоквартирных домов и жилых помещений в них, об объемах, перечне и качестве выполняемых работ и оказываемых услуг, а также о ценах на предоставляемые коммунальные услуги. Это должно способствовать оценке различных управляющих организаций, действующих в поселении, и оптимальному выбору способа управления многоквартирным домом.
· в целях совершенствования договорных отношений собственников помещений, ТСЖ и потребительских кооперативов, управляющих организаций с ремонтно-эксплуатационными, специализированными подрядными организациями и ресурсоснабжающими организациями, органы МСУ могут разработать, утвердить и опубликовать примерные условия или примерные формы договоров.[1]
Цены на содержание и ремонт домов устанавливаются самими собственниками жилья, что означает отмену перераспределения платежей за жилищные услуги между многоквартирными домами, отмену перекрестного субсидирования одних домовладельцев другими, переход к контролю собственников за управляющей организацией. В случае, когда органы местного самоуправления проводят конкурс по выбору управляющей компании для домов, где не выбран способ управления, они могут установить конкретный размер платы за содержание и ремонт жилья для определенных категорий домов. Управляющая компания для каждого дома может определить перечень и объемы работ исходя из установленной цены, в зависимости от его технического состояния и возможных пожеланий собственников.
Организация транспортного обслуживания населения
В соответствии с действующим федеральным законодательством, муниципальный орган управления пассажирским транспортом (далее – МОУ ПТ) исполняет следующие полномочия:
· руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности,
· утверждает маршруты маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом,
· согласовывает расписание движения автотранспорта по маршрутам маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом.
МОУ ПТ анализирует работу пассажирского транспортного комплекса муниципального образования, по согласованию с ГИБДД вносит предложения по строительству новых, реконструкции, расширению, или благоустройству действующих остановок пассажирского транспорта, а также может принимать решения об организации новых маршрутов, увеличении количества транспорта на маршруте или закрытии действующих маршрутов.
В целях защиты прав пассажиров МОУ ПТ имеет право в случае выявления факта предоставления услуг по маршрутным пассажирским перевозкам, не сопровождающихся достоверной и достаточной информацией, приостанавливать предоставление услуг по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом до предоставления перевозчиком информации или прекращать предоставление перевозчиком этих услуг.
В середине 2005 году в Государственную Думу внесен проект Федерального закона «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения автомобильным и городским наземным электрическим пассажирским транспортом на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации».
Указанным законопроектом предусмотрено:
разграничение полномочий по организации транспортного обслуживания населения: муниципальные маршруты организуются органом местного самоуправления муниципального образования, межмуниципальные маршруты – органом управления субъекта Российской Федерации;
разделение пассажирских перевозок на два типа: регулярные перевозки транспортом общего пользования, при выполнении которых применяется провозная плата, утвержденная в соответствии с законодательством Российской Федерации и прочие регулярные перевозки, при выполнении которых применяется провозная плата, определяемая перевозчиком;
обязательность согласования перевозчиком расписания движения на маршруте с органом, имеющим полномочия по организации транспортного обслуживания населения по этому маршруту;
обязательность заключения договора между органом управления пассажирским транспортом и перевозчиком на выполнение регулярных перевозок по маршрутам;
наделение органов местного самоуправления полномочиями по допуску перевозчиков к выполнению перевозок, иными словами, легитимизация конкурсов на право работы на маршрутах пассажирского транспорта.
В условиях реформы местного самоуправления возможно формирование нескольких различных вариантов организации транспортного обслуживания населения:
· организация транспортного обслуживания силами существующего или вновь созданного муниципального предприятия (вариант, приемлемый в основном, в крупных городских поселениях)
· заключение органом местного самоуправления договора о предоставлении услуг по транспортному обслуживанию населения муниципального образования с региональной транспортной компанией либо муниципальным предприятием районного уровня
· организация транспортного обслуживания населения силами частных пассажирских перевозчиков;
· создание пула заказчиков на услуги по транспортному обслуживанию населения из органов местного самоуправления нескольких муниципальных образований и заключение соответствующего договора с пассажирским перевозчиком – межмуниципальным хозяйственным обществом либо частным перевозчиком.
Необходимо отметить, что вне зависимости от выбранного способа организации транспортного обслуживания в условиях действующего законодательства администрация поселения не может препятствовать деятельности частных перевозчиков в том случае, если они имеют соответствующую лицензию и согласовали маршрут с местной администрацией.
Местные администрации также должны всячески противодействовать попыткам государственных и муниципальных предприятий ограничить конкуренцию и вытеснить с рынка частных перевозчиков. Примером подобной политики транспортного предприятия может быть следующее объявление, вывешенное на остановке в одном из муниципальных образований:
К сведению пассажиров!
Перевозка пассажиров на пригородных и междугородних маршрутах разрешена только автобусами ПАТП (пассажирского автотранспортного предприятия). В случае поездки ВАС на частных «Газелях» до любого населенного пункта, государственный автобус немедленно снимается с линии, и по этому направлению работать не будет!
Администрация ПАТП
Тарифное регулирование
Жилищно-коммунальное хозяйство. Принятие Федерального Закона № 210-ФЗ от 30.12.2004 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», а также нового Жилищного кодекса обеспечило установление более детальных правил регулирования тарифов на коммунальные услуги на муниципальном уровне. В соответствии с новым законодательством, органы местного самоуправления поселений осуществляют регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса в сферах водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, тарифы на услуги по утилизации твердых бытовых отходов регулируются на уровне муниципальных районов. Кроме того, регулированию подлежат тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры и инвестиционные надбавки к ценам (тарифам) на товары и услуги организаций коммунального комплекса, однако данные инструменты будут использоваться в первую очередь в крупных городах.
Регулирование тарифов в перечисленных выше сферах осуществляется на муниципальном уровне вне зависимости от того, какую организационно-правовую форму имеет организация коммунального комплекса (т.е. и в том случае, когда она не является муниципальным предприятием). В то же время, тарифы на услуги по управлению и обслуживанию жилищного фонда, вывозу мусора не подлежат специальному регулированию и должны формироваться исходя из рыночных условий.
Новое законодательство достаточно детально определяет механизмы и процедуры тарифного регулирования. Тарифы должны устанавливаться на уровне, обеспечивающем финансовые потребности организаций коммунального комплекса, необходимые для реализации их производственных и инвестиционных программ. В то же время необходимо обеспечить достижение баланса интересов потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса и интересов самих этих организаций, что позволит сочетать доступность этих товаров и услуг для потребителей и эффективное функционирование организаций коммунального комплекса.
Иногда обеспечение доступности коммунальных услуг для потребителей, особенно в условиях перехода на полную оплату коммунальных услуг населением, понимают как задачу административного сдерживания роста тарифов. Такой путь вступает в прямое противоречие с законодательством, в котором закреплено требование обеспечения финансирования производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса. Но дело не только в этом. По сути данный путь, создавая кратковременную иллюзию учета интересов населения, приведет к недостатку средств на поддержание коммунальной инфраструктуры, оттоку квалифицированных кадров, росту аварийности и в конечном счете резкому снижению качества и надежности предоставления услуг. Решать проблему доступности услуг необходимо, с одной стороны, за счет использования механизма адресных жилищных субсидий низкодоходным слоям населения, а, с другой стороны, финансирования за счет бюджетных средств программ по ремонту и реабилитации объектов коммунальной инфраструктуры. Правительство Российской Федерации на очередной финансовый год устанавливает индексы максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам. Предельные индексы роста тарифов определяются в среднем по субъектам Российской Федерации.
Регулирование тарифов на муниципальном уровне должно осуществляться органом тарифного регулирования. На уровне поселения наиболее целесообразно создавать подобный в форме межведомственной комиссии, включающей представителей местной администрации, депутатского корпуса, потребителей и т.п. Это позволяет включить в процедуру тарифного регулирования максимальное число заинтересованных сторон, сделать данный процесс более публичным и объективным. Межмуниципальную кооперацию в области тарифного регулирования целесообразно организовывать в тех же масштабах, что и кооперацию в управлении коммунальной инфраструктурой. Однако устанавливаемые тарифы могут быть дифференцированы по отдельным поселениям.
1) На уровне субъекта Российской Федерации осуществляется регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса в сфере тепло- и электроснабжения. При этом тарифы на тепловую энергию могут утверждаться следующим образом. Для теплоснабжающей организации в целом может устанавливаться единый тариф вне зависимости от количества источников тепла. Это означает, что при условии эксплуатации теплосетевого хозяйства одной организацией в муниципальном образовании может устанавливаться единый тариф. Единый тариф может быть также установлен для нескольких муниципальных образований, обслуживаемых одной теплоснабжающей организацией.
2) Для теплоснабжающей организации может быть установлено несколько тарифов при наличии нескольких источников тепла и при условии раздельного учета расходов по каждой системе централизованного теплоснабжения.
Выбор способа утверждения тарифов для энергоснабжающих организаций является компетенцией субъекта Российской Федерации.
Значительная дифференциация тарифов по поселениям может стать серьезной проблемой. Вариантом, позволяющим избежать дифференциации тарифов на тепловую энергию по поселениям, в этом случае является такая организация системы управления, когда коммунальная инфраструктура, принадлежащая различным поселениям, передана в управление одной организации, и орган, устанавливающий тарифы, устанавливает единый тариф на тепловую энергию для этой организации.
Общественный транспорт. В сфере общественного транспорта регулирование тарифов на уровне поселений возможно только применительно к муниципальным предприятиям, тарифы на услуги частных перевозчиков регулируются субъектом Федерации[2].
По общему правилу, тарифы на транспортные услуги должны устанавливаться на уровне, позволяющем обеспечить безубыточность деятельности перевозчиков. Однако если такой уровень тарифов существенно ограничивает доступность транспортных услуг для населения, целесообразно предпринять следующие шаги:
· рассмотреть возможности повышения эффективности предоставления транспортных услуг, в т.ч. передачи части маршрутов от государственных и муниципальных частным перевозчикам;
· рассмотреть возможности рационализации маршрутной сети и расписания движения транспортных средств;
· только при недостаточности приведенных выше мер может быть принято решение о дотировании текущей деятельности по осуществлению транспортных перевозок за счет бюджетных средств, предпочтительно в форме финансирования обслуживания отдельных убыточных маршрутов, при этом по возможности следует проводить конкурс на обслуживание дотируемых маршрутов.
[1] Нельзя путать примерные условия с типовыми договорами - в отличие от примерных, типовые договоры являются не рекомендательными, а обязательными.
[2] Регулирование тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) отнесено действующим законодательством (Постановление Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)») к сфере ведения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделил органы местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения, к числу которых в соответствии с пунктом 4 статьи 17 отнесено «установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами».
Как следствие, в настоящее время полномочия по установлению тарифов на пассажирские перевозки общественным транспортом в соответствии с действующим федеральным законодательством распределены следующим образом:
§ органы местного самоуправления осуществляют установление тарифов на перевозки пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщении, выполняемые муниципальными предприятиями общественного транспорта;
§ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют установление тарифов на перевозки пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщении общественным транспортом, не находящимся в муниципальной собственности.
Тема 6.4
ОРГАНИЗАЦИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УСЛУГ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ НА УРОВНЕ ПОСЕЛЕНИЙ
АВТОРЫ:
Савранская Ольга Леонидовна,
председатель экспертного совета правовой секции Союза российских городов,
член научно-методического совета ЦИК России,
Государственный советник РФ I класса
Александрова Анастасия Леонидовна,
директор направления «Социальная политика»
Фонда «Институт экономики города»
Рогозина Людмила Георгиевна,
кандидат исторических наук,
руководитель проекта направления «Муниципальное экономическое развитие»
Фонда «Институт экономики города»
Гандрабура Екатерина Юрьевна,
руководитель проекта сектора «Социальное партнерство» направления
«Социальная политика» Фонда «Институт экономики города»
Полномочия поселений в социальной сфере
В соответствии с Законом 131-ФЗ (с учетом изменений, внесенных Законом 199-ФЗ от 31.12.2005) и федеральным законодательством в сфере культуры, полномочия органов местного самоуправления поселения в области оказания услуг, имеющих социальную направленность, таковы.
В области культуры:
· организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек поселения;
· создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
· сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения,
· охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, находящихся на территории поселения;
· содержание музеев[1] (кроме того, органы местного самоуправления имеют право на создание музеев поселения);
· создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении.
В области опеки:
· оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения.
В области развития физкультуры и спорта:
· обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;
· организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения.
В прочих областях:
· организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении;
· расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством;
· создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения.
Кроме того, органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Предоставление данных услуг регулируется федеральным законодательством в различной степени, но во всех случаях органы местного самоуправления вправе выбирать оптимально соответствующие их возможностям и потребностям жителей пути оказания услуг.
Наиболее очевидный путь, как кажется на первый взгляд, – это непосредственное предоставление услуг муниципальными учреждениями. Однако возможны и другие пути, в частности, привлечение частного сектора или создание условий для самоорганизации населения. Эти пути выгодны потому, что рыночные механизмы и механизмы самоорганизации позволяют гибко подстраивать услуги под характер спроса со стороны населения, и при этом сокращаются расходы муниципалитета, связанные с содержанием материальной базы учреждений. Органы МСУ при этом выполняют наиболее подходящие для себя функции, т.е. не прямое оказание услуг, а управление и контроль качества.
В ряде районов Архангельской области накоплен успешный опыт вовлечения населения в решение местных проблем путем работы органов территориального общественного самоуправления на основе проектов в сфере культуры. Так, в дерене Нюхча Пинежского района проживает племя чудь, т.е. народ, считавшийся вымершим сотни лет назад. Деревенские жители сумели сохранить свои обычаи и обряды, древних идолов, неповторимую природу родных мест. В деревне созданы музей, судоверфь и ремесленный центр, где постоянно трудятся школьники и молодежь. Усилиями жителей села Вохтомская Коношского района была благоустроена местность вокруг источника с целебной водой, которая стала для них любимым местом отдыха. В этом селе уже традицией стало совместное устроительство и проведение всех праздников, всех значимых культурных событий, и как следствие – доброй традицией стали взаимопомощь и соседская поддержка.
Частный предприниматель Татьяна Седунова в Пинежском районе Архангельской области имеет успешный опыт развития сельского туризма, опирающегося на культурные традиции, что доказывает возможности сохранения природного и культурного наследия, а также использования его в качестве ресурса для подъема экономики на селе.
Интересен опыт работы фондов микро-кредитования местного населения при национальных парках «Угра» и «Смоленское Поозерье», которые содействуют повышению доходов и занятости местного населения, и, как следствие, укрепляет взаимодействие национальных парков, озабоченных восстановлением культурных ландшафтов, и местного сообщества. Значительный опыт совместной работы с местными жителями при реализации проектов сохранения культурного ландшафта, восстановления памятников истории и культуры, развития туризма, народных и художественных промыслов, социальной реабилитации населения накоплен в Кенозерском национальном парке Архангельской области.
Предоставление услуг в сфере культуры и библиотечного обслуживания
В Российской Федерации культурная деятельность является неотъемлемым правом каждого гражданина. Каждый человек имеет право на все виды творческой деятельности в соответствии со своими интересами и способностями, на приобщение к культурным ценностям, на библиотечное обслуживание. Каждый человек без ограничения возраста имеет право на гуманитарное и художественное образование, на выбор его форм и способов. Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления должна быть направлена на реализацию этих прав.
Статьей 30 Основ законодательства РФ о культуре установлено, что государство ответственно перед гражданами за обеспечение условий для общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ. В этих целях органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией обязаны:
поощрять деятельность граждан по приобщению детей к творчеству и культурному развитию, занятию самообразованием, любительским искусством, ремеслами;
создавать условия для всеобщего эстетического воспитания и массового начального художественного образования прежде всего посредством гуманитаризации всей системы образования, поддержки и развития сети специальных учреждений и организаций – школ искусств, студий, курсов, любительского искусства (самодеятельного художественного творчества), а также сохранения бесплатности для населения основных услуг общедоступных библиотек;
способствовать развитию благотворительности, меценатства и спонсорства в области культуры;
осуществлять свой протекционизм (покровительство) в области культуры по отношению к наименее экономически и социально защищенным слоям и группам населения;
публиковать для сведения населения ежегодные данные о социокультурной ситуации.
Право граждан на библиотечное обслуживание в соответствии со ст. 5 ФЗ «О библиотечном деле» обеспечивается:
· созданием государственной и муниципальной сети общедоступных библиотек, бесплатно осуществляющих основные виды библиотечного обслуживания;
· многообразием видов библиотек, государственным протекционизмом в деле создания юридическими и физическими лицами библиотек независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, специализации и масштабов деятельности.
Федеральным законом «О библиотечном деле» на органы местного самоуправления возложено обеспечение гарантированного финансирования комплектования и сохранности фондов муниципальных библиотек и реализации прав граждан на библиотечное обслуживание.
Помимо этих общих обязанностей органов публичной власти, как федеральными законами об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, так и законодательством в сфере культуры установлена компетенция различных уровней публичной власти в области культуры.
К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области культуры относятся:
· организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек поселения;
· создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
· сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, находящихся на территории поселения;
· создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении.
Последними изменениями федерального законодательства введены полномочия в сфере культуры и для муниципальных районов. Это:
· организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их библитечных фондов;
· создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
· создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района.
Таким образом, в настоящее время отсутствует четкое разграничение компетенции между поселениями и муниципальными районами в сфере культуры. Это требует выработки общих подходов к организации решения таких не четко разграниченных вопросов. Очевидно, что органы местного самоуправления района должны осуществлять только те мероприятия, которые обеспечивают услугами в области культуры жителей всех или большинства поселений данного района. Это могут быть, например, проведение общерайонных конкурсов художественной самодеятельности, районных дней культуры, фестивалей народного творчества, оказание методической помощи культурным организаторам в их работе, сбор информации о предложениях услуг на рынке зрелищных, досуговых мероприятий, информирование поселений о предложениях таких услуг, условиях их предоставления и т.п., пропаганда достижений местного традиционного народного художественного творчества, создание условий для участия народных творческих коллективов поселений в районных, межмуниципальных и региональных смотрах, конкурсах, иных мероприятиях.
При этом органы местного самоуправления района не имеют права подменять органы местного самоуправления поселений, организовывать оказание услуг в области культуры в поселениях. Так как соподчиненность органов местного самоуправления различных муниципальных образований не допускается, район не вправе давать указаний, предписаний органам местного самоуправления поселений, не может осуществлять координацию деятельности поселений в области культуры, планировать деятельность поселений в этой области, не вправе осуществлять контроль деятельности как органов местного самоуправления поселений, так и учреждений и организаций поселения в области культуры.
Необходимо провести реорганизацию существующей структуры управления в области культуры. В поселениях требуется закрепить за должностным лицом (должностными лицами) органов местного самоуправления соответствующие функции по анализу, прогнозированию, планированию, организации, контролю деятельности в области культуры, выполнению функций учредителя по отношению к муниципальным учреждениям культуры и иные необходимые управленческие функции. В муниципальных районах должно произойти сокращение управленческого аппарата в этой области, желательно вместо структурных подразделений по культуре выделить структурное подразделение (должностное лицо), ответственное за разработку и организацию реализации программ в области культуры и иных областях.
Надо заметить, что те вопросы в области культуры, которые закреплены за муниципальными районами, не требуют наличия районных муниципальных учреждений. Имущество, обеспечивающее создание условий для обеспечения поселений услугами по организации досуга и услугами организаций культуры (сложное техническое оборудование, имущество, использование которого в поселениях носит разовый характер и т.п.), может находиться в муниципальной казне. Такое имущество будет использоваться при проведении районных мероприятий или предоставляться поселениям по договору (как возмездному, так и безвозмездному в рамках реализации собственных полномочий района). Только при наличии в поселениях зданий, используемых исключительно для проведения районных мероприятий, или учреждений, чьи услуги используются жителями всех поселений района, такие сооружения или учреждения могут быть сохранены в собственности муниципального района. Во всех остальных случаях район должен заказывать услуги у иных организаций, в том числе у учреждений поселений. Не допустимо изымать (не передавать) объекты муниципальной собственности, необходимые для реализации полномочий по решению вопросов местного значения поселений в области культуры, у поселений на основании того обстоятельства, что данные объекты могут быть использованы и районом для осуществления своих полномочий.
В государственной политике в области культуры наблюдается постепенный отказ от патернализма по отношению к учреждениям культуры, в особенности – по отношению к учреждениям массовой культуры. Это проявляется в ограничении монополии государственных и муниципальных учреждений культуры, в отказе от гарантированного объема финансирования данных учреждений за счет средств бюджета, отмене ряда налоговых льгот и иных преимуществ, в ориентации деятельности учреждений культуры на самоокупаемость, достижение общественного значимого результата, в финансировании только государственного или муниципального задания для учреждений, в реализации курса на перевод организаций культуры из учреждений публичной собственности в иные организационно-правовые формы некоммерческих организаций.
При организации решения вопросов местного значения в области культуры органы местного самоуправления должны учитывать указанные выше тенденции изменения государственной политики и развития сферы культуры. Основой организации деятельности должны стать муниципальные программы в сфере культуры и установление органами местного самоуправления заданий по предоставлению услуг населению муниципальным учреждениям. Желательно осуществлять межмуниципальное взаимодействие при разработке и реализации муниципальных программ района и поселений, исключающее дублирование мероприятий, способствующее достижению общих задач публичной власти в сфере культуры, снижающее издержки при реализации целей деятельности.
Особый случай представляют собой муниципальные библиотеки, которые должны иметь гарантированное финансирование за счет средств бюджета и обеспечивать не только определенный объем предоставления библиотечных услуг, но и потенциальную возможность любого гражданина воспользоваться услугами библиотеки. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе принимать решения и осуществлять действия, которые влекут ухудшение материально-технического обеспечения действующих библиотек, находящихся на бюджетном финансировании, их перевод в помещения, не соответствующие требованиям охраны труда, хранения библиотечных фондов и библиотечного обслуживания.
В общедоступных библиотеках гражданам федеральным законодательством гарантировано право:
1) стать пользователями библиотек по предъявлении документов, удостоверяющих их личность, а несовершеннолетним в возрасте до 16 лет – документов, удостоверяющих личность их законных представителей;
2) бесплатно получать полную информацию о составе библиотечных фондов через систему каталогов и другие формы библиотечного информирования;
3) бесплатно получать консультационную помощь в поиске и выборе источников информации;
4) бесплатно получать во временное пользование любой документ из библиотечных фондов;
5) получать документы или их копии по межбиблиотечному абонементу из других библиотек;
6) пользоваться другими видами услуг, в том числе платными, перечень которых определяется правилами пользования библиотекой.
Пользователи библиотек, которые не могут посещать библиотеку в силу преклонного возраста и физических недостатков, имеют право получать документы из фондов общедоступных библиотек через заочные или внестационарные формы обслуживания.
Органы местного самоуправления поселений обязаны, исходя из установленных вопросов местного значения, обеспечить гражданам предоставление указанных услуг. Это требует как наличия самих муниципальных библиотек и соответствующего библиотечного фонда, работников, обеспечивающих функционирование библиотек, так и организации взаимодействия с иными библиотеками для обмена информацией и возможности предоставления гражданам отсутствующих источников информации, в том числе из специализированных библиотек, библиотек других поселений, субъекта РФ. Исключительно важное значение здесь могут иметь и центральные библиотеки, однако их деятельность должна в определенной мере финансироваться и заинтересованными поселениями (библиотеками поселений) по договору.
Статус центральной районной библиотеки может присваиваться только ведущей универсальной муниципальной библиотеке административного центра муниципального района. Данный статус присваивают органы местного самоуправления соответствующего поселения.
Органы местного самоуправления городских округов могут присваивать ведущей универсальной библиотеке соответствующего городского округа статус центральной городской библиотеки. Если городской округ является административным центром муниципального района, органы местного самоуправления городского округа могут присвоить ведущей универсальной библиотеке округа статус центральной районной библиотеки.
Функции центральных библиотек могут распределяться в установленном порядке между несколькими библиотеками, которые в этом случае обеспечиваются бюджетным финансированием в соответствии с объемом их деятельности.
Центральная библиотека обязана формировать, хранить и предоставлять пользователям библиотеки наиболее полное универсальное собрание документов в пределах обслуживаемой территории, организовывать взаимоиспользование библиотечных ресурсов и оказывать методическую помощь библиотекам. Вместе с тем, функции центральных районных библиотек выходят за рамки полномочий органов местного самоуправления поселений, так как услуги центральными библиотеками оказываются гражданам и иным муниципальным библиотекам, в том числе и за пределами поселения. Затраты на финансовое обеспечение деятельности центральных библиотек выше, чем на деятельность обычных муниципальных библиотек. Кроме того, муниципальные образования не могут принимать на себя расходные обязательства по вопросам, не являющимся вопросами местного значения данных поселений. Исходя из этого и требуется финансировать услуги центральной районной библиотеки, оказываемые иным поселениям, за счет средств этих поселений, что предусматривает заключение договоров между органами местного самоуправления поселений или муниципальными библиотеками поселений и центральной (центральными) библиотеками. При наличии различных центральных библиотек органы местного самоуправления проводят размещение муниципального заказа по конкурсу.
Особо стоит вопрос организации органами местного самоуправления районов библиотечного обслуживания. Данное обслуживание должно отличаться по видам услуг от того, что предоставляется поселением. Это может быть отличие либо по представляемой информации, либо по способу обслуживания (межбиблиотечный абонемент, дистанционное, в том числе с использованием Интернет-технологий, передвижное и т.п.). При этом именно функции центральных библиотек наиболее соответствуют компетенции муниципальных районов в области библиотечного дела. Логичнее всего было бы со стороны района обеспечивать осуществление функций центральных библиотек, в первую очередь размещая заказ на их выполнение в библиотеке районного центра (муниципальной поселения) или городских округов, в региональных библиотеках.
Однако ФЗ № 131-ФЗ предусматривает, что организация библиотечного обслуживания на районном уровне осуществляется на основе деятельности межпоселенческих библиотек. Ни ФЗ №131-ФЗ, ни иные федеральные законы не определяют такого понятия, как «межпоселенческая библиотека». Более того, данный вид библиотек ФЗ «О библиотечном деле», содержащим перечень видов библиотек, не предусмотрен. Таким образом, в настоящее время, до внесения изменений в законодательство, решение районом вопроса организации библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками сомнительно.
Охрана объектов культурного наследия местного значения, находящихся на территории поселения, их сохранение, использование, популяризация
Использование понятия «наследие» предполагает отказ от чисто музейных форм сохранения национального богатства, от практики мертвой «музеефикации». Существенным сдвигом в понимании наследия является определение взаимосвязи и единства природного и культурного наследия, что декларируется в большинстве современных документов и законов. Наследием принято считать то, что дано предками современному поколению не только для бережного сохранения, но и для использования. Содержание этого определения меняется. Заводские и жилые постройки, коммунальные квартиры, шахты признаются объектами наследия, частью истории.
Объекты культурного наследия в соответствии с действующим Федеральным законом[2] «Об охране и использовании памятников истории и культуры» классифицированы. В их число входят отдельные постройки, здания и сооружения, ансамбли, мемориальные квартиры, захоронения, произведения монументального искусства, объекты науки и техники, археологические раскопки, фрагменты городской планировки и застройки, культурные и природные ландшафты, культурные слои, остатки построек древних поселений и т.п.[3].
Объекты наследия подвержены некоторым формам негативного воздействия внешней среды. В их числе естественные природные процессы и негативное воздействие деятельности человека (загрязнение воздушного бассейна, почв и вод, шум, вибрация и другие нарушения естественных физических параметров среды). В последние годы проявляются и новые, специфические для современного этапа развития страны факторы риска, в том числе: нерегламентированная приватизация объектов культурного наследия и земель особо охраняемых территорий и объектов; реконструкция и реставрация с потерей исторического лица объекта; массовое строительство вопреки объективным экологическим ограничениям и в нарушение эстетических достоинств ландшафтов.
Актуальна необходимость разработки конкретных предложений по спасению объектов культурного наследия местного значения. По оценке независимых экспертов, на территории РФ в среднем примерно 40% объектов культурного и природного наследия не имеют балансодержателей и находятся в большей или меньшей стадии руинирования. С проблемой восстановления памятников архитектуры и ландшафта тесно связаны вопросы развития качественного жизненного пространства для жителей поселений, культурного туризма, инвестиционной привлекательности.
Основополагающим принципом по организации работы с наследием является ориентация не только на сохранение, но и на его развитие и использование.
На местном уровне одним из механизмов, которые могут задействовать поселения – это предоставление финансирования местным музеям на научную и изыскательскую работу, а также реализацию музейных программ в области сохранения и развития культурного наследия местного значения. Как правило, именно музеям муниципалитеты предпочитают передавать функцию обнаружения, изучения, научного описания объектов культурного наследия. С законодательной точки зрения с инициативой внесения объекта в реестр памятников природного и культурного наследия могут выступить не только юридические лица, но и физическое лицо или группа физических лиц. Однако на практике это затруднено. Как правило, это связано с непроработанностью процедуры рассмотрения такого рода инициатив. Во многих европейских странах получила большое распространение добровольная деятельность по сохранению культурного и природного наследия. Каждый год общественные организации и частные лица, местные общества охраны памятников и музейные ассоциации собирают сведения о культурных и исторических объектах, распространяют знания о них, участвуют в их сохранении. Как правило, организацию и координацию общественной активности в этом направлении поручают местным музеям и музейным организациям.
Поселения могут создавать специальную должность ответственного за охрану, сохранение, популяризацию и использование культурного наследия в администрации поселения. При подборе человека на эту должность необходимо исходить из личностных и профессиональных качеств каждого отдельного человека. Например, это может быть краевед, который работает в библиотеке или преподает в школе. В этом случае необходимо предусмотреть возможность совмещения профессиональных функций. В некоторых поселениях существует опыт привлечения специалиста на общественных началах.
В муниципальной практике опыта по управлению объектами природного и культурного наследия совсем немного, в связи с чем можно выделить следующие предварительные рекомендации относительно выстраивания муниципальной политики в сфере охраны и пользования объектами природного и культурного наследия:
Выделить функции и полномочия одного из структурных подразделений в органах местного самоуправления, отвечающего за вопросы сохранения и использования природного и культурного наследия, а также за координацию взаимоотношений между муниципальными, региональными и федеральными органами власти[4].
Определить совместно с федеральными и региональными уровнями управления механизмы взаимодействия по сохранению и использованию имеющихся на территории поселения памятников федерального и регионального значения. В частности, определить механизмы муниципального участия в федеральных целевых программах по восстановлению и сохранению объектов природного и культурного наследия.
Выявить объекты, которые потенциально могут быть занесены в реестр памятников федерального, регионального и муниципального значения и поручить музейной организации или независимому привлеченному эксперту процедуру их паспортизации[5].
Выявить активных общественных субъектов, на деятельность которых можно опираться в процессе выявления и сохранения культурного наследия местного значения. К таковым могут относиться муниципальные, ведомственные, самодеятельные и другие музеи – общественные организации, независимые эксперты и ученые. Кроме того, важную роль играет взаимодействие с системой образования, а также краеведческими движениями и любителями – одиночками. Организовать общественный совет по вопросам сохранения и использования культурного и природного наследия местного значения.
Выработать программу сохранения и использования памятников природного и культурного наследия с целью развития территории, повышения ее привлекательности для местного населения, туристов и потенциальных инвесторов. Программа должна содержать в себе стратегические цели муниципального образования относительно культурного наследия местного значения: (развитие туризма, развитие качественной среды, сохранение исторического облика поселения и пр); механизмы реализации (мероприятия, которые подразумевают не только реставрацию или реконструкцию, но и введение объектов в научный и общественно-культурный оборот); источники финансирования и распределения полномочий относительно управления объектами; регламентирующие постановления относительно прав собственника, арендатора, инвестора и пр.; показатели эффективности реализации программ, в которых существенными являются не только показатели сохранности тех или иных объектов, но и тех мероприятий, которые были реализованы, доли дополнительных привлеченных средств и иных ресурсов. Кроме того, важным элементов является успешность работы по интерпретации наследия и продвижения информации о нем и его образов в общественно-публичном пространстве.
В случае если проведение исследовательских и археологических работ на должном профессиональном и техническом уровне затруднено, предпочтительнее пойти на запретительные меры, чтобы не нарушать целостности объектов наследия. В ряде случаев можно произвести археологические раскопки, зафиксировав поднятый материал, и вновь покрыть их слоем грунта с целью обеспечения сохранности, предварительно сделав подробное описание местонахождения и зафиксировав в документах по землепользованию в соответствии с действующим законодательством.
Определить объекты, нуждающиеся в режиме особо охраняемых.
Определить права собственности на объекты, представляющие культурную и историческую ценность для местного сообщества, или земельные участки, на которых эти объекты расположены, и наложить на собственников обязательства по охране и корректном их использования в соответствии с действующим законодательством.
Обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта
Физическая культура представляет собой средство и способ физического развития человека, способствующий выполнению им социальных обязанностей. В структуре понятия «физическая культура» рассматриваются физическое образование, спорт, физическая рекреация (отдых) и двигательная реабилитация (восстановление). Не все эти компоненты равноценны с точки зрения затратности, равенства доступа для жителей поселения, а также способности приносить доходы в бюджет муниципального образования. Наибольшую значимость имеет массовый любительский спорт, который способствует оздоровлению населения, предоставляет людям широкие возможности самореализации, обучения, самовыражения и развития, является признанным методом борьбы с асоциальными явлениями – наркоманией, молодежной преступностью и т.п. При этом создание условий для занятия массовым спортом не обязательно требует больших затрат (в отличие, например, от спорта высших достижений) и может быть доступной задачей для поселений самого различного размера и финансовой обеспеченности.
При выборе стратегии развития массового спорта органам МСУ важно опираться на принцип равной доступности. При этом обычно думают о молодежи, в то время как вне зоны внимания остаются пожилые, инвалиды и лица с особыми потребностями, дети младших возрастов, работающие граждане. У этих групп существуют свои потребности, которые должны быть учтены. Они обусловлены особенностями передвижения (для пожилых, детей, инвалидов), различными двигательными возможностями (для лиц с заболеваниями, инвалидностью, лиц старших возрастов), ограниченностью свободного времени (для работающих взрослых и молодежи), необходимостью заниматься вместе с детьми (для семей) и т.п.
Ряд вопросов организации работы в сфере физической культуры и массового спорта в муниципальных образованиях регулируются Федеральным законом «О физической культуре и спорте в РФ». Так, статья 11 закона определяет, что взаимодействие с физкультурно-спортивными объединениями должно осуществляться на условиях соответствующих договоров. Закон предусматривает предоставление возможности для занятий спортом бесплатно или на льготных условиях для детей дошкольного возраста, детей из малообеспеченных и многодетных семей, а также для обучающихся в образовательных учреждениях, пенсионеров, инвалидов. В частности, говорится о предоставлении в этих целях компенсаций соответствующим спортивным сооружениям за счет средств субъектов Российской Федерации, местных бюджетов (ст. 33).
Органы местного самоуправления определяют порядок, в соответствии с которым осуществляются содержание и ремонт физкультурно-спортивных и оздоровительных сооружений по месту жительства граждан и оплата труда работников физкультурно-спортивных организаций (статья 33 п. 5), а также «могут регулировать цены за посещение спортивных соревнований, аренду спортивных сооружений, находящихся в их собственности, продажу абонементов гражданам на пользование такими сооружениями, разрешать проводить занятия бесплатно или на льготных условиях для детей дошкольного возраста, детей малообеспеченных и многодетных семей, а также для обучающихся в образовательных учреждениях, пенсионеров, инвалидов и в случае необходимости предусматривать компенсацию соответствующим спортивным сооружениям за счет средств … местных бюджетов» (статья 33 п. 11).
Закон не ограничивает органы местного самоуправления в выборе форм и методов создания условий для развития массовой физической культуры и спорта. В их числе:
· проведение массовых соревнований, спартакиад и турниров,
· строительство площадок и сооружений в местах массового отдыха для занятий доступными большинству населения видами физической активности,
· проведение информационных кампаний,
· регулярная деятельность в области информирования населения и просвещения,
· создание условий для организации коммерческих спортивно-оздоровительных клубов.
Однако в ситуации, когда, в соответствии с Законом 199-ФЗ полномочия в данной сфере закреплены не только за поселениями, но и за муниципальными районами, возникает вопрос о формах и методах работы как на одном, так и на другом уровне. Общие подходы здесь совпадают с рассмотренными в сфере культуры. В частности, аналогичный подход может использоваться при решении вопросов разграничения собственности.
Вопрос местного значения муниципального района в данной сфере формулируется следующим образом: «обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района». Можно рекомендовать органам местного самоуправления поселений и муниципальных районов строить отношения по исполнению данного полномочия исходя из следующих принципов.
Поселение финансирует и проводит работу по созданию условий для занятия физкультурой и массовым спортом исключительно своих жителей. Иными словами, если речь идет об объекте, использование которого ограничено его местоположением (например, хоккейной коробки в микрорайоне), то его создание или реконструкция должны осуществляться поселением.
Проведение спартакиад, соревнований, других массовых мероприятий в большей степени сосредоточивается на уровне района с тем, чтобы обеспечить возможность массового участия в них представителей различных территорий. В то же время органы местного самоуправления поселений, при наличии желания жителей, проводят локальные соревнования (например, на приз главы муниципального образования), дни здоровья и т.п. физкультурно-оздоровительные и спортивные мероприятия. Применительно к районным мероприятиям их роль заключается и в том, чтобы довести информацию об этих мероприятиях до всех жителей, способствовать участию всех заинтересованных.
Поселение сосредоточивает информационно-просветительскую и пропагандистскую работу в области физической культуры и массового спорта для своих жителей, в то время как муниципальный район проводит информационную работу по району в целом. При этом важно координировать содержание и методы такой деятельности между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов.
На уровне каждого поселения могут быть собственные, не совпадающие с районными задачи и приоритеты в данной области. Как определяются в конкретном поселении требования к необходимым условиям для развития массовой физкультуры и спорта? Для того, чтобы выявить приоритеты на уровне поселения, необходим анализ социально-демографических показателей, в первую очередь, состояния здоровья жителей поселения; нетрудоспособности, связанной с заболеваемостью; заболеваемости детей и подростков и т.п. Данный анализ должен быть сопоставлен с результатами ревизии состояния и использования различными группами населения объектов соответствующей инфраструктуры (как по месту жительства, так и в образовательных учреждениях) и обзора видов и масштабов деятельности муниципальных и частных структур, предлагающих населению спортивно-оздоровительные услуги. Полезно, хотя из-за ограниченности средств не всегда возможно, провести опрос жителей поселения для получения информации об уровне физической активности и предпочитаемых ее формах, а также об информированности граждан о преимуществах физкультурно-спортивных занятий, о существующих в поселении возможностях для этого. Опросы можно производить не только методом прямого анкетирования, но и с помощью уличных блиц-опросов, газетных, телефонных или почтовых опросов, которые менее затратны, чем анкетирование.
На основе сопоставления всех данных определяются основные структурные несоответствия спроса и предложения на услуги физкультурно-спортивного характера. Устранение данных несоответствий может составить основу муниципальной программы, трансформирующей систему оказания услуг в области физкультуры и массового спорта в соответствии с потребностями жителей поселения. Например, муниципальное образование Шурышкарский район, проанализировав состояние здоровья своих жителей и выявив, что для занятий спортом пригодна лишь инфраструктура школ, которая недоступна жителям района из-за занятости этих объектов в учебных целях, определило в качестве ключевого приоритета развитие зимних видов спорта (район находится в Ямало-Ненецком автономном округе), в первую очередь тех, для которых необходима лишь минимальная инфраструктура, но которые при этом имеют высокий оздоровительный потенциал (лыжи, стрелковый спорт).
В число возможных элементов муниципальной программы могут войти адаптация форм и типов проводимых спортивных мероприятий к требованиям и стандартам молодежной культуры, развитие игровых форм спортивных занятий в образовательных учреждениях, внедрение механизмов для обеспечения спортивными сооружениями социально уязвимых категорий граждан (например, через предлагаемый ниже договорной механизм), повышение информированности населения и внедрение социальной рекламы физической культуры и здорового образа жизни, специальные проекты средств массовой информации (освещение соревнований, информационная поддержка в Интернете и пр.), развитие и модернизация собственно инфраструктуры массового спорта в школах, на открытых площадках по месту жительства и др.
Широкие возможности для поселений в области создания условий для занятий физической культурой создает заинтересованность жителей и их потенциал самоорганизации. Если муниципалитет ведет регулярную координационную и информационную работу с населением, он может использовать резервы добровольного участия граждан, например, в заливке катка или хоккейной площадки в выходной день, починке турников, ворот для мини-футбола или других уличных спортивных снарядов и площадок и т.п.
Для реализации муниципальной программы развития массового спорта значительный ресурс составляет предпринимательство. Однако предприниматели, как правило, ориентируются на высокодоходные слои населения. Решением этой проблемы может стать прямое финансовое участие местного самоуправления в деятельности спортивных частных организаций. Оптимальная форма такого участия – использование механизма заказа на услуги по обеспечению жителей поселения, и в особенности социально уязвимых групп, возможностями для занятий физической культурой и массовым спортом. Речь идет о переходе на договорные отношения с предприятиями частного сектора, которые станут механизмом реализации цитировавшейся ранее статьи 33 закона о физической культуре и спорте. Предметом договора может стать, например, приобретение за счет муниципального бюджета абонементов на платный каток или в бассейн для детей из малоимущих семей.
Оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения
Опека (попечительство) – одна из форм охраны прав и интересов тех граждан, которые не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и исполнять свои обязанности (недееспособных или не полностью дееспособных граждан). Она представляет собой определение судьбы гражданина, состоящее в прикреплении к нему лица, обязанного совершать фактические и юридические действия в пользу подопечного – как те, о которых сам подопечный просит, так и те, в которых он объективно нуждается. Опекун (попечитель) должен заменить подопечному самых близких людей. Поэтому на такое лицо возлагаются одновременно несколько функций:
· забота о физическом состоянии подопечного (уход, обеспечение питанием, лечение);
· контроль за действиями подопечного, недопущение причинения вреда его действиями;
· представление интересов подопечного вовне, защита этих интересов.
Важно понимать разницу между опекой, попечительством и близким к ним понятием «приемная семья». Опека или попечительство по действующему законодательству возникают лишь при принятии органом местного самоуправления соответствующего постановления в интересах определенного лица. Приемная семья возникает на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью, заключаемого между органом опеки и попечительства и приемными родителями. Договор заключается на определенный срок и имеет возмездную основу (приемной семье ежемесячно выплачиваются деньги на содержание детей).
Таким образом, опека (попечительство) как форма охраны прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан обладает следующими признаками, позволяющими отличить ее от сходных правовых явлений:
· защита прав и интересов подопечного действиями определенного физического лица;
· возникновение правоотношений из акта органа местного самоуправления;
· право опекуна (попечителя) совершать в интересах подопечного все или отдельные юридически значимые действия без специального полномочия.
Отношения в сфере опеки и попечительства регулируются нормами международного права, Конституцией РФ, гражданским и семейным законодательством, законодательством о местном самоуправлении. Гражданским законодательством устанавливается понятие опеки (попечительства), основания ее возникновения и прекращения, определяются основные права и обязанности опекунов (попечителей). Этим вопросам посвящены статьи 31-40 ГК РФ. В семейном законодательстве различным формам воспитания детей, оставшихся без попечения родителей (в т.ч. опеке и попечительству), посвящен четвертый раздел (ст.ст. 47-155).
В федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления…» (ФЗ № 131) данное полномочие имеет разное наполнение. Так, для городских округов и муниципальных районов оно сформулировано как «опека и попечительство» (п. 13. ст. 15; п. 21 ст. 16). В подобной формулировке муниципальные образования могут в лице своих органов либо сами выступать в роли опекуна (попечителя), либо назначать опекуна (попечителя) над нуждающимися в этом гражданами.
Что касается муниципальных образований – поселений, то ФЗ № 131 по данному полномочию устанавливает существенное ограничение. Поселения в лице своих органов могут лишь «оказывать содействие в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения» (ст. 14. п. 16). В правовых нормативных актах, регламентирующих правоотношения опеки и попечительства (Конституция РФ, Гражданский и Семейный кодексы), круг вопросов, очерчивающих «содействие в установлении опеки…» не определен, поэтому при его практическом установлении в разных муниципальных образованиях может подразумеваться свой перечень. Единственное, что можно сказать с достаточной определенностью: органы местного самоуправления поселений не могут выступать ни в роли опекунов (попечителей), ни сами устанавливать опеку (попечительство) над нуждающимися в этом гражданами, не могут представлять опекаемых в судебных инстанциях, в т.ч. самостоятельно выступать в их защиту.
Для поселений реально, не нарушая положений российского законодательства, выполнять следующие функции содействия опеке и попечительству:
В области гражданских правоотношений:
· подавать заявление о регистрации найденного (подкинутого) ребенка в порядке, предусмотренном ст. 19 Федерального закона «Об актах гражданского состояния»[6].
В области семейных отношений:
· охранять право ребенка на воспитание в семье (ст. 54 СК РФ) и защищать права и интересы несовершеннолетних (ст. 56 СК РФ);
· при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью участвовать в принудительном исполнении решений, связанных с отобранием ребенка у родителей или у других лиц, на попечении которых он находится (п. 2 ст. 79 СК РФ), и обеспечить его временное устройство (ст. 77 СК РФ);
· сообщать в органы опеки и попечительства о фактах оставления детей без попечения родителей, осуществлять социальный патронаж за условиями жизни таких детей, их содержания, воспитания и образования уже после устройства их органами опеки на ту или иную форму воспитания (ст. 121 СК РФ);
направлять граждан, выражающих желание взять детей под опеку или в приемную семью, в органы опеки и попечительства муниципального района для заключения договора о передаче ребенка в приемную семью (ст. 151 СК РФ), информировать жителей поселения об условиях передачи детей и взрослых под опеку, о работе приемных семей, их важной роли в социальной жизни общества.
При определении расходов органов местного самоуправления поселения на исполнение полномочия по содействию в установлении опеки и попечительства в объеме выделенного выше функционала следует учитывать, что речь может идти в основном об административных расходах, связанных с осуществлением социального патронажа ситуации в поселении и семей группы риска.
Расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам
С 29 декабря 2005 г. вступило в силу постановление Правительства Российской Федерации № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» (далее – постановление № 761), утвердившее правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (далее – Правила). В соответствии с данным документом, решения о предоставлении субсидий принимаются органами местного самоуправления или уполномоченными ими муниципальными учреждениями. Эта норма Правил основана на положениях ч. 3 ст. 159 Жилищного кодекса РФ, согласно которым субсидии предоставляются органом местного самоуправления или уполномоченным им учреждением.
Изначально Закон 131-ФЗ не относил предоставление субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг к вопросам местного значения. Данный вопрос являлся отдельным государственным полномочием, переданным органам местного самоуправления федеральным законом. При этом, согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (подпункт 25 пункта 2 статьи 263), к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относилось (и продолжает относиться) предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг. Те же требования к финансированию установлены в части 8 ст. 159 Жилищного кодекса РФ.
В соответствии с Федеральным законом № 199-ФЗ, как указано ранее, к вопросам местного значения городских и сельских поселений и городских округов относится "расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством". Таким образом, с момента вступления в силу с 1 января 2006 года данного закона, предоставление субсидий перестало быть государственным полномочием, переданным органам местного самоуправления, а стало предметом ведения местного самоуправления, их собственным полномочием.
После принятия Федерального закона №199-ФЗ и введения в действие указанных изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ субсидии на оплату жилых помещений и коммунальных услуг могут предоставляться только органами местного самоуправления городских и сельских поселений и городских округов. Указанные органы должны руководствоваться Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 761.
В соответствии с компетенцией, возложенной ч. 3 ст. 159 Жилищного кодекса РФ и п. 7 Правил, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определить уполномоченные органы, имеющие право принимать решения о предоставлении гражданам субсидий. Возложение органами государственной власти субъектов РФ функции предоставления субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг на органы государственной власти субъектов РФ или на государственные учреждения, осуществляющие социальную поддержку граждан (территориальные органы социальной защиты населения субъекта РФ) не соответствует действующему законодательству. Федеральное законодательство не допускает передачу возложенных федеральными законами на органы местного самоуправления государственных полномочий или вопросов местного значения органам государственной власти федерального или регионального уровня.
Однако, согласно ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. То есть городские и сельские поселения могут заключить соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им своих полномочий по предоставлению субсидий вместе с передачей соответствующих бюджетных средств (субвенций из региональных бюджетов на предоставление субсидий и субвенций из бюджетов этих поселений на обеспечение предоставление субсидий). Заключение таких соглашений в ряде случаев целесообразно как временная мера, до той поры, пока в соответствующих поселениях не будет создана необходимая материальная и кадровая основа для самостоятельного выполнения этих полномочий.
В то же время необходимо оптимизировать муниципальные структуры, осуществляющие расчет и предоставление субсидий. Так, необходимо рассмотреть возможность объединения в одном органе функций предоставления субсидий, установления размера дохода в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений, а также предоставления дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.
Необходимо учитывать, что, несмотря на редакцию п. 68 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, выполнение функции по расчету субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организации предоставления субсидий гражданам должны финансироваться из местного бюджета, а не из субъекта Российской Федерации. Это связано с тем, что постановление Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. № 761 готовилось и принималось в период действия прежней редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, до внесения изменений Федеральным законом №199-ФЗ. Поскольку федеральный закон имеет большую юридическую силу[7], то противоречащие закону положения постановления Правительства РФ применяться не могут. Соответственно не подлежит применению и указанное в п. 68 Правил положение о том, что порядок финансирования расходов органов местного самоуправления на обеспечение предоставления субсидий гражданам устанавливается органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Жилищным кодексом РФ и постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. N 761, региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления не уполномочены в настоящее время устанавливать свои категории граждан, которым предоставляются субсидии, свои формулы расчета их размера или иным образом восполнять пробелы федерального законодательства в этой сфере. Органы местного самоуправления вправе устанавливать и предоставлять за счет средств местного бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, которым не могут быть предоставлены субсидии на оплату жилых помещений и коммунальных услуг или предоставления указанных субсидий недостаточно.
В заключение необходимо отметить, что действующее законодательство исчерпывающе и недвусмысленно устанавливает перечень органов, обязанных предоставлять гражданам субсидии на оплату жилых помещений и коммунальных услуг. Новое регулирование законодательством подтверждает оставление функции предоставления субсидий на местном уровне, но качественно меняет ее статус, из которого вытекает более высокая степень ответственности органов местного самоуправления.
[1] Данное полномочие закреплено законодательством о культуре, но не содержится в Законе 131-ФЗ. Тем самым существует правовая неопределенность в том, относится ли это полномочие к вопросам местного значения, и какова компетенция муниципальных образований в данной сфере.
[2] Принят Государственной Думой 24 мая 2002 г, одобрен Советом Федерации 14 июня 2002 г.
[3] В европейском законодательстве к памятникам культуры относятся и нематериальные его формы. Например, народные эпосы, фольклор, музыкальная культура, поэзия, языки и пр. В российском законодательстве это реализуется в основном на уровне национальных республик и на территориях компактного проживания коренных и малочисленных народов Севера.
[4] По опыту ряда муниципалитетов можно сказать, что необходимо исходить из конкретной специфической ситуации, которая сложилась в конкретном муниципалитете. Как правило, вопросами сохранения и использования памятников природного и культурного наследия занимаются структурные подразделения, отвечающие за социальную политику и культуру, если существует отдельное подразделение, отвечающее за культуру, то эти функции отдаются в его ведение. В некоторых муниципалитетах эти полномочия делятся с архитектурным управлением. Как правило, вопросы о судьбе памятников находящихся в реестре и вновь выявленных находятся под личным контролем Главы муниципалитета.
[5] Для внесения в реестр необходимо экспертное заключение. Объекты, которые представляют собой историко-культурную ценность и в отношении которых вынесено заключение государственной историко-культурной экспертизы как объектов культурного наследия, относятся к выявленным объектам культурного наследия со дня поступления документов в федеральный орган охраны объектов культурного наследия или в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия.
[6] Федеральный закон от 15.11.1997 N 143-ФЗ (ред. от 29.12.2004) "Об актах гражданского состояния"
[7] См. ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 15, ст. 115 Конституции Российской Федерации.