Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
|
[1] СОДЕРЖАНИЕ [1.1] 1.1 Понятие и сущность административной ответственности должностных лиц [1.2] 1.2 Понятие и признаки должностного административного правонарушения как юридическое основание административной ответственности должностных лиц
[2] [2.1] 2.1 Законодательное закрепления понятия «должностное лицо» [2.2] 2.2 Определение состава должностного административного правонарушения в нормах административного права
[3] |
ВВЕДЕНИЕ
Данная дипломная работа посвящена анализу административной ответственности должностных лиц как сложного явления, имеющего социальную природу своего происхождения, и как института отрасли административного права, рассмотрению признаков, отражающих специфику административной ответственности должностных лиц, уяснению ее роли, а также исследованию правовых проблем административной ответственности должностных лиц существующих на современном этапе.
Актуальность данного исследования обусловлена необходимостью анализа и обобщения уже накопившегося в этой области комплекса знаний.
Несмотря на то, что должностные лица давно являются субъектами административной ответственности, до настоящего времени в законодательстве не содержится однозначного определения понятия должностного лица, в то время как научная доктрина отличается большой разработанностью данного вопроса.
В целом актуальность работы связана с необходимостью дать всестороннюю научно-практическую оценку административной ответственности должностных лиц, в свете произошедшей на федеральном уровне кодификации норм об административной ответственности.
Как показывает исторический опыт, формирование нового понимания правовых институтов на определенном этапе времени напрямую связано с происходящими в стране политическими, социально-экономическими и другими конструктивными процессами. В связи с этим некоторые институты, правовые явления и категории требуют нового рассмотрения и научного обоснования. Данное положение относится и к административной ответственности должностных лиц. Так, например, административно-правовой статус должностного лица не является неизменным, он укрепляется вместе с развитием государства, одновременно с совершенствованием правового регулирования общественных отношений. В настоящее время в связи с отделением местного самоуправления от государства и появлением частного сектора экономики статус должностного лица, безусловно, не должен связываться только с несением таким лицом государственной службы или с выполнением государственных функций, как это делалось долгое время. Все это требует уточнения понятия должностного лица.
До сих пор остается дискуссионным вопрос о разработке единого межотраслевого понятия должностного лица и формы его законодательного закрепления. При этом надо учитывать, что большинство работ и исследований, рассматривающих административную ответственность должностных лиц, написаны до появления законодательного определения понятия должностного лица в Кодексе РФ об административных правонарушениях, что оставляет поле деятельности для дальнейшего изучения и совершенствования, основывающегося на практических показателях эффективности его применения.
Также остаются не разработанными вопросы: применение мер административной ответственности к должностным лицам (их виды, соразмерность с причиненным вредом и т.д.); изучение эффективности применения мер административной ответственности к должностным лицам; разработка системы правовых гарантий должностных лиц, привлекаемых к административной ответственности, и т.д. Данные вопросы требуют, глубоко изучения материалов деятельности юрисдикционных органов с учетом изменений произошедших в законодательном установлении административной ответственности должностных лиц.
Таким образом, востребованность в научном изучении и разработке вопросов и проблем административной ответственности не ослабевает и должна носить комплексный характер.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие по поводу привлечения должностных лиц к административной ответственности.
Предмет исследования - теоретические и практические вопросы, связанные с определением содержания института административной ответственности должностных лиц и его функционированием на современном этапе в свете действующего законодательства.
Целью исследования является развитие теоретических и методологических основ по совершенствованию действующего законодательства об административной ответственности должностных лиц. Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
1) раскрыть сущность явления административной ответственности должностных лиц;
2) выявить признаки, составляющие содержание административной ответственности должностных лиц как института отрасли административного права;
3)дать определение административной ответственности должностных лиц;
4) рассмотреть содержание и специфику правового статуса должностного лица как организационно-правовой основы его понятия;
5) изучить содержание конструктивных признаков административного правонарушения применительно к административным правонарушениям, совершаемым должностными лицами, и сформулировать понятие «должностное административное правонарушение»;
6) обозначить и исследовать существующие в области правового регулирования административной ответственности должностных лиц проблемы;
7) сформулировать научно обоснованные выводы по поднятым проблемам, обнаружить потребности в дальнейшем совершенствовании российского законодательства в области установления административной ответственности должностных лиц и дать свои рекомендации и предложения.
Теоретическая значимость работы заключается в обобщении и анализе накопившегося комплекса знаний в области, так же в выявлении особенностей административной особенности должностных лиц.
Практическая значимость работы обусловлена выявлением проблем, существующих в области правового регулирования административной ответственности должностных лиц, так же применением российского законодательства к должностным лицам, выполняющих определенные государственные функции.
Методологической основой работы послужили использованные автором в ходе исследования общенаучные и частные научные методы. Для выработки понятий и определений были применены законы формальной логики. Это позволило расширить, уточнить и углубить знания об исследуемых предметах.
Научно-теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области юриспруденции, философии права, теории государства и права, государственного управления, государственного и административного принуждения, юридической и административной ответственности таких ученых, как: Салищева Н.Г., Белошапко Ю.Н., Старилов Ю.Н., Агеева Е.А., Алексеев С.С., Братусь С.Н., Иоффе О.С., Лазарев Б.М., Петров Г.И., Галлиган Д.
Исходным нормативно-правовым материалом послужили Конституция Российской Федерации, действующее российское законодательство. В работе также использовались нормативные положения правовых актов Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации, утративших свою юридическую силу. Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяются актуальностью и новизной рассмотренных вопросов и заключаются в их анализе и обосновании рекомендаций, выдвинутых по проблемам установления административной ответственности должностных лиц.
1 Особенности административной ответственности должностных лиц
Институт административной ответственности является одним из важнейших в отрасли административного права, который всегда привлекал к себе внимание многих юристов - ученых и практиков. При этом отдельное место в проводимых ими исследованиях отводилось административной ответственности должностных лиц, в частности при изучении вопросов, связанных с осуществлением государственного управления. Так, начиная с 80-х гг. административная ответственность должностных лиц рассматривается в юридической литературе в качестве одного из эффективных средств обеспечения дисциплины и законности в государственном управлении.1
В настоящее время актуальность в изучении данного института не только не снижается, а наоборот возрастает. Проводимые в стране социально-экономические и политические преобразования потребовали от науки пересмотра ряда положений, определяющих правовое регулирование существующих общественных отношений, особенно в сфере государственного управления, главной задачей которого является обеспечение согласованной и упорядоченной деятельности всех частей, составляющих нашу общественную организацию. К тому же среди, ученых бытует мнение: на сегодняшний день, очевидно, что административная ответственность, являясь важнейшим инструментом реагирования на административные правонарушения, не в полной мере выполняет присущие ей задачи.
Что же понимается под административной ответственностью должностных лиц, какой смысл вкладывается в это понятие сегодня?
Прежде чем дать определение понятию административной ответственности должностных лиц, следует отметить, что для более полного уяснения сути данного явления при его рассмотрении необходимо опираться на философское понимание категории ответственности, а также принять во внимание, что изучение понятия ответственности в административном праве одновременно означает ее анализ в общетеоретическом смысле через раскрытие сущности и основных признаков, составляющих содержание юридической ответственности, как соотношение «общего и частного».
Существование ответственности предопределено ответственным характером человеческого поведения и отражает взаимосвязи общества и отдельного человека. Жить в обществе и быть свободным от него нельзя: в любых жизненных ситуациях человек должен сообразовывать свои поступки с существующими в обществе нормами и ценностями, с интересами других людей. А. де Сент-Экзюпери писал, что «нет такого поступка, который не затрагивал бы другого человека. Обособленных личностей не существует. Тот, кто отчуждает себя от общности, наносит ей ущерб. Тот, кто печален, печалит других».2 В свою очередь общество (государство, коллектив) постоянно контролирует деятельность субъекта, адекватно реагируя на различные варианты поведения (поощряя, одобряя ответственное поведение и наказывая нарушителя).
Отсюда, содержание ответственности представляет собой как бы взаимосвязь объективных и субъективных сторон.
Так, требования общества, предъявляемые к личности, ее социальным качествам и определяемые ее местом в системе общественных отношений (статусом) представляют объективную сторону ответственности. При этом положение личности в обществе очерчивает границы проявления ее ответственности.
Эмоциональное переживание и рациональное осмысление характера общественных требований, способности соответствующим образом осуществить деятельность, а также ее последствий, обуславливают субъективную сторону ответственности. В таком виде она выступает как социальное качество личности, связанное с ее волевой целеустремленностью для практического осуществления ответственной деятельности.
Закрепляя в социальных нормах определенные требования к личности, поведению субъектов общественных отношений, определяя их обязанности, общество заинтересовано в обеспечении соблюдения этих норм. В этих целях выступить гарантом исполнения обязанностей участниками отношений призвана именно ответственность, которая и осуществляет контроль за соблюдением социальных норм. 3В связи с этим еще одной из содержательных сторон ответственности, наряду с практической реализацией личностью общественных требований в своей деятельности, является оценка этой деятельности с точки зрения соответствия интересам общества.
Раскрытие сущности такого явления, как ответственность, через взаимоотношения личности и общества в результате позволяет говорить о ней как об особом виде социальной связи, которая представляет собой специфическое общественное отношение, имеющее сложный, комплексный характер. В какой бы сфере ответственность не проявлялась - экономической, политической, правовой, нравственной - она носит социальный характер, и по своей сути - это качество, характеризующее социальную типичность личности.4
Являясь одним из основных видов социальной ответственности, юридическая ответственность в свою очередь также характеризуется наличием объективных и субъективных сторон своего содержания. При этом в зависимости от того, какая из сторон содержания, по мнению ученого, изучающего данный институт, является главенствующей (определяющей), и выстраивается определение понятия юридической ответственности.
На протяжении многих лет среди ученых-правоведов нет единого мнения по данному вопросу. Юридическую ответственность в своих произведениях анализировали такие ученые, как С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, О.С. Иоффе, Б.М. Лазарев и многие другие. Одни ученые рассматривают юридическую ответственность как объективную категорию, неразрывно связанную с отправлением функций государственной власти по защите прав, свобод и интересов всего общества. Другие - как субъективную категорию, которая характеризуется правовым положением и обязанностями субъекта.
Современный период развития российской государственности характеризуется все больше возрастающими требованиями со стороны общества к неуклонному исполнению гражданами и должностными лицами своих обязанностей, что в свою очередь ведет к применению государством средств, направленных на повышение их ответственности и уровня исполнительской дисциплины.5
В этой связи представляет интерес Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».6 Данным актом утверждены общие принципы поведения должностных лиц и других служащих государственной службы, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении своих должностных (служебных) обязанностей. Так, государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван: исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях эффективной работы государственного органа; осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа; не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих, граждан, при решении вопросов, лично его касающихся и т.д. Цель издания данного нормативно-правового акта - обеспечить условия для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, а также исключить злоупотребления на государственной службе.
В широком, общесоциальном, плане административная ответственность должностного лица представляет собой связь между двумя субъектами, где одна сторона (ответственная) - должностное лицо - обязывается в силу своего правового статуса строить свое поведение в процессе осуществления служебной деятельности в соответствии с ожидаемой моделью, содержащейся в нормах права, охраняемых административными санкциями, а другая сторона - орган административной юрисдикции - контролирует, оценивает такое поведение и его результаты, и в случае их отрицательной оценки и наличия вины вправе применить соответствующее административное наказание, предусмотренное нормами административного права.7
К основным функциям, присущим юридической ответственности в целом и ее видам в частности, в юридической литературе относят: регулятивную, контрольную, воспитательную, предупредительную, охранительную, карательную и т.д.
Раскрытие сущности административной ответственности должностных лиц как сложного многопланового социального явления дает нам возможность перейти к вопросу определения ее понятия как категории административного права.
Как уже говорилось ранее, административная ответственность должностных лиц является видом административной ответственности и, соответственно, все признаки, присущие последней, свойственны и административной ответственности должностных лиц. В то же время в административном законодательстве некоторые признаки института административной ответственности преломляются и приобретают качества, характеризующие исключительно административную ответственность должностных лиц. Отсюда целесообразно рассмотреть всю совокупность названных признаков.
Итак, признаками, характеризующими институт административной ответственности (в целом) и административную ответственность должностных лиц (в частности) являются следующие:
1. Административная ответственность выступает как одна из мер государственно-правового принуждения, являющаяся реакцией государства на административное правонарушение, и выражается в применении к правонарушителю административных наказаний, предусмотренных санкциями административно-правовых норм.
Государственно-принудительный характер административной ответственности проявляется в целях и способе воздействия на поведение объекта управления, а также в процессе и результатах применения соответствующих мер ответственности.
Данный признак не только отражает объективную сторону рассматриваемого явления, но и показывает и объясняет государственно-правовое происхождение и назначение административной ответственности.
2. Административная ответственность наступает за виновное нарушение субъектом своих правовых обязанностей.
Данный признак является сложным по своему содержанию, и раскрыть его позволяют следующие категории:
1) Субъектный состав административной ответственности, в который входят как физические лица, так и юридические лица (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ).8 Что не характерно для других видов юридической ответственности.
Если КоАП РСФСР9 регламентировал только административную ответственность физических лиц, а ответственность юридических лиц предусматривалась, лишь специальными нормативными актами: Федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. (в редакции от 18 апреля 1996 г.) 10, Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. (с изменениями от 25 мая 1995 г.)11 и многие другие; то нормы нового КоАП распространяются и на юридических лиц.
Три вида юридической ответственности - уголовная, административная, дисциплинарная - наступают исключительно за виновные деяния, поэтому они по самой своей сущности рассчитаны только на физических лиц.
В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновными в совершении административного правонарушения, «если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению».12 Такое определение виновности идет вразрез с классическим ее пониманием, что является доказательством разрушения концепции института административной ответственности, главным для которой является принцип вины.
Как отмечает Н.Г. Салищева «сфера административной ответственности юридических лиц с учетом норм КоАП РФ требует серьезного теоретического осмысления».13 Правоприменительная практика, связанная с привлечением к административной ответственности юридических лиц, выявит достоинства и недостатки КоАП РФ, в том числе, тех его норм, которые определяют понятие «вина юридического лица».
2) Основание административной ответственности, которым является административное правонарушение, то есть совершенное конкретным субъектом деяние, нарушающее предписания, охраняемые административными санкциями.
Заметим, что признание того, что административная ответственность наступает за виновное нарушение субъектом своих юридических обязанностей, имеет и сугубо практический аспект, прежде всего для нормотворческой деятельности. Так как для обоснования ответственности лица важное значение имеет характер его юридической обязанности, то встает необходимость более подробно очертить эти обязанности в правовых нормах. Особенно это важно для обоснования административной ответственности должностных лиц, которые в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ14 подлежат административной ответственности в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
3. Административная ответственность всегда сопровождается государственным и общественным осуждением и порицанием субъекта, виновного в совершении административного правонарушения.
Наличие данного признака обусловлено тем, что любое административное правонарушение наносит вред обществу, ибо оно направлено против его интересов, охраняемых нормами права.
Государство, осуждая такие деяния, применяет через соответствующие органы и их должностных лиц к виновным соответствующие меры административной ответственности
4. Административная ответственность влечет за собой наступление неблагоприятных последствий для правонарушителей. Такие последствия наступают в связи с применением к правонарушителю мер административной ответственности, средством выражения которых являются административные наказания. Их система закреплена в ст. 3.2 КоАП РФ15.
Заметим, что нарушение требований административно-правовых норм влечет за собой применение и иных мер административного принуждения, но только административные наказания влекут за собой наступление административной ответственности. При этом их применение не влечет для нарушителя судимости и не является основанием для увольнения с работы. Эти меры могут быть направлены непосредственно против его личности, или же против личности и ее имущественных интересов, или только против ее имущественных интересов. Показательно, что имущественные интересы правонарушителя затрагиваются весьма часто.
5. Административная ответственность применяется широким кругом субъектов административной юрисдикции: судьями, государственными органами исполнительной власти, иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из возложенных на них задач и функций, их должностными лицами, специальными коллегиальными органами (гл. 22 КоАП РФ)16, которые, реализуя свои полномочия (гл. 23 КоАП РФ)17, налагают административные наказания на правонарушителей, не находящихся с ними в субординационной зависимости.
6. Административная ответственность, в отличие от иных мер государственного принуждения, реализуется в специфических, присущих ей процессуальных формах. Данный признак свидетельствует о том, что применение мер административной ответственности осуществляется в строго регламентированном законом порядке, регулирующем производство по делам об административных правонарушениях. Отступление от такого порядка является недопустимым в целях соблюдения гарантий законности в процессе реализации административной ответственности.
7. Административная ответственность имеет собственную нормативную правовую базу.
Административное законодательство является весьма разнообразным и проникает во многие сферы жизнедеятельности государства и общества. Так, мерами административной ответственности охраняются правоотношения, регулируемые нормами финансового, банковского, налогового, таможенного и других отраслей права.18 Наличие такого большого круга регулируемых отношений до недавнего времени имело следствием появление массива как законных, так и подзаконных актов, устанавливающих административную ответственность. Основу же такого законодательства составлял КоАП РСФСР19. За прошедшие со времени принятия КоАП РСФСР годы в него было внесено более 60 изменений и дополнений, однако его нормы, еще будучи действующими, значительно устарели. Согласно Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса РФ об административной ответственности»20 нормы более 130 законодательных и подзаконных актов, устанавливающих административную ответственность, в том числе и КоАП РСФСР, утратили свою силу с 1 июля 2002 г. в связи с вступлением в действие КоАП РФ. Это связано с тем, что многие указанные правовые нормы трансформировались в новый Кодекс.
Вышеизложенное дает нам возможность обозначить следующие признаки, свойственные только для административной ответственности должностных лиц:
1. В качестве субъекта такой ответственности выступает должностное лицо, характеризующееся наличием специального правового статуса (см. примечание к ст. 2.4 КоАП РФ).21
2. Основанием ее является должностное административное правонарушение (см. ст.ст. 2.1 и 2.4 КоАП РФ).22
3. Мерами административной ответственности, применяемой к виновным в совершении правонарушения должностным лицам,) является ограниченный перечень административных наказаний (штраф, предупреждение, дисквалификация, лишение специального права, предоставленного лицу).
4. Существование норм административного права, определяющих специфику административной ответственности должностных лиц, свидетельствует о наличии ее собственной нормативно-правовой базы, входящей в систему правовых норм, регулирующих институт административной ответственности в целом.
Административная ответственность должностного лица представляет собой урегулированные нормами административного права общественные отношения, возникающие по поводу применения субъектами административной юрисдикции в установленном процессуальном порядке административных наказаний к должностному лицу, совершившему административное правонарушение в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
В юридической литературе отмечается, что для наступления административной ответственности необходимо наличие достаточных оснований. В этой связи мы с научным руководителем согласны с теми авторами, которые в качестве таковых выделяют:
- нормативное основание - систему норм права, регулирующих административную ответственность;
- фактическое основание - деяние конкретного субъекта, нарушающее предписания, защищаемые административно-правовыми санкциями;
- процессуальное основание - акт компетентного субъекта административной юрисдикции о наложении административного наказания за конкретное административное правонарушение.23
Как уже отмечалось выше одним из существенных признаков, отражающих особенности административной ответственности должностных лиц, является то, что в качестве основания такой ответственности выступает должностное административное правонарушение.
Для раскрытия содержания данной правовой категории существенное значение имеет как рассмотрение понятия административного правонарушения и его признаков в целом, так и обозначение, признаков, характерных для правонарушений, совершаемых должностными лицами, в частности.
Наличие до недавнего времени в России большого неупорядоченного массива нормативно-правовых актов, устанавливающих административную ответственность, и отсутствие единого для всех сфер общественной жизни четкого законодательного определения понятия правонарушения делали и делают еще сегодня вопрос об определении административного правонарушения одним из актуальных.
Обращает на себя внимание то, что каждый нормативный правовой акт, устанавливающий административную ответственность, интерпретировал в своем содержании понятие правонарушения таким образом, чтобы отразить в нем специфику той отрасли права, отношения которой им регулируются и в то же время охраняются административными санкциями.
Так, например, три кодекса имели три различных подхода к одному и тому же правовому явлению - административному правонарушению: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Налоговый кодекс РФ и Таможенный кодекс РФ. Данную ситуацию некоторые административисты характеризуют как «размывание» единого правового поля административных правонарушений и, следовательно, целостности самой категории административной ответственности.24
Как же данную ситуацию воспринял новый КоАП РФ?
В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» 25 в отношении Таможенного кодекса РФ установлено, что подлежат отмене все статьи, главы и разделы, устанавливающие административную ответственность за таможенные нарушения, в том числе и нормы, дающие понятие таможенного правонарушения. Это объясняется включением в КоАП РФ гл. 16 «Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил)», содержащей 22 статьи. Однако в отношении Налогового кодекса РФ, к сожалению, такие меры приняты не были и до настоящего времени его нормы, предусматривающие административные санкции за нарушение норм налогового законодательства, применяются непосредственно.
Заметим, что единства в понимании правовой категории административного правонарушения нет и в юридической литературе.
Так, некоторые авторы в своих работах пытаются дать понятие правонарушения применительно к конкретной науке, дисциплине, отрасли (например, финансовое правонарушение, налоговое правонарушение и т.д.). Однако данные правонарушения по своей природе и характеру являются аналогами административного правонарушения, и содержат все присущие ему признаки, как-то: противоправность, общественная опасность, виновность, наказуемость. Наказуемость, в свою очередь, предусматривает применение к нарушителю административных наказаний, являющихся мерой административной ответственности.26
Другие авторы, не желая вступать в какие-либо теоретические дискуссии, просто безоговорочно принимают те определения, которые устанавливает законодатель.
В этой связи мы согласны с мнением Ю.Н. Белошапко, который считает, что любой термин, использующийся в законодательстве, необходимо увязывать с категориями, выработанными общей теорией права и соответствующими отраслевыми науками.27 Отсюда применение специфических терминов, как, например, «финансовая ответственность» или «финансовое правонарушение», возможно только в научных целях для обозначения специфики применения соответствующих санкций (административных, гражданско-правововых, уголовных) за нарушение финансово-правовых норм действующего законодательства.
Как видно, наличие разногласий в обозначенном нами вопросе продолжает сохранять его актуальность по настоящее время.
Административное правонарушение, как и любой деликт, отличается от других правонарушений (дисциплинарных, уголовных и гражданских) своими характерными признаками.
Анализ действующего законодательства об административных правонарушениях позволяет выделить три таких признака:
1) противоправность, то есть совершение такого деяния (действия или бездействия), которое запрещено действующим на момент его совершения законодательством;
2) виновность деликвента - проявление воли и разума действующего (бездействующего) лица в форме умысла или неосторожности;
3) административная наказуемость, то есть за совершение данного административного правонарушения законодательством установлена административная ответственность, выражающаяся в применении к правонарушителю уполномоченными государственными органами предусмотренного правовой нормой административного наказания.28
Следует отметить, что в науке административного права отмечается два источника, в которых изложены признаки административного правонарушения.
КоАП РФ является правовым источником, в котором закреплено легальное понятие административного правонарушения с указанием его конкретных признаков. Так, согласно ч.1 ст. 2.1 КоАП РФ «административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность».29
Вторым источником является понятие и выделенные в нем признаки административного правонарушения, вытекающие из юридической доктрины.
Существенными отличиями между указанными понятиями административного правонарушения является то, что в КоАП РФ отсутствует указание на такой признак административного правонарушения, как общественная опасность. К сожалению, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях унаследовал ту концептуальную тенденцию, которая была закреплена в ст.10 КоАП РСФСР. Ее поддерживают и некоторые ученые из числа административистов (например, Г.И. Петров, О.Э. Лейст, Н.Г. Салищева и др.)30, которые считают, что раз в Кодексе не обозначена общественная опасность как признак правонарушения, то он должен отсутствовать и в научном обосновании его понятия. По их мнению, ученые должны опираться только на легальные дефиниции. Однако большинство административистов и представителей науки общей теории права не только считают общественную опасность одним из признаков административного правонарушения, но и признают его важнейшим среди всей совокупности признаков. Ведь «от официального общества до некоторой степени зависит квалификация некоторых нарушений установленных им законов как преступлений, или только как проступков».31
В поддержку последней точки зрения надо отметить, что ответ на вопрос: относится ли общественная опасность к признакам административного правонарушения или нет, содержится в социальном характере природы правонарушения. Правонарушение как социальное явление есть деяние крайне вредное, посягающее на правопорядок, установленный порядок управления, права и интересы граждан, общественную безопасность и т.д. Вредность является общим объективным признаком, характеризующим природу всех противоправных деяний как деяний общественно опасных. Именно поэтому они и закрепляются законом, и пресекаются мерами юридической ответственности.
В связи с этим представляется верным высказывание о том, что противоправность правонарушения является юридическим выражением его общественной опасности. Противоправность и общественная опасность в данном случае выступают как форма и содержание и неотделимы друг от друга: «как нет противоправного деяния без общественной опасности, так и нет признака общественной опасности без противоправного действия или бездействия».32
Отсюда, четвертым признаком административного правонарушения, несомненно, является его общественная опасность, уровень которой выше чем у дисциплинарного проступка и ниже чем у преступления. Именно она позволяет правильно их квалифицировать.
Следует подчеркнуть, что только наличие всех четырех признаков в своей совокупности позволяет судить о совершенном административном правонарушении.
Заметим, что отдельным административным правонарушениям дополнительно к рассматриваемым признакам присуши также свои специфические черты, учет которых в процессе административно-юрисдикционной деятельности позволяет ее субъектам правильно квалифицировать конкретное противоправное виновное деяние, применять наказание, предусмотренное законом. С учетом исследуемой нами темы речь в данном случае идет о выделении среди физических лиц, совершающих административные правонарушения, специального субъекта - должностного лица.
В силу обладания такими лицами специального правового статуса, предусматривающего наличие властных полномочий, полномочий распорядительного характера по отношению к другим лицам, противоправные и виновные деяния должностных лиц, как правило, способны причинить обществу и государству значительно больший вред, чем административное правонарушение, совершенное обычным гражданином.
Противоправность у таких субъектов административных правонарушений, во-первых, выражается не только в том, что они не выполняют установленных административно-правовыми нормами правил в сфере государственного управления, но и не исполняют конкретных обязанностей, предусмотренных должностными инструкциями. Во-вторых, их противоправные и виновные деяния имеют место, как правило, в наиболее важных отраслях и сферах жизнедеятельности человека (природопользование, охрана окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологическое благополучие, общественный порядок, общественная безопасность и др.), что ведет к наступлению негативных последствий, не только подрывающих существующих порядок государственного управления, но и создающих угрозу безопасности общества.33
Следует подчеркнуть, что при рассмотрении административных правонарушений, совершаемых должностными лицами, помимо положений ст. 2.1 КоАП РФ34, закрепляющих общее понятие административного правонарушения, необходимо также учитывать нормы ст. 2.4 «Административная ответственность должностных лиц» Кодекса, определяющие специфику совершения административного правонарушения должностным лицом. Заметим, что положения, закрепленные в ст. 2.4 КоАП РФ, претерпели некоторые изменения по сравнению с положениями ст. 15 «Ответственность должностных лиц» КоАП РСФСР. Так, согласно ст. 15 КоАП РСФСР административная ответственность должностных лиц наступала за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил, обеспечение выполнения которых входило в их служебные обязанности. Статья 2.4 КоАП РФ установила административную ответственность должностного лица в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Сравнительный анализ указанных норм позволяет сделать вывод о том, что редакция, ст. 2.4 КоАП РФ, имеет более широкий смысл, чем ст. 15 КоАП РСФСР, что более удобно для правоприменительной деятельности.
Показательным является то, что в юридической литературе при рассмотрении вопроса об административных правонарушениях, совершаемых должностными лицами, авторы при раскрытии их объективной стороны прибегали к расширительному толкованию содержания ст. 15 КоАП РСФСР. Так, например, Ю.Н. Старилов перечисляет следующие способы несоблюдения должностными лицами установленных правил: 1) совершение действий, содержащих прямое нарушение общеобязательных административных правил или правил поведения; 2) издание приказов (распоряжений) и указаний, которые нарушают положения установленных общеобязательных правил, то есть не соответствуют им; 3) невыполнение обязанностей по осуществлению контроля за исполнением подчиненными лицами установленных в нормативных правовых актах общеобязательных правил поведения или административных процедур.35 Подобного же мнения придерживается и Студеникина М.С., указывая, что к административной ответственности могут быть привлечены должностные лица, во-первых, при нарушении своими собственными действиями установленных правил; во-вторых, при даче подчиненным указаний, идущих вразрез с требованиями этих правил; в-третьих, за непринятие мер по обеспечению соблюдения правил подчиненными лицами, если обеспечение соблюдения этих правил входит в круг служебных обязанностей конкретного должностного лица.36
Такой подход возможен и в процессе реализации аналогичных правовых норм КоАП РФ.
С другой стороны, круг противоправных деяний, совершаемых должностными лицами, не ограничивается только несоблюдением установленных правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности (хотя, как мы отмечали, данный вид деяний должностных лиц является наиболее распространенным), а предусматривает и иные их виды. Так, административная ответственность для должностного лица может наступать в случае нарушения им конституционных прав гражданина (например, ст. 5.1 КоАП РФ - нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, ст. 5.42 - нарушение прав инвалидов в области трудоустройства и занятости), нарушения определенных норм действующего законодательства (например, ст. 5.27 - нарушение законодательства о труде и об охране труда, ст. 15.25 - нарушение валютного законодательства),совершения конкретных противоправных действий либо бездействия (ст. 7.4 - самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, ст. 9.7 - повреждение электрических сетей, ст. 12.32 -повреждение дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, ст. 9.13 - уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур) и т.д.37 При этом главным условием является то, что совершение определенных действий, соблюдение соответствующих прав граждан, норм законодательства, установленных правил, требований, порядка и пр. должно входить в совокупность служебных обязанностей должностного лица, что объясняется спецификой его правового статуса, выражающейся в наличии дополнительных прав и обязанностей, необходимых для осуществления служебной деятельности.
Особенности совершения административного правонарушения должностным лицом не только собственными действиями, но и непринятием необходимых мер по осуществлению надлежащего контроля за неуклонным соблюдением установленных правил подчиненными существенно влияют на форму вины должностного лица в совершенном административном правонарушении. Отсюда признак виновности для должностных правонарушений характерен тем, что, административные правонарушения совершаются должностными лицами по неосторожности. Совершая противоправные деяния в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих обязанностей, должностные лица могут предвидеть возможность наступления вредных последствий своих действий или бездействия, но они легкомысленно рассчитывают на их предотвращение. 38
Признак наказуемости, состоящий в угрозе и реальном применении к виновным в совершении административного правонарушения мер административного наказания, предусмотренных в санкциях административно-правовых норм, также имеет некоторые особенности своего выражения применительно к должностным административным правонарушениям. Так как противоправное поведение должностного лица при наличии у него властных полномочий может причинить больший вред, нежели административное правонарушение обычного гражданина, то государство в своих правовых нормах предусматривает адекватные меры административного наказания. Так, в отдельных статьях Особенной части КоАП РФ, где в качестве возможных субъектов ответственности названы как гражданин, так и должностное лицо, в отношении последнего установлен повышенный размер штрафных санкций.
Наряду с этим следует отметить, что к должностным лицам могут быть применены не все меры административной ответственности. КоАП РСФСР, например, предусматривал применение к должностным лицам только двух видов административного взыскания: предупреждение и штраф. В соответствии с КоАП РФ к должностным лицам применяются такие виды административных наказаний, как административный штраф (например, ст. 5.37), предупреждение (например, ст. 6.3), дисквалификация (например, ч.2 ст. 5.27), лишение специального права, предоставленного должностному лицу (например, ст. 11.5).39 Имеется статья, содержащая в качестве одного из видов административного наказания, применяемого к должностному лицу, административный арест (ст. 20.5). Одним из часто применяемых к должностному лицу административных наказаний является административный штраф. В качестве дополнительного наказания наиболее применяемым является конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 8.17).
Анализ норм КоАП РФ об административной ответственности показывает, что они имеют некоторую дифференциацию, то есть предусматривают составы административных правонарушений, ответственность за совершение которых несут только должностные лица, и составы, в которых наряду с должностными лицами указаны также и другие субъекты ответственности: граждане и юридические лица. При этом меры ответственности должностных лиц выше, чем у простых граждан, но ниже, чем у юридических лиц.40
Таким образом, вышеизложенное позволяет нам предложить авторскую трактовку понятия должностного административного правонарушения. Должностным административным правонарушением является противоправное, виновное действие или бездействие должностного лица, совершенное им в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, отличающееся от других административных правонарушений физических лиц повышенной общественной опасностью, возникающей в силу обладания должностным лицом специального правового статуса (положения), и за которое КоАП РФ и законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.41
На протяжении многих лет для правовой теории и правоприменительной деятельности одной из актуальных была и остается проблема законодательного определения понятия «должностное лицо». Неопределенность относительно правового, особенно административно-правового, содержания понятия должностного лица, наряду с активным использованием данного термина в законодательстве приводила к снижению эффективности реализации соответствующих правовых норм, регламентирующих управленческую деятельность, государственно-служебные отношения, права и обязанности граждан в сфере управления, а также вызывала трудности в практической деятельности субъектов административной юрисдикции, рассматривающих дела об административных правонарушениях, совершаемых должностными лицами.
Существующая неоднородность мнений на решение обозначенной проблемы породила формирование двух противоположных подходов к законодательному закреплению понятия «должностное лицо».
Согласно первому мнению, необходимо разработать такое определение должностного лица, которое могло бы претендовать на межотраслевую значимость. По их мнению, специалисты отраслевых юридических наук рассматривают понятие должностного лица лишь в связи с целями и особенностями той или иной отрасли права, что ведет к односторонности в раскрытии содержания данного явления. Именно единое определение понятия должностного лица, независимо от сферы деятельности в государственных либо негосударственных структурах, способствует обеспечению
неотвратимости наказания лиц, ответственных за противоправное деяние по службе.42
По другому мнению, наоборот, не считается возможным использование общего понятия должностного лица. Такое отрицание, в частности, вызвано несогласием с тем, что долгое время ученые и специалисты, делающие попытки объяснить понятие «должностное лицо», аргументацию своих исследований строили на выводах науки уголовного права, поскольку именно в нем были сделаны практические попытки его законодательного определения.43 В результате механического заимствования понятий из уголовного права, по их словам, происходило их применение к неоднородным им понятиям и не учитывались следующие специфические черты административного права:
1. Юрисдикционная деятельность выступает для управления отнюдь не главной его составной частью. Управленческая деятельность и опосредующее эту деятельность административное право не предполагают систематического возникновения в сфере управления правовых конфликтов, постоянного «сопровождения» реализации управленческих функций спорными, требующими разрешения юрисдикционными правоотношениями. В то же время позитивная управленческая деятельность как вид государственной деятельности органов исполнительной власти нуждается в наличии понятия «должностное лицо», ибо, прежде всего каждый субъект государственного управления является таковым. Напротив, уголовно-процессуальная деятельность государственных органов является юрисдикционной по своей сути и призвана разрешать правовые споры.
2. Для административного и уголовного законодательства характерны разная динамика правотворческого процесса, в частности несовпадающая периодичность обновления соответствующих нормативно-правовых актов, а также разные уровень и принципы кодификации. Если уголовное право в современной России полностью кодифицировано (УК РФ, УПК РФ, УИК РФ), то в административном праве пока кодифицированы правовые нормы лишь одного института - об административных правонарушениях (КоАП РФ).
3. В понятие должностного лица, изложенное в Уголовном кодексе Российской Федерации, вкладывается свой смысл, отличный от природы института административного права. Так, например, понятие должностного лица, используемое в УК РФ, касается только перечня государственных служащих, служащих государственных и муниципальных учреждений, а также лиц, выполняющих перечисленные в примечании 1 к ст. 285 УК РФ функции. Неохваченными данным понятием остались служащие государственных и муниципальных предприятий. Анализ определений, данных в ст.ст. 201, 285, 318 УК РФ44, позволяет сделать вывод о том, что разграничение понятий «должностное лицо» и «лицо, выполняющее управленческие функции», проведено в уголовном законе, главным образом, исходя из особенностей соответствующей категории субъектов управления. Для института же административной ответственности важно определение должностного лица как категории, определяемой особенностями правового статуса, места и роли в организационной структуре, характером исполняемой деятельности.
Действительно, подобное заимствование вряд ли можно назвать правильным. К тому же необходимо учитывать, что термин «должностное лицо» изначально принадлежит праву административному: ведь историческим предшественником должностных лиц является чиновничество времен полицейского государства и, как отмечает Ю.Н. Старилов, именно появление в XVII-XVIII вв. новой кадровой профессиональной категории - чиновников послужило предпосылкой выделения нового административного права.45
Вызывает интерес вопрос: используется ли термин «должностное лицо» в законодательстве других отраслей права, и каким образом происходит его определение.
Так, Трудовой кодекс РФ не использует термина «должностное лицо», однако анализ его норм позволяет сделать вывод, что данная категория лиц подменяется понятием «руководитель». Согласно ст. 273 ТК РФ46 «руководителем является физическое лицо, которое в соответствии с законом или учредительными документами организации осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа». Согласно ст.ст. 20 и 33 ТК РФ руководитель является представителем работодателя, в результате чего наделяется его правами и обязанностями в трудовых отношениях с работниками организации, закрепленными в ст. 22 ТК РФ (например, заключать, изменять, расторгать трудовые договоры с работниками; привлекать работников к дисциплинарной и материальной ответственности; принимать локальные нормативные акты; обеспечивать безопасность труда и условия, отвечающие требованиям охраны и гигиены; вести коллективные договоры, а также заключать коллективный договор и т.д.). То есть руководитель организации-работодателя является ее легитимным представителем в отношениях с работниками, с органами социального партнерства, другими субъектами права. Он представляет интересы и защищает права организации как во внутренних (внутри организации), так и во внешних (с другими субъектами права) отношениях.
Несколько иной подход к использованию понятия должностного лица наблюдается в Бюджетном кодексе РФ. Так, например, термин «должностное лицо» употребляется в ст. 280 БК РФ47. Однако законодатель не дает его определение, а лишь перечисляет лиц, которые относятся к данной категории: «руководители и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации, иные должностные лица, указанные в Кодексе». Наряду с этим также используются термины «руководитель государственного органа», «руководитель органа местного самоуправления», «руководитель получателя бюджетных средств».
Примечательно, что термин «должностное лицо» применяется в той части законодательного акта, где происходит нормативное установление ответственности за нарушение бюджетного законодательства. При этом предусматривается применение к нарушителям, как мер административной ответственности, так и уголовного наказания при наличии состава преступления. Из перечисленных в БК РФ составов административных правонарушений почему-то только три вошли в КоАП РФ (ст.ст. 15.14, 15.15, 15.16).48
Земельный кодекс РФ, также как и Бюджетный кодекс, не дает понятия должностного лица и применяет данный термин в главах, где устанавливаются общие положения о контроле за соблюдением земельного законодательства и ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель.
Интересно отметить, что в отличие от указанных выше актов законодатель в ЗК РФ разделяет термины «должностное лицо» и «руководитель», так к числу последних он относит руководителей организаций независимо от их организацинно-правовой формы и формы собственности, в то время как термин «должностное лицо» применяет в отношении лиц, наделенных соответствующими распорядительными полномочиями в органах государственной власти и органах местного самоуправления. 49
Действовавший до недавнего времени Таможенный кодекс РФ тоже использовал термин «должностное лицо». Согласно ст. 231 «ответственность за нарушение таможенных правил несут должностные лица, если в их служебные обязанности в момент совершения ими правонарушений входило обеспечение выполнения требований, установленных данным Кодексом, а также иными актами законодательства РФ по таможенному делу». В частности, по ст. 288 ТК РФ «Невыполнение должностными лицами и иными лицами требований, действующих в таможенном деле», административную ответственность несут должностные лица, обладающие властными правами и обязанностями в государственных и негосударственных предприятиях, учреждениях, организациях. Такая ответственность была предусмотрена и ст.ст. 251, 265, 269, 270, 275 ТК РФ.50
Однако с 1 июля 2002 г. указанные нормы утратили силу, так как положения Таможенного кодекса, предусматривающие административную ответственность за нарушение таможенных правил, вошли в Кодекс РФ об административных правонарушениях. Административно-правовые нормы гл. 16 КоАП РФ51, устанавливающие административную ответственность за нарушение правил в области таможенного дела (таможенных правил), уже не раскрывают понятия должностного лица, так как этому вопросу посвящена специальная норма (ст. 2.4). Теперь при привлечении лиц, виновных в нарушении таможенных правил, деяния которых совпадают с составами, закрепленными в КоАП РФ, соответствующие органы, в компетенцию которых входит рассмотрение данных дел, должны руководствоваться нормами КоАП РФ.
Одним из нормативных правовых актов, в котором не только применяется термин «должностное лицо», но и сделана попытка законодательно закрепить его определение, является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».52 Так, согласно ст. 1 данного Закона под должностным лицом местного самоуправления понимается: 1) муниципальный служащий, выполняющий организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не являющийся государственным служащим; 2) выборное должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Очевидно, что, давая подобное определение должностного лица, законодатель решал лишь частные задачи в рамках муниципального законодательства. Данное определение, так же как и определение должностного лица в УК РФ, для административного права неприемлемо так как: во-первых, в самом Законе говорится о том, что указанное определение не распространяется на государственных служащих; во-вторых, при анализе закона видно, что данное определение не распространяется на любых других служащих, не являющихся работниками органов местного самоуправления; в-третьих, термин «организационно-распорядительные функции», выступающий в качестве основной характеристики понятия должностного лица в этом законе, также как и в УК РФ, до настоящего времени юридически не определен.
На основании вышеизложенного можно заключить, что термин «должностное лицо» употребляется в различных отраслях российского права. При этом конкретное должностное лицо выступает в качестве субъекта правоотношений, регулируемых нормами данных отраслей, которые, как правило, охраняются мерами административной ответственности. Но, ни один из приведенных выше кодифицированных актов не только не дает общего определения должностного лица, а напротив, трактует его с учетом особенностей определенной правовой отрасли.
Однако, как отмечает Е.А. Агеева, даже крайняя позиция некоторых исследователей о невозможности сформулировать общее для всех отраслей права понятие должностного лица не исключает того, что существуют определенные юридические признаки и характеристики должностного лица, без которых не обходится ни законодатель, ни различные отрасли права, ни теоретические обобщения, что позволяет говорить о возможности существования общего понятия должностного лица.53
В этой связи, мы согласны с мнением, что наличие единого понятия должностного лица необходимо, но его формирование должно происходить именно в отрасли административного права, а все другие отрасли права могут лишь использовать его. И, безусловно, для глобального решения проблемы «должностного лица» следует предусмотреть его закрепление на федеральном уровне в рамках административного законодательства.
Определенную ясность в этом вопросе внес вступивший в действие с 1 июля 2002 г. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который закрепил легальное определение должностного лица как субъекта административной ответственности (примечание к ст. 2.4).54
В соответствии с ним должностным лицом является физическое лицо постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее следующие функции:
1) представителя власти (то есть лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него);
2) организационно-распорядительные;
3) административно-хозяйственные в:
- государственных органах;
- органах местного самоуправления;
- государственных и муниципальных организациях;
- Вооруженных Силах Российской Федерации;
- других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
К должностным лицам следует также относить руководителей и других работников иных организаций, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случае совершения ими административных правонарушений в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.
Опираясь на вышеизложенное, мы попытались представить свое видение на решение данного вопроса. Так, законодательное закрепление понятия должностного лица концептуально можно представить в следующем виде.
Сначала необходимо дать общеправовое определение понятия «должностное лицо». При этом оно должно быть широким по смыслу, с тем, чтобы могло использоваться применительно к любым видам правоотношений, то есть представлять собой некоторую собирательную конструкцию по содержанию. Например, должностное лицо - это лицо, замещающее должность, предусмотренную соответствующим правовым актом, отвечающее предъявляемым по ней требованиям к знаниям, квалификации и стажу работы, которое для осуществления своей профессиональной служебной деятельности наделено специальным правовым статусом, предусматривающим: обладание конкретными правами и обязанностями, необходимыми для осуществления возложенных на лицо функций; наличие нормативно закрепленных структурно-функциональных связей лица как в структуре организации, где лицо состоит на службе, так и вне ее; несение повышенной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. Подобное изложение понятия «должностное лицо» обусловлено тем, что оно тесно взаимосвязано с двумя дефинициями: «должность» и «правовой статус», являющимися, по своей сути, сложными категориями, имеющими структуру с входящими в нее элементами.
Нам представляется, что главной целью законодательного закрепления понятия должностного лица является устранение всех пробелов и противоречий в действующем законодательстве с учетом всех имеющихся научно-теоретических разработок по данной тематике. Правовая наука России должна и дальше углублять исследования в данном направлении. Это позволит облегчить использование понятия «должностного лица» правоприменительными органами, особенно в части привлечения должностных лиц к юридической ответственности, а также повысить эффективность реализации соответствующих правовых норм, регламентирующих управленческую деятельность, государственно-служебные отношения, права и обязанности граждан в сфере управления.
Важным моментом, необходимым для привлечения должностного лица к административной ответственности, является определение юридического состава совершенного должностного административного правонарушения, то есть установленной правом обязательной совокупности элементов, при наличии которых антиобщественное деяние считается должностным административным нарушением.
Необходимо отметить, что осмысление данного вопроса имеет не только теоретическое, но и практическое значение, так как понимание состава должностного административного правонарушения способствует: 1) выявлению наиболее существенных элементов должностных административных правонарушений, позволяющих производить их специализацию и группировку; 2) правильной квалификации должностного административного правонарушения правоприменительными органами; 3) установлению и определению вида административного наказания соответствующего степени тяжести совершенного должностного административного правонарушения; 4) отграничению должностного административного правонарушения от смежных с ним правонарушений.55
Являясь логической конструкцией административного правонарушения, отражающей существенные признаки определенных антиобщественных деяний, его юридический состав состоит из совокупности следующих элементов: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Для правильной квалификации деяния как административного правонарушения необходимо наличие всех указанных элементов.
Как модель правонарушения, отраженная в норме закона, устанавливающей административную ответственность должностного лица, состав должностного административного правонарушения является его юридически закрепленным основанием. В свою очередь совершение должностным лицом правонарушения, содержащего в себе все признаки и элементы конкретного состава, будет являться фактическим основанием для применения к виновному лицу мер административной ответственности. Как видно, юридическое основание (состав административного правонарушения) возникает раньше фактического основания (правонарушение, содержащее все признаки состава).56
Объектом должностного административного правонарушения являются те общественные отношения, на которые оно посягает, то есть то, чему оно может причинить ущерб, и которые охраняются административно-правовыми санкциями. Принято выделять общий, родовой, и непосредственный объекты административного правонарушения.
Есть мнение, согласно которому для характеристики объекта административного правонарушения важен не общий, не родовой, а непосредственный объект противоправного посягательства: те конкретные отношения, которые охраняются административно-правовыми нормами, предусматривающими применение мер административной ответственности.57
Тем не менее мы поддерживаем сложившуюся в теории административного права традицию подразделять объект административного правонарушения на указанные выше виды, так как характеристика этих категорий основывается на соотношении «целого», «части целого» и «части части».
Общим объектом должностного административного правонарушения является вся совокупность общественных отношений, на которые оно посягает, охраняемых действующим законодательством об административных правонарушениях, иными словами, вся сфера государственного управления.
В отличие от ст.10 КоАП РСФСР58, где был сформулирован общий объект возможного посягательства, ст.2.1 КоАП РФ 59 такого перечисления не дает. В этой связи обращают на себя внимание положения статьи 1.2 КоАП РФ «Задачи законодательства об административных правонарушениях», из смысла которой вытекает, что общим объектом посягательств административных правонарушений в целом и должностных правонарушений в частности является совокупность общественных отношений, обеспечивающих защиту личности, охрану прав и свобод человека и гражданина, здоровье граждан, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, защиту общественной нравственности, охрану окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защиту законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства.
Родовым объектом должностного административного правонарушения является совокупность однородных общественных отношений, на которые оно посягает, составляющих неотъемлемую и самостоятельную часть общего объекта. Данный вид объекта определяется в Особенной части КоАП и, как правило, предусмотрен отдельной ее главой. Однако некоторые статьи, закрепляющие должностные административные правонарушения, составы, которых входят в совокупность, объединенную одним родовым объектом, могут располагаться также и в разных главах КоАП РФ. Так как составы административных правонарушений, предусматривающие в качестве субъекта административной ответственности должностное лицо, содержатся почти в каждой главе КоАП РФ, то можно сделать вывод, что родовыми объектами должностных правонарушений являются: права граждан; здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественная нравственность; охрана собственности; охрана окружающей природной среды и природопользование; промышленность, строительство и энергетика; сельское хозяйство, ветеринария и мелиорация земель; отношения на транспорте; безопасность дорожного движения; отношения в области связи и информации и т.д.60
Непосредственным объектом является то, на что посягает конкретное административное правонарушение, совершаемое должностным лицом. Например, при совершении должностным лицом административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.5 «Сокрытие или искажение экологической информации» КоАП РФ61, непосредственным объектом посягательства будут отношения по поводу конкретного порядка предоставления экологической информации: о состоянии окружающей природной среды, об источниках загрязнения окружающей природной среды, о радиационной обстановке и т.д. При этом родовым объектом будут отношения в области охраны окружающей среды и природопользования.
Следующим элементом состава должностного административного правонарушения является его объективная сторона. Как и объективная сторона любого административного правонарушения, она представляет собой внешние проявления должностного административного правонарушения, которые, в первую очередь, выражаются в совершении противоправного деяния. Его разновидностями могут быть действия, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей и бездействие - неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей.
Большинство составов должностных административных правонарушений, как правило, не содержат указания на наступление вредных последствий, так как основным видом противоправных деяний должностных лиц являются нарушения установленных правил, порядка и требований в различных сферах жизни. При этом само нарушение таких правил, независимо от того, наступил ли от этого вред или нет, является противоправным и объективно вредным фактом, так как вносит известную дезорганизацию в общественные отношения. 62
В ряде случаев, обозначенных законодательством, для квалификации административного правонарушения как такового важное значение имеют место, время, способ и средства его совершения, относящиеся также к объективной стороне. К примеру, ст. 7.16 КоАП РФ предусматривает административную ответственность должностных лиц за незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения.63 Таким образом, для привлечения должностного лица к административной ответственности по указанной статье квалифицирующим признаком будет уяснение вопроса, относятся ли земли, на которых произведен незаконный отвод, к особо охраняемым землям историко-культурного назначения.
Отметим, что объективной стороной должностного административного правонарушения будет являться лишь такое действие или бездействие должностного лица, совершение которого входит в совокупность его служенных обязанностей.
В связи с этим, на наш взгляд, для обеспечения правильного применения на практике норм, содержащих составы должностных административных правонарушений, исключающего субъективизм при оценке поведения должностных лиц, а также сужение или расширение пределов их ответственности, при осуществлении законодательного закрепления данных составов необходимо учитывать следующее:
1. Формы противоправных деяний, в которых может быть совершен должностной административный проступок, требуют того, чтобы они были названы в тексте правовых норм КоАП, устанавливающих общие основания административной ответственности должностных лиц.
2. Обязанности, возлагаемые на должностное лицо, должны быть достаточно четко сформулированы в соответствующем нормативно-правовом акте или акте применения норм права, которыми они возлагаются на данное лицо или соответствующую организацию, в которой данное должностное лицо находится на службе.
3. Формулировки объективной стороны, присутствующие в законодательстве об административных правонарушениях, должны точно и полно отражать сущность противоправного деяния должностного лица. Так как на практике из-за неопределенности некоторых понятий, встречающихся в законодательных актах, возникают трудности при привлечении должностных лиц к ответственности. Например, неясно содержание таких противоправных действий должностных лиц, как «воспрепятствование» чему-либо (ст. 5.26 предусматривает ответственность должностных лиц за воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и вероисповедания, ст. 13.16 - воспрепятствование осуществляемому на законном основании распространению продукции средства массовой информации, ст. 14.14 - воспрепятствование осуществлению функций временной администрации и др.), «вмешательство» в какую-либо деятельность (ст. 17.2 предусматривает ответственность должностных лиц за вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ), «уклонение» от совершения чего-либо (ст. 5.28 - уклонение работодателя от участия в переговорах и т.д., ст. 9.13 - уклонение от исполнения требований к обеспечению условий для доступа инвалидов к объектам инженерной инфраструктуры) и т.п.64 То есть за изложением общего понятия деяния должно следовать описание всех возможных вариантов поведения, охватываемых данным понятием, или даваться раскрытое определение данному действию, как, например, это сделано в ст. 19.1 «Самоуправство».
4. Если в описании объективной стороны состава должностного административного правонарушения имеется отсылка к нормам права, на которые посягает данный проступок, то необходимо называть все реквизиты нормативного правового акта содержащего данные нормы. При невозможности последнего следует указать хотя бы, кем принят (утвержден) правовой акт.
Так, например, в гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» КоАП РФ из 40 статей, закрепляющих составы административных правонарушений, 26 статей, где в качестве возможного субъекта административного правонарушения указано должностное лицо, ссылаются на соответствующие правила, которые устанавливаются конкретными органами государственной власти в определенных нормативно-правовых актах. Однако в статьях подобное указание отсутствует.
С одной стороны, такое изложение составов административных правонарушений можно объяснить желанием законодателя уберечь нормы КоАП от неоднократных изменений, так как российское законодательство отличается своим непостоянством, в силу чего различные правила и требования периодически подлежат либо отмене, либо новой разработке и принятию. Но, с другой стороны, данное обстоятельство, во-первых, вызывает трудности в применении таких норм на практике (усложняет поиск нарушенных правил) как субъектами административной юрисдикции, так и другими участниками правоотношений, охраняемых административными санкциями, которые должны руководствоваться установленными правилами и не допускать их нарушения в процессе осуществления своей служебной деятельности. Во-вторых, подобное изложение норм в КоАП РФ, как показывает практика, затрудняет законотворческую деятельность на уровне субъектов Федерации. 65
О степени разработанности норм КоАП РФ в части определения объективной стороны составов административных правонарушений, совершаемых должностными лицами, можно судить по следующему примеру. Так, ст. 8.2 КоАП РФ66 предусматривает привлечение к административной ответственности должностных лиц за несоблюдение экологических, санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке и ином обращении с отходами производства и потребления и иными опасными веществами.
Так как основная масса составов должностных административных правонарушений, закрепленных в КоАП, предусматривает совершение должностным лицом проступка в виде нарушения различного рода установленных правил, на наш взгляд, при формировании новых составов должностных правонарушений и их дальнейшем законодательном закреплении в КоАП данному условию необходимо уделить особое внимание. В этой связи мы согласны с Г.В. Атаманчуком, подчеркивающим, что перемены и процессы в среде обитания и жизнедеятельности каждого гражданина России, обусловливают актуальность выработки и практической реализации административных правил поведения и деятельности, адресованных каждому человеку и гражданину.67 При этом проблема охраны и защиты интересов гражданина и общества, стоящая перед административным законодательством, намного шире и сложнее. Она, безусловно, включает в себя меры административного контроля и ответственности, но на первый план выдвигаются вопросы о том, как и посредством каких административных правил (норм) можно обеспечивать реально возможную безопасность жизнедеятельности человека и общества в целом.
Следующим элементом состава должностного административного правонарушения является субъект, которым соответственно может быть только должностное лицо, обладающее признаками, указанными в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ.68
В процессе юрисдикционной деятельности по делам о должностных административных правонарушениях уполномоченный на то орган, должностное лицо или судья, анализируя содеянное, обязан выяснить, во-первых, относится ли виновное лицо к категории должностных лиц, для чего необходимо установить его правовой статус и характеристику всех составляющих его элементов, и, во-вторых, входило ли совершенное противоправное деяние, квалифицируемое в качестве административного правонарушения, в совокупность служебных обязанностей данного должностного лица. Это важно как для правильной квалификации совершенного противоправного деяния, так и для определения справедливого, эффективного и законного административного наказания.
И, наконец, четвертым важнейшим элементом должностного административного проступка является субъективная сторона, под которой понимается психическое отношение виновного лица к содеянному и к наступившим последствиям. Основной категорией, характеризующей субъективную сторону, является вина, то есть осознание лицом недопустимости (противоправности) своего поведения и связанных с ним последствий.
В правовом смысле вина является строго конкретным понятием. Будучи обязательным признаком состава должностного административного правонарушения, она рассматривается не как порицаемое состояние психики вообще, а как психическое отношение должностного лица к совершенному им конкретному антиобщественному деянию, то есть его внутреннее психическое состояние, органично связанное с его поведением.69
Если вредные последствия явились результатом случайного стечения обстоятельств в процессе выполнения служебных обязанностей должностным лицом, то вины нет, а значит - не будет и субъективной стороны состава правонарушения и соответственно не может идти речь об административной ответственности. В этой связи мы согласны с мнением М.С. Студеникиной, которая отмечает, что при установлении административной ответственности должностных лиц в каждом случае надо учитывать реальные возможности фактических исполнителей тех или иных предписаний. При этом учет сбалансированности прав и обязанностей является необходимой предпосылкой усиления эффективности самой административной ответственности.70
Вина должностных лиц при совершении административных правонарушений может выражаться в форме умысла или неосторожности, содержание которых раскрыто в ст. 2.2 КоАП РФ. 71
Тем не менее, в КоАП РФ закреплены составы должностных правонарушений, которые могут быть совершены только в форме умысла (прямого или косвенного). Например, ст. 5.7 «Отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме». При этом в небольшом числе статей умысел называется прямо как конструктивный признак состава правонарушения (ст. 5.14 «Умышленное уничтожение или повреждение печатных материалов, относящихся к выборам, референдуму»).72
В целом можно заключить, что в составах должностных административных правонарушений, содержащихся в статьях КоАП РФ, указания на форму вины чаще всего отсутствуют. И если описанное в законе противоправное деяние совершено виновно, то форма вины на квалификацию не влияет.
Рассмотрение элементов, образующих совокупность необходимых признаков юридического состава должностного административного правонарушения, позволило выделить среди них такой, который является, на наш взгляд, самым определяющим, то есть характеризующим всю специфику должностных правонарушений. Таким элементом является субъект состава - должностное лицо. Именно наличие специального правового статуса должностного лица со всеми присущими ему признаками обусловливает особые черты всех остальных элементов состава. Его глубокое понимание обеспечивает правоприменительным органам правильную квалификацию должностного административного правонарушения и определение соответствующего вида административного наказания.73
На протяжении последних лет многие составы административных правонарушений оказались за пределами КоАП. Такая ситуация коснулась и составов должностных правонарушений. Однако новый Кодекс об административных правонарушениях, имеющий одной из своих целей кодификацию нормативно-правовых актов, устанавливающих административную ответственность, сконцентрировал в себе все имеющиеся до этого в других актах составы должностных правонарушений.
3 Особенности привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции
Федеральные законы закрепляют особые правила привлечения к административной ответственности депутатов законодательных органов государственной власти, судей, прокуроров, военнослужащих и некоторых других категорий должностных лиц.
Так, согласно ФЗ от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"74 член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ не могут быть привлечены к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. В случае начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации РФ, депутата Государственной Думы РФ, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ. Если производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы РФ, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор РФ в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания РФ представление о лишении члена Совета Федерации РФ, депутата Государственной Думы РФ неприкосновенности. После окончания производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ. Член Совета Федерации РФ, депутат Государственной Думы РФ не могут быть привлечены к административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания РФ и за другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации РФ и статусу депутата Государственной Думы РФ, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации РФ, депутат Государственной Думы РФ допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации РФ, депутата Государственной Думы РФ неприкосновенности.
Федеральными законами так же закреплен порядок привлечения судей к административной ответственности. В отношении судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения и др. решение по вопросу о привлечении к административной ответственности принимается судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда РФ по представлению Генерального прокурора РФ. В отношении иных судей — судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, автономной области, автономного округа также по представлению Генерального прокурора РФ. Решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается в 10-дневный срок после поступления представления Генерального прокурора Российской Федерации. 75
Так же ФЗ от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации"76 и ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации»77 установлен особый порядок привлечения прокуроров и следователей (системы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации) к административной ответственности. Любая проверка сообщения о том, что правонарушение совершено прокурором или следователем, является исключительной компетенцией органов прокуратуры. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта.
Военнослужащие также могут быть задержаны и подвергнуты аресту, в том числе в качестве дисциплинарного взыскания, только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и общевоинскими уставами. О задержании военнослужащих вне воинской части, в которой они проходят службу, немедленно уведомляются органы военного управления и военной прокуратуры. С учетом особенностей прохождения службы военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут административную ответственность на общих основаниях и согласно воинским уставам.
Сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы и некоторых других органов также несут административную ответственность за совершение лишь отдельных административных правонарушений, в остальных случаях они подвергаются мерам дисциплинарного характера. Дела об их административных правонарушениях, за совершение которых предусматривается дисциплинарная ответственность, рассматриваются непосредственным начальником, которому данные сотрудники подчинены по службе. Вышестоящий начальник вправе отменить, смягчить или ужесточить наказание. Видами наказаний являются: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в должности; увольнение.78
В связи с этим ст. 2.5 КоАП РФ79 предусмотрены особые условия привлечения к административной ответственности военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания. К последним лицам относятся имеющие специальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов.
Все эти лица в соответствии с ч.2 указанной статьи несут административную ответственность согласно КоАП РФ на общих основаниях лишь за совершение административных деликтов, связанных с нарушениями:
При этом имеются определенные ограничения при назначении военнослужащим административных наказаний. В соответствии с ч. 6 ст. 3.5 КоАП РФ80 административный штраф не может применяться к сержантам, старшинам, солдатам и матросам, проходящим военную службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы. Согласно ст. 3.9 КоАП РФ81 к военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов не может применяться административный арест.
За совершение других административных правонарушений военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и лица, имеющие специальные звания, несут дисциплинарную ответственность согласно федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, регламентирующим прохождение ими службы и их статус.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Административная ответственность должностных лиц является разновидностью и составной частью института административной ответственности, в силу чего ей присущи признаки последней, единое с ней основание наступления. Однако наряду с этим она отличается свойственными только ей специфическими чертами, особым содержанием элементов состава должностного административного правонарушения, явившихся следствием наличия специального субъекта правонарушения - должностного лица, обладающего особым правовым положением (статусом).
Поэтому в заключении мы считаем необходимым последовательно изложить основные положения и идеи, выработанные на основе проведенного исследования обозначенных нами вопросов, позволяющих раскрыть сущность и содержание административной ответственности должностных лиц, а также рассмотреть существующие на современном этапе проблем института административной ответственности в целом и административной ответственности должностных лиц в частности.
1. Административная ответственность должностных лиц является сложным, многоплановым явлением, сущность которого определена социальным характером его происхождения и раскрывается через взаимоотношения личности и общества.
Отсюда, в общесоциальном плане административная ответственность должностных лиц представляет собой связь между двумя субъектами, где одна сторона (ответственная) - должностное лицо - обязывается в силу своего правового статуса строить свое поведение в процессе осуществления служебной деятельности в соответствии с ожидаемой моделью, содержащейся в нормах права, охраняемых административными санкциями, а другая сторона - орган административной юрисдикции - контролирует, оценивает такое поведение и его результаты, и в случае их отрицательной оценки и наличия вины вправе применить соответствующее административное наказание, предусмотренное нормами административного права.
2. Признаками, составляющими содержание административной ответственности должностных лиц и отражающими ее специфику как вида института административной ответственности, являются:
- субъект - должностное лицо, характеризующееся наличием специального правового статуса;
- основание - должностное административное правонарушение;
- обособленная совокупность правовых норм, регулирующих административную ответственность должностных лиц;
- ограниченный перечень мер административной ответственности, применяемых к должностным лицам.
Как институт отрасли административного права административная ответственность должностного лица представляет собой урегулированные нормами административного права общественные отношения, возникающие по поводу применения субъектами административной юрисдикции в установленном процессуальном порядке административных наказаний к должностному лицу, совершившему административное правонарушение в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
3. Юридическим основанием административной ответственности должностных лиц является должностное административное правонарушение - противоправное, виновное действие или бездействие должностного лица, совершенное им в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, отличающееся от других административных правонарушений физических лиц повышенной общественной опасностью, возникающей в силу обладания должностным лицом специального правового статуса (положения), и за которое КоАП РФ и законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
4. На протяжении многих лет не теряет своей актуальности проблема выявления юридического содержания понятия «должностное лицо».
Одним из значимых событий современного нормотворчества является принятие Кодекса РФ об административных правонарушениях, закрепившего легальное определение должностного лица как субъекта административной ответственности. Однако очередной задачей, стоящей перед наукой административного права, и соответственно следующим шагом в нормотворчестве, является формирование единого общеправового понятия должностного лица. В связи с этим предлагаем следующую концепцию его определения. Сначала необходимо дать общеправовое определение понятия «должностное лицо». При этом оно должно быть широким по смыслу, с тем, чтобы могло использоваться применительно к любым видам правоотношений, то есть представлять собой некоторую собирательную конструкцию по содержанию. Например, должностное лицо - это лицо, замещающее должность, предусмотренную соответствующим правовым актом, отвечающее предъявляемым по ней требованиям, к знаниям, квалификации и стажу работы, которое для осуществления своей профессиональной служебной деятельности наделено специальным правовым статусом, предусматривающим: обладание конкретными правами и обязанностями, необходимыми для осуществления возложенных на лицо функций; наличие нормативно закрепленных структурно-функциональных связей лица как в структуре организации, где лицо состоит на службе, так и вне ее; несение повышенной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. Подобное изложение понятия «должностное лицо» обусловлено тем, что оно тесно взаимосвязано с двумя дефинициями: «должность» и «правовой статус», являющимися, по своей сути, сложными категориями, имеющими структуру с входящими в нее элементами.
5. Важным моментом, необходимым для привлечения должностного лица к административной ответственности, является определение юридического состава совершенного должностного административного правонарушения. Понимание данного вопроса способствует: 1) выявлению наиболее существенных признаков административных правонарушений, позволяющих производить их специализацию и группировку; 2) правильной квалификации административного правонарушения правоприменительными органами; 3) установлению и определению соответствующего вида административного наказания; 4) отграничению административного правонарушения от смежных с ними преступлений.
В процессе исследования было выяснено, что основная масса административных правонарушений, закрепленных в КоАП РФ, предусматривает совершение должностным лицом проступка в виде нарушения различного рода установленных общеобязательных правил. На наш взгляд, при формулировании новых составов должностных административных правонарушений и их дальнейшем законодательном закреплении в КоАП РФ и соответствующих законах субъектов РФ данному условию необходимо уделить особое внимание.
Среди элементов, образующих совокупность необходимых признаков юридического состава должностного административного правонарушения, самым определяющим, характеризующим всю специфику должностных правонарушений является субъект состава — должностное лицо. Именно наличие специального правового статуса должностного лица со всеми присущими ему признаками обусловливает особые черты всех остальных элементов состава. Его правильное понимание обеспечивает правоприменительным органам правильную квалификацию должностного административного правонарушения и определение соответствующего вида административного наказания.
ЛИТЕРАТУРА
1 Нормативно-правовые акты
2 Учебники, учебные пособия и монографии
3 Статьи
4 Электронные ресурсы
1Административное право: История развития и основные современные концепции/ Ю.Н. Старилов. – М.: Юристъ, 2011. - С.45.
2Военный летчик/А. Сент-Экзюпери. – М.: Эксмо, 2010. – С.210.
3Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов/ Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. М.: Изд-во: «Дело и Сервис», 2001. – С.271.
4Административное право: История развития и основные современные концепции/ Ю.Н. Старилов. – М.: Юристъ, 2011. - С.113.
5Административное право: История развития и основные современные концепции/ Ю.Н. Старилов. – М.: Юристъ, 2011. - С.116.
6Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 (ред. от 16.07.2009) "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих"// СЗ РФ. – 2002. - №33. Ст.1.
7Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов/ Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. М.: Изд-во: «Дело и Сервис», 2001. – С.237.
8"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.2.1.
9"Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) (ред. от 20.03.2001) // Ведомости ВС РСФСР. 1984. - № 27. Ст.14, 15, 16, 17.
10Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ (ред. от 12.03.2014) "О пожарной безопасности" // СЗ РФ. 1994. - №35. Ст. 37, 38, 39.
11Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 (ред. от 26.07.2006) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"// Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. - №16. Ст.45.
12"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.2.1.
13Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях/ Н.Г. Салищева. – М.: Проспект, 2011. – 134с.
14"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.2.4.
15"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.3.2.
16"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Гл.22.
17"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Гл.23.
18Административное право: история развития и основные современные концепции/ Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Старилов. - М.: Юристь. 2002. – С.256.
19"Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) (ред. от 20.03.2001) // Ведомости ВС РСФСР. 1984. - № 27.
20Федеральный закон от 30.12.2001 № 196-ФЗ (ред. от 26.04.2007) "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"// СЗ РФ. 1995. - №18. Ст.2.
21"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.2.4.
22"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.2.1, 2.4.
23Юридическая ответственность в государственном управлении: (социально-правовой аспект)/ Е.А. Агеева - Л.: ЛГУ, 2009. - С.97.
24Административное право: история развития и основные современные концепции/ Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Старилов. - М.: Юристь. 2002. – С.274.
25Федеральный закон от 30.12.2001 № 196-ФЗ (ред. от 26.04.2007) "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"// СЗ РФ. 1995. - №18. Ст.2.
26Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов/ Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. М.: Изд-во: «Дело и Сервис», 2001. - С.391.
27Правонарушение и ответственность в финансовом и налоговом праве Российской Федерации/ Ю.Н Белошапко. – М.: Известия ВУЗов, 2001.- С.54.
28Административное право: история развития и основные современные концепции/ Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Старилов. - М.: Юристь. 2002. – С.137.
29"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.2.1.
30Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях/ Н.Г. Салищева. – М.: Проспект, 2011. – С.52.
31Административное право: история развития и основные современные концепции/ Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Старилов. - М.:Юристь. 2002. – С.261.
32Законодательное обеспечение борьбы с административными правонарушениями/ М.С. Студеникина.- М.: Российское законодательство: проблемы и перспективы, 1995. – С.182.
33Законодательное обеспечение борьбы с административными правонарушениями/ М.С. Студеникина.- М.: Российское законодательство: проблемы и перспективы, 1995. – С.79.
34"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.2.1.
35Административное право: История развития и основные современные концепции/ Н.Ю. Старилов. – М.: Юристъ, 2002.- С.195.
36Законодательное обеспечение борьбы с административными правонарушениями/ М.С. Студеникина. - М.: Российское законодательство: проблемы и перспективы, 1995. – С.94.
37Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях/ Н.Г. Салищева. – М.: Проспект, 2011. – С.125.
38Теория государственного управления/ Г.В. Атаманчук. - М.: Омега-Л, 2012.- С.129.
39"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.5.27, 5.37, 6.3, 11.5.
40 Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях/ Н.Г. Салищева. – М.: Проспект, 2011. – С.137.
41Законодательное обеспечение борьбы с административными правонарушениями/ М.С. Студеникина.- М.: Российское законодательство: проблемы и перспективы, 1995. – С.49.
42Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов/ Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. М.: Изд-во: «Дело и Сервис», 2001. – С.157.
43Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов/ Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. М.: Изд-во: «Дело и Сервис», 2001. - С.158.
44"Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // http:// СЗ РФ.1996. – №25. Ст.201, 285, 318.
45Административное право: История развития и основные современные концепции/ Ю.Н. Старилов. – М.: Юристъ, 2002.- С.158.
46"Трудовой кодекс Российской Федерации" от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 02.04.2014, с изм. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.04.2014) // http:// СЗ РФ. 2002. - № 1 (ч. 1). Ст.22, 273.
47"Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.12.2013, с изм. от 03.02.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014) // СЗ РФ. 1998. - № 31. Ст.280.
48"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.15.14, 15.15, 15.16.
49"Земельный кодекс Российской Федерации" от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 28.12.2013) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014) // СЗ РФ. 2001. - № 44. Ст.71.
50"Таможенный кодекс Российской Федерации" от 28.05.2003 № 61-ФЗ (ред. от 27.11.2010) // СЗ РФ. 2003. - № 22. Ст.251, 265, 269, 270, 275.
51"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Гл.16.
52Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. От 28.12.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// СЗ РФ. 2003. - №40. Ст.1.
53 Юридическая ответственность в государственном управлении: (социально-правовой аспект)/ Е.А. Агеева. - Л.: ЛГУ, 1990.- С.134.
54"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.2.4.
55 Феноменология административного права / К.С. Вельский. Смоленск, 1995. – С.73.
56Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях/ Н.Г. Салищева. – М.: Проспект, 2011. – С.100.
57Феноменология административного права/ К.С. Вельский. Смоленск, 1995. - С.44.
58"Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) (ред. от 20.03.2001) // Ведомости ВС РСФСР. 1984. - № 27. Ст.10.
59"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.2.1.
60 Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях/ Н.Г. Салищева. – М.: Проспект, 2011. – С.122.
61"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.8.5.
62Феноменология административного права/ К.С. Вельский. Смоленск, 1995. – С.49.
63Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях/ Н.Г. Салищева. – М.: Проспект, 2011. – С.135.
64Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях/ Н.Г. Салищева. – М.: Проспект, 2011. – С.136.
65Юридическая ответственность в государственном управлении: (социально-правовой аспект)/ Е.А. Агеева - Л.: ЛГУ, 2009. - С.69.
66"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.8.2.
67Теория государственного управления. - М.: Омега-Л, - 2004.- С.148.
68"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.2.4
69Административное право: История развития и основные современные концепции/ Ю.Н. Старилов. – М.: Юристъ, 2011.- С.147.
70Законодательное обеспечение борьбы с административными правонарушениями/ М.С. Студеникина. - М.: Российское законодательство: проблемы и перспективы, 1995. – С.62.
71"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.2.2.
72"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 5.14.
73Законодательное обеспечение борьбы с административными правонарушениями/ М.С. Студеникина.- М.: Российское законодательство: проблемы и перспективы, 1995. – С.173.
74Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ (ред. от 23.07.2013, с изм. от 02.12.2013) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"// СЗ РФ. 2000. - №32. Ст.10.
75Юридическая библиотека ЮРИСТЛИБ// URL:http://www.juristlib.ru/book_ 6317.html(12.05.2014).
76Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ (ред. от 03.02.2014) "О Следственном комитете Российской Федерации"// РГ. 2010. - Федеральный выпуск №5375. Ст.29.
77Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 02.04.2014) "О прокуратуре Российской Федерации"// СЗ РФ. 1995. - №47. Ст.42.
78Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях/ Н.Г. Салищева. – М.: Проспект, 2011. – С.95.
79"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2.5.
80"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.3.5.
81"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.3.9.